Fundamentos del Derecho Administrativo, Tema 9 (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Fundamentos del Derecho Administrativi: Administrativo I
Año del apunte 2014
Páginas 5
Fecha de subida 15/10/2014
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Jordi  Vallès  Balsells   LECCIÓN   IX:   LA   PRESUNCIÓN   DE   VALIDEZ   Y   EJECUTIVIDAD   DE   LOS   ACTOS   ADMINISTRATIVOS   I.
Planteamiento.  Teoría  general  de  la  relación  entre  eficacia  y  validez.   La  eficacia  de  los  actos:   puede,   y   suele,   estar   sujeta   a   ciertas   condiciones   como   son   las   que   se   centran  en  garantizar  el  conocimiento  del  contenido  del  acto,  tal  es  la  notificación  del  mismo  a   los   interesados.   El   Derecho   en   principio,   parece   que   no   puede   reconocer   la   producción   de   efectos  a  lo  que  está  viciado  y  es  contrario  al  ordenamiento  jurídico.   La   validez   de   un   acto:  o  de  un  negocio  jurídico  consiste  en  su  adecuación  con  el  ordenamiento   jurídico,  en  que  no  contenga  infracciones  del  mismo.  Y  son  los  tribunales  de  justicia,  los  que  les   corresponde  el  juicio  de  la  legalidad,  de  la  adecuación  al  ordenamiento  jurídico,  de  la  validez   en   definitiva.   No   es   posible   que   un   particular,   el   sujeto   por   ejemplo   que   es   parte   en   un   contrato,  pueda  declarar  la  validez  de  su  actuación,  o  del  contrato  en  este  caso.   II.
La  presunción  de  validez  de  los  actos  administrativos   Se  destaca  una  de  las  más  importantes  singularidades  del  acto  administrativo,  sobre  todo  en  lo   que  es  su  posición  respecto  a  los  tribunales  de  justicia.   1. Su  enunciado  en  el  Derecho  positivo   Esa   importantísima   singularidad   viene   definida   en   el   art   57.1   de   la   LPC   “Los   actos   de   la   Administraciones   públicas   sujetos   al   Derecho   Administrativo   se   presumirán   validos   y   producirán  efectos  desde  la  fecha  en  que  se  dicten,  salvo  que  en  ellos  se  disponga  otra  cosa”.   En  este  articulo  se  contienen  dos  afirmaciones  fundamentales:   -­‐ Sin  duda  la  más  relevante  es  la  presunción  de  validez  de  los  actos  administrativos,  que   son  los  actos  jurídicos  procedentes  de  una  Administración  pública  sujetos  al  DA.   -­‐ Puede   verse   como   una   consecuencia   de   la   anterior,   es   que   los   actos   administrativos   producen  efectos  desde  el  momento  en  que  se  dictan.   Ambas  notas  dotan  a  los  actos  administrativos  de  una  característica  muy  destacada,  que  es  la   ejecutividad:   los   actos   administrativo   son   ejecutivos   tal   como   afirma   categóricamente   el   art.   56  de  la  LPC.   2. Justificación,   alcance   y   problemas   de   la   presunción   de   validez   de   los   actos   administrativos   Las   administraciones   no   necesitan   por   tanto   que   los   tribunales   declaren   que   sus   actos   se   ajustan   a   Derecho,   esto   es   algo   que   se   presume   por   expresa   determinación   legal.   Esta   firme   línea   que   constituye   uno   de   los   ejes   fundamentales   del   Derecho   administrativo   y   de   la   actividad   de   la   Administración   (presunción   de   valide   del   acto-­‐producción   inmediata   de   sus   efectos-­‐ejecutividad   del   acto   aun   siendo   objeto   de   recurso)   sólo   conoce   limites   cuando   pudieran   producirse   efectos   muy   graves   e   irreversibles   o   se   vieran   afectados   bienes   de   muy   destacada  significación  constitucional.     La  razón  por  la  que  se  otorga  a  los  actos  administrativos  esa  presunción  de  validez  es  que  de   ese   modo   se   pude   proceder   a   la   pronta   ejecución   de   los   mismos,   que   de   otro   modo   podría   verse   paralizada   hasta   que   por   los   tribunales   se   declarara   su   validez.   Conviene   recordar   que   esa   presunción   de   validez   y   ejecutividad   de   sus   actos   se   reconoce   por   la   ley   sólo   si   el   acto   está   sujeto  al  DA.  Pero  se  trata  de  una  mera  presunción  legal  de  validez  a  los  efectos  de  posibilitar   la   ejecución   del   acto.   No   se   tiene   la   certeza   de   que   el   acto   sea   en   verdad   válido,   de   que   no   contenga   vicio   alguno.   La   declaración   definitiva   y   cierta   sobre   la   validez   corresponde   aquí   también   a   los   tribunales,   como   hemos   mencionado.   Pero   si   nos   basaramos   enteramente   en   Jordi  Vallès  Balsells   proponer   la   validez   a   los   tribunales,   para   solventar   aquellos   actos   administrativos   que   contienen  posibles  vicios,  se  aplicaría  el  régimen  que  rige  en  las  relaciones  entre  particulares;   se   acudiría   a   los   tribunales   para   determinar   la   validez.   Pero   la   aplicación   del   que   es   el   régimen   común   de   las   relaciones   entre   particulares   a   los   actos   de   las   Administraciones   públicas,   se   entiende  que  conduciría  a  la  ralentización  y  paralización  de  la  actuación  de  la  Administración   pública   y   los   intereses   públicos   que   se   le   confían   quedarían   entonces   desprotegidos.   La   Administración   no   tendría   en   ese   sistema   facultades   decisorias,   resolutorias,   ejecutivas.   Su   actuación   consistiría   entonces   en   plantear   acciones,   denuncias   y   propuestas   para   que   los   tribunales   resolvieran   conforme   a   Derecho   y   hasta   entonces   no   podrían   ejecutarse   esas   resoluciones.   3. Ejecutividad  del  acto  y  respeto  de  la  legalidad.   Conviene  dimensionar  en  sus  justos  términos  este  privilegio  de  ejecutividad  de  los  actos  y  de  la   presunción   de   validez   que   le   sirve   de   fundamento.   El   alcance   real   del   privilegio   citado   de   ejecutividad   podemos   fijarlo   con   bastante   precisión   si   reparamos   en   dos   elementos   que   nos   sirven  de  coordenadas  para  situar  la  ejecutividad  de  los  actos  en  sus  justos  términos,  tomando   estas  dos  importantes  referencias:   A. Ejecutividad  y  vicios  –de  nulidad  o  anulabilidad-­‐  del  acto   Una  referencia  repara  así  en  la  gravedad  de  los  posibles  vicios  en  que  puede  incurrir  un  acto   que   se   pretende   ejecutar;   fundamentalmente   se   trata   de   distinguir   entre   vicios   graves   que   comportan  la  nulidad  de  pleno  Derecho  y  vicios  menos  graves  de  anulabilidad.   La   tensión   entre   ejecutividad   del   acto   y   respeto   de   la   legalidad   vigente   puede   decantarse   a   favor  de  la  ejecutividad  si  la  infracción  del  ordenamiento  jurídico  que  se  alega  no  es  graves  y   puede   ser   constitutiva   de   un   vicio   de   anulabilidad.   Ello   no   quiere   decir   que   el   vicio   se   mantenga  y  perpetúe,  sino  que  el  recurso  de  un  acto  alegando  un  vicio  no  grave  no  suspende   su   ejecución.     Pero   si   se   trata   de   un   acto   nulo   de   pleno   Derecho,   la   infracción   al   ordenamiento   jurídico,  a  la  legalidad  es  tan  grave  y  ostensible  que  en  tal  caso,  la  tensión  entre  ejecutividad   del   acto   y   el   respeto   a   la   legalidad   ha   de   resolverse   a   favor   de   esta   ultima.   La   LPC   mantiene   claramente   esta   postura;   si   a   pesar   de   estos   insuperables   inconvenientes   conceptuales   y   dogmáticos,   la   Administración   pretendiera   la   ejecución   de   un   acto   nulo   de   pleno   Derecho,   entonces  la  mera  interposición  de  un  recurso  paralizaría  de  inmediato  la  ejecución  del  acto.   La   conclusión   que   de   este   precepto   se   extrae   es   que   la   ley   no   admite,   no   puede   admitir,   la   ejecución   de   un   acto   que   es   nulo   de   pleno   Derecho   al   que,   por   la   grave   y   ostensible   vulneración  de  la  ley  que  contiene,  no  se  le  puede  reconocer  la  presunción  de  validez.   B. La  atención  a  los  efectos  y  a  su  eventual  carácter  irreversible.   La  ejecutividad  de  los  actos  administrativos,  basada  en  la  mera  presunción  de  legalidad  que  la   ley   reconoce   a   estos   actos,   ha   de   modularse   y   dimensionarse   también   atendiendo   a   la   magnitud   de   los   efectos   que   pudieran   derivarse   de   ella.   Lo   determinante   aquí   es   si   esos   efectos  son  perjuicios  irreversibles.  En  este  supuesto  la  tensión  entre  la  ejecutividad,  favorable   al   interés   público   que   la   Administración   tutela,   y   respeto   a   la   legalidad   que   puede   alegar   perfectamente  el  particular  afectado,  se  decanta  por  la  salvaguarda  de  la  legalidad.  En  el  art.   111  de  la  LPC  cuando  establece  que  el  órgano  que  ha  de  resolver  un  recurso  administrativo,   podrá  excepcionando  así  la  regla  general,  “suspender,  de  oficio  o  a  solicitud  del  recurrente,  la   ejecución  del  acto  impugnado  cuando  concurran  alguna  de  las  siguientes  circunstancias:   a) que  la  ejecución  pudiera  causar  perjuicios  de  imposible  o    difícil  reparación.”   Jordi  Vallès  Balsells   Es   la   ilegalidad   del   acto   lo   que   supone   el   limite   a   su   ejecutividad.   Si   el   acto   es   valido   y   produce   perjuicios  irreparables,  no  se  plantea  problema  alguno,  porque  la  imposición  de  esos  perjuicios   se  ajusta  perfectamente  a  la  legalidad.   III.
La  demora  de  efectos  de  los  actos  administrativos  por  exigencias  del  contenido   del  acto   La   regla   general   es   que   los   actos   administrativos   se   presumen   válidos   y   producen   efectos   desde   la   fecha   en   que   se   dicten.   Sin   embargo   esta   eficacia   inicial   del   acto   puede   quedar   demorada  en  dos  supuestos  ordinarios  y  frecuentes.     -­‐ Por  el  propio  contenido  del  acto   -­‐ El  régimen  que  les  es  de  aplicación  se  deduzca  que  los  efectos  del  acto  se  producirán  a   partir  de  un  momento  o  de  un  trámite  determinado.   IV.
La  notificación.  Condición  de  eficacia  de  los  actos  administrativos   El  motivo  que  ordinariamente  impone  una  demora  de  la  eficacia  del  acto  desde  el  momento   en  que  se  dicta  es  la  exigencia  de  notificación.  Con  carácter  general,  los  actos  una  vez  dictados   han  de  notificare  a  los  interesados  y  solo  son  eficaces  a  partir  del  momento  de  la  notificación.   La  regla  general  ha  de  reformularse  por  tanto:  los  actos  administrativos  son  eficaces  desde  el   momento   en   que   se   notifican,   solo   de   manera   rigurosamente   excepcional   los   actos   administrativos  pueden  producir  efectos  desde  el  momento  en  que  se  dicten.  Es  un  trámite  de   garantía:   con   la   notificación   personal   se   acredita   que   el   interesado   tiene   conocimiento   del   acto,   lo   que   desde   luego   no   se   garantiza   con   la   publicación   en   un   diario   o   en   un   tablón   de   anuncios.   En   la   notificación   podemos   encontrar   dos   aspectos   esenciales:   conocimiento   de   la   producción  del  acto  y  de  su  contenido;  otra  se  dirige  a  la  Administración  que  conoce,  y  puede   acreditar,   que   el   interesado   ha   tenido   conocimiento   del   acto   mediante   la   notificación   y   el   acuse  de  recibo  de  la  misma.   En   el   sistema   de   garantías   y   la   búsqueda   de   seguridad   jurídica   que   desde   el   DA   se   postula,   estas  certidumbres  sobre  el  conocimiento  resultan  de  gran  importancia.   1. Sujetos  destinatarios  de  la  notificación   Destinatarios   de   la   notificación   son   los   interesados   cuyos   derechos   e   intereses   pueden   verse   afectados   por   el   acto.   En   muchos   casos   la   identificación   de   los   destinatarios   no   plantea   problemas,  pero  en  otros  la  identificación  de  los  destinatarios  de  la  notificación  puede  resultar   complicada,  sobre  todo  cuando  el  procedimiento  ha  registrado  mucha  participación  o  cuando   se  trata  de  un  acto  dirigido  a  un  pluralidad  de  sujetos.  En  estos  casos  la  Administración  deberá   adoptar  un  criterio  amplio  para  caracterizar  a  los  destinatarios  de  la  notificación  y  extremar  los   cuidados  para  que  no  quede  ningún  interesado  afectado  de  lleno  por  el  acto  sin  notificar.  En   tal  supuesto  no  es  ya  sólo  que  el  acto  no  produzca  efectos  sobre  este  sujeto,  sino  que  podría   generar   un   vicio   de   indefensión   si   se   dieran   actuaciones   posteriores   en   las   que   no   pudo   intervenir   cuando   esa   intervención   tenia   una   especial   relevancia.   Podría   entonces   verse   comprometida   la   validez   de   los   actos   posteriores.   La   regla   general   es   que   la   notificación   se   practica  de  manera  personal  e  individualizada,  por  la  sencilla  razón  de  que  así  se  garantiza  que   tienen  conocimiento  del  acto.  Así  se  entiende  la  excepción  a  esta  regla  en  el  caso  de  que  se   tenga  la  certeza  de  que  notificado  el  acto  a  una  persona  tienen  conocimiento  del  mismo  toda   una  pluralidad  de  sujetos.         Jordi  Vallès  Balsells   2. Contenido   Toda  notificación  tiene  2  partes  imprescindibles:   -­‐ Contenido  íntegro  del  acto  que  se  notifica     -­‐ Indicación   de   los   recursos   que   pueden   interponerse   contra   el   acto,   señalando   el   órgano  ante  el  que  habrán  de  presentarse  y  los  plazos  que  se  dispone  para  hacerlo.   3. La  práctica  de  la  notificación   Ha  de  expresarse  por  escrito,  pudiendo  utilizarse  cualquier  medio  o  soporte  que  permita  tener   constancia  de  la  recepción  por  el  interesado,  así  como  de  la  fecha,  la  identidad  y  el  contenido   del   acto   notificado.   La   practica   de   la   notificación   puede   producirse   en   situaciones   tan   variadas   como  la  vida  misma,  y  por  lo  tanto,  la  ley  no  puede  contemplar  y  dar  respuestas  a  todos  los   supuesto   que   pueden   plantearse.   Lo   que   hace   la   ley   entonces,   es   establecer   unas   reglas   básicas  para  evitar  dos  factores  de  riesgo  que  pueden  plantearse  en  estos  casos:     -­‐ la  posible  negligencia  de  la  Administración,     -­‐ la  posible  picaresca  del  destinatario.     La   notificación   se   remitirá   a   la   dirección,   postal   o   electrónica,   que   el   propio   interesado   haya   proporcionado.   De   no   hallarse   presente   el   interesado   en   el   momento   de   entregarse   la   notificación  pueden  darse  dos  situaciones:   a) Que   se   haga   cargo   de   la   notificación   cualquier   persona   presente   en   el   domicilio   que   haga  constar  su  identidad.  Se  tiene  entonces  por  practicada  la  notificación.   b) Que   nadie   esté   presente   o   que   nadie   se   haga   cargo   de   la   notificación.   En   tal   caso   se   volverá   a   intentar   la   notificación   por   una   sola   vez   dentro   de   los   tres   días   siguientes   y   a   una  hora  distinta  de  aquella  en  que  se  realizó  el  primer  intento.   4. Las  notificaciones  electrónicas   La  notificación  puede  realizarse  a  través  de  medios  electrónicos  si  el  destinatario  de  la  misma   ha   optado   por   esta   fórmula,   facilitando   al   respecto   una   dirección   de   correo   electrónica   habilitada.   5. Las  notificaciones  defectuosas   Las   notificaciones   pueden   omitir   datos   o   elementos   del   acto,   o   pueden   contener   errores;   desde  materiales  (al  referirse  a  un  inmueble  que  sitúa  en  un  numero  de  calle  erróneo),  hasta   errores   de   base   jurídica,   como   puede   ser   la   mención   de   un   método   de   recurso   sobre   el   correspondiente  trámite.   A. Consecuencias   -­‐ Si  el  contenido  de  la  notificación  es  defectuoso  el  acto  entonces  al  no  ser  conocido  por   el  destinatario,  no  produce  efecto  alguno.   -­‐ Si   el   contenido   esencial   del   acto   está   correctamente   notificado,   pero   hay   elementos   accesorios  del  acto  que  se  omiten  o  están  defectuosamente  expresados,  entonces  el   acto  será  eficaz.   -­‐ Si  no  se  dan  a  conocer  los  recursos  pertinentes,  la  notificación  no  produce  efectos  en   este  punto  y  no  comienzan  a  correr  los  plazos  para  interponer  recursos.   B. Subsanación   También   aquí   hay   que   aplicar   la   lógica   de   la   notificación,   reparando   en   que   su   función   fundamental  es  el  conocimiento  del  acto  por  el  destinatario.   a) por  el  interesado   La  notificación  se  subsana,  y  en  su  caso  deviene  innecesaria,  cuando  el  destinatario  acredite  de   manera   explícita   o   implícita,   pero   inequívoca,   que   tiene   conocimiento   del   acto   y   de   su   Jordi  Vallès  Balsells   contenido,   es   fundamental   esta   exigencia   de   exteriorización   del   conocimiento   porque   es   la   que  libera  a  la  Administración  de  emitir  una  nueva  notificación.   b) por  la  administración   Las   notificaciones   se   subsanan   cuando   la   Administración   rectifica   los   errores   o   completa   el   contenido  del  acto  mediante  una  nueva  notificación  o  notificación  complementaria.   ...