Tema 4. El dominio público hidráulico (2016)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Bienes Públicos y Urbanismo
Año del apunte 2016
Páginas 19
Fecha de subida 15/03/2016
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TEMA 4. DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO 1. Evolución del Derecho español de Aguas. Notas El dominio público hidráulico tiene un papel muy importante desde la aprobación de la directiva MARCO (2000/60), que impone criterios medioambientales en el ámbito del agua.
Nos vamos a encontrar que, también relacionado con la regulación de las aguas, hay directivas de contratación pública que inciden en el ámbito del agua: La Directiva 25/2014 en el ámbito de las comunicaciones y transportes; y la Directiva 23/2014, de concesiones.
Esto ya nos demuestra que, sumando la polémica de la remunicipalización de las aguas, en la realidad el agua es un bien que tiene interés por parte de todos los sectores, tanto a nivel estatal, europeo y mundial.
Vamos a ver que nuestro derecho de aguas tiene unas características muy especiales respecto a los otros estados, porque su regulación jurídica va muy ligada a cómo podemos disfrutar de este bien escaso, frágil, esencial para la vida y el desarrollo de actividades económica; viniendo muy condicionados tanto por las sequías como por las inundaciones. Lo que ocurre es que las leyes de aguas han intentado ir dando soluciones a los problemas que han ido surgiendo, donde el legislador debe dar un paso al frente regulando este bien, teniendo en cuenta estos dos factores, fruto del cambio climático, y entre ellos se refleja en el agua, que es donde tiene un efecto clarísimo. En la Conferencia de París, ha habido un paso adelante porque hay carácter vinculante sobre lo que se decide ahí. Hay que prever una serie de medidas en relación al posible cambio de temperatura, que hará que modifique el régimen de aguas sobre el crecimiento del nivel del mar.
Los diferentes legisladores se han referido a la propiedad de las aguas, a los derechos de los ribereños, los usos posibles, sobre la administración del agua y la política que debe existir sobre la gestión del agua… Se da una respuesta jurídica a las necesidades del momento.
El 1876-1879 se estableció la primera regulación, que duró 175 años. En cuanto a su evolución, podemos señalar que las viejas leyes de aguas declararon públicas las aguas superficiales, salvo las pluviales que se recogían; o las estancadas en los lugares privados. Las aguas subterráneas tendrían la naturaleza de terreno donde fueran alumbradas. Estas leyes, también establecían los posibles usos de las aguas y un orden de prelación entre ellos. Las aguas están sujetas a concesión administrativa; y además, contemplándose una forma de organización del aprovechamiento, las comunidades de regantes. Además, no sólo se trataba de hacer una serie de reformas institucionales, sino garantizar la oferta de agua. Por ello, se inició y promocionó una política de reformas hidráulicas, que buscaba conseguir incrementar las disponibilidades del agua, teniendo en cuenta la irregularidad de nuestros ríos. En esta tarea de fomentar los recursos hidráulicos, se daban formas organizativas en las que participaban los usuarios, y que llevaron la creación, en 1926, de las confederaciones hidrográficas, el precedente de los organismos de cuenca.
Esta situación duró hasta la aprobación de la Ley de Aguas de 1985, apareciendo nuevas necesidades: usos energéticos, la posibilidad de aprovechamiento mayor de las aguas subterráneas; saber con exactitud el ciclo hidrológico del agua, las recomendaciones de los organismos internacionales y la irrupción de la CE 1978, que incluye la distribución competencial en materia de aguas, atendiendo a distintos criterios: - Interés regional (art. 148.10 CE).
Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: (…) 10.ª Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
La Directiva MARCO (2000/60) pivota entorno a tres ejes: - La sostenibilidad ambiental.
- La sostenibilidad económica.
- La transferencia y participación social.
Esta directiva sustituye de una manera a las directivas ya existentes. Responde a un ambicioso planteamiento medioambiental, para alcanzar el buen estado de las aguas en el año 2015.
Habla del estado ecológico de las aguas, es decir, no se trata sólo de la calidad, sino de la cantidad.
- En este sentido, en primer término, se establece, en el artículo 1, un marco para la protección de las aguas: no sólo para las aguas de las superficiales continentales, sino que también a las de transición, a las costeras y a las subterráneas. Lo que se busca es reducir y prevenir la contaminación de las aguas, y promover un uso sostenible. Cuando se habla de aguas subterráneas, son todas aquellas que se encuentran en contacto directo con el subsuelo. Se usan incluso para los usos urbanos y para el regadío. Se habla también de la aguas de transición; masas de agua próximas a las desembocaduras de los ríos, que son en parte salinas porque están en contacto con las aguas del mar, pero que también tienen agua dulce propia de los ríos.
- En segundo lugar, con el propósito de abordar el problema de la contaminación, se usa un enfoque que combina, por una parte, el control de la contaminación, estableciendo unos valores límites de emisión, para reducir los vertidos; y, por otro, estableciendo unas normas mínimas de calidad. Esta directiva trata de que se cumpla la buena calidad ecológica de las aguas.
- En tercer lugar, se da mucha importancia a la planificación. Dentro de ésta, ocupa un papel muy relevante la demarcación hidrográfica. Son demarcaciones que comprenden una zona marítima y una zona terrestre, esta última compuesta por una sola o varias cuencas hidrográficas. Comprende no sólo las aguas continentales, sino también las costeras y las de transición; por lo tanto, va a haber diferentes bienes que conforman las distintas demarcaciones. Por lo tanto, va a ser muy importante la calidad de las aguas continentales, puesto que desembocarán en las costeras.
- En cuarto lugar, la directiva comporta la recuperación de costes de carácter económico y medioambiental. Por eso, en el marco de la directiva, se habla de la tarificación del agua, con el fin de promover un uso más sostenible, para evitar el abuso en el uso del agua. Esta previsión, pero, que hace esta directiva, permite a los EEMM que, libremente, tengan un amplio margen de actuación, teniendo en cuenta efectos ecológicos a la hora de determinar el precio del agua. También en todas las fases de la ejecución y la puesta en práctica de todos estos instrumentos.
Esta directiva, no representa un punto final; sino que continuamos regulando, en otras normas, la calidad de las aguas costeras, por ejemplo. Hay que tener en cuenta que, en torno al agua, se han planteado conflictividades territoriales en la gestión del agua. Se cuestiona por medio de cuencas, y se cuestiona también la política de trasvases. A pesar de los conflictos que pueda haber, el derecho intenta dar respuestas, como por ejemplo determinar los bienes que forman parte del dominio público hidráulico.
2. Bienes del dominio público hidráulico El TR de la Ley de Aguas, cita todos los bienes que conforman el dominio público. En el artículo 2, se dice que se constituye por: - Las aguas continentales, superficiales, como subterráneas renovables.
- Acuíferos - Procedentes de la desalación del mar.
Artículo 2. Definición de dominio público hidráulico.
Constituyen el dominio público hidráulico del Estado, con las salvedades expresamente establecidas en esta Ley: a) Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación.
b) Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas.
c) Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos.
d) Los acuíferos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos.
e) Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar.
Si nos vamos al artículo 1.3, vemos como habla de aguas continentales y de subterráneas renovables. Constituyen un recurso unitario subordinado al interés general. Por lo tanto, esta idea de considerar del dominio público las aguas, culmina en este texto y, además, integra no sólo el agua como un recurso natural, sino que también integra elementos físicos que de alguna manera discurren o lo contienen.
Artículo 1. Objeto de la Ley.
1. Es objeto de esta Ley la regulación del dominio público hidráulico, del uso del agua y del ejercicio de las competencias atribuidas al Estado en las materias relacionadas con dicho dominio en el marco de las competencias delimitadas en el artículo 149 de la Constitución.
2. Es también objeto de esta ley el establecimiento de las normas básicas de protección de las aguas continentales, costeras y de transición, sin perjuicio de su calificación jurídica y de la legislación específica que les sea de aplicación.
3. Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidráulico.
4. Corresponde al Estado, en todo caso, y en los términos que se establecen en esta Ley, la planificación hidrológica a la que deberá someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico.
5. Las aguas minerales y termales se regularán por su legislación específica, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el apartado 2.
Por lo tanto, encontramos: - Aguas continentales superficiales: por lo tanto, aguas fluviales, aguas corrientes, aguas estancadas… pero, no es sólo la superficie terrestre, sino que incluye riberas, lechos de lagos, lagunas, embalses superficiales y cauces públicos. Sin embargo, de esta definición no se incluyen las márgenes de los ríos, que están sometidos a una zona de servidumbre y a otra de policía.
- Hay una laguna cuando NO existe ninguna entrada ni salida de agua. En cambio, hay un lago cuando hay una entrada y salida de agua dulce.
- Aguas subterráneas renovables: son las aguas que, independientemente del tiempo de renovación, si son aguas fósiles, éstas están excluidas del dominio público, incluso siendo susceptibles de dominio privado. También aparecen aquí los acuíferos. Por estas estructuras, puede circular el agua, y son de dominio público a los efectos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos.
- Las aguas minerales y las aguas termales: el artículo 1.5 dice que se regularán por su regulación específica, que es la Ley de Minas. Pero tienen que considerarse integrantes del dominio público hidráulico. Se produce esta remisión, únicamente a los efectos de su aprovechamiento e investigación. Esta remisión que se hace, a los efectos de su aprovechamiento e investigación, corresponde a las CCAA (art. 148.10 CE).
Este es el dominio público hidráulico. Pero, junto a éste, hay un dominio hidráulico privado: - Cauces por los que discurren, de forma ocasional, aguas pluviales.
- Charcas en fincas privadas.
- Las zonas inundables en crecidas no ordinarias.
Ahora bien, hay una serie de limitaciones, como por ejemplo en el caso de aguas pluviales de dominio privado (arts. 5, 10 y 11). También tienen esta consideración los lagos y los charcos inscritos en el RP, a la entrada en vigor de la Ley de Aguas el año 1985 (DA 1ª). Las DT 2ª y 3ª se refieren a los aprovechamientos de aguas privadas procedentes de pozos, galerías, derivados de la Ley de Aguas del 1989.
Artículo 5. Cauces de dominio privado.
1. Son de dominio privado los cauces por los que ocasionalmente discurran aguas pluviales en tanto atraviesen, desde su origen, únicamente fincas de dominio particular.
2. El dominio privado de estos cauces no autoriza para hacer en ellos labores ni construir obras que puedan hacer variar el curso natural de las aguas o alterar su calidad en perjuicio del interés público o de tercero, o cuya destrucción por la fuerza de las avenidas pueda ocasionar daños a personas o cosas.
Artículo 10. Las charcas situadas en predios de propiedad privada.
Las charcas situadas en predios de propiedad privada se considerarán como parte integrante de los mismos siempre que se destinen al servicio exclusivo de tales predios y sin perjuicio de la aplicación de la legislación ambiental correspondiente.
Artículo 11. Las zonas inundables.
1. Los terrenos que puedan resultar inundados durante las crecidas no ordinarias de los lagos, lagunas, embalses, ríos o arroyos, conservarán la calificación jurídica y la titularidad dominical que tuvieren.
2. Los Organismos de cuenca darán traslado a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de los datos y estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo y, en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en las zonas inundables.
3. El Gobierno, por Real Decreto, podrá establecer las limitaciones en el uso de las zonas inundables que estime necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes. Los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán establecer, además, normas complementarias de dicha regulación.
Junto a estos dominios, hay que tener en cuenta en las DT primera a tercera, una serie de situaciones de derecho transitorio: se refiere a derechos sobre aguas públicas y derechos sobre aguas privadas. Significa que, quienes conforme a las leyes anteriores fueran titulares de aprovechamientos de aguas públicas en virtud de, por ejemplo, una concesión administrativa, van a seguir disfrutando de estos derechos en un plazo de 75 años desde la entrada en vigor, el 1 de enero de 1986, de la Ley de Aguas de 1985.
En cambio, cuando hablamos de derechos sobre aguas privadas que procedan de manantiales inscritos (DT 2), así como los procedentes de pozos o galerías, los van a poder mantener durante 50 años, gozando a su término de un derecho preferente para la obtención de concesiones administrativas correspondientes. En todo caso, el incremento de cauces va a requerir concesión, y tendrán que aplicarse normas reguladoras de la sobreexplotación de acuíferos, usos del agua en casos de sequía y, en general, todas las relativas a las limitaciones del uso del dominio público hidráulico.
En torno a quién es la Administración competente, tenemos que distinguir, por un lado, las funciones de asignación del recurso; y, por otro lado, los aprovechamientos del agua (regadío, uso urbano…). Hay que añadir, además, a la asignación del agua, que se ha ejercido por parte de órganos de la Administración del Estado, es decir, la administración que se preocupa de la gestión del recurso.
3. La Administración Pública del Agua Cuando hablamos de la gestión de los aprovechamientos, aquí no hablamos de la Administración del agua en sentido estricto, sino en sentido amplio. También aparecen las comunidades de regantes que, junto a los municipios, se integran en los organismos de cuenca. A esto, lo podemos sumar también la entrada escena de las confederaciones hidrográficas: las primeras aparecen el 1926 y actualmente son órganos que gestionan las aguas intercomunitarias, cuando las aguas discurren por más de una CCAA. El artículo 14 de la Ley de Aguas enumera los principios que rigen en la gestión de las aguas: unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, desconcentración, descentralización, coordinación, eficacia y participación de los usuarios; respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica y del ciclo hidrológico. También, la compatibilidad de la gestión pública del agua, teniendo en cuenta el territorio y la restauración de la naturaleza.
Estos principios son a los que está sometida la administración del agua.
Hemos de distinguir: - Administración hidráulica central. Nos encontramos con un volumen muy considerable de normas, tanto a nivel legislativo como a nivel ejecutivo. Esto es consecuencia de la aprobación, por parte del Consejo de Ministros, de los Planes Hidrológicos. Toda la gestión ordinaria de las competencias que corresponden a la AGE, del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en concreto a la secretaria del Estado. Además, se ha creado el consejo nacional del agua, un órgano consultivo del Ministerio, que emite informes preceptivos para asesorar a la Administración estatal y de las CCAA.
- Confederaciones hidrográficas. Son los organismos encargados de la gestión del agua.
Cuando se trata de la gestión del agua de una cuenca hidrográfica, cuyo territorio excede de la CCAA, recibe el nombre de confederación hidrográfica. Son Administración institucional y son la autoridad del agua en esa cuenca hidrográfica. Había una coincidencia entre el ámbito territorial entre los Planes Hidrológicos y los organismos de cuenca: hoy en día, hablamos de demarcaciones hidrográficas, y por lo tanto, si hay más de una cuenca, existen las aguas de transición y las aguas costeras. Por lo tanto, en la planificación hidrológica, nos vamos a encontrar que su ámbito es la demarcación, cuando su objetivo es la demarcación.
- Administración hidráulica de las CCAA. Las CCAA tienen cuencas internas, por lo tanto, han establecido una organización administrativa para ejercer en dichas cuencas las funciones que en las intercomunitarias desempeñan las confederaciones hidrográficas. Las fórmulas que se han utilizado son muy variadas, que garantizan que los usuarios tengan una representación en los órganos colegiados. Se habla de agencias y de consejos, y a nivel de Catalunya, aparece la Agència Catalana de l’Aigua. Si nos vamos al TR de la Ley de Aguas de Catalunya (3/2003), vemos qué funciones cumple este organismo.
- Comunidades de regantes. Esta es una singularidad de nuestra Administración hidráulica, que es la gestión autónoma de los propios interesados del aprovechamiento de una sola concesión o toma. Aquí, se trata de supuestos de autoadministración, donde las comunidades de regantes son corporaciones de derecho público que se adscriben al organismo de cuenca, y que participan de la naturaleza de Administraciones Públicas y que ejercen una serie de funciones de carácter público, en las que se reconoce expresamente funciones de policía, de distribución y de administración del agua. Se añade que los actos gozan de la autotutela ejecutiva, pueden ser beneficiados de la expropiación forzosa y pueden ser beneficiarias de encomiendas de gestión para explorar obras hidráulicas de interés general.
4. La Planificación hidrográfica: Planes Hidrográficos de Cuenca y el Plan Hidrológico Nacional La directiva MARCO le da un papel preponderante, de tal manera que lo vemos en el artículo 1.3 de la Ley de Aguas, ya que toda la actuación sobre el dominio público hidráulico está sometida a la planificación hidrológica. Estos planes hidrológicos territorializan las planificaciones abstractas teniendo en cuenta la demarcación hidrográfica.
De nada sirve lo que pueda decir la Ley, si no se plasma de tal forma en la realidad; por lo tanto, si se establecen caudales mínimos, se harán según cada demarcación hidrográfica.
Además, en esa planificación hay que tener en cuenta lo que tratamos de planificar lo que es el aprovechamiento de un recurso natural, que está sometido a distintos cambios, lo que llevará una planificación distinta. Por lo tanto, es muy difícil garantizar una planificación estable.
Vemos que hay dos Reales Decretos: uno de 2014 y otro de 2016, que recoge las directrices comunitarias.
La planificación se da a través de planes hidrológicos de cuenca, y a través del Plan Hidrológico Nacional, según establece el artículo 40.3 de la Ley de Aguas. Tienen, como objetivo, satisfacer la demanda y el buen estado de las aguas. Vamos a ver que su ámbito territorial coincide con las cuencas intercomunitarias y que coincide con la demarcación hidrográfica correspondiente.
El contenido que tienen los planes es el siguiente: - Función cognoscitiva, sobre las características de la demarcación. Esto aparece en un estudio general de las características de esta demarcación.
- Componente normativo. Ordena el uso del agua y cómo protegerlo.
- Parte operativa. Concreta lo que se ha previsto en la parte normativa. Esto se recoge en los llamados programas de medidas.
El artículo 45.1 del TR de la ley de aguas, en esa planificación, indica que va a haber un informe previo, que se traduce en la preparación de un programa de trabajo, que recoge un estudio general sobre esa demarcación. Este estudio hace referencia, por ejemplo, a las repercusiones de la actividad humana en el agua y el análisis económico sobre el uso del agua. Lo que se hace es ordenar la protección y el uso del agua (ver plan hidrológico campus). Hay otra parte, que es la técnico-operativa, donde se plasman las actuaciones programadas para ordenar el uso.
Esto aparece reflejado a través de lo que se conoce como programa de medidas. Si nos vamos al artículo 92 quáter, dice claramente que para demarcación hidrográfica habrá un programa de medidas en el cual se tendrán como finalidad la consecución de los objetivos medioambientales. Este programa de medidas es aprobado por las administraciones competentes, con carácter previo al plan. Hay, por lo tanto, lo que es la separación entre lo que es el programa de medidas y el plan hidrológico; sin embargo, cuando se trata de un programa de medidas que afecta a la gestión del agua, entonces esos programas de medidas forman parte imprescindible del plan hidrológico y no hay una diferenciación.
El procedimiento de elaboración y aprobación del Plan Hidrológico, se regula para los planes hidrológicos de las cuencas, de los artículos 81 a 83: Artículo 81. Obligación de constituir comunidades de usuarios.
1. Los usuarios del agua y otros bienes del dominio público hidráulico de una misma toma o concesión deberán constituirse en comunidades de usuarios.
Cuando el destino dado a las aguas fuese principalmente el riego, se denominarán comunidades de regantes; en otro caso, las comunidades recibirán el calificativo que caracterice el destino del aprovechamiento colectivo.
Los estatutos u ordenanzas se redactarán y aprobarán por los propios usuarios, y deberán ser sometidos, para su aprobación administrativa, al Organismo de cuenca.
Los estatutos u ordenanzas regularán la organización de las comunidades de usuarios, así como la explotación en régimen de autonomía interna de los bienes hidráulicos inherentes al aprovechamiento.
El Organismo de cuenca no podrá denegar la aprobación de los estatutos y ordenanzas, ni introducir variantes en ellos, sin previo dictamen del Consejo de Estado.
2. Las comunidades de usuarios de aguas superficiales o subterráneas, cuya utilización afecte a intereses que les sean comunes, podrán formar una comunidad general para la defensa de sus derechos y conservación y fomento de dichos intereses.
3. Del mismo modo, los usuarios individuales y las comunidades de usuarios, podrán formar por convenio una junta central de usuarios con la finalidad de proteger sus derechos e intereses frente a terceros y ordenar y vigilar el uso coordinado de sus propios aprovechamientos.
4. El Organismo de cuenca podrá imponer, cuando el interés general lo exija, la constitución de los distintos tipos de comunidades y juntas centrales de usuarios.
5. Cuando la modalidad o las circunstancias y características del aprovechamiento lo aconsejen, o cuando el número de partícipes sea reducido, el régimen de comunidad podrá ser sustituido por el que se establezca en convenios específicos, que deberán ser aprobados por el Organismo de cuenca.
Artículo 82. Naturaleza y régimen jurídico de las comunidades de usuarios.
1. Las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento. Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
2. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades de usuarios incluirán la finalidad y el ámbito territorial de la utilización de los bienes del dominio público hidráulico, regularán la participación y representación obligatoria, en relación con sus respectivos intereses, de los titulares actuales y sucesivos de bienes y servicios y de los participantes en el uso del agua ; y obligarán a que todos los titulares contribuyan a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades, en cuanto acordados por su junta general, establecerán las previsiones correspondientes a las infracciones y sanciones que puedan ser impuestas por el jurado de acuerdo con la costumbre y el procedimiento propios de los mismos, garantizando los derechos de audiencia y defensa de los afectados.
3. Las comunidades generales y las juntas centrales de usuarios se compondrán de representantes de los usuarios interesados. Sus ordenanzas y reglamentos deberán ser aprobados por el Organismo de cuenca.
4. Las comunidades de usuarios que carezcan de ordenanzas vendrán obligadas a presentarlas para su aprobación en el plazo que reglamentariamente se establezca. En caso de incumplimiento, el Organismo de cuenca podrá establecer las que considere procedentes previo dictamen del Consejo de Estado.
Artículo 83. Facultades de las comunidades de usuarios.
1. Las comunidades de usuarios podrán ejecutar por sí mismas y con cargo al usuario, los acuerdos incumplidos que impongan una obligación de hacer. El coste de la ejecución subsidiaria será exigible por la vía administrativa de apremio. Quedarán exceptuadas del régimen anterior aquellas obligaciones que revistan un carácter personalísimo.
2. Las comunidades de usuarios serán beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de las servidumbres que exijan sus aprovechamientos y el cumplimiento de sus fines.
3. Las comunidades de usuarios vendrán obligadas a realizar las obras e instalaciones que la Administración les ordene, a fin de evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público hidráulico, pudiendo el Organismo de cuenca competente suspender la utilización del agua hasta que aquéllas se realicen.
4. Las deudas a la comunidad de usuarios por gasto de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la comunidad de usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño. El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los tribunales o jurados de riego.
Este procedimiento, se da para que se garantice la coordinación de este tipo de planes con la planificación sectorial, que de alguna manera, afecta a la gestión del agua y al uso del suelo. Por lo tanto, está previsto que se coordine, por ejemplo, con planes de regadíos, con el planteamiento territorial y urbanístico.
Por lo tanto, buscando esta necesaria coordinación, van a intervenir diferentes departamentos ministeriales y también diferentes órganos de las CCAA para garantizar ese cauce de coordinación necesaria en la elaboración de un plan hidrológico. Requiere, además, la participación de los interesados a través del Consejo del Agua de la demarcación correspondiente. Este, es un órgano de planificación y participación en el que, de alguna manera, de una manera formalizada, participa o participan los interesados propiamente; sin embargo, el Consejo del Agua ha quedado desplazado por el comité de autoridades competentes que no es un órgano de planificación, sino de cooperación, de tal manera que esa participación ha quedado desplazada por la participación abierta del público en general.
En definitiva, la función del Consejo del Agua ha quedado reducida a la emisión de un simple informe; y finalmente, el proyecto de plan se tendrá que elevar al gobierno central, al ministerio competente para que decida.
Podemos distinguir dos etapas: - Redacción del esquema de partes o de aspectos importantes.
- Proyecto de plan. Deberá someterse a un informe de sostenibilidad ambiental. Este proyecto de plan, será objeto de consulta de las partes interesadas, y sometido a información pública. Sobre el mismo, se emitirá un informe del Consejo de Agua y su conformidad con el comité de autoridades. Y finalmente se dará traslado al gobierno central para su aprobación. La aprobación de todos los planes hidrológicos va a someterse a la aprobación del gobierno central (art. 83). Si se trata de un plan hidrológico de una cuenca interna, van a tenerse en cuenta las exigencias que se impongan a nivel autonómico, y además las estatales.
Efectos y relaciones entre los planes hidrológicos con otros instrumentos de planificación.
Los planes hidrológicos, una vez se aprueban, pasan a ser públicos y son vinculantes (art.
40.4). Por lo tanto, todas las concesiones que se otorguen serán de acuerdo con las previsiones de los planes (art. 59.4). Además, se hará de acuerdo con el orden de preferencias de los aprovechamientos que se hayan establecido en el plan. Por ejemplo, si nos vamos al artículo 24, veremos cómo establece un orden de preferencia y de compatibilidad de usos.
Ahora bien, estos planes hidrológicos, no crean por sí solos derechos a favor de particulares o entidades. Por tanto, si se modifican, no hay ningún derecho de indemnización, salvo que se revisen las concesiones ya otorgadas para adaptarlas a los planes. Además, determinadas decisiones sobre la gestión del agua aparecen reservadas a los planes hidrológicos: por ejemplo, reservas de agua y reservas de terrenos.
- En cuanto a reservas de agua, nos vamos a encontrar que si se hace de alguna manera, para fijar los caudales ecológicos, es obligatorio que se cuente con la participación de toda la cuenca hidrográfica de esa CCAA.
Con la planificación territorial y ambiental, nos podemos encontrar que se establezca una protección especial de determinadas zonas de cuencas y de acuíferos con unas determinadas características naturales o interés ecológico. En este caso, esta previsión es competencia de las CCAA. Junto a esta previsión, a nivel estatal, cabe la posibilidad de que el CM apruebe reservas naturales pluviales. Para crear esta reserva natural, se creará un plan medioambiental. Esta previsión vincula al plan hidrológico, y por lo tanto, si hay una reserva natural pluvial, deberá contenerse en él (¿). La Directiva MARCO habla de calidad y de cantidad.
Esta previsión medioambiental, incluso estas previsiones a las que hemos hecho referencia, van a vincular también a los instrumentos de ordenación urbanística y territorial.
Junto a estos planes, existe el Plan Hidrológico Nacional. Esto quiere decir que, si contamos con planes por demarcaciones hidrográficas, no es incompatible con este Plan Hidrológico. Se refiere a esta situación el TR de la Ley de Aguas: - Se aprueba por Ley y tiene una posición de supraordenación respecto a los de cuenca. Con sucesivas reformas, se derogaron los trasvases entre cuencas. El artículo 45.3 señala que la aprobación del Plan Hidrológico Nacional implica la adaptación de los planes hidrológicos de cuenca.
- Las funciones que cumple son tres: - Coordinar los planes hidrológicos de cuenca.
- Autorizar la transferencia de recursos hidráulicos entre ambos territoriales de distintos planes hidrológicos de cuenca.
- Establecer las modificaciones en la planificación del uso del agua y que afectan aprovechamientos existentes para, por ejemplo, abastecimiento de poblaciones o de regadíos.
1. Usos y aprovechamiento del dominio público hidráulico Aquí hacemos referencia al uso y al aprovechamiento, derechos otorgados por la AP, de acuerdo con el orden de preferencia (art. 24). El tipo de usos que se contemplan, son: - Usos comunes generales. Todos pueden, sin necesidad de autorización administrativa, usar las aguas superficiales, mientras discurren por los cauces naturales, para el baño, beber, usos domésticos y para abrevar el ganado. Se tienen que llevar a cabo de tal manera de que no haya una alteración del caudal ni de la calidad de las aguas. No se van a poder alterar los cauces naturales, debiéndose respetar el régimen normal de aprovechamiento.
- Usos comunes especiales. Están regulados en el artículo 51. Dice que el ejercicio de los usos comunes especiales requería previa declaración responsable: la navegación y la explotación, el establecimiento de embarcaderos y cualquier otro uso que no excluya la utilización del recurso por terceros. Es el particular, con la declaración responsable, el que tiene que justificar documentalmente a la Administración el cumplimiento de los requisitos. En cambio, requerirá autorización administrativa, cuando se trata de una especial afectación al uso del recurso por parte de terceros (arts. 72 a 76 Ley de Aguas).
- Uso privativo. Lo que hace es, de alguna manera, excluir o limitar cualquier aprovechamiento por cualquier otra persona.
- Por disposición legal (art. 54). El propietario de una determinada finca puede aprovechar las aguas pluviales o estancadas que discurran en su propiedad, dentro de sus linderos.
- Por concesión o disposición legal. No cabe nunca por prescripción ni una concesión por perpetuidad. El artículo 54 dice que por disposición legal se podrán los manantiales en el interior de los predios; pudiendo aprovechar en el mismo terreno las aguas subterráneas, a no ser que el volumen anual sobrepase los 7000 metros cúbicos. Por concesión administrativa, se prevé que, de forma habitual, se adquiera así el uso privativo; que puede ser consuntivo o no: - Consuntivo. Por ejemplo, para el regadío.
- No consuntivo. El destinado a una central hidroeléctrica.
La concesión está vinculada a la explotación racional, conjunta, de todos los recursos, tanto los superficiales como los subterráneos. El otorgamiento es discrecional, y el procedimiento de otorgamiento se ajustará a los principios de publicidad y concurrencia; y en igualdad de condiciones van a tener preferencia aquellos usos que proyecten una más racional utilización del agua y una mejor protección del entorno.
Si se trata, por ejemplo, de concesiones destinadas a aprovechamientos hidroeléctricos de poca importancia, el procedimiento es más simple.
También es importante que la concesión no garantiza la disponibilidad de los caudales concedidos. Por lo tanto, en la misma línea, el artículo 55 contempla el que no cabe indemnización en el caso de insuficiencias o restricciones del caudal, salvo que esta limitación beneficie a otros aprovechamientos.
En la concesión, en todo caso, tendrán que respetarse los caudales ecológicos que fijan los planes hidrológicos. Además, esta concesión, va a ser susceptible de inscripción en el Registro de Aguas, es transmisible y modificable.
La Ley de Aguas establece peculiaridades: - Abastecimiento de aguas para la población. Tiene carácter preferente y no están sujetas al trámite de competencia entre proyectos (artículo 79.2).
- Aguas subterráneas. Tiene preferencia el propietario del terreno para el otorgamiento de autorización de investigación y posterior concesión de aguas subterráneas.
- Concesiones para el riego. Para su solicitud, en los artículos 61 y 62 del TR se dice que el solicitante debe ser el titular de las tierras, pero también se acepta la posibilidad de que las comunidades de regantes, o bien empresas o particulares en régimen de servicio público, puedan solicitar las concesiones administrativas correspondientes para riego.
Contrato de uso privativo de derechos sobre las aguas Como bien de dominio público no es alienable, pero los derechos otorgados en virtud de la concesión son transmisibles. Otra vía de transmisión es la cesión de derechos de uso de agua en el marco de una concesión sin renunciar a la misma. A través de este contrato de cesión de derechos de uso, se ha establecido un mercado secundario del agua.
Estos contratos se incorporaron a la Ley del Aguas el año 1985 en virtud de una reforma de 1999, y, en síntesis, consiste en que los concesionarios que tienen este derecho pueden ceder, con carácter temporal, a otro concesionario la totalidad o parte de los derechos de uso que corresponda. Esto quiere decir que, en primer lugar, los adquirentes de los derechos de la cesión se van a subrogar en las obligaciones que tiene el cedente respecto al uso del agua. Si se celebra un contrato de cesión, se va a formalizar por escrito, y se va a poner en conocimiento del organismo de cuenca; y también a las comunidades de usuarios a las cuales pertenezcan el cedente y el cesionario.
Esto tendrá que hacerse en el plazo de quince días desde que se firma el contrato.
Puede ser que se haga entre usuarios de riego, y en este supuesto se tendrá que identificar, con toda claridad, cuáles son los terrenos que el cedente va a dejar de regar o va a hacerlo con menos agua; así como los nuevos terrenos que van a ser regados con el caudal cedido. El organismo de cuenca tiene que autorizar este contrato.
Además, el TC, en la STC 149/2011, se planteó la compatibilidad entre la cesión de derechos, la naturaleza demanial del agua y el régimen concesional. De esta sentencia, se declaró que eran perfectamente compatibles estos aspectos, argumentando que si las concesiones son elementos del tráfico jurídico desde su transmisión, también lo puede ser el derecho de uso que comportan. Los contratos de cesión no son más que un mecanismo de redistribución del aprovechamiento hidráulico previamente concedido, de tal manera que se continúa manteniendo el carácter demanial del agua. Por lo tanto, no es incompatible y cabe en el marco de la legislación.
La naturaleza de los contratos de cesión es que se celebran directamente entre los titulares de los aprovechamientos y autorización de la Administración hidráulica; y hay que dar traslados a las comunidades de usuarios a las que pertenecen las partes. Por lo tanto, es un contrato frente a las concesiones demaniales, aunque no son previamente contratos.
Reservas demaniales También se puede intervenir en el uso del agua a través de esta técnica, que en su caso deberán de establecer los planes hidrológicos. Mediante estas reservas, el plan lo que hace es sustraer un volumen del agua y asignarlo a un aprovechamiento determinado. Por lo tanto, esta es para un destino específico, con un plazo máximo, inscrita en el registro de aguas y a nombre del organismo de cuenca y, estas reservas se cancelarán a medida de que se otorguen las concesiones correspondientes.
2. La protección del dominio público hidráulico y de la calidad de las aguas Vamos a ver como a partir de la directiva MARCO se introducen una serie de medidas para la calidad y el control del uso del recurso. La Ley indica que los planes hidrológicos tienen como objetivo alcanzar el buen estado de las masas de agua. Los artículos 4 y siguientes nos identifican las masas de agua y se categorizan; remitiendo a un anexo donde se dan los nombres exactos. Los objetivos medioambientales de 2015 se han cumplido en parte.
En segundo lugar, se introducen una serie de limitaciones medioambientales al aprovechamiento del agua, por ejemplo no superar nunca el caudal ecológico. La determinación y la aplicación es posible respecto de aguas embalsadas.
En tercer lugar, cabe la declaración de zonas protegidas. Los planes hidrológicos establecerán dichas zonas y, concretamente, estas zonas pueden comportar la limitación en el aprovechamiento del agua.
En cuarto lugar, la declaración de sobreexplotación y salinización (arts. 56 y 59 de la Ley de Aguas). Se contempla que, si se declara que unos determinados acuíferos están en riesgo de sobreexplotación y salinización, se imponen restricciones para su recuperación, como limitar las extracciones, sustituir las individuales por comunitarias, que existan planes de ordenación, etc.
Por último, el control de vertidos contaminantes, que son el principal motivo de la contaminación de las aguas. Esta técnica de control se da con la sujeción a autorización administrativa (autorización de vertidos), que va a fijar las condiciones del vertido. Tendrán que respetarse, además, las normas de calidad ambiental (art. 245 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico). Se concretan una serie de medidas: - Establecer valores y límites de emisión.
- Normas de calidad del medio receptor, para que se pueda mantener el buen estado de las aguas del plan hidrológico correspondiente.
La técnica que se utiliza para controlar la contaminación, en origen, es la autorización. En cambio, cuando hablamos del control de la contaminación en el medio receptor, estamos hablando de la utilización de la técnica como la declaración de zonas sensibles de un determinado espacio.
La autorización de vertidos lo que hace es fijar una serie de condiciones del vertido y lo va a hacer teniendo en cuenta: - La mejor técnica disponible.
- Las normas de calidad ambiental.
- Los límites permitidos de emisión que fija el Plan Hidrológico, para ese tramo concreto del río.
Esta previsión se hace en los artículos 100 y 101 del TR. En el artículo 245 del Reglamento del dominio público hidráulico, añade que se deberá de especificar también dónde y cuántas serán las instalaciones de depuración necesarias, los elementos de control del funcionamiento de las mismas y los límites cuantitativos y cualitativos de los fluentes (listado de sustancias permitidas para verter). Finalmente, tendrá que establecerse el precio del canon de control de vertidos.
Ahora bien, la autorización de vertidos no exime que se tengan que dar otro tipo de autorizaciones, como por ejemplo licencias de obras.
En el caso de la exigencia de la autorización ambiental, en este supuesto, se comportará que la autorización de vertidos no se exija como tal, sino que la misma sea sustituida con un informe preceptivo y vinculante que emitirá el organismo de cuenca correspondiente.
El órgano competente para otorgar la autorización de vertidos, en las cuencas intercomunitarias de más de una CCAA, la competencia es el organismo de cuenca, es decir, la confederación hidrográfica; salvo que se trate de vertidos al alcantarillado o a los colectores municipales, es decir, vertidos indirectos, que corresponderá a los municipios.
La autorización de vertidos tiene carácter temporal y por máximo tiene cinco años. Se puede renovar y es susceptible de valoración, siempre que se cumplan las normas de calidad de agua y los objetivos ambientales del momento. Esto es una autorización operativa y que podremos someter a revisión, por ejemplo, ante circunstancias sobrevenidas. El artículo 104 prevé estas circunstancias.
Toda esta referencia, sería de la protección no de la calidad y del uso, sino de la integridad del dominio público hidráulico, es decir, de todos y de cada uno de los bienes que lo integran. Por ello, se prevé en el artículo 11 todo un régimen para las zonas inundables; en el artículo 94, todo lo relativo a la policía de aguas; y contiene también todo un régimen sancionador y una afección a los bienes del dominio público hidráulico (artículo 166 bis).
También se añaden los delitos del medio ambiente recogidos en el Código Penal. Lo que ocurre en el tema de los delitos contra el medio ambiente en el agua, le ha salido más a cuenta al propietario de la industria pagar la sanción correspondiente a la infracción cometida, que, por ejemplo, hacer algo para adaptarse a la mejor técnica disponible.
Entonces se da preferencia en el Código Penal, pudiendo tener penas privativas de libertad; y es a partir de ahí cuando se adaptan a la mejor técnica disponible y se adoptan, por parte de los administrados, una actitud más colaboradora en el hecho de no contaminar.
3. Las obras hidráulicas de interés general Hemos dicho que son un instrumento imprescindible para mantener la calidad del agua. En el Estado, contamos con muchas obras hidráulicas, entre ellas, un total aproximado de 1500 embalses. Estos, que son obras públicas al margen de desalinizadoras, como regla general han sido construidos y financiados por las AAPP, principalmente por el Estado desde los inicios del s. XX; habiendo alguna que otra construcción a iniciativa privada.
¿Qué se entiende por obra hidráulica? El artículo 22 las define como las destinadas a la gestión u ordenación de las aguas. Se añade, además, que son las destinadas al aprovechamiento del agua, el mantenimiento de su calidad y a su aprovechamiento, tales como presas, embalses y depuradoras. Pueden ser de titularidad pública, y pueden ser de titularidad privada.
- De titularidad pública, son aquéllas que son competencia de la AGE, de las CCAA, de las entidades locales, de las confederaciones hidrográficas y las de titularidad privada.
- Las de titularidad privada, haciendo una remisión al artículo 49, vemos que en toda acequia o acueducto, el cauce será, de esa obra de titularidad privada1.
1 Artículo 49. Titularidad de los elementos de la servidumbre.
En toda acequia o acueducto, el cauce, los cajeros y las márgenes serán ¿Qué se requiere para la construcción de una obra pública hidráulica? Se requerirá: - La obtención de la correspondiente autorización de reserva demanial de los recursos hidráulicos correspondientes.
- Los titulares de estas obras van a tener que cumplir todas las condiciones de seguridad de las presas y de los embalses ante el riesgo potencial de estas infraestructuras (art. 123 del TR de Ley de Aguas, desarrollado en el artículo 53 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico).
Artículo 123. Régimen jurídico de la obra hidráulica.
1. Las obras hidráulicas pueden ser de titularidad pública o privada.
No podrá iniciarse la construcción de una obra hidráulica que comporte la concesión de nuevos usos del agua, sin que previamente se obtenga o declare la correspondiente concesión, autorización o reserva demaniales, salvo en el caso de declaración de emergencia o de situaciones hidrológicas extremas.
A las obras hidráulicas vinculadas a aprovechamientos energéticos les resultará igualmente de aplicación lo previsto en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.
2. Son obras hidráulicas públicas las destinadas a garantizar la protección, control y aprovechamiento de las aguas continentales y del dominio público hidráulico y que sean competencia de la Administración General del Estado, de las Confederaciones Hidrográficas, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales.
considerados como parte integrante de la heredad o edificio a que vayan destinadas las aguas o, en caso de evacuación, de los que procedieran.
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