TEMA 7 - El Acto Administrativo: Concepto y elementos (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Instituciones Básicas del Derecho Administrativo
Año del apunte 2014
Páginas 17
Fecha de subida 31/03/2015
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Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos TEMA 7. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y ELEMENTOS 1.
CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO El acto administrativo nos permite ejercer un control efectivo del poder de la Administración Pública. Ciertamente, un análisis Constitucional del Estado comparte la idea con el principio del Derecho Administrativo que es el control de la Administración, el control del poder de la misma, a efectos de que los ciudadanos puedan tener una garantía efectiva de sus derechos e intereses legítimos. Lo que distingue a todos aquellos que participan de esta idea (derecho público) de los administrativistas, es que estos no sólo se preocupan de cómo controlar el poder sino que además quieren introducir mecanismos de efectividad del control del poder. El control debe ser efectivo, real.
Un instrumento que lo hace factible es a través del acto administrativo. Gracias al acto administrativo pasamos del control del poder al control del resultado o ejercicio del poder.
El acto administrativo es la categoría o forma mediante la cual el poder se convierte en un resultado incluso materialmente apreciable.
Esta es la concepción procesalista del acto administrativo.
è Concepción procesalista: En un inicio se definió “acto administrativo” como una decisión de la autoridad administrativa, una acción o un hecho de la administración que tiene relación con sus funciones; en definitiva, cualquier actuación de la Administración que, por lo mismo, quedaba excluida del control de los jueces ordinarios y confiada al de los órganos contenciosos-administrativos. El concepto, pragmáticamente, se configura a efectos puramente procesales: sirve exclusivamente para definir el ámbito de competencia de lo contencioso-administrativo.
Para que los derechos de los ciudadanos se garanticen debe existir un mecanismo efectivo de garantía. La potestad jurisdiccional a la que se refiere la CE en “juzgar y hacer ejecutar lo juzgado” se proyecta sobre el control del poder con los tribunales de lo contencioso-administrativo y ese poder en manos de los tribunales (potestad jurisdiccional) se proyecta sobre el poder de la Administración Pública a través de sus manifestaciones que se forman y se exteriorizan como acto administrativo.
El acto administrativo se nos presenta como un acto o expresión del poder y, en este punto, es equivalente a la sentencia judicial (salvando las distancias).
Así, introducimos la concepción autoritaria del mismo.
1   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos è Concepción autoritaria: Esta concepción es incompatible con la heterogeneidad de los supuestos que la noción originaria cubría, es decir que supone una drástica reducción del ámbito del concepto. A diferencia de la noción procesalista, que incluía dentro del mismo la práctica totalidad de la actuación administrativa, la concepción autoritaria reduce su contenido a un estrechísimo segmento, el de las decisiones de autoridad que ponen fin a un procedimiento (al igual que la sentencia pone fin al proceso). Por eso se dice que la concepción autoritaria es una noción paralela con la sentencia judicial.
Es más, de las primeras elaboraciones dogmáticas sobre el acto administrativo, el modelo que se tuvo presente fue el modelo de la sentencia. El acto administrativo seria como la sentencia producida por un poder público en el ejercicio de su potestad. Hans Kelsen entendió en su teoría que los poderes del estado se podían dividir en 2: Ø Poder de crear normas.
Ø Poder de ejecutar normas (en un contexto contencioso o no contencioso).
En un contexto kelseniano el acto administrativo y la sentencia ambos son el resultado del poder de ejecución de las normas. A este planteamiento de aproximación de la sentencia al acto administrativo, se debe añadir que en sus orígenes el acto administrativo surge como pauta o criterio para delimitar la competencia de los tribunales administrativos (jurisdicción contenciosa) de los tribunales civiles. En los orígenes el acto administrativo carecía de contenido, sólo pretendía debilitar la competencia de los tribunales. Sólo posteriormente al incorporarle contenido se entiende el paralelismo con la sentencia y hoy en día el acto administrativo ya forma parte de la estrategia de protección efectiva de los derechos de los ciudadanos.
El acto administrativo y la sentencia son actos de ejecución del derecho que en el caso del acto administrativo tiene una función asociada a la protección de los derechos.
El acto administrativo es una categoría formal. Un concepto, una categoría o institución que puede tener muchos contenidos tantos como poderes de los que se pueda valer la Administración Pública.
Como categoría tiene una ventaja, esa categoría es casi atemporal. Porqué en el fondo esa categoría cumple una función (el control de la Administración Pública para garantizar los derechos de los ciudadanos). El poder se puede controlar a partir de sus manifestaciones, de sus resultados. Por ese motivo, el acto administrativo tiene importantes ventajas porqué facilita el control judicial de cualquier forma de actividad administrativa. El acto administrativo es la manifestación del poder de la Administración Pública.
2   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos LA DOGMÁTICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO à Todo lo que hace la Administración Pública ha de reconducirse al acto administrativo, porque el acto administrativo es el vehículo a través del cual se manifiesta el poder de la Administración Pública.
Para deducir el concepto debemos preguntarnos donde se inserta el acto administrativo. Dentro de las formas de actuación de la Administración Pública (Actividad administrativa). La actividad Administrativa describe todo lo que hace la Administración no define o establece ninguna categoría o concepto. El acto administrativo se inserta dentro de las formas de la Actividad Administrativa. Los tipos de actividades que hace la Administración se exteriorizan en las formas en que se sirve (Reglamento, actos y contratos) que son las 3 vías a través de las cuales la Administración actúa o desarrolla esa actuación de persecución al ciudadano. Cada una de estas 3 formas puede tener un contenido ilimitado. La actividad de la Administración Pública se puede categorizar en: Ø ACTIVIDAD NORMATIVA (reglamento) La diferencia acto-reglamento. El reglamento es la forma de exteriorización de normas jurídicas. El acto administrativo no incluye normas o reglas jurídicas. Una norma jurídica produce efectos jurídicos mientras esté vigente (mientras forme parte del Ordenamiento Jurídico). Mientras esté vigente todos los ciudadanos vinculados por ésta deben obedecerla. En cambio el acto administrativo se agota con su cumplimiento, su cumplimento agota su eficacia.
El acto administrativo tiene un destinatario singular, específico (una persona o un conjunto determinado y claramente enumerado) y los reglamentos o normas tienen como destinatarios un conjunto incluso indeterminado de personas.
Ø ACTIVIDAD NO NORMATIVA. Se distingue entre los actos administrativos y los contratos.
o Actos administrativos § Unilaterales § Consensuales à figura incluida en la ley 30/92 inexistente en la práctica porque supone que hay un acuerdo entre dos partes que se ha de formalizar en un convenio que luego ha de alumbrar un acto administrativo. La ley atribuye el poder a la Administración Pública para que solo esta lo ejerza, no para que ejerza el poder con los particulares. Si los intereses particulares participasen en la toma de decisionesàCorrupción.
o Contractos Administrativos La diferencia entre un acto y un contracto es que el acto administrativo es unilateral y el contrato es bilateral. El contrato es un negocio jurídico bilateral donde hay un 3   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos intercambio de prestaciones entre 2 partes. En cambio, el acto administrativo expresa la voluntad de una única parte o sujeto, la Administración Pública. Esto es así porque el acto administrativo está relacionado con el poder. El acto administrativo es un acto de manifestación del ejercicio del poder que la ley le ha entregado solo a la Administración Pública.
Definición en positivo del acto administrativo à Cualquier declaración o acto de comunicación que haga la Administración Pública en el ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria es considerado acto administrativo (E. García de Enterría). Lo importante es que lo que nos comunica la Administración Pública es la expresión de un poder que tiene un efecto jurídico, una incidencia (positiva o negativa) sobre la esfera jurídica de los ciudadanos. No nos interesa el que ni el cómo sino su efecto, su incidencia. La idea fundamental es la incidencia o impacto sobre la esfera jurídica de los ciudadanos, tiene incidencia porque es fruto del poder. Esa incidencia legitima al ciudadano a ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva para que un juez controle el ejercicio de ese poder/potestad de la Administración Pública. El derecho a la tutela judicial efectiva es el derecho del que se valen los ciudadanos para proteger su esfera jurídica de los efectos (negativos) de la actividad de la Administración.
El elemento central del acto administrativo es que produzca efectos jurídicos sobre el ciudadano.
Ese efecto jurídico puede dar algo al ciudadano (incidencia positiva. (Ej. Licencia de construcción) o bien quitárselo (incidencia negativa. Ej. Multa). Lo relevante es que tiene efectos sobre la esfera de los ciudadanos.
è Concepción sustancialita: Elaboración de un concepto del acto administrativo que constituyera un correlato perfecto del negocio jurídico. Esta doctrina supuso también una reducción del ámbito originario (concepción procesalista, aunque no tan acusada como la concepción autoritaria). El elemento básico de esta concepción es la declaración productora de efectos jurídicos, lo que supone incluirla en los actos que en sí mismos no incidían autoritariamente en la esfera jurídica de sus destinatarios. Esta concepción culmina con la definición dada por GUIDO ZANOBINI: “el acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.
Las definiciones no tienen gran importancia, sino que la tiene el contenido de la teoría, en cuanto que la doctrina ha venido estructurando unánimemente sobre la temática tradicional del negocio jurídico: elementos, clases, eficacia, invalidez y extinción.
4   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo 2.
TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Como puede deducirse de la extrema variedad de la actuación de las Administraciones Públicas, los actos administrativos revisten múltiples modalidades y son susceptibles, por tanto de clasificaciones innumerables. Las más relevantes son la clasificación basada en los actos de carácter material y la clasificación que se apoya en circunstancias de carácter procesal.
LAS CLASIFICACIONES MATERIALES.
Los factores de orden material con arreglo a los cuales pueden clasificarse los actos administrativos son, de una parte, los sujetos y, de otra, su contenido.
1.
Clasificación por razón de los sujetos: a) En función del número de entes u órganos que participan en su emisión encontramos los actos simples, los cuales son la regla general y emanan de un solo ente, y los actos complejos, los cuales son la excepción y emanan de dos o más órganos en ejercicio de competencias compartidas.
b) En función de los destinatarios encontramos los actos administrativos singulares (o actos administrativos a secas), los cuales tienen por destinatarios específicos una o varias personas identificadas nominativamente (por su nombre y apellidos), y los actos administrativos generales, los cuales tienen como destinatarios una pluralidad indeterminada de personas.
c) En función del número de voluntades necesarias para la perfección del acto encontramos actos unilaterales, los cuales emanan de la exclusiva voluntad de la Administración que los dicta, y actos bilaterales (consensuales), los cuales precisan por su perfección de la voluntad del sujeto al que se dirigen. (Estos últimos, no deben confundirse con contratos y convenios administrativos que posen una naturaleza diversa).
2.
Clasificación por razón del contenido: Encontramos varias clasificaciones duales: a) Actos decisorios y actos no decisorios b) Actos favorables (se constituyen mediante los mismos. Sólo puede ser revocados por la administración mediante el procedimiento de revisión de oficio, en el caso de que se hallen afectados de nulidad de pleno derecho. En otro caso su revocación sólo puede efectuarse mediante su impugnación ante la jurisdicción contenciosa-administrativa) y actos de gravamen (amplían situaciones jurídicas de carácter activo o pasivo.
Revocación libre.) 5   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo c) TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos Actos constitutivos (que crean una situación ex novo) y actos declarativos (que meramente declaran una situación preexistente, dotándola de eficacia) d) Actos personales (referidos a la situación jurídica de una persona) y actos reales (referidos a una cosa, con independencia de su titular) LAS CLASIFICACIONES PROCESALES.
1.
Art. 107 Ley 30/92 à Establece cuales son los actos administrativos que son impugnables.
Los actos administrativos contra los que los ciudadanos pueden alzarse o recurrir.
Ø Resoluciones que ponen fin al procedimiento independientemente del contenido. Si el acto administrativo lo vemos desde dentro del procedimiento lo denominamos resolución o acto de trámite. Si lo vemos desgajado del procedimiento hablamos de acto administrativo o de beca, licencia… Ø Actos de trámite cualificados: Actos producidos a lo largo del procedimiento.
o Deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
o Determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.
o Producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
Esta clasificación tiene una gran importancia porque: • Los recursos administrativos y contenciosos sólo pueden interponerse, en principio, contra los actos definitivos.
• Los actos de tramite no son susceptibles por regla general, de recurso autónomo (recurso que se dirija directa y exclusivamente contra los mismos) excepto cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a los derechos o interés legítimos • No significa que dichos actos sean inmunes a todo control: lo que significa es que si hay fiscalización sólo podrá ser alegada y controlada en el marco del recurso que se interponga contra el acto definitivo que ponga fin al procedimiento, y como si se tratara de una irregularidad de dicho acto definitivo. Para la ley no es importante el contenido, sino que la ley se preocupa por si el acto administrativo pone fin al procedimiento o si se encuentra en el seno del procedimiento. Sin embargo, no todos los actos de trámite son impugnables. Sólo son impugnables aquellos actos de trámite que son como una resolución por su incidencia en los derechos de los ciudadanos.
6   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo 2.
TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos Actos que ponen o no fin a la vía administrativa. Su distinción es importante en cuanto a la conexión entre su eficacia y los dos tipos de recursos administrativos: • Recurso de alzada: Proceden justamente contra actos que no ponen fin a la vía administrativa.
• Recurso de reposición: Se utiliza contra los actos que si le ponen fin, si bien de forma puramente potestativa (de tal manera que contra estos últimos puede interponerse, si lo desea el interesado, recurso de reposición) o bien ser directamente impugnados antes los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.
3.
Actos originarios y confirmatorios. Esta clasificación es apariencia, ya que en la práctica sólo se utiliza el segundo de sus términos.
Actos simples Actos complejos Por razón de los sujetos Actos singulares Actos generales Actos Unilaterales Actos Consenuales CLASIFICACIÓN MATERIAL Actos decisorios Actos no decisorios Actos favorables Actos de gravamen Por razón del contenido Actos Constitutivos Actos Declarativos ACTOS ADMINISTRATIVOS Actos personales Actos reales Resoluciones que ponen fin al procedimiento Actos administrativos impugnables Actos de trámite cualificados CLASIFICACIÓN PROCESAL Recurso de alzada Ponen fin o no a la vía administrativa Recurso de reposición Actos originarios y confirmatorios 7   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo 3.
TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
En paralelo con la teoría civil del negocio jurídico, la doctrina examina, como primer punto de la teoría de los actos administrativos, la cuestión relativa a sus elementos constitutivos que enumera y glosa sus requisitos de validez.
ELEMENTOS SUBJETIVOS à El único elemento subjetivo es la Administración. La Administración Pública ha de cumplir los siguientes requisitos para poder producir un acto administrativo: 1.
Habilitación a la Administración Pública de la potestad: El requisito que ha de cumplir la Administración para poder producir legítimamente un acto administrativo es que sea poseedora de una potestad. La Administración Pública disfruta de esa potestad que le permite producir un acto administrativo porque la ley le habilita o atribuye esa potestad. El acto debe ser dictado por la Administración territorial competente.
2.
Atribución de la competencia al órgano: Dentro de la Administración Pública que tiene la potestad hay un órgano que tiene la competencia para producir el acto administrativo. Que es el responsable de dirigir el procedimiento de creación y ejecución del acto administrativo.
3.
Lícita investidura de la persona o personas titular del órgano: El titular del órgano debe ser quien físicamente realice el acto administrativo y por ese motivo debe de ser lícitamente investido en su posición dentro de la organización y como titular del órgano.
(Los dos últimos requisitos no producen necesariamente la invalidez de los actos en que concurran).
Esta implícito en la denominación del concepto que todo acto administrativo ha de provenir de una Administración Pública; pero los difusos confines del conjunto de organizaciones que deben ser jurídicamente consideradas como administración Pública plantean, lógicamente, notables dificultades de delimitación que se manifiestan en cuatro supuestos: 1.
Los actos provenientes de personas privadas 2.
Los actos de las entidades públicas sometidas al Derecho privado 3.
Los actos de los órganos constitucionales 4.
Actos políticos o de gobierno ELEMENTOS OBJETIVOS à El contenido del acto administrativo, requisito que ha de contener ese acto administrativo es que se ajuste al ordenamiento. Que sea legal.
Determinado, concreto, específico que no sea especulativo y adecuado a los fines (art. 53.2 Ley 30/92).
8   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos El acto administrativo puede establecer declaraciones accesorias de la voluntad (término o plazo, condición y modo). El acto administrativo puede establecer que su contenido se tiene que ejecutar en un plazo o puede establecer condiciones. Las declaraciones permitidas son las ajustadas al Derecho, a la Ley y prohibidas las contrarias. El objeto del acto debe ser lícito, posible y determinado o específico. Podemos analizar el acto administrativo a nivel formal según: EL CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO: A) El acto administrativo como declaración: 1.
La doctrina señala de forma unánime que el contenido del acto administrativo consiste en una declaración productora de efectos jurídicos, una declaración, por lo demás, unilateral en el sentido de que surte efectos por sí misma (en contraposición a los contratos, en los que la declaración de una parte sólo es eficaz en medida en que coincida con al de la otra), sin perjuicio de que, en determinados supuestos de actos favorables, al producción de tales efectos se condicione a una declaración de voluntad recepticia del destinatario del acto (aceptación).
2.
La declaración del acto suele consistir en una declaración de voluntad. Una decisión de la Administración en virtud de la cual se concreta para un supuesto específica la potestad conferida por la ley; la conjunción de una y otra (la potestad y la decisión administrativa) surte el efecto de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas (que no es consecuencia exclusiva del acto administrativo, sino de la potestad a través de la intermediación del acto administrativo).
3.
Pero la declaración, en contraste con lo que sucede con el negocio jurídico privado, puede no ser de voluntad. Puede expresar también: v Una declaración de juicio o valoración (emisión de informa, de calificaciones, de evaluaciones a efectos de ascenso, en las rendiciones de cuentas o actos de fiscalización).
v Una declaración de conocimiento (actos de información, certificaciones, anotaciones y actas).
v Una declaración de deseo o propuesta (propuestas de resolución, que el órgano instructor de un expediente eleva para su consideración al órgano competente para decidir).
Todas estas declaraciones tienen en común su carácter infiscalizable en vía de recurso, al contrario que las declaraciones de voluntad. Sin embargo, no se puede generalizar: por regla general, estas declaraciones son irrecurribles en la medida en que por sí mismas no son susceptibles de incidir en la esfera jurídica de sus destinatarios; lo mismo ocurre con los informes, que no expresan más que una opinión o juicio técnico. Pero hay casos, como las calificaciones (que si poseen tal incidencia directa) o certificados (que reflejan 9   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos informaciones de hecho) sobre cuya susceptibilidad de ser recurrida no debiere plantearse duda.
B) Requisitos de Validez: El contenido de los actos no puede ser decidido libremente por la Administración. Su sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art 103.1 CE) le impone la observancia de una serie muy amplia de condiciones: 1.
El contenido de los actos ha de ser ajustado al derecho (sart.53.2 LRJAP) à 2 Requisitos: • Tipicidad: La Administración no puede “inventarse” actos administrativos no previstos en el ordenamiento jurídico.
• Legalidad material: El contenido del acto ha de observar estrictamente las condiciones que para el uso de dicha potestad establece la norma que la crea y regula.
2.
Determinado (Art.53.2JRJAP) y posible (ART.62.1.c CE).
3.
Adecuación al fin: El acto dictado en uso de una potestad debe ser fiel a la finalidad abstracta de esta potestad; de tal modo, cuando se produce una divergencia entre la finalidad del acto y la de la potestad, el acto incurre en el vicio de desviación de poder.
4.
Adecuación a los hechos: Todo acto administrativo se dicta en relación a una situación de hecho determinada a unos presupuesto facticos a cuyos términos concretos ha de ajustarse estrictamente. Fidelidad a los hechos. Exigencia de veracidad.
5.
Corrección técnica: La fijación del contenido final de un acto administrativo es el resultado de un proceso mental que lleva a un conjunto de valoraciones que constituyen el fundamento del acto.
6.
Requisitos de orden eminentemente político: • Proporcionalidad: Adecuación cuantitativa entre la finalidad que debe perseguir el acto y las medidas que se adopten para conseguirla.
• Principio de favor libertatis (o pro libertate): La Administración, cuando tiene la posibilidad legal de optar entre varias medidas alternativas para conseguir el fin del acto, debe elegir la menos restrictiva de la libertad individual.
CONTENIDO PRINCIPAL Y DETERMINACIONES ACCESORIAS: La declaración en que el acto administrativo consiste puede establecer, en hipótesis, junto a su contenido 10   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos principal, determinaciones accesorias en todo semejantes a las propias del negocio jurídico: Condición, término, modo o reservas. Y, obviamente, al problema fundamental que plantean estas determinaciones radica en su admisibilidad.
Regla general: Estas determinaciones accesorias se rigen, como el contenido principal del acto, pro el principio de tipicidad: Sólo podrán incluirse en el acto si y en la medida en que la norma atribuya de la potestad que se ejercita prevea y autorice expresamente su inserción.
Excepción: En aplicación del principio favor libertatis, se admite la posibilidad de incorporar determinaciones accesorias no previstas normativamente en la medida en que las mismas viabilicen la constitución de una situación jurídica que, sin la misma, habría de ser denegada.
El problema más arduo que ofrece este tema radica en la cuestión de las eventuales habilitaciones implícitas para establecer determinaciones accesorias. Estas deben ser aceptadas si cumplen los dos requisitos siguientes: v La determinación accesoria ha de ser rigurosamente coherente con la finalidad perseguida por la norma que regula el contenido principal del acto, de modo que quepa deducirla mediante criterios de lógica y razonabilidad estricta.
v Esta posibilidad debe ser objeto de una apreciación o interpretación restrictivas por la ruptura que entraña de la regla general de tipicidad.
ELEMENTOS FORMALES à è Procedimiento (art. 53.1 L 30/92). El acto administrativo es el resultado de un procedimiento, la resolución es el fin de este procedimiento, por ejemplo. El procedimiento es el requisito de un acto administrativo, no obstante hay actos administrativos que se producen en el seno de un procedimiento.
è Forma de exteriorización, usualmente, por escrito (art. 55 Ley 30/92).
è Motivación (art. 54.1 Ley 30/92). La motivación es la obligación que pesa sobre la Administración Pública de exteriorizar todas las razones de hecho y de Derecho en virtud de las cuales produce el acto que ha producido. La Administración Pública tiene que motivar el acto, no sólo ha de incluir una parte dispositiva (lo decidido) sino que ha de justificar el porqué de lo decidido. Manifestar, justificar o declarar cuales son las razones de hecho y de derecho que sirven de sostén del acto administrativo que ha producido. Es muy importante en la práctica porque al exteriorizar las razones el ciudadano puede controlar la decisión adoptada.
Sirve de mecanismo de control de las decisiones de la Administración Pública porque está vinculada por sus palabras/razones expuestas.
11   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos Como regla general, la forma externa de manifestación de los actos administrativos es la forma escrita, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. La forma escrita es la única que asegura la certeza del contenido y de los efectos del acto, y la única que posibilita su motivación. Esto no obstante, tiene que formularse 2 precisiones: → No entraña imperativo de su constancia en un soporte documental de papel (puede hacerse a través de medios electrónicos…) ni el uso de puros signos lingüísticos (sino es posible a través de cualquier forma de representación: planos, diagramas…).
→ La constancia del acto en forma escrita es también preceptiva para los casos en que el órgano decisor ejerza su competencia en forma oral. à art. 55.2 LRJAP: “2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.” Excepcionalmente, cabe la manifestación en forma distinta a la escrita. Es usual en el marco de las relaciones especiales de sujeción (ej. Órdenes jerárquicas a funcionarios) o en las relaciones de policía, donde es regla común la utilización de medios simbólicos, visuales o acústicos (semáforos, gestos de los guardias, señales).
4.
ACTO ADMINISTRATIVO PRESUNTO La Administración Pública tiene siempre la obligación de resolver (art. 42 Ley 30/92), y no obstante tener esa obligación, en la práctica la Administración muchas veces no pone fin al procedimiento en el plazo establecido. La norma del procedimiento expresa que no podrá exceder este de 6 meses.
Aunque si la Ley no dice nada, el plazo será de 3 meses.
El incumplimiento del plazo legalmente establecido de la obligación de resolver produce efectos jurídicos. Y precisamente porque se incumple esa obligación, la propia norma regula el silencio de la administración.
Artículo 42. Obligación de resolver.
1.
La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.
12   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.
2.
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
3.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a.
En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b.
En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
4.
Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.
En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.
5.
El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: a.
Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el 13   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la presente Ley.
b.
Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
c.
Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.
d.
Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
e.
Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.
6.
Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.
7.
El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y 14   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.
El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.
INACTIVIDAD EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO (art. 43 Ley 30/92) EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: → Regla General: Estimación de la solicitud (es un acto administrativo).
SILENCIO POSITIVO à Tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. Aún así, no exime a la Administración de su obligación de responder aunque la resolución posterior tan solo podrá ser confirmatoria.
→ Excepción: Desestimación (se considera una ficción para poder acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa).
SILENCIO NEGATIVO à Tan solo produce el efecto de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo que resulte oportuno. Sin embargo, la producción del silencio negativo no impide a la Administración dictar una resolución posterior parcial o totalmente estimatoria de las pretensiones del solicitante.
Artículo 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
1.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo (silencio administrativo positivo), excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de 15   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
* El silencio sólo tendrá efectos desestimatorios en los siguientes supuestos: → Los procedimientos de ejercicio del derecho constitucional de petición.
→ Los procedimientos cuya estimación tuviera como efecto que se transmitieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
→ Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.
→ Casos en que una norma con rango de ley o una norma de derecho comunitario europeo establezca lo contrario.
2.
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
3.
La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42 se sujetará al siguiente régimen: a.
En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b.
En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
4.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.
INACTIVIDAD EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO (art. 44 Ley 30/92)..
Procedimientos reconocimiento o constitución de derechos à Desestimación.
Procedimientos sancionadores à Caducidad.
16   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 7 – El acto administrativo: Concepto y elementos Artículo 44. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: 1.
En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
2.
En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.
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