SOBRE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO COMO AUTOR DE UNA LEY DECLARADA INCONSTITUCIONAL Eduardo Garcia (2017)

Resumen Español
Universidad Universidad de Zaragoza
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Derecho Administrativo: parte general
Año del apunte 2017
Páginas 6
Fecha de subida 16/06/2017
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Descripción

Resumen sobre la recensión de Eduardo Garcia de Enterría. SOBRE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO COMO AUTOR DE UNA LEY DECLARADA INCONSTITUCIONAL (*)

Revista de administración pública
Enero-abril (2005), págs. 99-147

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Derecho Administrativo Parte General Gracia Ruiz Miguel SOBRE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO COMO AUTOR DE UNA LEY DECLARADA INCONSTITUCIONAL (*) EDUARDO GARCÍA DE ENTERRIA Revista de administración pública Enero-abril (2005), págs. 99-147 DERECHO ADMINISTRATIVO PARTE GENERAL 1 Derecho Administrativo Parte General Gracia Ruiz Miguel Partimos de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, puesto que el Código Civil, cerraba en su artículo 1903 cualquier atisbo para obtener una indemnización por los daños causados por el Estado, al exigir que el Estado hubiera actuado por medio de un ''agente especial'', pero no cuando el daño hubiese sido provocado por el funcionario competente.
La Ley de Expropiación Forzosa, incluyo un artículo 121, según el cual dará lugar a indemnización toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, provocados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o la adopción de medidas discrecionales no fiscalizables e vía administrativa. El Legislador se vio forzado a formular una cláusula general para la figura de las responsabilidad civil de la Administración, puesto que el precepto citado de la Ley de Expropiación Forzosa había supuesto la ruptura de la anterior irresponsabilidad total de la Administración.
El Legislador, de este modo reprodujo casi de manera exacta en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 1957, la figura de la responsabilidad de la Administración, antes citada en la Ley de Expropiación Forzosa. La formula redactada por el Legislador en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ha sido actualmente plasmada de forma muy similar en el artículo 106.2 Constitución de 1978 y en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Dentro de la gran cuestión que supone la responsabilidad patrimonial del Estado, unicamente abordaremos la reciente extensión de una jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la responsabilidad del Estado como consecuencia de las Leyes declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.
La linea jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre esta materia comienza a raíz de una Ley del Estado, Ley 29 de Junio de 1990, que convalidaba el Decreto – Ley de 20 de diciembre de 1989 y que estableció ''medidas urgentes en materia presupuestaria financiera y tributaria'' entre las cuales un ''gravamen complementario sobre máquinas de juegos de azar. Muchos de los empresarios de las máquinas de juego impugnaron este gravamen complementario, pero unicamente el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC), planteo varias cuestiones de constitucionalidad, a petición de los recurrentes. De las varias infracciones que el TSJC invocaba en sus cuestiones, solamente fue admitida por el Tribunal Constitucional la relativa a la vulneración del principio de irrectroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, recogido en el artículo 9.3 de nuestra Constitución.
El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 173/1996, de 31 de octubre, declara inconstitucional el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, al considerar que se había incrementando en una gran proporción una cuota tributaria ya satisfecha. No obstante, analizando la sentencia, el TC, no especifica los efectos de la declaración de inconstitucionalidad y de la nulidad del gravamen complementario.
Las tasas habían sido liquidadas y recaudadas por las Comunidades Autónomas, ya que la tasaba sobre el juego estaba cedida a su Hacienda. Sin embargo, tras la publicación de la citada Sentencia Constitucional, los empresarios afectados emprendieron acciones contra el Estado, para la devolución del importe ya pagado de la tasa complementaria anulada, la forma de exigir tal devolución se formalizó, de modo general como una responsabilidad patrimonial. El Tribunal Supremo calificó todas las peticiones como responsabilidad patrimonial del Estado como autor de la Ley declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional, y por medio de este cauce de responsabilidad patrimonial, solventó la devolución a los recurrentes del importe íntegro de dicho gravamen, junto con los intereses legales.
2 Derecho Administrativo Parte General Gracia Ruiz Miguel Los fundamentos en los que se basa el Tribunal Supremo para desplegar la actuación que hemos visto hasta ahora son los siguientes: a) En primer lugar el Tribunal Supremo, afirma que como viene siendo común es la actividad del mismo, se admite la posibilidad de que exista responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la actuación del Estado Legislador, es decir proyectar el régimen en materia de responsabilidad patrimonial del las Administraciones Públicas al Estado Legislador.
b) Por otro lado, el Tribunal Supremo atribuye la facultad de determinar los efectos de la Sentencia Constitucional a los Tribunales contencioso-administrativos, puesto que el Tribunal Constitucional, no los había determinado. De esta manera, será ellos quienes finalmente determinaran la cuestión de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad.
c) Las diversas sentencias del Tribunal, consideran que los actos administrativos liquidatorios del gravamen son nulos de pleno derecho, debido a que la disposición a cuyo amparo se han dictado es también nula.
Además, la nulidad de pleno derecho de tales actos, supone que el daño producido por los mismos debe calificarse como anti jurídico.
d) Uno de los problemas con los que se encuentra el Tribunal Supremo, es el principio de cosa juzgada, recogido en la Constitución en su artículo 161.1a) y de modo más preciso en el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Al amparado de estos preceptos, las sentencias con fuerza de cosa juzgadas no podrán ser revisadas a pesar de que la Ley a cuyo amparo se hayan dictado, hayan sido declaradas inconstitucionales.
De este modo, aquellas personas que hubieran tenido que satisfacer el gravamen complementario impuesto por el precepto inconstitucional y su impugnación en vía administrativa y jurisdiccional hubiera sido desestimada, unicamente tenía una opción consistente en ejercitar una acción por responsabilidad patrimonial derivada del acto del Legislador. El Tribunal Supremo afirma que tal acción es ajena al ámbito de la cosa juzgada.
En consonancia con esto, se afirma que en virtud de la actio nata, el plazo de la acción de responsabilidad, de un año, debe computarse a partir de la publicación en el BOE, de la Sentencia Constitucional y no desde el momento de la producción del daño.
Del mismo modo, parece lógico que quienes no hubieran reclamado el gravamen complementario y hubieran consentido las liquidaciones por no impugnarlas ni en vía judicial ni administrativa, también tenían derecho a ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial contra el Estado e) El Tribunal Supremo deja incluso el camino abierto para que los perjudicados puedan recibir su reparación, en el caso de que transcurriera el plazo de un año dentro del cual debían ejercitar la acción de responsabilidad. Se declara que los interesados pueden pedir la declaración de oficio de la nulidad de pleno derecho del acto administrativo denegatorio de la indemnización, posibilidad que puede ejercerse sin sujeción a plazo alguno.
f) Existe una evidente oposición entre el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, acerca del alcance del artículo 40.1 de la LOTC, con relación a las sentencias con fuerza de cosas juzgadas. El 3 Derecho Administrativo Parte General Gracia Ruiz Miguel Tribunal Constitucional, tras la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 5/1990, en su Sentencia 173/1996, dicta otra Sentencia, esta vez para resolver un recurso de amparo planteado por una empresa balear titular de maquinas objeto del gravamen declarado inconstitucional porque el Tribunal Superior de Baleares no había planteado la cuestión de inconstitucionalidad sobre el precepto y así había quedado firme la Sentencia que confirmaba la legalidad del gravamen.
El TC en su Sentencia de amparo 159/1997 declara, al contrario que la linea mantenida por el Tribunal Supremo, que la supervinencia de una declaración de inconstitucionalidad de la Ley aplicada como válida por el Tribunal ordinario no faculta, a quebrantar la fuerza de cosa juzgada ganada definitivamente por la Sentencia firme dictada por ese Tribunal ordinario que partió de la validez de la Ley.
En esta Sentencia de amparo, el Tribunal Constitucional si que determina los efectos que debería tener la Sentencia anterior del Tribunal, que declaraba la inconstitucionalidad de la Ley 5/1990, puesto que declara que la Sentencia contencioso-administrativa ya dictada, sobre la que se había interpuesto el recurso de amparo y que había partido de la validez de la norma legal creadora del arbitrio complementario, tenía plena fuera de cosa juzgada y como tal había de estar y pasar por lo por ella decidido, sin que pudieses pretender ser revisada o dejada sin efectos como consecuencia de la posterior declaración de inconstitucionalidad de la Ley aplicada, ya que esta consecuencia, solo lo permite la LOTC y la Constitución, en materia penal y sancionatoria.
La discrepancia de soluciones e interpretaciones del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional deben resolverse, según el sistema, en favor de la de este último.
El autor muestra su desacuerdo con varias de las afirmaciones de las que parte el Tribunal Supremo y cuestiona la dificultad para poder aceptar la posición del Tribunal Supremo de condenar al Estado a indemnizar todos los perjuicios derivados de la aplicación de una Ley estatal declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.
Unicamente en Francia se ha producido algún caso excepcional en el que el Consejo de Estado ha declarado responsabilidad patrimonial del Estado ''por hecho de las Leyes'' y en todos ellos debido a una interpretación de la voluntad implícita del Legislador. No obstante, como apunta, el Profesor Yves Gaudemet, no existe responsabilidad del Estado por hecho de la Ley, si sobre el fundamento de la culpa ni sobre el de la ruptura de la igualdad ante las cargas públicas. Se afirma que solo puede declararse una verdadera responsabilidad patrimonial por actos legislativos, en el caso de que éstos infrinjan normas internacionales o comunitarias dotadas del principio de primacía normativa y, por tanto con capacidad reactiva de la norma inferior.
Ante la cuestión suscitada, como consecuencia de la redacción dada al artículo 139.2 de la derogada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sobre si se admite que la existencia de responsabilidad patrimonial por hecho de las Leyes, el criterio más común en la doctrina es que a continuación expondremos y que podemos extrapolar a la actual Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, en su regulación sobre la responsabilidad de la Administración Pública.
1. Solo se indemnizaran los daños, cuando las Leyes lo establezcan y en la cuantía y condiciones que éstas determinen. Sin embargo, no estaríamos ante una verdadera responsabilidad, sino más bien en una obligación derivada de la Ley.
4 Derecho Administrativo Parte General Gracia Ruiz Miguel 2. La excepción a la regla de no indemnización, se refiere al supuesto de Leyes que tengan un contenido expropiatorio desde un punto de vista material, supuesto que admite dos variantes: que teniendo contenido expropiatorio disponga, directa o indirectamente, como la Constitución impone, que esa expropiación vaya acompañada de una indemnización; o que teniendo dicho contenido expropiatorio en su regulación material, pretenda excluir cualquier indemnización negándola.
De todo esto se extrae la conclusión de que no existe el menor espacio para que un Tribunal ordinario pueda declarar directamente por sí una responsabilidad patrimonial del Legislador en base al artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común y que ahora correspondería con el artículo 32 de la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público.
Cabe destacar los Comentarios a la LOTC, por Gomez Montoro. Este autor afirma que la declaración de inconstitucionalidad de una Ley no puede extenderse de forma automática a los Reglamentos dictados en su desarrollo. Del mismo modo, la solución de que la nulidad de la Ley haría nula todas las situaciones surgidas a partir de ella, es una solución que nunca se ha llevado a la práctica, debido a las rectificaciones introducidas por los ordenamientos jurídicos para proteger la seguridad jurídica y los intereses de aquellos que se acogieron a la Ley de buena fe. Es más, tampoco se pude generalizar una retroactividad actuante sobre todas las situaciones creadas al amparo de la Ley declarada inconstitucional, puesto que << es demasiado simple y en la práctica el TC viene separando en determinados supuestos inconstitucionalidad de nulidad y ambas del reconocimiento de efectos ex nunc...>>.
Analizando la argumentación del Tribunal Supremo, debemos dictaminar que no es válida su doctrina que mantiene que no afecta a la intangibilidad de la fuerza de cosa juzgada el hecho de que se reconozca a quien la Sentencia firme declaró la obligación de pagar el tributo de que se trata el reconocimiento de que dispone, no obstante de una acción de responsabilidad contra el Estado como autor de la Ley que la Sentencia firme aplicó, acción de la que resultaría la obligación del Estado de devolver lo pagado, actualizado con intereses. Esta doctrina no es válida, puesto que va en contra del principio de inmutabilidad de la cosa juzgada y tampoco es válida la argumentación que da el Tribunal Supremo de que la acción de responsabilidad surge posteriormente, como consecuencia de la anulación por inconstitucional de la Ley con la que se había decido el primer proceso; porque es justamente eso lo que dice la Constitución en su art. 161 y la LOTC en su art. 40.1, que la Sentencia que declara la inconstitucionalidad de una Ley no puede ser un título válido para dejar sin efectos las Sentencias firmes ya dictadas en el momento en que se produce la anulación.
Por otro lado, tampoco es correcta la afirmación del Tribunal Supremo, según la cual al ser nula la Ley, también son igualmente nulos todos los actos dictados en aplicación de la misma, eliminando de tal modo todos sus efectos. Los actos nulos en ese momento eran los enumerados en el artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, sin embargo, ese supuesto no entra en la lista, por lo que se aplicaría la anulabilidad del artículo 63.1. La anulabilidad en vía administrativa o contenciosoadministrativa de una disposición no supone la nulidad de sus actos de aplicación, de modo que los actos dictados permanecerían integros.
Por último, conviene advertir que las Administraciones que se había beneficiado del cobro de los gravámenes complementarios no era la Administración General del Estado, sino las Comunidades Autónomas, a pesar de ello, el Tribunal Supremo determina que la acción de responsabilidad se debe dirigir contra el Estado, siendo que son las Comunidades Autónomas las que se enriquecen sin causa. Desde el punto de vista patrimonial, se esta confirmando en su enriquecimiento sin título legitimo a las Comunidades Autónomas, en detracción del Estado que debe responder patrimonialmente cuando no se ha 5 Derecho Administrativo Parte General Gracia Ruiz Miguel lucrado. Además, si por cada Ley declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional, el Estado tuviera que responder patrimonialmente como autor de tal Ley, el propio Estado quebraría debido a la gran cantidad de personas que pueden verse afectadas, como consecuencia de la generalidad y abstracción propios de las Leyes.
En definitiva, no debe existir responsabilidad patrimonial del Estado como autor de leyes, cuando estas sean declaradas inconstitucionales. El único caso en el que pueden surgir efectos económicos para los perjudicados de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley, seria en los procesos pendientes en el momento en que se produce la Sentencia del Tribunal Constitucional, puesto que no rige el principio de fuerza sobre las cosas juzgadas, al no haber finalizado el procedimiento judicial afectado.
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