Políticas Públicas I (2016)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Ciencias políticas y de la Administración - 2º curso
Asignatura Políticas Públicas I
Año del apunte 2016
Páginas 32
Fecha de subida 13/06/2017
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Polítiques Públiques I III TRIM / II CCPP Nadine Van Loock ANDREA NOFERINI I BOLÍVAR PORTUGAL Introducció a l’estudi de polítiques publiques./ La formació de l’agenda i la definició dels problemes a l’agenda política./ Les polítiques públiques, el rol de l'Estat i la divisió entre públic i privat./ Les polítiques socials i l’estat del benestar./ Continuïtat i canvi en les polítiques públiques: les institucions./ La implementació de les polítiques publiques./ Xarxes i actors./ Les coalicions de propostes (advocacy coalitions), “policy failure”, i “puntuated equilibrium”/ La implementación de las políticas públicas: el caso de la gobernanza multinivel: actores e instituciones./ Transparència i rendició de comptes./ L’avalució de les polítiques públiques. Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP *Les lectures esmentades només són les obligatòries de cada classe.
→ Classes magistrals: Andrea Noferini (andrea.noferini@upf.edu).
→ Seminaris: Bolívar Portugal (bolívar.portugal@upf.edu).
Durant el programa de seminaris s'emfatitzarà de manera clara el caràcter pràctic de les sessions. L'assistència i participació informada i rellevant són imprescindibles i part de l'avaluació de l'assignatura. Cada seminari requereix una preparació individual i/o en grup específica, que es detalla a continuació: Avaluació Avaluació continua Avaluació extraordinària Seminaris (1,2,3) Examen final 40% 60% Per tal d’aprovar el curs cal tenir una nota mínima tant a l’examen final com a l’avaluació continua (seminaris i examen parcial) d’un 4.
TEMA 1. L’estudi de les polítiques públiques en les ciències polítiques: una introducció.
TEMA 2: La formación de la agenda i la definición de los problemas de agenda política.
TEMA 3. Las políticas públicas, el rol del Estado y la división entre público y privado.
TEMA 4. Las políticas sociales y el estado del bienestar.
TEMA 5. Continuidad y cambio en las políticas públicas: las instituciones.
TEMA 6. La implementación de las políticas públicas.
TEMA 7. Redes y actores.
2 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP Cicle de les polítiques públiques: Agenda / Debat / Deliberació / Implementació / Avaluació. És el procés que es deriva del sorgiment d’un element a l’agenda fins que es materialitza alguna de les possibles solucions per part del govern.
“Les institucions determinen la mesura en què els actors poden transformar les seves preferències en política pública.” Tema 6, R Maytz i F Sehanf.
TEMA 1. L’estudi de les polítiques públiques en les ciències polítiques: una introducció. Politics, polity i policy. Politics és la dimensió que coneixem com la política, allò que succeeix en el marc parlametari i de govern. Polity és la dimensió on ens fixem amb estructures i institucions, en les quals es desenvolupa la policy.
Anys 70 apareix la política publica, coneguda publics policies. Fins fa poc, no existia un estudi o un anàlisi de les polítiques públiques. No existia per vàries raons: L’Estat no intervenia quasi en la vida dels seus ciutadans. Només feien funcions de defensa i no intervenien en elements de benestar. Actualment, això ha canviat.
Per què sorgeixen els problemes i per què passen a ser una preocupació pels governs? No tots els problemes adquireixen la mateixa rellevància. Què es requereix que un problema sigui important pel govern? Ha de ser un problema que mobilitzi una gran part de la població.
La no-acció en política pública és equivalent a l’acció. L’immobilisme significa el manteniment de la situació o problema.
Les polítiques públiques poden ser locals, supranacionals, sectorials, etc. Quines són les causes que les generen? La política pública té dues tesis: ve definida per l’economia (el nivell econòmic, l’estructura econòmica, el sistema econòmic) o ve determinada pel nombre de partits que hi ha en l’aspectre parlamentari (pluralistes, neomarxistes, neoinstitucionalistes). El resultat serà diferent i amb un matís diferent en cada cas.
Quin tipus de política pública obtindré? Quina diferencia hi haurà entre estats? Exemple: Lleis educatives a Espanya. Cada nou govern des dels anys 70, depenen de la majoria governamental, l’aplicació d’una o la creació d’una nova. És evident que la variable determinant per entendre els canvis en polítiques educatives són els partits de l’aspectre de partits polítics.
Hi ha qui sosté, per altra banda, que no té molt sentit mantenir la política pública com a variable dependent. En realitat, són les mateixes polítiques públiques les que defineixen la política, ni els partits ni l’economia.
És més interessant si es parteix de la política pública en termes d’hipòtesi com indicadors de la naturalesa, el funcionament o la situació socio-econòmica de l’Estat. A dia d’avui, l’eix dreta i esquerra, ha quedat rellegat a un altre nivell.
3 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP Tractament científic de la política pública es basa en diferents actors: Estat. Neutral, organitzacions jeràrquiques conduïdes com procesos de producció que poden ser estandaritzats.
Polítics. Intermediaris de preferències dels beneficiaris. Contra més preferències, més pluralisme.
Grups d’influència. Recerca de rendes.
Beneficiaris. Actius principalment en el vot. Cada actor té dret a defensar els seus interessos sense que es vulneri els drets dels altres.
Hi ha tres grans sectors que interactuen entre ells i produeixen les polítiques públiques, els quals són: el privat, el públic i sense ànim de lucre.
S’han de segmentar les polítiques públiques per trobar els actors, l’impacte, etc. Hem de saber la definició de les polítiques, els seus impulsors, aquells que les aplicaràn.
Les característiques de les polítiques públiques. Han de tenir un contingut, ha de mobilitzar recursos per generar resultats i transformar el status quo, l’ha de desafiar. No és un acte, necessita temps. Una política pública és Política. Ha de tenir un factor de coerció, ha de tenir o emanar una naturalesa atoritària i una legitimitat democràtica. Alhora, ha de complir una competència social, es a dir, que afecti la situació, els interessos i els comportaments dels seus afectats.
→ Si una política pública compleix tots aquests requisits, és una política pública.
Els moviments socials no fan polítiques públiques. Han de passar pels intermediaris que es troben a les institucions, que dotaràn els seus interessos de la legitimitat democràtica que no es inherent en els moviment socials.
4 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP Funciones de producción de la acción publica El fin último de la política es generar un impacto que transforme el sistema i pueda modificar-lo. Podría ser que el impacto no fuera el deseado o que no hubiera, pero nosotros como ciudadanos no lo vemos o no lo queremos ver, siempre pediremos responsabilidades al político de turno. Las administraciones públicas utilizan personal i recursos públicos. Se quiere conseguir una política pública eficiente i efectiva. Modelo conceptual de intervenciones mediante políticas 1. las administraciones, ponen en marcha medidas utilizando diversos medios o recursos, financieros, humanos, técnicos u organizativos. 2. resultados físicos: kilómetros de carreteras construidos, número de centros de formación creados 3. Efectos (inmediatos) en los beneficiarios directos de las acciones financiadas: reducción de la duración de los desplazamientos, los costes de transporte o la cantidad de personal formado. 4. Estos resultados pueden expresarse según sus impactos, a la hora de conseguir los objetivos globales o específicos del programa, y forman la base principal para valorar el éxito o el fracaso del servicio en cuestión. 1. Los impactos específicos: el incremento del tráfico de mercancías o una formación más acorde con las demandas del mercado laboral. 2. Los impactos globales: ej: creación de empleo 5 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP TEMA 2: La formación de la agenda i la definición de los problemas de agenda política. Como puede nacer una política? Según que mecanismo… Bottom up: Hay una población que se expresa, que tiene sus preferencias, se aglutina alrededor de un tema, consiguen hacer que sus intereses lleguen a través de unos intermediaros al parlamento. La demanda social condiciona la oferta pública. EJ: la prohibición de la tauromaquia/ ILP referente a las viviendas/ proceso independentista. La tiranía de la oferta: Aquí es la oferta que condiciona la demanda. Nosotros como ciudadanos tenemos muy poco margen para poder empujar a los políticos a escoger temas que nos representen y nos interesen. Estos políticos tienen una agenda y esta será la que seguirán (según ellos, según sus preferencias). La política pública no nace del vació, siempre viene dada según oferta o demanda. La agenda La agenda es el conjunto de los problemas que apelan a un debate publico, incluso, a la intervención (activa) de las autoridades publicas legitimas. Esta se forma según: • El orden del día, momento institucionalizado que establece una lista de tratamiento de problemas. • El programa, que es una plataforma de intenciones. Todos los problemas posibles no se hallan contenidos al mismo tiempo en la agenda de una misma autoridad. Lo que determina la agenda es el grado de consenso o de conflicto que suscita el problema considerado. Se llama desafió a todo problema en torno al cual se produce un debate o una controversia que es objetivo de valoraciones. La incorporación a la agenda se presenta como un proceso de concurrencia entre desafíos múltiples y entre jerarquías de prioridades heterogéneas. Frente a un conflicto, nadie es igual a los demás. Los actores: Son partidos, asociaciones, movimientos sociales… se distinguen entre: • grupos de identificación (los más activos) • y grupos de atención (los menos activos). Los públicos: Son espectadores. Se distingue entre: • publico interesado (mas implicado y mas informado) • y el publico más en general. Tal distinción permite aclarar que las PP no la hacen los políticos exclusivamente vs. el publico. Cada contexto es especifico y puede ocurrir que los profesionales de la política se vean totalmente sobrepasado por las organizaciones de la sociedad civil. ¿Cómo se generan los problemas que originan la intervención pública? • Necesidad normativa (definida por terceras personas, expertos, analistas, políticos en lugar del ciudadano, consumidor, usuario). • Necesidad sentida (su expresión es indirecta). • Necesidad expresada (actos concretos traducen su existencia). • Necesidad comparativa (se comparan entre ellas dos o mas situaciones). Una visión mas compleja (antropología+ sociología) es la que sostiene que un problema publico es una construcción social, un hecho cultural que obedece a una estructura cognitiva y moral determinada (Gusfield, 1981). • Existen ya creencias sobre las situaciones y los acontecimientos que dan nacimiento a un problema • El juicio moral (compartido) clasifica el evento como insoportable. • Conocimiento y juicio moral se combinan para que un fenómeno se transforme en un problema y en un desafío. Desde un problema social a un problema publico a una política publica 1. Intensidad: problema o pseudo-problema (desempleo versus la supervivencia de las mariposas azules de Galápagos). 2. Perímetro: el alcance de los efectos negativos. a. Concentrados: drogodependencia, desempleo juvenil… b. Difusos: cambio climático, terrorismo internacional… 3. Novedad: los problemas novedosos tiene mas probabilidades de desencadenar políticas (¿?) a. Viejos problemas: analfabetismo, inseguridad, inestabilidad de los precios… 6 Nadine Van Loock Borràs 4.
Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP b. Nuevos problemas: bulling, contaminación digital… Urgencia: vaca loca, gripe A, terremoto Ecuador,… Tipos de agenda • Sistémica: conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado. • Agenda del gobierno (institucional o política): problemas públicos considerados prioritarios y que serán objeto de análisis y toma de decisiones. Si hablamos de políticas públicas, la agenda que requiere toda nuestra atención es la agenda institucional o política, que esta compuesta por problemas sobre los que la autoridad pública tiene competencias, puede y quiere decidir, esto es, los que son objeto de una activa y seria consideración por parte de la autoridad pública. Problema + agenda= ¿política pública? La inclusión de un problema en la agenda institucional es una condición necesaria, pero no suficiente, para que el problema de lugar a una política pública que intente solucionarlo. En muchas ocasiones los problemas entran en la agenda institucional y poco despúes desaparecen –disipación de temas o problemas- o no reciben atención hasta que pasan un largo periodo de tiempo –incubación de temas-. La disipación e incubación de temas se debe a múltiples causas: la desaparición del problema de la agenda sistémica, la pérdida de interés de los directivos por los problemas, la búsqueda de infructuosa de recursos para solucionarla o la entrada de nuevos problemas más graves. Filtros de accesibilidad a la agenda institucional ¿que factores hacen que el gobierno decida incluir en la agenda política una cuestión?, es decir ¿Qué caracteres poseen aquello problemas que si consiguen ser debatidos por la autoridad pública?. No todos los problemas de la agenda sistémica tienen las mismas posibilidades de acceso a la agenda institucional: unos entran con más facilidad que otros. La formación de la agenda “evidencia la salud o enfermedad de la vida pública”, esto es, la realidad de nuestra democracia de nuestro sistema democrático. La decisión de que un problema entre a formar parte de la agenda va a depender de muchos variados fenómenos, muchos de ellos contingentes, en un proceso no estructurado, coyuntural, complejo y marcado por la inseguridad y la incertidumbre. Es posible hablar de la existencia de filtros en la accesibilidad a la agenda institucional. Estos pueden ser positivos o negativos, en el sentido de “potenciadores” para que un problema sea atendido como de “desincentivadores”. Se precisa además una serie de condiciones previas para que el problema pase a la agenda política: i) que la cuestión sea tratada públicamente, ii) que el público considere que es necesaria alguna acción por parte de las autoridades y, iii) que el problema sea competencia de la autoridad gubernamental. Factores influyentes 1. Crisis o escándalo. La emergencia imprevista, las crisis o situaciones conflictivas despiertan el impacto emocional y movilizan a los medios de comunicación, como resultado se ampliará el público que se sienta implicado y, por tanto, la presión sobre las autoridades gubernamentales. • Catástrofes naturales. • Aumento de cifras de mujeres maltratadas o asesinadas por sus parejas. 2. Emotividad, impacto emocional. A través de este elemento lo que se pretende es despertar la sensibilidad del gran público, que se sientan conmovidos por dichas problemática. Ello hará que aumente el público comprometido. Situaciones por ejemplo, que provocan hambre, enfermedades o maltrato de niños moviliza la conciencia ciudadana. 3. Afecta a un gran público. Magnitud de la población afectada. La magnitud de la población afectada es fundamental para hacer que un problema sea considerado por las autoridades. Para ello se puede establecer una estrategia de mayor involucramiento dentro del proceso de redefinición. Esta reformulación puede hacerse en términos de ambigüedad en la definición, la vaguedad permite 7 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP que más gente se sienta identificada, hacerlo más simple, escoger problemas que persistan en el tiempo (duraderos). 4. El papel de los grupos de interés. La presión que se logre ante los poderes públicos es mucho más efectiva si se está organizado, poco pueden hacer por regularizar su situación, por ejemplo los inmigrantes individualmente considerados, pero su poder aumentara conforme se asocien. 5. El papel de los medios de comunicación. Son actores muy importantes en orden a llamar la atención del gobierno o de la sociedad misma. Pueden influir que un conflicto se atenué o se acelere. Lo que no aparece en los medios “no existe”. Una cuestión diferente es qué es lo que determina el acceso a la agenda de los medios (agenda building), es decir, qué es lo que hace que los medios presten atención a un problema o demanda. Sobre lo que no hay dudas -más allá de lo anterior- es el hecho de que un tema, demanda o problema que aparece en lo medios le hace tener mayor visibilidad y reconocimiento. 6. El momento del ciclo político. En ciertos momentos el sistema político se encuentra más proclive a aceptar demandas externas. Es lo que W. Kingdon denomina “policy window”, situaciones en que la arena política se encuentra más abierta, ciclo de oportunidades favorables que no permanecesn mucho tiempo. Durante esta fase incluso grupos de actores pequeños y, en principio, con escaso poder de influencia, pueden conseguir que sus reivindicaciones accedan a la agenda. 7. El papel de la tradición y la cultura. Los valores de una sociedad en un momento concreto, también servirán como marco que nos permita determinar qué problemas tienen más posibilidades de entrar en la agenda. Temas como el aborto, por ejemplo, tendrán menos posibilidad de convertirse en cuestión pública en países con una fuerte tradición católica. Modelos para la inscripción en la agenda de gobierno 1. Modelo de la movilización. 2. Modelo de la oferta política. 3. Modelo de la mediatización. 4. Modelo de la anticipación. 5. Modelo de la acción corporativista silenciosa. 6. Modelo del policy window. 8 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP TEMA 3. Las políticas públicas, el rol del Estado y la división entre público y privado. Tipología de políticas públicas ⇒ Regulatorias: aquellas orientadas principalmente a lograr la realización de conductas deseadas o la no realización de conductas indeseadas. El énfasis está aquí en un enfoque conductual de las decisiones de los sujetos. Tal es el caso de las políticas de tránsito terrestre. El recientemente aprobado Reglamento de Tránsito no sólo plantea alternativas de solución al caos vehicular promoviendo y sancionando conductas en autos, sino también en las personas. ⇒ Distributivas: aquellas destinadas a prestar bienes o servicios a los ciudadanos. El énfasis está en el “delivery” de servicios públicos, tales como los servicios de salud, educación y seguridad. ⇒ Redistributivas: cuando se trata de políticas que recaudan de algunos para entregar a otros, en particular, por su condición de pobreza o vulnerabilidad. Los programas sociales son parte de las políticas redistributivas. ⇒ Constituyentes: cuando modifican la organización misma del Estado. El caso más claro en nuestro país es el de las políticas de la descentralización. Tipología desde las Ciencias Sociales • Sociales: para aquellas destinadas principalmente a aliviar la pobreza y/o necesidades básicas de los ciudadanos; → Salud. → Educación. → Vivienda, etc. • Económicas: cuando se refieren al manejo de la hacienda pública y las finanzas del Estado; → Fiscales. 9 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP • → Monetarias o cambiarias. De gestión: para referirme a aquellos procesos decisionales orientados a resolver los problemas de organización y operación del aparato burocrático. En varios países esto ha tomado la forma de Nueva Gestión Pública, y en otros, como los de América Latina y el Caribe, recibe el nombre de Reforma del Estado o Modernización del Estado. → Planificación del gasto y gestión financiera. → Servicio civil y relaciones laborales. → Presupuesto y recaudación. → Organización y métodos. → Auditoría y evaluación y Tipología a partir del marco normativo nacional, (nacional=estatal). • Por su proyección temporal: → Políticas de Estado: son aquellas que guiarán la labor del Estado más allá del gobierno de turno. Es decir, son decisiones que trascienden varios gobiernos, como ha sido el caso, en el Perú, de las políticas de comercio exterior presentes en diversos gobiernos, como los de Fujimori, Toledo y ahora García. → Políticas de Gobierno: en cambio, son aquellas que obedecen a un plan de gobierno y a la ideología del partido de gobierno y, por tanto, suelen estar circunscritas al periodo de mandato. Así, por ejemplo, para un Gobierno, el aumento de la recaudación puede convertirse en una política pública, mientras que, para otro, esta debe ser controlada o reducida. Ello dependerá del tipo de gobierno que llegue al poder. • Por su nivel de coordinación: → Políticas sectoriales: son las que se atribuyen específicamente a una cartera y afectan a su ámbito particular. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establecer que son “el subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad económica y social específica pública o privada.” Y se aprueban por Decreto Supremo. → Políticas multisectoriales: son aquellas que son influidas por varios sectores, cada uno en su ámbito de aplicación. Así, por ejemplo, la seguridad nacional está confiada a un sector (Defensa), mientras que las políticas de seguridad en el transporte interprovincial están coordinadas por Interior y Transporte. → Políticas transectoriales: cuando se encuentran transversalmente en los diferentes sectores del gobierno, como es el caso de la política ambiental o de la política de equidad de género. • Por el nivel de gobierno: → Políticas nacionales: son las que tienen eficacia a nivel nacional, como las políticas de Defensa e Interior. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo las define como aquellas que “definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la política general de gobierno”. Se aprueban por Decreto Supremo. → Políticas regionales: se aplican al espacio de la jurisdicción, tales como las políticas de la minería artesanal. → Políticas locales: son las que corresponden a las municipalidades, como es el caso de las políticas de gestión de residuos sólidos. DIFERENCIA entre estado, nación, país y estado-nación. • Estado: Conjunto de instituciones. • Nación: Hace referencia a una comunidad cuyos integrantes comparten unas características comunas. • País: Se utiliza para delimitar un territorio, termino más geográfico. • Estado-nación: Hacemos referencia a aquellos estados que surgieron a partir del siglo XVII y que los seguimos conociendo hoy en día. En teoría en cada Estado hay una nación. EJ: España, plurinacional. Catalunya, una nación sin estado. ¿Porqué nos interesa saber que tipología de política usar? Ya que según tipología de política sabemos que reacción de la gente esperar. Con políticas sociales sabemos que habrá más conflicto social, por ejemplo con la ley mordaza. Una política que no habrá ningún coste ya que no hay reacción política importante seria por ejemplo aquellas que incentivan el uso de la administración pública online. ¿Cuándo nos encontramos con una buena clasificación? Cuando permite hacer alguna predicción, es exclusiva ya que no puede introducirse en otras tipologías y exhaustiva. 10 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP Tipología de Theodore Lowi • Distributive • Regultatory • Redistributive policy Ripley and Franklin añaden: • Protective Regulatory • Competitive Regulatory Cada una de estas categorías tienen un grupo de actores diferentes, un nivel de conflicto diferente, diferente configuración de costes y beneficios y una arena política muy diferente. ¿Que es una política distributiva? Una política que distribuye recursos. Tiene muchos beneficiaros, son políticas en las que los que pagan los costes es un grupo amplio y difuso. Prevalece un tipo de intercambio “logrolling”, cruzado (te apoyo ahora porqué tú me apoyaras mañana; yo podría ser neutral, pero como apoyas mis intereses, te apoyo yo también- las dimensiones de intercambio son diferentes). Por ejemplo, encontramos las infraestructuras locales y los subsidios agrícolas. Presentan diversos problemas: el clientelismo. Lowi dice que al final esta política es al final vista como unos actores con unos intereses propios y donde gana el que más recursos atraen a la mesa de negociación y no la moralidad o la racionalidad de esos intereses. EJ: Subsidios agrícolas o infraestructuras locales. ¿Que es una política reguladora? A diferencia de las políticas distributivas, las reguladoras no disponen de recursos, se trata de imponer normas y estándares. • Reguladoras competitiva: Limitan la provisión de bienes y servicios a unos pocos beneficiarios que han sido seleccionados en base a unos criterios. Abducción de servicios que se proviene en exclusiva a uno o un grupo de empresarios. Por ejemplo la concesión de frecuencias radio-televisivas, o concesión del subministro del agua, la regulación de ciertos grupos profesionales • Reguladoras protectoras: No tiene costes para el Estado, tiene la función de proteger de efectos negativos originados por los negocios a las personas, aunque no siempre está opuesto a estos. ¿Que es una política redistributiva? Consisten en la transferencia de recursos de un grupo a otro, modificar la solución de la riqueza, de los derechos u otros aspectos. Son la tipología de política que causa más conflicto porque hay “grandes ganadores y perdedores”, es un juego de “suma de cero” (situación de competencia excluyente). Actores, estabilidad y visibilidad de tipos de políticas públicas Tipos de políticas p. Actores primarios Relaciones con actores Estabilidad de la relación Visibilidad de las decisiones Distributiva Subcomités i comisiones parlamentarias; agencias executivas; pequeños grupos de interés. Logrolling (todos ganan) Estable Baja Reguladora protectora Subcomités i comisiones parlamentarias; full House y el senado; agencias ejecutivas; asociaciones comerciales Bargaining; compromiso (Hay intereses) Inestable Moderada Reguladora Competitiva Subcomisiones; oficinas ejecutivas y comisiones; pequeños grupos de interés Logrolling (no lo sabemos exactamente, ya que también hay intereses) Estable Muy bajo, muy pequeño, totalmente involucración del parlamento. Redistributiva El presidente y su personal; comités y/o congreso; mayores grupos de interés (asociaciones de punta); “liberales o conservadores” Ideológica y lucha de clases Estable Alto 11 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP Influencia de los actores principales Presidente, la presidencia y la burocracia centralizada Agencia El Congreso en su conjunto Subcomisiones del congreso Distributiva Baja Alta Baja (Apoyo a los subcomités) Alta Alta (grupos subvencionados) Reguladora protectora Moderadamente alta Moderada Moderadamente Alta Moderada Moderadamente alta (regulada por intereses) Reguladora Competitiva Baja Alta (Agencias reguladoras) Baja Moderadamente baja Alta (regulada por intereses) Redistributiva Alta Baja Alta Moderadamente baja Alta ("pico" las asociaciones que representan a los grupos de los grupos de interés) T Tipos de políticas p. Sector privado Problemas de clasificación de Lowi Las categorías no llegan a ser mutuamente exclusivas, sus asignaciones son difíciles i están muy forzadas a ser clasificadas. Costes concentrados y difusos, y beneficios Beneficios Concentrados en poca gente Distribuidos entre mucha gente Concentrados en poca gente política de grupos de interés: el conflicto entre los grupos que se beneficiarían y los que soportarían los costos. Tratado como un juego de "suma cero". la política empresarial: grupos y sus líderes tratan de persuadir a los legisladores para regular en el interés público, a pesar de la oposición de los grupos que asumir el coste. Distribuidos entre mucha gente Orientado a la clientela política: una estrecha relación de "clientela" entre los responsables políticos, reguladores y el interés regulada. La política mayoritaria: Relativamente grupos sueltos de personas, o aquellos que actúan en su nombre, que buscan una declaración sustantiva o simbólica de la política. A menudo conduce a políticas débiles, ambiguos. Costes 12 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP Los costes tienden a imponerse sobre los beneficios, el corto plazo importa más que el medio plazo, los costes y beneficios que afectan a pequeños grupos se imponen a los que afectan a vastas poblaciones…. Esto provoca una paradoja ya que los contribuyentes afectados rechazan más la supresión de un favor marginal (el privilegio que concierne a un grupo reducido) que una presión fiscal fuerte (alza del precio de los carburantes). Cómo sintetizamos La manera de la cual constituyes la política es fundamental: las políticas públicas todos se podrán beneficiar, pero habrá unos costes que pagar para todos o por un grupo. Esto nos permite estimar el grado de conflicto, la intensidad, de donde vendrá, así como detallar…… 13 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP 14 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP TEMA 4. Las políticas sociales y el estado del bienestar. La suma de los gastos en educación, protección social, salud y vivienda llegan al 64,1% del gasto público en los países de la OCDE de media (son las 4 voces principales del Estado del Bienestar). En el caso sueco, se gasta un 42% en protección social, un 43% en Finlandia, un 44% en Dinamarca…otro caso emblemático del gasto público es la defensa: Israel gasta un 14,4% , Estados Unidos un 9,8% (frente a la media del 3 o el 5%, o el gasto en España que es del 2,1%). España, respecto al promedio de la OCDE, en servicio público está prácticamente igual, un poco menos en orden público, en defensa, está por encima en medio ambiente y en protección social, y por debajo también en gasto público en salud (13,6% frente a una media de entre el 15 y el 17% de media en la OCDE). Génesis histórica Hasta el siglo XIX, la intervención estatal se limitaba a mecanismos impositivos y de seguridad: policía, seguridad interna y externa, diplomacia, defensa, expansión militar y colonial. Antes de la UE, hemos tenido en los últimos 3 siglos 200-300 conflictos, así que la cultura de la guerra llevaba a los gobiernos a tener un mayor gasto en defensa. Había también unos gastos menores en infraestructuras y transportes. Después de la Segunda Guerra Mundial, el desarrollo de las intervenciones públicas darán lugar al Estado del Bienestar y a los primeros estudios sobre políticas públicas. De hecho, este tipo de Estado ha constituido un campo de investigación fructífero para las políticas públicas, hasta el punto de que podemos hablar de un desarrollo paralelo. Se trata de una visión sesgada, ni es la única ni la mejor de las formas, ya que este es un punto de vista europeísta. Podemos establecer tres tipos principales de Estado: minimal, post-regulador y del Bienestar. Minimal: Según Robert Nozick (Anarchy, State and Utopia, 1971). , el tamaño, papel e influencia del gobierno en una sociedad libre debería ser mínimo, sólo lo suficientemente grande para proteger la libertad y propiedades de los individuos. Ausencia de interferencia en la libre acción de los individuos. Un gobierno mínimo es necesario para preservar la libertad. Maximización de la libertad individual Sólo en un estado mínimo, limitado a las funciones de protección contra la (…) Regulador: El fracaso del Estado intervencionista se expresan con el déficit público, las ineficiencias de la administración pública, la captura de la política y las asimetrías informativas. Así, el papel del estado se reduce al de productor directo de servicios a un simple árbitro y juez. El Estado fija los criterios y los estándares mínimos; la sociedad (y sus empresas) se ocupan de ofrecer concretamente el servicio: hay una mayor eficiencia, pero de menor calidad en ausencia de regulación. La regulación es vista como un nuevo modelo de intervención, de governance: • Fijar reglas y normas. • Recoger y difundir información. • Modificar el comportamiento de los actores. El capitalismo de la regulación, “Regular el capitalismo”(Sarkozy, 2009). El papel de las agencias de regulación. • Bienestar: Corresponde al Estado asumir la responsabilidad del bienestar social y económico de sus miembros. Esta responsabilidad es entendida generalmente como universal, para todos los ciudadanos. Se desarrolla en Inglaterra a partir de los años 40, y se extiende en Europa, aunque asumiendo modelos distintos. • Políticas económicas neokeynesianas. • El estado intervencionista. • El estado productor. Sus objetivos son la reducción de la pobreza y de las desigualdades y debe crear una red de protección social. En la actualidad se ocupa de las provisiones de bienes públicos inclusivos, como la sanidad, la protección social, la protección laboral, etc. Políticas del bienestar "Las políticas del bienestar se conforman como espacio de gestión colectiva de los múltiples ejes de desigualdad - de clase, de ciudadanía o de género- que surcan las múltiples esferas - pública, mercantil, asociativa, familiar- que presentan las sociedades avanzadas del siglo XXI". (Gallego, Gomà y Subirats, 2003). Se reafirma que el Estado del Bienestar, como producto del capitalismo, reconoce que la economía de mercado genera desigualdades. 15 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP En España, el condicionante mínimo para tener un médico de cabecera es demostrar la ciudadanía europea (diversos convenios), contrato laboral y, sobre todo, el padrón municipal: el padrón municipal certifica que una persona está residiendo en un municipio. Si fuese contributiva, incluiría algún tipo de pago, en relación con el salario. Muchos sugieren que el Estado del Bienestar es una función que responde a la lógica de la industrialización. Tal y como las sociedades se modernizan al inicio de la revolución industrial, las propuestas tradicionales de provisión de bienestar (organizaciones sin ánimo de lucro, la actividad de la Iglesia, el paternalismo de la nobleza local,…) ya no eran efectivas. Las sociedades modernas crearon un sustituto para esas formas tradicionales de asistencia mediante el establecimiento del moderno sistema de bienestar. Otros sugieren que los estados del bienestar necesitaron su creación con la finalidad de salvar el capitalismo moderno de un levantamiento de las clases populares (…). Otras explicaciones toman una aproximación institucional: Mediante la expansión de las instituciones democráticas, como la extensión del sufragio a las clases más pobres, la presión de las elecciones (…) 1945-1975 Entre 1945 y 1975 se despliegan y maduran los Estados del Bienestar: fundamentación + Expansión + diversificación. • Agenda social (pensiones, sanidad, educación, empleo, asistencia social, vivienda y familia). • Variables socio-económicas y políticas: producción y consumo fordista, estructura social de base clasista con sistema de partidos, coalición socialista/cristiana, principios keynesianos. • Triple objetivo: alta tasa de ocupación (masculina) y estable, reproducción masiva de las fuerzas de trabajo, mantenimiento de las rentas de los segmentos excluidos de la relación salarial (desempleo). • Modelo administrativo socio-burocrático, monopolista y rígido. 1975-2000 Entre 1975 y el 200 hay una crisis y la posterior reestructuración (cambio del ciclo económico, cambio de paradigma ideológico). Se abre la fase de reestructuración permanente. Se asientan los 3 grandes modelos de los Estados del Bienestar en un escenario complejo y plural, con diferencias nacionales evidentes. Clasificación de Espeing-Andersen (2000): 1. Modelo nórdico o socialista (Suecia, Dinamarca). 2. Modelo continental o democristiano (Alemania). 3. Modelo anglo-sajón o liberal (Reino Unido). 4. Castles añade un modelo latino-mediterráneo, propio de España, Portugal o Italia. En que se diferencian? Por qué son diferentes? En qué tipo de resultados son diferentes? Cuanto mayor es el gasto en sanidad, mayor debería ser la salud de los ciudadanos por ejemplo. Comparación de modelos Qué es el Estado del Bienestar según tres modelos: • Para los Social-demócratas (Suecia), el Estado del Bienestar es el espacio colectivo de la redistribución frente a las desigualdades sociales y económicas del capitalismo. • Para los liberales (ingleses), es un espacio colectivo de la asistencia frente a la quiebra puntual del eje familiamercado. • Para el modelo continental (Alemania), es un espacio colectivo de la seguridad, ante los riesgos de enfermedad, vejez, invalidez … Formas de protección social: • Social-democracia: oferta de servicios y prestaciones sobre la base de los derechos sociales de ciudadanía; diseño de políticas universales; fiscalidad directa y progresiva. • Liberales: Servicios basados sobre las necesidades sociales; servicios selectivos ligados a la comprobación de recursos; fiscalidad débil y co- financiación. • Continental: Agenda social vinculada a la participación de los individuos al mercado del trabajo; cobertura selectiva ligada a las cotizaciones laborales; fiscalidad basada en el régimen de cotizaciones. Mercados Laborales: 16 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP • • • social-democracy (SWE): elevada tasa de cobertura de los convenios colectivos; concertación social muy centralizada y coordinada; alto índice de afiliación sindical; liberal (UK): tasa de afiliación sindical alta y fundamental para definir la cobertura de la negociación colectiva; escenario de las negociaciones complejo; régimen regulativo del mercado del trabajo débil continental (GER): nivel medio de cobertura contractual colectiva muy elevado; marco territorial y sectorial de las negociaciones mas complejo; menor sindicalización. Alta incidencia estatal en la regulación laboral: Impactos sociales: • social-democracy (SWE): motor de igualación sobre la estructura de rentas; • liberal (UK): división social del bienestar entre sectores de rentas medias (solventes en mercados privados de calidad) y de rentas bajas (servicios minimos); • continental (GER): reproducción de las diferencias tradicionales de estatus, inter-categoriales y de genero. Tratos diferencial entre asalariados públicos vs privados; hombres vs mujeres. Condiciones del Estado corporativista del Bienestar, CONTINENTAL (GER): • Conservadores, estados fuertes. • Débiles, tradiciones liberales. • Estatus de consciencia, gente media i artesana. • Fuerte presencia de la iglesia católica. Ventajas (+) del Estado del Bienestar: o Disfrutar del alto nivel de soporte social. o Permite el beneficio “recipients” para mantener el nivel de ingresos. o Permite por el servicio privado sin “raitioning” (ej: seguridad social). o Beneficios aumentan cuando la contribución aumenta. o Carga fiscal inmediata. Desventajas (-) del Estado del Bienestar: o Mantiene y refuerza “social cleavages” o Es sensible a las condiciones laborales (económicas) y demográficas. o Eleva los costes laborales ( impuestos sobre la nómina ) y la baja tasa de desempleo de salarios (entrada / salida grupos ). o Tiende a penalizar a las personas en situaciones de trabajo inestables, no tradicionales o de media jornada o A menudo proporciona algunos beneficios para los que están fuera del modelo de seguro ( nueva pobreza ) Condiciones originales de los liberales/minimalistas del Estado de Bienestar, LIBERAL (UK) : • Políticamente poderosa clase media / comercial • Tradición política liberal contra el Estado • Posición dominante en el mercado • Sociedad de inmigrantes o de la sociedad con un alto potencial para avanzar socialmente • Estado débil • Tradición protestante Ventajas (+) de los liberales/minimalistas del Estado de Bienestar: o Menos sensible a los cambios demográficos en la población o Impuestos bajos o Servicios diferenciados o Estimula el crecimiento del empleo , especialmente en el sector bajo de habilidades Desventajas (-)de los liberales/minimalistas del Estado de Bienestar: o Alta desigualdad , grandes divisiones sociales (dos sociedad de clases ) o Servicios de bajo nivel para los pobres o Estado de bienestar es políticamente impopular y no es sostenible o Estigma negativo atribuido a beneficiarse destinatario Condición original de los liberales/ minimalistas del Estado del Bienestar, Social-democracia (SWE): • Tradición liberal protestante con gran consideración por el individualismo y la igualdad • la cooperación entre el trabajo y la clase campesina 17 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP • papel dominante de los partidos de izquierda en la política Ventajas ( + ) del régimen de bienestar de la socialdemócrata / escandinava: o universalidad fomenta el apoyo de la población o altas prestaciones, servicios diferenciados o Efectos en el empleo (servicios) o reduce las divisiones sociales Desventajas ( - ) del régimen de bienestar de la socialdemócrata / escandinava: o muy difíciles de administrar o costoso y burocrático o elevada presión fiscal o fuerte orientación del gobierno o presión sobre el presupuesto debido al coste elevado …¿y el modelo latino-mediterráneo? • Bajos niveles de gastos sociales • Estructuras de servicios que tiende al modelo continental • Régimen de protección social y empleo de desarrollo embrionario • 1975-1985 Cambios estructurales de fondos en un contexto de transición democrática (pacto socialKeynesiano cuando el mundo ya estaba virando hacia el neoliberismo) • Centralidad del sistema de seguridad social contributivo y de reparto; fragmentado por categorías de beneficiarios; grupos de privilegiados vs grupos de excluidos cuantos a prestaciones; • Modelos universales de salud y educación financiado por la vía impositiva, con niveles de gasto per capita inferiores a la media comunitaria; coexistencia con sectores privados; • Mantenimiento del esquema familiarista, con roles públicos débiles en el campo de la exclusión social; • Mercados laborales con alta tasa de cobertura por negociación colectiva pero con densidades sindicales muy bajas; Persistencia de amplios mecanismos clientelares en la distribución publica del bienestar, sobre la base de unos aparatos administrativos de lógica (pre)weberiana pocos influidos por los criterios de eficacia i eficiencias. Fuerte presencia de la componente política. (Gallego, Gomá y Subirats, 2003) 18 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP TEMA 5. Continuidad y cambio en las políticas públicas: las instituciones. Una definición de institución: cualquier órgano de la administración pública. Las principales instituciones de un Estado son el parlamento, el senado, el congreso, el Tribunal Constitucional, la monarquía… Podemos hablar de otras instituciones, como la familia o el matrimonio, que son piedras angulares de nuestra sociedad. Un parlamento legisla, controla el gobierno… y tiene que ver con el desarrollo de las instituciones. Pero, por qué la familia es una institución? El sistema institucional y los incentivos a los emprendedores a cooperar para el desarrollo se sitúan detrás de la diferencia entre el norte y el sur de América, un sur donde dominaban mucho más la prosperidad de las tierras y los clientelismos. Las instituciones pues, son determinantes a la hora de marcar el futuro de un estado o un territorio. Las instituciones son las reglas del juego de nuestra convivencia social. Son las reglas de conducta que facilitan nuestra interacción social. Las instituciones nos dicen el que puedo y lo que no puedo hacer. Por ejemplo, el matrimonio es una institución ya que establece lo que se puede hacer y lo que no se puede hacer en una relación de dos. Condiciones básicas Qué son las instituciones? Pueden ser: • Formales (matrimonio): o Constitución o Leyes o Derechos de propiedad • Informales (mover la mano y saludar) o Tabués o Costumbres o Tradiciones o Códigos de conducta Por qué los economistas y politólogos han dedicado tanta atención a las instituciones en las últimas décadas? Muchos sostienen que, el hecho de que cierta política funcione o no, se debe al hecho de la existencia de las instituciones. Cuando las transacciones no tienen costes, entonces las instituciones importan. Ya que las instituciones capturan las ganancias de la fluidez social. Los costes de transacción son aquellos costes creados con los intercambios económicos: • buscar información y costes; • Costes de negociación y redacción de contratos; • los gastos de ejecución. La teoría neoclásica está preocupada con el funcionamiento de los mercados, no con cómo se desarrollan los mercados (por lo que no se puede abordar el problema del desarrollo ni tampoco la subida y la caída del comunismo y la Unión Soviética) - D.C. Norte, AER, 1994. Por qué importan las instituciones (para el desarrollo económico)? Por lo anteriormente citado, se encuentran detrás de éxitos y fracasos de políticas. En ambos parámetros se obtienen ganancias por resistir la tentación de desviarse de la estrategia de cada jugador podría jugar si acuerdos vinculantes en la medida de lo posible. Hay un excedente que podría generarse si el egoísmo o la falta de confianza fueron puestas de lado… (ejemplo: Dilema del prisionero). La creación de las instituciones que van a alterar las relaciones de coste/beneficio en favor de la cooperación en el intercambio impersonal es un proceso complejo, porque no sólo implica la creación de instituciones económicas, pero exige que sean apoyados por las instituciones políticas adecuadas [D.C. Norte, AER, 1994] Existe algún diseño institucional “optimo”? Hay muchos cambios en la sociedad que acaban repercutiendo en el diseño institucional, por lo que hay que entender cómo cambian las instituciones. Por lo tanto, si sabemos como cambian seria interesante poder saber cómo crear instituciones para fomentar el bienestar. 19 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP El criterio/diseño es la capacidad de una determinada estructura institucional para fomentar la cooperación entre las personas. Destacar que una estructura institucional puede ser muy ineficiente y persistentes en el tiempo. Rodrik “ la paradoja de la Globalización”: la idea es que los costes de la transacción son lo que justifican las instituciones. Nos explica como se pudo originar el comercio internacional, porqué sin las reglas de juego los costes de transacción serian muy elevados, a partir de una metáfora.. Las instituciones establecen los límites concebidos por el hombre para estructurar su propia interacción. Hay dos posibles explicaciones sobre la creación y la naturaleza de las instituciones: • Son creadas para ser socialmente eficientes • Son creadas para servir a los intereses de quienes poseen el poder. Las instituciones – son necesarias para el buen funcionamiento de los mercados. – fomentan la cooperación aún cuando la información es imperfecta, el juego no se repite y hay muchos jugadores. Hasta en las sociedades más primitivas, hay instituciones que dictan cómo compartir la comida, por ejemplo. Las instituciones se requieren cuando el comercio se expande más allá de la región para…. • Resolver el problema principal-agente • Asegurar el paso por terrenos extranjeros • Resolver conflictos sobre contratos Se generaron para la... • Estandarización de pesos y medidas • Cortes mercantiles • Notarios Que hace necesario tener instituciones apropiadas? Los individuos 20 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP TEMA 6. La implementación de las políticas públicas. La verdadera prueba del poder del gobierno no es si pueden conseguir una política aprobada, pero si se puede obtener una política implementada. Cualesquieran sean las decisiones se tomen, a veces parece que hay una "brecha de implementación" entre la política y su aplicación efectiva, en parte quizás debido a problemas intrínsecos con la decisión, pero en parte también porque el gobierno central tiene inevitablemente que depender para su implementación en otros, tales como locales gobierno u otras agencias públicas y sus funcionarios a nivel de calle- ', y, a veces el sector privado o voluntario. Una hipótesis equivocada La mayor parte del análisis de políticas partía de una suposición: las políticas una vez diseñadas eran puestas en marcha sin controversias o contratiempos por aquellas agencias administrativas encargadas. Esta afirmación se basaba en la creencia sobre la neutralidad de las burocracias y más especialmente la capacidad de la ley y las políticas para producir los efectos deseados. ¿Qué es implementación? Es necesario definir de manera precisa el concepto «implementación» de una política pública dado que este término se utiliza de una manera más o menos extensa según el país y/ o las escuelas de ciencias administrativas o políticas de que se trate. Los autores anglosajones recurren a la noción de «implementation» para designar todas las actividades de ejecución de una legislación (PressmanWildavsky, 1973). Este término, que en Alemania también se utilizó, engloba en la implementación todo proceso políticoadministrativo que surja de una decisión parlamentaria. Implementación como el conjunto de procesos que, tras la fase de programación, tienden a la realización concreta de los objetivos de una política pública. 21 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP En consecuencia, esta definición no incluye la creación reglamentaria – por parte de las autoridades gubernamentales y administrativas. Aunque estas actividades se desarrollen en la fase post-parlamentaria (o «after a bill becomes law» de acuerdo a la expresión americana) es necesario distinguir analíticamente entre: a.
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la fase de «programación» (de decisión, que incorpora también aspectos de despliegue reglamentario) y la fase de «implementación» (o puesta en práctica concreta) de una política pública. A pesar de la orientación parcialmente similar de estas dos fases del ciclo de una política pública, los actores siguen con frecuencia estrategias diferentes en cada una de ellas (Kaufmann 1983: 32) Implementación como el conjunto de decisiones y acciones: • llevadas a cabo por actores públicos, paraestatales y privados; • enmarcadas por un programa de actuación a través de un conjunto de normas legislativas y reglamentarias; • realizadas con la intención de crear, influenciar o controlar: 1.
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la constitución de una «red de acción pública» (en el sentido de la expresión policy network) que estructure los contactos entre la administración formalmente competente, otros servicios administrativos implicados, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios, la concepción de una «estrategia de implementación» bajo la forma de planes de acción, que tengan en cuenta los análisis actualizados del problema político a resolver, particularmente en lo que concierne a su distribución social (o funcional), espacial (o geográfica) y temporal. las decisiones (o los trabajos previos a las mismas) y acciones concretas, ya sean generales o individuales, que se destinan directamente a los grupos-objetivo (por ejemplo, las autorizaciones administrativas para la explotación de instalaciones industriales. Puesta en marcha de las políticas: la fase de implementación. • • • • • • • • Los operadores involucrados tienen intereses, valores y preferencias que orientan su desempeño. El conflicto durante la implementación puede incrementarse cuando intervienen muchos actores con intereses y visiones distintas. Los operadores tienen gran influencia en la generación y entrega de servicios sociales. Considerar el problema de la implementación como una cuestión meramente técnica puede ser reduccionista y simplificador al dejar de lado el carácter intrínsicamente conflictivo del proceso y su dimensión política. La sola aplicación de decisiones expresadas en orientaciones, pautas y procedimientos por parte de diferentes agencias y unidades en distintos lugares implica que la implementación no es una sola, sino que es bien un proceso plural. La implementación es en sí misma fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse “ajustándose” mejor a lo planificado o exigiendo a los diseñadores que revisen su tarea (Cortázar, 2007). La implementación es más complicada y lenta conforme participan mayor cantidad de actores y mayor es la cantidad de decisiones que deben tomar. §Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos, facilitando u obstruyendo la cooperación entre los participantes (Pressman y Wildavsky 1988). o La dirección de su interés en el programa en cuestión (¿está en pro o en contra del programa?). o La intensidad de su interés (¿el programa le resulta muy importante/ urgente o le es indiferente?). o La magnitud de los recursos comprometidos en relación a los recursos totales (¿está dispuesto a invertir mucho o poco en el programa?). Fallo de implementación/ Incumplimiento • Incumplimiento - una política no es simplemente poner en práctica lo previsto, debido a la falta de cooperación, los obstáculos, la ineficiencia • aplicación incorrecta - política se lleva a cabo en su totalidad, pero política todavía no producen los resultados esperados/efectos • Tres razones para el fracaso de la política - mala ejecución, una mala política o mala suerte! La ejecución perfecta (10 condiciones previas ) 1. Las circunstancias externas no constituyen un obstáculo significativo para el organismo de ejecución 22 Nadine Van Loock Borràs 2.
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Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP Tiempo suficiente y hay suficientes recursos disponibles para el programa Combinación de recursos está realmente disponible La política actual se basa en una teoría válida de la causa y el efecto, y no es irracional Relación entre la causa y el efecto es directo con pocas o ninguna intervención links La dependencia de otros organismos/organizaciones es mínimo La comprensión y el acuerdo sobre los objetivos Las tareas son completamente especificado en la secuencia correcta Prefecto comunicación y coordinación 10. La perfecta obediencia - aquellos en autoridad puede exigir y obtener un perfecto cumplimiento (Adaptado de Hogwood & Gunn, 1984) Top Down models • Iniciada desde arriba y con el objetivo de una actividad dirigida. • Principalmente preocupados con la razón de que un resultado pueda ser exitoso o no ocurrir. • Pueden venir para un montón de críticas. • ¿Qué esta bien con un enfoque de arriba abajo,? Quienes están haciendo política son elegidos por nosotros y por lo tanto tienen un cierto grado de legitimidad, las personas encargadas de la ejecución y, por lo tanto, no se puede tener menos legitimidad. Bottom-Up Models "Una aproximación al estudio de la aplicación que hace hincapié en la participación de los burócratas de nivel inferior y otras personas que llevan a cabo las decisiones públicas. Las ideas y las influencias de estos actores se alimentan de nuevo a los máximos responsables de tomar decisiones para influir en las decisiones políticas" (John, 1998) • Se centra en la importancia de la relación entre el responsable de la política y la política libertador • Destaca que los implementadores tienen alto grado de discreción en la manera en que aplican la política (en su caso) • Muestra cómo los burócratas y profesionales ofrecen ilustración de este Profesionales • La capacidad o poder de un grupo para definir y controlar su trabajo (Parsons p.154) - por ejemplo, profesión médica • Los argumentos a favor - la posesión de conocimientos inaccesibles; relaciones se rigen por códigos éticos y los valores altruistas • Los argumentos en contra - se utiliza para oscurecer la energía profesional; para ofrecer un entorno de trabajo protegido; el control del trabajo; y altas recompensas • El desarrollo reciente de cuestionar asesoramiento profesional - una buena cosa o no? • ¿Están regulados suficiente en cuanto a las decisiones de política que hacen? Contraste top-down y bottom-up 23 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP 24 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP TEMA 7. Redes y actores. ¿El poder tiende a ser distribuido equitativamente en la sociedad, con grupos activos que cambian mucho de lugar entre una decisión y la siguiente o se encuentra concentrado en un grupo relativamente pequeño de actores que dominan la mayoría de los procesos de decisiones? “La primera verdad es que la libertad de una democracia no está a salvo si la gente tolera el crecimiento del poder en manos privadas hasta el punto de que se convierte en algo más fuerte que el propio estado democrático.” Franklin D. Roosevelt Eso, en esencia, es el fascismo, la propiedad del estado por parte de un individuo, de un grupo, o de cualquier otro que controle el poder privado. Poder: ¿quién influye en las políticas? Una forma muy común de ver la democracia es que hay muchas maneras en las cuales la gente puede participar en el proceso de políticas para influir en los gobiernos para que promuevan las políticas que quieren. Esta perspectiva no es universal, sin embargo, algunos alegan lo contrario: el poder está en manos de unos pocos, y la mayor parte de las políticas son decididas por un grupo pequeño de élites dentro del gobierno o hasta fuera de él.. a. la gente puede participar en el proceso de políticas para influir en ellas => perspectiva pluralista 2. el poder está en manos de unos pocos => perspectiva elitista La perspectiva pluralista: liberales Lo que se espera de un proceso pluralista de políticas es que los resultados de las políticas sean sabios y en interés del público colectivo porque han logrado apoyo de mayorías y porque el gobierno es el árbitro insesgado entre muchos intereses rivales. • el poder está distribuido en toda la sociedad • ningún grupo tiene todo el poder sobre otros: pluralidad de élites • la equidad política y el individualismo están protegidos por el derecho al voto y la libertad de expresión • la debilidad del ciudadano individual se compensa con su derecho a expresar oposición • el estado es un conjunto neutral de instituciones que juzga entre intereses sociales y económicos en conflicto los resultados de las políticas son en interés del público colectivo porque han logrado apoyo de mayorías y porque el gobierno es el árbitro insesgado entre muchos intereses rivales. La perspectiva elitista: marxistas El marxismo ofrece la base teórica para muchas teorías elitistas que sugieren que la elección y el cambio de políticas está dominado por clases sociales particulares, y que la función primaria del estado es asegurar el dominio permanente de estas clases. Estas teorías son apoyadas por alguna evidencia empírica que sugiere que los vínculos entre ciertas clases en la sociedad y las posiciones superiores de la toma de decisiones son muy estrechos. Los elitistas concluyen que las formas pluralistas de ver el poder y la influencia en el proceso de política es incorrecta y basan sus argumentos en lo siguiente: • la elección y el cambio de políticas está dominado por clases sociales particulares • la función primaria del estado es asegurar el dominio permanente de estas clases • la élite política está abierta solo a los económicamente poderosos • no todos los grupos de interés son igualmente poderosos • la dominación económica confiere poder fuera de las áreas de actividad estatal Teoría conciliadora: pluralismo limitado Sin embargo, al analizar la forma como se desarrollan las políticas, muchos creen que la perspectiva elitista del sistema político exagera la capacidad de ejercer el poder de las élites. Las no-élites desafían las élites – Hall et al. (1975) sugieren una teoría del poder conciliadora. Su idea de pluralismo limitado sugiere que los asuntos de política superior–básicamente cuestiones económicas- son decididos dentro de un esquema elitista, pero que la mayoría de las políticas domésticas de rutina sobre salud, educación, transporte y vivienda tienden a ser 25 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP desarrolladas a lo largo de líneas pluralistas, con alguna participación de diferentes grupos en diferentes etapas del proceso de políticas. • muchos creen que la perspectiva elitista del sistema político exagera el poder de las élites • las no-élites desafían las élites • los asuntos de política superior–básicamente económicos- se deciden bajo un esquema elitista • la mayoría de las políticas domésticas de rutina tienden a seguir líneas pluralistas Debate entre pluralistas y elitistas Pluralistas: los actores importantes varían con cada proceso de decisión y la arena política es relativamente abierta: cualquier grupo organizado podría tener acceso. Consideran el procesó político como un “mercado”: los actores relativamente libres de entrar en la arena en la cual tiene ligar la negociación entre actores diferentes con distintos intereses. Corporativismo Coloca el acento en el hecho de que los procesos políticos no son abiertos, sino relativamente cerrados. • Sólo los grupos de interés bien organizados y permitidos por el Estado juegan un rol importante en la formación de políticas (Williamson, 1989). • No todos los intereses tienen la oportunidad de organizarse. La arena es a menudo cerrada a los grupos peor organizados. • Énfasis mayor al rol del Estado (Cawson, 1986). En virtud de la expansión de su labor política, el gobierno depende de los grupos sociales para la información e implementación. • Garantizar a los grupos de interés una posición especial en el proceso político es una forma de realzar la capacidad de dirección de los agentes gubernamentales y de crear conceso entre los grupos gubernamentales y los grupos de interés (Steeck y Schmitter, 1985). Premisas del corporatismo 1) grupos de interés relativamente grandes en tamaño y poco numerosos 2) muy coordinados en organizaciones punteras nacionales. 3) consultación regular por parte de los líderes de éstas organizaciones punteras nacionales, especialmente de los representantes sindicales y patronales, tanto entre sí como con los representantes del gobierno 4) acuerdos exhaustivos que sean vinculantes para las tres partes de la negociación (los llamados pactos tripartitos) El corporatismo en la actualidad está sufriendo una transformación • organizaciones sindicales están perdiendo fuerza por la falta de afiliación. Eso las debilita a la hora de actuar en nombre de una gran masa de trabajadores. • paradoja de los sindicatos: tienen una afiliación muy baja, pero sin embargo mantienen un poder de representación importante • Por otra parte están surgiendo otros grupos corporatistas ligados a los grandes campos de las mayores demandas sociales, sanidad, asistencia social, educación, medioambiente y otros. • Estos son los grupos que cada vez tienen que ser tenidos en cuenta con mayor rigor por los gobiernos de turno. Teoría de síntesis: redes de políticas Redes caracterizadas por la estabilidad de relaciones, la continuidad de una membresía altamente restrictiva, una interdependencia vertical basada en la responsabilidad compartida de la tramitación de servicios y aislamiento de otras redes e invariablemente el público general (incluyendo al parlamento). Tienen un alto grado de interdependencia vertical y están altamente integradas. (Rhodes, 1988:78) Enfoque de redes= Conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerárquica e independiente, que vinculan a una serie de actores que comparten intereses comunes, en referencia a una política, y que intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo que la cooperación es la mejor manera de alcanzar metas comunes. Esta estructura de redes condicionan la toma de decisiones gubernamentales. Comparando las la literatura sobre redes (Negandhi, 1975; Godfroy, 1981; Rhodes, 1981), las tres características importantes que pueden observarse en las redes de políticas públicas son: 1. Las redes existen debido a las interdependencias entre actores 2. Las redes constan de una diversidad de actores cada uno de los cuales tiene sus propias metas 3. Las redes son relaciones de naturaleza más o menos duradera entre actores 26 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP • • • • Las redes de políticas públicas constan de una gran variedad de actores que tienen sus propias metas y estrategias. Una política es el resultado de la interacción entre una gran variedad de actores. No hay un actor individual que tenga suficiente poder para determinar las acciones estratégicas de los demás actores. No hay ningún actor central y no existen metas dadas a priori por un actor central, que puedan ser utilizadas como método de medición de la política efectiva (Scharpf, 1978; Gage y Mandell, 1990) EJ: ÚLTIMA REFORMA LABORAL DEL PARTIDO POPULAR. Ø La política de empleo se articula en España (y en general en las democracias occidentales) a través de un modelo institucional corporativo, sustentado en tres agentes; gobierno, sindicatos y empresarios. Ø A lo largo de los últimos 20 años ha habido un proceso de aprendizaje de cada uno de los agentes y el entorno de la negociación y concertación se ha profesionalizado. Ø Cada uno de los agentes tiene unos claros objetivos explícitos y otros conjunto de objetivos ocultos. Ø El resultado de las políticas responde tanto • a) a la negociación efectiva, • b) los escenarios de mediación y • c) a los tipos de relaciones que se establecen entre los agentes (Sindicatos, Patronal, Gobierno). Ø nueva reforma laboral estaba ya recogida en el programa electoral con el que el Partido Popular concurrió a las Elecciones generales de 2011, en las que se impuso con una amplia mayoría absoluta. Ø («Empleo seguro y flexible para todos») dotar "al marco laboral español de unas nuevas reglas e instituciones modernas, adaptadas a la economía global del conocimiento en el ámbito de la moneda única europea para la generación de empleo y oportunidades para todos", aprobando para ello "una reforma integral a la altura del reto planteado por casi cinco millones de desempleados". Ø "llevar a cabo una profunda modernización de la legislación laboral, al servicio de la creación de empleo, que apueste por una mayor estabilidad, una mayor flexibilidad interna en las empresas y que considere la formación como un derecho del trabajador“. Ø Tras escuchar a las partes interesadas (patronal y sindicatos mayoritarios), el Gobierno pidió a los agentes sociales que antes del 7 de enero de2012 cerraran acuerdos en materia de negociación colectiva, contratación, absentismo, solución extrajudicial de conflictos laborales, empresas de trabajo temporal y formación profesional; Ø en caso contrario, el nuevo Gobierno legislaría de modo unilateral. Ø la Ministra de Empleo y Seguridad Social, Fátima Báñez, inició las negociaciones con los agentes sociales para tratar de alcanzar un acuerdo en torno a la reforma laboral. Ø Los interlocutores que tomaron parte en las negociaciones fueron • Juan Rosell, presidente de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE); • Jesús Terciado Valls, presidente de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME); • Ignacio Fernández Toxo, secretario general de Comisiones Obreras (CCOO), y Cándido Méndez, secretario general de la Unión General de Trabajadores (UGT) Ø Prorrogado el plazo inicial de negociación, se acercaron posturas. Pero el pacto se estancó en negociación colectiva y modalidades de contratación. Ø Ante la falta de acuerdo, el Gobierno anunció su intención de legislar unilateralmente antes del 15 de febrero de2012, aunque instó a los agentes sociales a seguir negociando. Ø Ante la decisión tomada por el Gobierno, tanto los representantes de la patronal como los de los sindicatos mayoritarios dieron por liquidada la negociación. Ø Finalmente, el Consejo de Ministros aprobó su proyecto de reforma del mercado laboral el 10 de febrero, en su última reunión antes de expirar el último plazo otorgado a los agentes sociales 27 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP TEMA 8. Las coaliciones de propuestas (advocacy coalitions), “policy failure” y “puntuated equilibrium”/ La implementación de las políticas públicas: el caso de la gobernanza multinivel: actores e instituciones. La toma de decisiones se ha ampliado tanto en el eje horizontal como en el eje vertical. La gobernanza multinivel es la forma por la cual las sociedades, las comunidades, tomen las decisiones, los gobiernos son sóno uno de los actores fundamentales del proceso, no los únicos. 28 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP TEMA 9. Transparencia i rendición de cuentas. Ética pública, transparencia y corrupción son cuestiones que van muy ligadas entre si. El BM, se refiere a la corrupción como: “el abuso de un funcionamiento público en beneficio privado en el entendimiento que ese beneficio pueda darse ya sea que el funcionario acepte el soborno o extorsione al perjudicado”. Corrupción económica: Se denomina así porqué hay dinero de por medio, en ella participan dos partes para realizar la operación: el corruptor y el corrompido. Uno realiza una tarea o función y otro necesita o requiere del servicio. Ø Cuando el beneficiario induce o ofrece una recompensa se convierte en corruptor y el acto se denomina soborno Ø Cuando es el encargado en función quien solicita la recompensa es extorsión. Corrupción Susan Rose- Ackerman (1999, 51) sostiene: • Como cualquier intercambio, la corrupción requiere de dos actores: un comprador y un vendedor. • El comprador del sector privado paga un soborno al vendedor del sector público para obtener algo valioso (….) • Dado que la corrupción beneficia a los participantes de ambos lados de la relación, ninguno de los grupos tiene un incentivo para concluirla unilateralmente. • No hay manera de desenmarañar la red para atribuirle la culpa a sólo uno de los participantes. Todos son responsables. El efecto último y más pernicioso de la corrupción en el campo de lo político_ soborno, cohecho, tráfico de influencias, negligencia o cualquier otra forma de acción o transacción ilegal e impropia- es el deterioro de la moral pública. Corrupción (definición más amplia): “corrupción” proviene del termino latino “corruptino” que significa alteración de algo, es decir corrupción en aquellos actos que se realizan de manera indebida y fuera de la norma. Esta definición señala que en el momento en que una función es alterada de su cauce normal hay corrupción, es decir corrupción en aquellos actos que se realizan de manera indebida y fuera de la norma. En esta versión se obtiene beneficios que están más allá de lo estrictamente económico. Algunos ejemplos: Ø Abuso de autoridad Ø El engaño Ø Perversión de la justicia Ø Incumplimiento de tareas Ø Fraude Ø Uso indebido de la información Ø Evasión de impuestos Ø Tráfico de influencias Ø Obtención de regalos, bienes en especie, favores sexuales, etc.. De igual manera son considerados actos de corrupción, aunque no sean siempre ilegales, las siguientes conductas, carentes de ética: a) Atemorizar a la población mediante declaraciones alarmistas; b) Manipular la opinión pública; c) Ocultar situaciones que el gobierno conoce y son perjudiciales para la sociedad; d) Usar informaciones confidencial que permita obtener ventajas a los funcionarios públicos; e) Tomar decisiones que beneficien a algunos grupos de interés; f) Atender demandas dando una prioridad partidaria; g) Poner condiciones para efectuar un servicio cuando sea un derecho ciudadano; h) Gobernar obteniendo intereses en las empresas proveedoras del Estado. Cuando las cosas van mal, la corrupción sube en las principales preocupaciones de los españoles. Aprobar una ley de transparencia no es garantía de nada. La transparencia es una característica o una virtud que también pedimos a las empresas? 29 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP La ley afecta, entre otras, a entidades como la Administración General del Estado, la de las comunidades autónomas, Ceuta y Melilla y administraciones locales. También a la Casa Real, el Congreso, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Banco de España, el Defensor del Pueblo, agencias estatales, entidades públicas empresariales, entidades gestoras de la Seguridad Social, fundaciones del sector público, etc. Se incluye a sociedades mercantiles en las que participen entidades públicas con un capital superior al 50%. Sin embargo, no todas tienen las mismas obligaciones. Publicidad activa La ley obliga a las administraciones públicas a difundir información relevante y actual sin que la ciudadanía se la solicite. Se debe publicar en sedes electrónicas o páginas web. Esa información debe ser: Periódica Actualizada Clara Gratuita Estructurada Entendible Accesible universalmente, es decir, comprensible también, por ejemplo, para personas con discapacidad intelectual/ De calidad Identificable Localizable Que funcione en varios sistemas Dispuesta en formatos reutilizables, es decir, formatos con los que las personas puedan fácilmente realizar búsquedas, selección y elaborar obras derivadas. Qué información se debe publicar activamente? Las entidades a las que se le aplica esta publicidad activa deben difundir información como la siguiente: • Información relativa a sus funciones y estructura. • Organigrama, perfil y trayectoria profesional de sus responsables. • Contratos, su objeto, duración, importe, procedimiento, etc. • Estadísticas del volumen presupuestario de contratos. • Relación de convenios suscritos, indicando también su objeto, duración, obligaciones, etc. • Subvenciones y ayudas públicas concedidas. • Presupuestos, describiendo las principales partidas. • Cuentas anuales e informes de auditoría y fiscalización. • Retribuciones de las personas con mayor responsabilidad. • Declaraciones anuales de bienes y actividades de representantes locales. Concretamente, para las Administraciones Públicas: • Planes y programas anuales y plurianuales y medios previstos para su ejecución, indicadores de valoración, grado de cumplimiento y resultados. • Anteproyectos de Ley, proyectos de Decretos Legislativos y proyectos de Reglamentos la iniciativa de los cuales les corresponda. • Relación de bienes inmuebles de su propiedad. Derecho de acceso a la información pública La información pública son todos los contenidos o documentos que estén en el poder, hayan sido elaborados o adquiridos por las entidades a las que se les aplica la ley de transparencia. Este derecho está limitado cuando suponga un perjuicio para la seguridad nacional o pública, intereses económicos y comerciales, política económica y monetaria, secreto profesional, propiedad intelectual, protección del medio ambiente, entre otros casos. En el caso de que afecte a datos personales especialmente protegidos, la persona afectada debe dar su consentimiento. Las ciudadanas y ciudadanos pueden solicitar información a las Administraciones identificándose e indicando una forma de contacto, pero no es obligatorio exponer los motivos de la solicitud de información. La Administración tendrá un mes para resolver la consulta o dos si el volumen o complejidad lo hace necesario. Principales críticas y observaciones 1. El derecho de acceso a la información no se reconoce como fundamental, sólo como ordinario. En caso de conflicto, primará la protección de datos al acceso 2. Para que se cumpla el requisito de que los datos sean entendibles, reutilizables y en formatos con interoperabilidad, debe existir anteriormente en la Administración un sistema de archivos y almacenamiento eficaz, de lo contrario es muy complejo ofrecer la información requerida 30 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP 3.
Sólo se aplica a nivel estatal, las comunidades autónomas deben aprobar sus correspondientes leyes de transparencia 4. El buscador del portal de la transparencia obliga a usar el DNI electronico. Según el Instituto Nacional de Estadística en 2014 el 47,9% de la población de 16 a 74 años de edad declara disponer de DNIe, pero sólo el 8,5% de estos tiene lector de tarjetas con microchip electrónico, complemento que hay que comprar separadamente. 5. No ofrece un régimen de sanciones explícito y detallado para quienes incumplan las obligaciones de facilitar la información solicitada 6. No obliga a que las 21.000 instituciones del país tengan que publicar su inventario de bienes y derechos 7. La Administración tiene un plazo de un mes, prorrogable a dos, para contestar las solicitudes de información pero, si finalmente no contesta, no tendrá que explicar por qué 8. La ley recoge hasta 12 límites para denegar el derecho a información, algunos ambiguos 9. El Gobierno no incluye en el Portal de Transparencia información sobre el coste de viajes oficiales, aunque sí se puede solicitar esa información 10. No se proporciona información que se deba elaborar para quien la solicite. Es decir, sólo proporciona datos registrados, no los que se deban elaborar ad hoc para la petición La transparencia es también un elemento para poder participar y tomar decisiones por parte de la ciudadanía. 31 Nadine Van Loock Borràs Polítiques Públiques I III Trim/ II CCPP TEMA 10. Evaluación de las políticas públicas Tres grandes categorías a partir de las cuales formulamos nuestras evaluaciones sobre los resultados de nuestros gobiernos: • Confianza: analizar los barómetros, la opinión pública reflejada en los apartados de confianza en el gobierno y satisfacción con los servicios públicos (la opinión pública puede ofrecer una medida fiable de la calidad de los servicios públicos más próximos a los ciudadanos y, en particular, de los servicios públicos locales). • Eficacia: valoración “objetiva”, cuanto de efectivo (eficaz) ha sido un gobierno. Se puede observar a través del análisis de la capacidad institucional en comparación con el activismo reformista y a través de las medidas de “resultados”, es decir, observando tanto los programas como los servicios impulsados, pero sólo la variación imputada a la acción de gobierno. • Calidad democrática: democratización del modelo liberal, resultados agregados a nivel de sociedad y resultados agregados a nivel de transparencia y corrupción. Esta es una visión ampliada de rendimiento de los gobiernos que se relaciona con la satisfacción de los grandes principios democráticos definidos por teóricos de la democracia como Dahl (1971) o por comparatistas en sus propuestas de modelos de democracia (Lijphart, 1999)/ De cuántas maneras posibles podemos valorar el rendimiento de un gobierno? Cuáles de estos sistemas de valoración nos convencen más? Cuáles son las debilidades de cada sistema de valoración? —> los interrogantes que nos interesan de este apartado por ahora. Nos gustaría que los gobiernos complementaran estas tres vertientes, pero es algo realmente complejo. 32 ...