Derecho Constitucional II - Tema 5 (2014)

Apunte Español
Universidad ESADE (URL)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura Derecho Constitucional II - Fuentes del Derecho y Organización Territorial del Estado
Año del apunte 2014
Páginas 7
Fecha de subida 24/03/2015
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Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II Lección V. Normas del Gobierno.
Normas del Gobierno con rango de Ley.
En la presente lección serán objeto de estudio las normas del Gobierno, a saber: el Decreto-Ley, el Decreto legislativo y el reglamento. Si bien es cierto que según la concepción clásica del Estado liberal de Derecho choca que un Gobierno pueda tener potestad normativa, pues se vulnera el principio de separación de poderes, fue la necesidad de actuar con celeridad para evitar el largo procedimiento legislativo lo que hizo a principios del Siglo XX que los Gobiernos pudieran normar mediante Decretos que tenían rango de ley, sujetos a unos límites (Decretos-Ley); o la complejidad técnica y sobrecarga de funciones parlamentarias para elaborar determinadas normas lo que dio lugar a otra clase de norma con rango de ley del Gobierno (Decreto legislativo) que se usó en reiteradas ocasiones a lo largo del Siglo XIX. A pesar de todo lo dicho la potestad normativa general del poder ejecutivo es la reglamentaria, como se verá a continuación (infra) y se estudiará más a fondo su objeto, el Reglamento, en Derecho administrativo.
El hecho de que el Gobierno pueda legislar implica una necesaria relación entre el Parlamento y el Gobierno, pues la potestad legislativa originalmente corresponde al Parlamento, y siempre se ha visto con reticencia que el Gobierno dicte normas con rango de ley. Esta relación se traduce en unos límites y garantías al uso que hagan los gobiernos de estas figuras, que en ningún caso deben ordinarias, y por ello están sujetos al control parlamentario y al control de constitucionalidad del Tribunal Constitucional.
! El Decreto-Ley en el ordenamiento constitucional y en la práctica política.
El Decreto-Ley ya existía antes de 1978: con él asumió el poder el general Primo de Rivera en 1923; también estaba previsto en la Constitución de 1931 y se utilizó en reiteradas ocasiones durante el régimen franquista. El Decreto-Ley está asociado, por lo tanto, al crecimiento del Estado y a un mayor poder de los gobiernos.
El Decreto-Ley aparece regulado en el art. 86 de la Constitución, como una norma con rango de ley que expide el Gobierno, con determinados límites que se estudiarán a continuación y sobre el cual el Congreso de los Diputados se pronuncia a posteriori. No requieren habilitación parlamentaria ni delegación alguna, cuando se da el supuesto de hecho habilitante previsto (“una extraordinaria y urgente necesidad”), siempre que no se vulneren los límites que establece la Constitución, podrá el Gobierno expedirlo entrando el Decreto-Ley en el ordenamiento como una norma con rango de ley más, con una vigencia — !39 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II temporal de 30 días, que podrá hacerse indefinido pasados estos si así lo decide el Congreso o podrá convertirse en ley.
! El presupuesto habilitante del Decreto-Ley es que haya una extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE). Por extraordinaria se entiende que sea algo imprevisible, y la urgencia hace referencia a que no admita demora y sea inaplazable, por falta de tiempo.
Debe ser una necesidad coyuntural y no estructural. Los Decretos-Ley se someten después a un control del Congreso de los Diputados, pero también pueden ser objeto de control de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, como se ve, por ejemplo, en su Sentencia 68/2007, en la que no se cumplieron los requisitos del Decreto-Ley, a pesar de que el Tribunal deja la apreciación de la urgencia al Gobierno, en este caso apreció una falta de conexión entre el sentido del acto (del Decreto-Ley) y los hechos que debían resolverse con él.
! Además de estos límites formales del Decreto-Ley, la Constitución también establece unos límites materiales. Dice el art. 86.1 CE que el Decreto-Ley no puede afectar al “ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos que se regulen en el Título I [de la Constitución] al régimen de las comunidades autónomas y al derecho electoral general.”.
En primer lugar, se excluye el desarrollo directo de las instituciones del Estado, pero no impide el precepto que el Decreto-Ley las afecte (STC 60/1986); en segundo lugar, la prohibición de afectar a los derechos, deberes y libertades hace referencia al desarrollo del régimen jurídico de dichos derechos, no impide una mínima incidencia del Decreto-Ley sobre ellos, pues eso lo haría inoperativo (STC 111/1983); en tercer lugar, no puede regular el régimen de las comunidades autónomas, pues para ello se requieren otras normas; finalmente tampoco pueden regular el régimen electoral general, pues es objeto de ley orgánica (art. 81.1).
! Tras haber analizado los límites formales y materiales del Decreto-Ley, es ahora momento para estudiar la intervención de las Cortes. Conviene recordar que es el Gobierno, reunido en Consejo de Ministros, el que expide el Decreto-Ley, firmándolo después el Rey. Como se ha dicho, tiene una vigencia muy acotada; tan sólo 30 días, que una vez hayan transcurrido deberá pronunciarse el Congreso. El Congreso puede derogar el Decreto-Ley pasado ese plazo (pero durante su vigor ya ha producido efectos), o bien puede convalidarlo, haciendo que su vigencia sea permanente. Otra opción, que propondrá — !40 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II el Presidente del Congreso de los Diputados es si la Cámara opta por convertir el DecretoLey en ley del parlamento. La convalidación debe ser expresa, y en ella no interviene el Senado.
Si se convalida el Decreto-Ley, no caben enmiendas; sólo podrá enmendarse si se convierte en ley. La convalidación no cambia su nomen iuris, sigue siendo un Decreto-Ley a pesar de que haya sido sometido a votación del Congreso, salvo si se produce la conversión en ley. Si en cambio el Congreso tras convalidarlo (se requiere) opta por convertirlo en ley, se tramitará como proyecto de ley en procedimiento de urgencia, pero no cabrá la posibilidad de hacer enmiendas a la totalidad. Podrán hacerse enmiendas al articulado, y seguirá el procedimiento legislativo de urgencia en el que, obviamente, intervendrá el Senado (véase supra, tema IV: procedimiento legislativo). Si el Decreto-Ley se convierte en ley podrá ampliar el alcance de la norma y no estará sujeto a los límites del Decreto-Ley sino a los de la ley ordinaria, sanando los vicios en los que que eventualmente podría haber incurrido el Gobierno al expedir la norma.
Recientemente, desde las reformas estatutarias de 2006, todos los nuevos Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas prevén la posibilidad de que sus gobiernos cuenten con la posibilidad de elaborar Decretos-Ley. Los problemas que plantea esta posibilidad son que con el ánimo de ‘copiar’ al Estado, existe el peligro de que los gobiernos autonómicos abusen del uso indebido de esas normas, que tienen menos necesidad en el caso autonómico, pues al ser unicamerales el procedimiento legislativo es notablemente más rápido; además de tener más dificultad de ser impugnables ante el Tribunal Constitucional (véase infra Tema VI).
! Finalmente, añadir que el Decreto-Ley puede ser objeto de control de constitucionalidad del TC, atendiendo al incumplimiento de sus límites formales o materiales. Sólo puede interponerse un recurso de inconstitucionalidad (o elevar un Juez una cuestión de inconstitucionalidad) de los Decretos-Ley en vigor, si han sido derogados por el Congreso no cabrá esta posibilidad, sin embargo los Decretos-Ley derogados podrán ser objeto de una cuestión de inconstitucionalidad por los efectos que hubieran producido durante su vigor. Si un Decreto-Ley ha sido convertido en ley podrá haberse recurrido mientras tomó la figura de Decreto-Ley por cualquiera de los procedimientos de control de constitucionalidad de las normas con rango de ley (recurso o cuestión de inconstitucionalidad), sin embargo si se recurre cuando ya ha sido convertido en ley será sometido a un control de la misma clase que las demás leyes.
! — !41 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II La delegación legislativa: el Decreto legislativo. Modalidades de delegación y la problemática de su control.
Ahora pasamos a estudiar la delegación legislativa. Hablamos de delegación cuando un órgano con una competencia lo cede a otro par actuar como si fuera el delegante: cede el primero sus competencias al otro para que éste haga lo que le correspondería al otro. En el caso de la delegación legislativa, ella supone que las Cortes Generales deleguen en el Gobierno la potestad legislativa en ciertos casos y sometiéndola a unos límites. El producto de esa delegación tendrá la misma fuerza y rango que la Ley del Parlamento, y la encontramos regulada en los arts. 82 a 85 de la Constitución.
La delegación legislativa existe desde el Siglo XIX, por ejemplo se aprobaron a través de este procedimiento la Ley de Enjuiciamiento Civil (en 1881), la Ley de Enjuiciamiento Criminal (en 1882), el Código de Comercio (1885) y el Código Civil (1889). Asimismo, a lo largo del Siglo XX se utilizó por parte de varios regímenes políticos.
! Los objetivos y razones que llevan a la delegación en el Gobierno de una competencia del Parlamento pueden ser dos; por lo tanto, distinguimos dos clases de delegación legislativa.
En primer lugar, pueden ser motivos pragmáticos, porque el Estado ha ido creciendo a lo largo del Siglo XX y como consecuencia de ello el procedimiento legislativo es demasiado largo para afrontar determinados problemas con la celeridad requerida, así pues el Gobierno cuenta con los medios para hacer una norma más coherente y rápidamente. Otra razón que puede llevar a delegar la potestad legislativa es una corrección técnica: determinadas materias complejas son cedidas a los técnicos, con los que cuenta el Gobierno y no el Parlamento.
Hay dos clases de delegaciones legislativas: mediante la primera el Parlamento aprueba una ley de bases que tiene como finalidad la formación de textos articulados en una materia determinada (art. 82.2 CE), ya sea porque no existe regulación al respecto o porque se quiere modificar una ya existente. La Ley de bases contiene los criterios y principios necesarios que deberá respetar el Gobierno al elaborar el Decreto legislativo.
Los límites que tiene le Gobierno es que en ningún caso puede modificar la ley de bases y tampoco dictar normas retroactivas. Además de esta clase de delegación legislativa existe la ley ordinaria que da lugar a una refundición de textos. El objetivo es compilar varias leyes y normas para sistematizarlas articulándolas en un solo texto y simplificándolas, para facilitar la labor al operador jurídico y dotar de mayor seguridad jurídica.
— !42 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II Ambas clases pueden reformarse mediante otro Decreto legislativo o mediante Ley ordinaria.
! Obviamente la delegación legislativa se ve sujeta a unos límites y debe cumplir con unos requisitos, establecidos en ambos casos por la Constitución. En caso de no respetarse el Decreto legislativo expedido por el Gobierno sería inconstitucional.
El primer requisito que contempla la Constitución es que el Parlamento debe delegar exclusivamente al Gobierno la competencia (en su conjunto, no a un Ministerio), no cabe delegar la potestad legislativa en ningún otro órgano. Tampoco caben subdelegaciones (que el Gobierno vuelva a delegar la competencia en otro órgano). En segundo lugar, la delegación debe ser expresa, nunca tácita y debe ser para materia concreta y con fijación de plazo para su ejercicio; deben hacer la delegación las Cortes Generales por medio de una ley. Cuando decimos que debe ser para una materia concreta nos referimos a que debe haber una determinación de las materias que son objeto de delegación, no es constitucional una delegación en genérica (en blanco). Asimismo, y evidentemente, quedan excluidas de la delegación legislativa materias de ley orgánica, así como cualquier otra reserva normativa especial que contenga la Constitución.
! Las Cortes pueden revocar al delegación mediante una nueva ley, o también implícitamente al regular por sí mismas la materia delegada, si bien el Gobierno puede oponerse a una proposición de ley o enmienda contraria a la delegación en vigor (art. 84 CE). El Decreto legislativo puede derogar o modificar, al tener rango de ley, normas con valor de ley, salvo la ley de bases o la ley que ha sido utilizada para delegar la potestad legislativa en el Gobierno.
! Como norma con rango de ley, el Decreto legislativo está sujeto a un control jurisdiccional pero también a un control parlamentario. De acuerdo con el art. 153 del Reglamento del Congreso de los Diputados, una vez expedido el Decreto legislativo el Congreso puede a posteriori mirar si hay motivos de reparo, esto es, ver si el Gobierno se ha excedido en las instrucciones dadas por el delegante. El Reglamento no da el resultado de lo que puede ocurrir, de hecho nunca ha sucedido, aunque el Parlamento podría aprobar una Ley Ordinaria alterando el contenido del Decreto legislativo. La revocación, como se ha dicho, no puede ser tácita, debe hacerse a través de una ley.
En cuanto al control jurisdiccional el artículo 82.6 de la Constitución lo recoge. Al ser una norma con rango de ley, el Decreto legislativo, debería ser el Tribunal Constitucional el — !43 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II que ostentara el monopolio, a pesar de ello, la palabra que usó el constituyente fue la de tribunales (cfr art. 27 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). que se debe a la teoría de los ultra vires de ENTERRÍA, pues todo aquello que se excediera de la delegación podía ser controlado por los tribunales porque todo aquello que contenga el Decreto legislativo que no hubiera sido objeto de delegación legislativa es una norma con rango reglamentario (pues la ha elaborado el Gobierno) y por lo tanto los tribunales la pueden controlar, sin perjuicio de que en este caso no es cuestionable que el Tribunal Constitucional puede enjuiciar las leyes.
! La potestad reglamentaria del Gobierno y su relación con el principio de legalidad.
Una vez estudiadas las normas del Gobierno con rango de ley conviene estudiar las normas que por regla general competen al Gobierno, que son las de rango reglamentario, pues tiene el Gobierno la potestad reglamentaria (art. 97 CE). Dicha potestad responde a dos tradiciones histórico-jurídicas: en la tradición francesa, desde la Constitución de 1791 apreciando un ligero error de la teoría de Montesquieu se permitió que el Gobierno aprobara normas, pero siempre sometidas a la Ley del Parlamento; pues era un reglamento ejecutivo que concretaba y desarrollaba los mandatos de la Ley; y según la tradición alemana, en cuyo país había una monarquía limitada, operaba el principio monárquico: una dualidad de poderes entre el Parlamento y el poder ejecutivo; el Parlamento aprobaba las leyes con materias reservadas y el Gobierno, que había sido nombrado por el Rey podía elaborar cualquier otra norma (reglamentos) cuya materia no fuera objeto de reserva de ley 34.
No fue hasta el Siglo XX cuando cambiaron las circunstancias: en Alemania pasó a subordinarse el reglamento a la ley, tomando el principio de legalidad, y en Francia, Charles De Gaulle adopta el modelo alemán, con el principio reglamentario.
! La Constitución Española de 1978 establece una potestad reglamentaria para el Gobierno (art. 97) de acuerdo con la Constitución y las leyes, y el art. 106.1 dispone que los Tribunales [ordinarios] controlan dicha potestad.
La potestad reglamentaria está regulada por los arts. 25-27 de la Ley 50/1997 del Gobierno. El artículo 23 de dicha ley clasifica las clases de reglamentos: si los aprueba el Presidente del Gobierno o el Gobierno en Consejo de Ministros se tratará de un Decreto (o 34 Por dicho motivo, en este caso el reglamento no estaba sometido a una ley.
— !44 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II Real Decreto si lo firma el Rey); si lo aprueba un ministró tendrá la naturaleza de Orden Ministerial, que estará sometida al Decreto.
El procedimiento del reglamento se regula en el siguiente artículo (art. 24 Ley del Gobierno): el Decreto emana de un Ministerio, después se evalúa el impacto que tendrá y el Consejo de Estado elabora un informe de legalidad. Puede haber trámites de participación ciudadana: una audiencia de las asociaciones afectadas (art. 105 CE) información pública, etc. Finalmente se aprueba en Consejo de Ministros y se publica en el Boletín Oficial del Estado, aclarando cuándo entrará en vigor. Como puede observarse, se trata de un procedimiento mucho menos transparente que el parlamentario.
! El control de legalidad de los reglamentos lo tienen los Tribunales (art. 106 CE), es decir, el Poder Judicial, no el Tribunal Constitucional. El juez simplemente inaplica en el caso concreto un reglamento si éste es ilegal o inconstitucional, y podrán expulsarlo del ordenamiento los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa con los requisitos de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
El Tribunal Constitucional sólo podría conocer de un reglamento en dos casos: a través de un recurso de amparo si se diera el caso, o a través de un conflicto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.
! Finalmente, añadir que entre la ley y el reglamento se plantea si son admisibles los reglamentos independientes. La respuesta es sí, como se verá a continuación.
Existen dos clases de reglamento, a grandes rasgos, el ejecutivo, que se elabora por mandato del legislador, y el orgánico, que es un reglamento ad intra que regula la organización y el funcionamiento interno de la propia Administración. La Constitución no prohíbe los reglamentos independientes, habla de la potestad reglamentaria, según la cual pueden elaborarse reglamentos siempre que no sean ilegales ni inconstitucionales; los únicos límites que pueden deducirse de un reglamento independiente son que no regule una materia reservada a la ley y que respete la primacía de la ley, que es jerárquicamente superior, que impide que se desarrollen reglamentos contrarios a la ley y que en caso de que la ilegalidad de un reglamento se sobrevenga por la entrada en vigor de una nueva ley, el reglamento quedará derogado o adecuarse a la nueva ley.
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