Fundamentos del Derecho Administrativo, Tema 10 (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Fundamentos del Derecho Administrativi: Administrativo I
Año del apunte 2014
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Fecha de subida 15/10/2014
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LECCIÓN  10:  LA  EJECUCIÓN  FORZOSA  DE  LOS  ACTOS  ADMINISTRATIVOS   I.
Justificaciones  y  límites  de  la  ejecución  forzosa  de  los  actos  administrativos   La  presunción  de  validez  de  los  actos  administrativos  los  exime  de  una  declaración  o  sentencia   judicial  y  por  tanto  puede  procederse  a  su  ejecución,  de  la  que  el  propio  acto  es  el  titulo  que  la   fundamenta.   1. El  entorno  y  las  explicaciones  de  la  ejecución  forzosa  de  los  actos  administrativos   Pero   puede   ocurrir   que   al   pretender   ejecutar   esos   actos,   o   iniciada   ya   su   ejecución,   la   Administración  se  encuentre  con  la  oposición  o  la  resistencia  de  quienes  se  ven  afectados  por   ella.   Ante   estas   situaciones,   nada   infrecuentes   por   lo   demás,   las   Administraciones   públicas   están  armadas  con  un  formidable  poder:  el  poder  de  ejecutar  ellas  mismas  sus  propios  actos   utilizando  en  su  caso  la  coacción.   El   DA   debe   entonces   establecer   el   más   afinado   equilibrio   entre   los   poderes   que   requiere   la   Administración   para   atender   y   proteger   los   intereses   públicos   que   la   ley   le   confía   con   la   tutela   y  garantía  de  los  derechos  e  intereses  legítimos  que  puedan  verse  afectados,  en  esa  línea  se  le   han  fijado  unos  limites  que  están  sobre  todo  en  los  presupuestos  y  anclajes  que  necesita  para   ser  ejercicio.   2. Presupuestos  y  límites:  necesidad  de  acto  administrativo   El  principal  presupuesto  para  que  pueda  procederse  a  la  ejecución  del  acto  un  el  empleo  en  su   caso   de   medios   de   ejecución   forzosa   es   la   existencia   misma   del   acto.   El   acto   es   el   titulo   que   fundamenta  la  ejecución  y  las  posibles  medidas  coactivas  que  se  utilicen.   A. Acto  previo  como  título  de  ejecución   La   primera   es   que   por   parte   de   la   administración   no   puede   adoptarse   medidas   de   gravamen   o   que   limiten   derechos   sin   que   se   hayan   adoptado   resolución   o   acto   administrativo   que   sirva   de   fundamento.   Así,   entrado   ya   en   las   consecuencias   prácticas,   no   pueden   adoptarse   medidas   preventivas  antes  de  que  se  dicte  el  acto.  P.e.  no  es  admisible  el  embargo  preventivo.  Y  así  lo   remata  el  art.  93.1  de  la  LPC.   B. Proporcionalidad  entre  el  contenido  del  acto  y  el  medio  de  ejecución  forzosa   Pero  no  solo  debe  darse  esta  relación  entre  ambos  conceptos  sino  que:  acto  y  ejecución,  entre   declaración   y   medidas   ejecutivas.   Es   necesario   además   que   se   dé   una   relación   equilibrada,   proporcionada,   entre   ambas.   Cual   sea   el   límite   de   la   proporcionalidad   es   algo   muy   difícil   de   precisar   y   que   requiere   en   último   término   la   concreción   casuística   de   la   jurisprudencia.   Se   utiliza  aquí  la  vía  negativa  para  percibir  lo  que  no  es  proporcional  o  cuando  menos  lo  que  es   notoria  y  ostensiblemente  desproporcional.   C. El  trámite  formal  del  previo  apercibimiento   La   administración   se   encuentra   con   la   oposición   o   negativa,   explicita   o   implícita,   de   los   sujetos   obligados   a   su   cumplimiento.   En   tales   casos   la   ley   dota   a   las   Administraciones   de   unos   medios   de  ejecución  forzosa  de  los  actos  administrativos.  Ofrece  los  siguientes  medios:   1. Apremio  sobre  el  patrimonio   Se  trata  de  un  medio  de  ejecución  forzosa  de  actos  que  generan  la  obligación  de  pago  de  una   cantidad  líquida.  El  caso  más  extendido  y  típico  es  el  de  las  sanciones  pecuniarias,  las  multas.   Es  la  propia  administración  la  que  puede  proceder  al  embargo  de  bienes,  cuentas,…   2. Ejecución  subsidiaria     Es   un   medio   de   ejecución   forzosa   cuando   del   acto   que   le   sirve   fundamento   se   derivan   obligaciones  de  hacer  y  no  de  dar  como  hemos  visto  que  justifican  el  apremio.  Si  el  obligado  no   realiza   aquella   acción,   la   administración   procederá   a   realizarlo,   pero   las   costas   irán   a   cargo   del   obligado.  No  pueden  realizarse  las  personalísimas.   3. Multa  coercitiva   Es  una  multa,  consistente  en  la  imposición  de  la  obligación  de  pago  de  una  cantidad  de  dinero,   que  se  justifica  como  medio  de  ejecución  forzosa  de  un  acto  dictado  previamente.  Está  sujeta   a  dos  requisitos:   -­‐ Una  estricta  reserva  de  ley   -­‐ Su  operatividad  se  circunscribe  a  una  tipología  de  actos     4. Compulsión  sobre  las  personas   Es  un  medio  de  ejecución  forzosa  que  únicamente  puede  emplearse  en  el  caso  de  obligaciones   personalísimas   de   no   hacer   o   soportar   y   en   las   que   no   es   posible   por   tanto   recurrir   a   otros   medios   forzosos.   Es   un   medio   muy   singular   por   cuanto   puede   suponer   el   ejercicio   de   la   coacción   física   sobre   las   personas.   Un   medio,   por   tanto,   rigurosamente   excepcional,   aunque   normal  en  ciertos  sectores  muy  determinados.  Como  es  obvio,  mantiene  una  estricta  reserva   de   ley   y   debe   mantener   un   respeto   a   la   dignidad   de   la   persona   y   a   los   derechos   constitucionales,  infranqueablemente.     II.
La  vía  de  hecho   1. Su  caracterización  por  la  ausencia  de  acto  o  procedimiento   Al   finalizar   el   capitulo   que   la   LPC   dedica   a   los   medios   de   ejecución   forzosa   de   los   actos   administrativos,   se   encuentra   un   articulo,   el   101,   aparentemente   irrelevante,   pero   de   gran   significado   “No   se   admitirán   a   tramite   interdictos   contra   las   actuaciones   de   los   órganos   administrativos   realizadas   en   materia   de   su   competencia   y   de   acuerdo   con   el   procedimiento   legalmente   establecido”   con   lo   cual:   se   admitirán   interdictos   contra   actuaciones   administrativas  al  margen  del  procedimiento  establecido.   Si   la   actuación   de   la   Administración   no   está   precedida   y   revestida   de   un   procedimiento,   la   Administración   se   ve   despojada   de   sus   privilegios   y   defensas.   En   realidad   no   hay   Administración  sino  unas  personas  que  dicen  actuar  en  nombre  suyo.  En  el  entorno  en  el  que   ahora   nos   situamos,   el   de   la   ejecución   forzosa   de   los   actos   administrativos   que   supone   el   empleo   de   la   coacción,   se   ha   de   reparar,   en   otro   requisito   cuya   ausencia   sitúa   a   la   Administración  al  margen  de  su  fuero  propio  y  de  sus  privilegios.  Se  trata  de  la  exigencia  de  un   acto   administrativo   que,   a   su   vez,   debe   ir   precedido   de   un   procedimiento.   La   ausencia   de   acto   o  de  procedimiento,  sitúa  a  la  Administración  al  margen  del  Derecho  propio,  y  arrojan  a  la  que   se  conoce  como  vía  de  hecho.   2. Medios  de  defensa  y  tutela  de  derechos  ante  la  vía  de  hecho.   Cuando   discurre   por   esa   vía,   la   Administración   se   ve   despojada   de   su   propia   condición,   y   los   afectados  por  esas  acciones  pueden  adoptar  cualquier  medio  de  defensa  de  sus  derechos  que   les  ofrece.  Podemos  destacar  tres:   A. La  defensa  interdictal  ante  la  jurisdicción  civil   Interdictos   de   retener   y   recobrar   la   posesión   ante   ocupaciones   de   la   Administración   realizadas   por   la   vía   de   hecho.   Se   trata   de   acciones   judiciales   de   muy   rápida   tramitación   ante   la   jurisdicción  de  lo  civil.   B. Recurso   contencioso-­‐administrativo   contra   actuaciones   materiales   constitutivas   de   día  de  hecho.   La   ley   de   la   jurisdicción   contencioso-­‐administrativa,   regula   un   recurso   especifico   con   este   objeto  y  que  tratamos  al  estudiar  los  recursos  contencioso-­‐administrativos.   C. Acciones  penales   Si   la   actuación   por   la   vía   de   hecho   rebasara   la   mera   posesión   de   bienes   y   alcanzara,   por   ejemplo,  la  ocupación  de  una  vivienda,  podrían  entablarse  acciones  penales,  denunciando  en   este   caso   un   delito   de   allanamiento   de   morada,   contra   las   personas   que   dicen   actuar   en   nombre  de  la  Administración  porque:   -­‐ ésta  como  tal  no  esta  presente,     -­‐ no  está  revestida  de  procedimiento  o  actúa  en  ejecución  de  un  acto.   III.
Presunción   de   validez   y   ejecutividad.   La   posición   de   la   administración   ante   los   tribunales.  La  autotutela  administrativa   1. La  tutela  judicial  y  la  autotutela  administrativa   El  principio  de  legalidad  de  la  Administración,  con  todas  sus  particularidades  y  exigencias,  nos   permitía  conocer  la  situación  en  que  habría  de  encontrarse  la  Administración  en  cada  caso.  El   régimen  de  la  validez  y  ejecución  de  los  actos  administrativos  que  acabamos  de  estudiar,  nos   dará   a   conocer   la   otra   referencia   o   coordenada   que   es   la   posición   de   la   administración   pública   con   relación   a   los   tribunales.   Primero   nos   plantearemos   ¿Qué   hacen   los   tribunales?   Brevemente,  lo  que  hacen  es  dispensar  tutela  jurídica,  protección  jurídica.  Una  tutela  que  se   puede   dispensar   en   dos   fases   que   se   corresponden   con   las   dos   fases   cometidas   que   a   los   tribunales   corresponde:   juzgar   y   hacer   ejecutar   lo   juzgado.   Así   lo   entiende   de   manera   inequívoca  la  propia  CE  donde  en  su  art.  117.3  dice  “el  ejercicio  de  la  potestad  jurisdiccional  en   todo  tipo  de  procesos,  juzgando  y  haciendo  ejecutar  lo  juzgado,  corresponde  exclusivamente  a   los  juzgados  y  tribunales”.   Juzgando:   los   tribunales   declaran   que   lo   que   se   somete   a   su   conocimiento,   un   contrato   por   ejemplo,   se   ajusta   a   Derecho.   Es   por   tanto   una   actividad   declarativa   la   que   realizan   y,   visto   desde  la  posición  del  que  plantea  la  acción,  una  tutela  declarativa  la  que  dispensan.   Haciendo  ejecutar  lo  juzgado:  los  tribunales  adoptan  las  medidas  necesarias  –en  el  marco  de   la   legalidad,   por   supuesto-­‐   para   ejecutar   lo   que   ellos   han   declarado   mediante   sentencia.   En   unos  casos,  será  meramente  una  actividad  de  supervisión  de  los  tribunales,  pero  en  otros,  ante   la   complejidad   de   la   ejecución,   o   ante   la   negativa   de   los   sujetos   obligados,   los   tribunales   desarrollan   una   actividad,   ejecutiva,   mucho   más   comprometida,   con   el   uso   frecuente   de   medios   de   ejecución   forzosa   de   sus   sentencias.   A   quien   acciona   ante   ellos   solicitando   la   ejecución  de  una  sentencia,  los  tribunales  le  están  dispensando  así   una   tutela   ejecutiva   para   vencer  las  resistencias  de  quienes  obstaculizan  el  cumplimiento  y  ejecución  de  una  sentencia   judicial.   Cuando   sus   situaciones   y   relaciones   jurídicas   resultan   controvertidas,   los   particulares   requieren   de   esa   tutela   declarativa,   y   ejecutiva   en   su   caso,   que   los   tribunales   dispensan.   Los   particulares  no  pueden  autodispensarse  esa  tutela  jurídica.  Un  particular  no  tiene  la  facultad   de  declarar  con  carácter  erga  omnes  la  validez,  la  plena  adecuación  al  ordenamiento  jurídico,   del  contrato  que  ha  celebrado.   Pues  bien,  con  lo  hasta  aquí  expuesto  sobre  la  validez  y  ejecución  de  los  actos  administrativos,   sobre   la   validez   y   de   los   actos   administrativos,   se   nos   hace   evidente   que   la   Administración   pública   con   relación   a   los   tribunales   difiere   ostensiblemente   de   la   que   ocupan   los   particulares,   tanto  las  personas  físicas  como  jurídicas,  los  sujetos  ordinarios  del  Derecho  para  así  llamarlo.   En  cambio  la  posición  de  la  administración  se  define  con  una  palabra:  autotutela.   La  Administración  no  necesita  de  tutela  que  dispensan  los  tribunales  porque  ella  misma  esta   apoderada  por  el  ordenamiento  jurídico  para  tutelar  sus  posiciones  y  sus  competencias.   2. Las  clases  de  autotutela  administrativa  y  sus  explicaciones.     Esa  autotutela  administrativa,  se  descompone  en  las  dos  fases  que  ya  conocemos.     -­‐ La  autotutela  declarativa:  con  la  presunción  de  validez  de  los  actos  administrativos     -­‐ La   autotutela   ejecutiva:   con   las   poderosas   facultades   de   ejecución   de   sus   actos,   recurriendo  en  su  caso  a  los  medios  de  ejecución  forzosa.     Las  justificaciones  y  explicaciones  que  pueden  aducirse  son  diversas  pero,  como  es  frecuente   con   los   privilegios   jurídicos   de   los   que   goza   la   Administración   en   diferentes   frentes,   pueden   concentrarse  en  torno  a  tres  líneas  de  explicación:  la  jurídico-­‐positiva,  la  explicación  de  orden   practico,  la  explicación  histórica.   -­‐ Jurídico-­‐positiva:   la   conocemos   ya,   toda   una   serie   de   importantes   preceptos   legales,   de   los   que   hemos   destacado   sobre   todo   los   que   se   contienen   en   la   LPC,   que   atribuyen   la  presunción  de  validez  a  los  actos  de  la  Administración,  que  no  esta  necesitada  así  de   la  tutela  declarativa  de  los  tribunales,  y  que  le  atribuyen  medios  de  ejecución  forzosa,   por  lo  que  ella  misma  se  autodispensa  la  tutela  ejecutiva  de  sus  propios  actos.   -­‐ Orden   practico:   para   la   eficaz   prestación   de   servicios   y   realización   de   sus   competencias,  pues  de  otro  modo  su  actuación  podría  verse  ralentizada,  suspendida,   hasta  que  los  tribunales  se  pronunciasen.  Estas  razones  de  eficacia,  lo  sabemos  ya,  no   han  de  imponerse  siempre:  deben  ceder  en  toda  una  serie  de  supuestos  como  cuando   están  en  juego  derechos  fundamentales  o  cuando  se  dedicasen  perjuicios  irreparables.   -­‐ Histórica:   tampoco   en   rigor   necesaria   para   sustentar   esta   relevante   posición   de   la   Administración  pública,  hay  que  buscarla  en  la  intrincada  historia,  donde  en  su  génesis   encontraremos  los  principios  generales  del  Derecho.         ...