TEMA 9 - RESUM MANUAL CONSTI (2016)

Apunte Catalán
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura Organització Constitucional de l'Estat i Fonts del Dret
Año del apunte 2016
Páginas 20
Fecha de subida 20/09/2017
Descargas 0
Subido por

Vista previa del texto

TEMA 9: NORMES PROCEDENTS DEL PARLAMENT 1. Funció legislativa, lleis de l’Estat i lleis de les Comunitats Autònomes D’entre les funcions tradicionalment atribuïdes a l’Estat, la funció legislativa pot definir-se com:  Funció legislativa o Aquella que té per objectiu l’elaboració de normes i expressió de la voluntat popular.
o La seva força preval sobre qualsevol altra font jurídica, quedant només sotmeses a la Constitució Espanyola aquelles fonts que representen la voluntat i expressió del poder constituent.
Qui té potestat jurídica a l’Estat?  Potestat jurídica o La concreta facultat jurídica que habilita per a l’exercici de la funció de l’elaboració de lleis.
o La CE l’atribueix a les Corts Generals que, a la vegada tenen la funció de:   Representar al poble espanyol.
Exercir la potestat legislativa de l’Estat.
Ara bé, atesa l’estructura territorial de l’Estat espanyol, la funció legislativa no correspon, en el nostre sistema constitucional, únicament a les Corts Generals.
o L’existència de Comunitats Autònomes dotades d’autonomia política i amb Parlaments propis fa que la Constitució atribueixi també la potestat legislativa als Parlaments de les anomenades Comunitats.
Lleis de l’Estat i lleis de la les Comunitats Autònomes  Lleis de l’Estat i lleis de les Comunitats Autònomes posseeixen el mateix rang i força.
 Però tenen acotat un camp material diferent, determinat pel bloc de la constitucionalitat, conjunt normatiu integrat per la Constitució, els Estatus d’Autonomia i determinades lleis estatals distributives de competències entre l’Estat i les Comunitats Autònomes.
o Principi de competència – Aquest criteri de separació entre els àmbits propis de les potestats normatives de l’Estat i les Comunitats Autònomes no es sinó una manifestació del principi de competència, que aquí opera com a mitjà de delimitació de l’àmbit de l’exercici de les potestats normatives de l’Estat i les Comunitats 2. La llei en la Constitució La llei en la Constitució pot definir-se des de dues perspectives:  Pla polític – la llei, elaborada pel poder legislatiu, que ostenta la representació del poble, constitueix l’expressió de la voluntat d’aquest.
 Pla normatiu – és la norma directament infraordenada a la Constitució i a la qual se subordinen totes les demés que integren l’ordenament. Constitueix, per tant, la categoria normativa bàsica de l’ordenament jurídic.
a) La llei com a expressió de la voluntat popular (Pla polític) - La llei és, a més de la Constitució, la única norma de l’ordenament que disposa de directa legitimitat democràtica, ja que és producte immediat de l’activitat normativa de la representació del poble, de les Corts Generals.
- Per això, juntament amb la Constitució, és la via per mitjà de la qual es legitimen la resta d’institucions de l’Estat. En efecte, totes les institucions de l’Estat , inclusives les Corts, tenen una legitimació bàsica inicial com a conseqüència d’estar contemplades en la pròpia norma constitucional.
- Ara bé, aquesta regulació necessita ser completada i desenvolupada, i és la llei, com a expressió de la voluntat popular, la que ha de preveure en detall l’organització, estructura i competència de totes elles.
- En conseqüència, la actuació de tots els òrgans i institucions de l’Estat es legitimen precisament gràcies a que la seva organització i actuació respon al previst per la llei.
- En definitiva, tota l’estructura jurídica i política de l’Estat es legitima per la Constitució i la llei, legitimació que justifica les importants funcions que exerceixen òrgans i institucions que no són escollides pel poble, com succeeix amb els jutges i magistrats integrants del Poder Judicial.
Aquest significat polític explica que en el Dret europeu la llei hagi estat tradicionalment resistent a qualsevol procediment de control jurídic, ja que això suposa que un òrgan no escollit (com un tribunal) pot rectificar les decisions de la representació popular.
La circumstància de ser la llei, amb la representació del titular de la sobirania, obliga als òrgans encarregats de l’anomenat control (Tribunals Constitucionals) a una extremada autorestricció i sobrietat en els seus judicis respecte a l’activitat legislativa.
b) La llei i la seva relació amb la Constitució (Pla normatiu) - La llei és la font bàsica del ordenament jurídic. És la categoria normativa immediatament subordinada a la Constitució.
- La seva relació com a norma suprema no és, no obstant això, de mera «execució» o «desenvolupament» de la mateixa, en un sentit estricte dels termes, sinó que la obra del legislador disposa d’una àmplia llibertat dins del marc constitucional, i pot manifestar-se de diferents maneres segons els diversos tipus de preceptes constitucionals de què es tracti.
- La intervenció del legislador és, a vegades, obligada en termes concrets i altres vegades resulta més o menys convenient, unes altres, simplement, possible, etc. Segons el contingut dels preceptes constitucionals, el caràcter d’aquella intervenció pot variar molt, doncs pot consistir en la regulació completa d’una institució, característiques essencials de la qual estan ja contingudes en la norma constitucional, en la formulació d’una determinada política social en resposta a un objectiu recollit per la Constitució, en el desenvolupament del contingut d’un dret fonamental i les seves garanties, etc.
- En tot cas, el contingut material de la Constitució és, en qualsevol àmbit, un límit a l’acció del legislador, en el sentit de que la llei no pot contradir el disposat per la norma suprema.
- I, per últim, la Constitució recull una sèrie de valors i principis que han de plasmar-se en tota l’obra del legislador sigui quina sigui la seva naturalesa.
Concepció de la Constitució com a marc  La concepció de la Constitució com a marc vol dir que la intervenció del legislador en els diferents supòsits als què ens hem referit mai és unívoca, sinó que sempre pot escollir entre una gran diversitat d’estratègies polítiques i normatives.
L’acció del legislador  No cap considerar que l’acció dels poders públics i, molt en particular, del poder legislatiu, pugui qualificarse com de mer desenvolupament dels preceptes constitucionals. Pel contrari, l’obra del legislador és una manifestació de l’acció política, que consisteix en la determinació dels objectius a assolir mitjançant l’acció dels poders públics y dels mitjans necessaris per a aconseguir tals objectius.
 Si bé tals objectius i medis han de servir per a la realització dels valors i principis constitucionals o, quan menys, no estar en pugna amb ells, l’abstracció i generalitat d’aquests impedeix considerar que l’acció constitueixi un desenvolupament purament mecànic de la Constitució. Ans el contrari, com tal acció política la actuació del legislador constitueix precisament una manifestació del pluralisme polític, valor constitucional reconegut en el art. 1 de la Constitució.
 El pluralisme polític és possible precisament perquè la Constitució estableix més un marc que uns mandats polítics detallats a desenvolupar i executar, el que constitueix una diferència qualitativa essencial entre les Constitucions democràtic-liberals i aquelles altres que han pretès marcar un únic camí d’evolució social i política.
 Fins i tot quan la Constitució conté mandats específics, al legislador li cap desenvolupar-los mitjançant una àmplia varietat de polítiques legislatives. Aquesta doble relació de subordinació i llibertat dins el marc constitucional diferencia també la relació entre Constitució i llei de la existent entre la llei i les normes directament subordinades a ella: els reglaments.
c) La llei com categoria normativa - Tradicionalment, la llei ha constituït una categoria normativa única, que responia als caràcters polítics.
Encara que això sigui seguint cert, la llei ha sofert modificacions d’importància com a conseqüència de la progressiva complexitat de l’Estat contemporani.
- En efecte, si bé la llei pot seguir considerant-se, en essència, una categoria normativa única, en la actualitat es manifesta en una pluralitat de formes. En l’ordenament constitucional espanyol actual la funció legislativa no dóna lloc a una, sinó a varies formes o tipus de llei.
- Aquestes formes de llei, producte, en alguns casos, de potestats normatives diferents entre sí, tenen la mateixa força i rang, trobant-se totes elles directa i, en principi, únicament subordinades a la Constitució.
És per això pel que, tot i aquesta diversitat, pot sostenir-se conceptualment que pertanyin a una categoria normativa única.
Noció formal de llei  Llei és la norma elaborada pel Parlament pel procediment constitucionalment prescrit per ell. Aquesta senzilla definició es freqüentment denominada noció formal de llei, en tant que prescindeix del contingut de la norma i es basa exclusivament en l’òrgan i procediment empleat per a elaborar-la.
Conceptes històrics de llei des d’una perspectiva material - Històricament, la doctrina ha manejat altres conceptes de llei que al·ludien, en major o menor mesura, al seu contingut material.
- Des de una perspectiva material s’ha definit la llei com la norma dictada pel legislatiu que gaudeix de determinades característiques, com el ser general i abstracta, o bé com la norma que tracta sobre certes matèries, com les regles que delimiten l’esfera de l’activitat lliure de les persones en les seves relacions recíproques o amb l’Estat, o les que intervenien en la llibertat i propietat dels ciutadans, etc.
Concepte actual des d’una perspectiva essencialment formal de la llei - La realitat constitucional positiva no respon, en general, a les nocions de llei material. Tot i els esforços doctrinals per a dotar al concepte de llei del contingut material, es necessita partir en la actualitat de una definició essencialment formal de la llei, entesa simplement com aquella norma elaborada pel poder legislatiu. És llei, per conseqüent, tota norma dictada com a tal pel Parlament i només ella.
A l’afirmació anterior s’hi han d’afegir dues observacions: 1. En primer lloc, que un Estat constitucional democràtic la llei té un abast necessàriament universal, en el sentit de que, amb independència de la major o menor generalitat del seu contingut i de que aquest afecti més o menys directament a uns o altres subjectes de dret, va dirigida y vincula –activa o passivament, segons els casos– a la totalitat dels ciutadans i dels subjectes de Dret; això és, l’ordenament jurídic és el mateix per a tots o, dit en altres termes, la llei té una validesa universal.
2. En segon lloc que, encara que les lleis puguin tenir, en principi, qualsevol contingut, també és cert que acostumen a rebre una formulació general i abstracta que compren un número indeterminat de supòsits d’aplicació. Però, com més tard es veurà, aquestes característiques no són absolutes i enllacen avui en dia més amb les exigència del principi d’igualtat que amb la pròpia noció constitucional de llei.
d) Reserva de llei  La Constitució reserva determinades matèries per a ser regulades, d’una manera més o menys completa, per llei: es el que es denomina «reserva de llei».
 Es tracta d’una garantia constitucional destinada a assegurar que determinades matèries d’especial importància siguin directament regulades pel titular ordinari de la funció legislativa, això és, per les Corts Generals o, al menys, per norma d’igual rang i força que la llei parlamentària.
Aquesta reserva pot tenir una intensitat variable en dos sentits: 1. Segons es requereixi que la regulació sigui mitjançant llei en sentit estricte, això és:  Mitjançant llei parlamentària dictada per les Corts Generals en casos que: o O bé s’admeti que la regulació pugui fer-se per mitjà d’alguna norma d’igual rang i força (decret legislatiu, decret-llei).
o Si hi ha, com succeeix en efecte, diversos tipus de lleis parlamentàries, la reserva pot efectuarse en benefici d’alguns dels tipus específics de lleis (llei orgànica i llei ordinària).
2. La reserva de llei pot ser també més o menys intensa segons que la intervenció de la llei hagi de ser més o menys exclusiva, deixant un àmbit major o menor a la presència subordinada del reglament.
Rebuig d’una reserva reglamentària El constituent espanyol va rebutjar, en canvi, la possibilitat d’una reserva reglamentària, això és, l’existència d’un àmbit material que hagi de regular-se per reglament necessàriament, sense que la llei pugui incidir en ell. Això hagués creat un àmbit material en el que no pot incidir el legislatiu, òrgan que representa la sobirania popular.
3. Lleis orgàniques i lleis ordinàries Una destacada innovació del constituent espanyol ha estat la creació d’una categoria de lleis denominades lleis orgàniques, denominació històricament present tant en el Dret espanyol com en el francès, però que adquireix en el sistema constitucional espanyol actual un significat molt diferent.
 Lleis orgàniques exclusivament aquelles que versen sobre determinades matèries prefixades per endavant per la pròpia Constitució, i que tenen un procediment especial d’aprovació també expressament previst per la norma superior. Si abans s’emprava ocasionalment per a qualificar a lleis que contenien el règim general d’una institució o poder de l’Estat (per exemple, el Consell de l’Estat o el Poder Judicial).
o  Abans s’emprava ocasionalment per a qualificar a lleis que contenien el règim general d’una institució o poder de l’Estat (per exemple, el Consell de l’Estat o el Poder Judicial).
Lleis ordinàries (o, simplement, lleis, doncs tal és la seva denominació) són totes les restants, siguin de l’Estat o de les Comunitats Autònomes. En els primers anys del sistema constitucional de fonts la categoria normativa de la llei orgànica ha plantejat nombrosos problemes interpretatius, que han anat essent clarificats a través de successives resolucions del Tribunal Constitucional.
Les lleis orgàniques es troben regulades en l’art. 81 de la Constitució, que contempla ambdós aspectes, material i formal, d’aquest tipus de lleis.
Article 81 de la CE, sobre l’elaboració de les lleis orgàniques: 1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.
2.
Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
- En quan a l’àmbit material reservat a les mateixes, l’apartat 1 estableix que són lleis orgàniques aquelles «relatives al desenvolupament dels drets fonamentals i des les llibertats públiques, les que aproven els Estatuts d’Autonomia i el règim electoral general i les demés previstes en la Constitució».
- En la línia del precepte citat es dedueix que es tracta d’una enumeració tancada, per molt que un dels tipus es remeti genèricament a altres preceptes constitucionals. En altres paraules, no pot regular-se amb rang de llei orgànica qualsevol matèria, sinó només aquelles constitucionalment reservades a aquell tipus de llei.
La determinació d’aquestes matèries pot presentar dificultats, però en tot cas, no constitueixen un elenc obert a la voluntat del legislador.
- En quan a les matèries pròpies de la llei orgànica mencionades per l’art. 81 de la CE, la jurisprudència constitucional ha justificat la necessitat d’una interpretació restrictiva de les mateixes, per evitar una excessiva rigidesa de l’ordenament jurídic, efecte que indiscutiblement posseeix la llei orgànica al requerir una majoria qualificada per a la seva aprovació.
- Així, pel que respecta a les lleis del desenvolupament dels drets fonamentals i les llibertats públiques, el Tribunal Constitucional ha entès que la reserva de llei orgànica es refereix tan sols a les llibertats i drets compresos en la Secció Primera del Capítol Segon del Títol Primer, rètol del qual resa precisament «Dels drets fonamentals i de les llibertats públiques», excloent, doncs, als restants drets recollits en el Títol Primer.
- A més a més, el terme «desenvolupament» ha estat interpretat pel Tribunal Constitucional en un sentit estricte, de tal manera que només es precisa llei orgànica quan es tracta de dictar una regulació general del dret, o bé quan s’afecta a qüestions bàsiques i essencials de la citada regulació, però no en qualsevol supòsit on s’incideixi de manera més o menys directa en l’esfera d’un dret fonamental.
- En quant al concepte de règim electoral general, el Tribunal l’ha definit com el conjunt de «normes electorals vàlides per a la generalitat de les institucions representatives de l’Estat en el seu conjunt i de les entitats territorials en que s’organitza a tenor de l’article 137 CE, llevat les excepcions que es troben establertes en la Constitució o en els Estatuts».
- Les altres dues matèries que requereixen llei orgànica no plantegen problemes interpretatius, ja que es tracta, per una banda, de les lleis «que aproven els Estatuts d’Autonomia», que no són altres que les pròpies normes que constitueixen tals Estatus; per altra, de la remissió que l’article 81.1 de la CE efectua totes les vegades que la Constitució requereix expressament que una determinada matèria ha de ser regulada mitjançant la llei orgànica.
- En tot cas s’ha de tenir present l’anomenat criteri restrictiu en quant a l’amplitud de les matèries que requereixen la llei orgànica, en el sentit que no tot el que afecta a la mateixa ha d’estar regulat per aquesta categoria normativa, sinó solament el que constitueix la regulació general de tals qüestions o els seus aspectes essencials.
Procediment d’aprovació de les lleis orgàniques  L’apartat 2 de l’art. 81 de la CE estableix que «l’aprovació , modificació o derogació de les lleis orgàniques exigirà majoria absoluta al Congrés en una votació final sobre el conjunt del projecte».
 Es requereix, per tant, un quòrum qualificat en el Congrés, el qual és la majoria absoluta, en front a la exigència normal per aprovar un projecte de llei de mera majoria relativa.
 Aquesta votació per majoria absoluta ha d’efectuar-se sobre el text final del projecte. D’acord amb la regulació del Reglament del Congrés, aquesta votació es produeix al finalitzar la seva discussió en la Càmera i abans del seu enviament al Senat, i ha de repetir-se novament després del seu pas per aquesta Càmera si en ella s’ha produït una modificació del text remès pel Congrés.
 En la pràctica legislativa és relativament freqüent que s’aprovin lleis en les que només una part es defineixi com a llei orgànica. Això és així perquè no tota la matèria sobre la que versa una llei ha de ser necessàriament regulada per aquest tipus de lleis. En aquest cas, només els preceptes que han de posseir aquest caràcter han de sotmetre’s al procediment agreujat d’aprovació propi de les lleis orgàniques.
 Això no és sinó una manifestació del criteri restrictiu que ha seguit prevalent en relació a l’àmbit material de la llei orgànica. Per a garantir la seguretat jurídica, en aquests casos la llei ha d’indicar de forma expressa quins articles posseeixen el caràcter d’orgànics.
Rang i força de les lleis orgàniques i ordinàries  Lleis orgàniques i ordinàries posseeixen el mateix rang i força de llei. La relació entre ambdues categories de lleis pot explicar-se per mitjà del principi de competència.
Principi de competència de les lleis orgàniques i ordinàries  D’acord amb el citat principi, ambdós tipus de lleis es despleguen sobre un àmbit material determinat, previst per la Constitució. Així que es justifica no solament la impossibilitat de que les lleis ordinàries modifiquin l’establert per les lleis orgàniques (el que podria explicar-se en el principi de jerarquia), sinó també la paral·lela impossibilitat de que la llei orgànica reguli matèries no compreses en la relació taxativa prevista en l’art. 81 de la CE per a la llei orgànica.
 La exclusió d’ambdós tipus de normes és recíproca, és a dir, que en els dos casos la projecció fora del seu àmbit ocasiona un vici a la norma invasora: o o Bé la invalidesa de la llei ordinària.
Bé la pèrdua del caràcter orgànic de la llei indegudament aprovada com a tal.
La llei orgànica conta amb altres caràcters distintius: - Les matèries reservades a la llei orgànica són matèries excloses de la iniciativa popular.
- No poden ser regulades per decrets legislatius o per decrets-llei.
- La seva tramitació parlamentària ha d’incloure necessàriament el pas pel Ple de les Càmeres, estant exclosa la delegació de la seva aprovació en les Comissions legislatives permanents.
- Per últim, i tot i que l’article 81 CE no és un precepte distributiu de competències, les matèries pròpies de lleis orgàniques són, per la seva pròpia naturalesa, competència legislativa de l’Estat, ja que només a aquest pertany la potestat normativa per a dictar-les.
Les Comunitats Autònomes i les lleis ordinàries:  Les Comunitats Autònomes poden dictar lleis ordinàries que posseeixin el mateix rang de llei i força que les lleis de l’Estat.
 Alguns Estatuts d’Autonomia i, en certs casos, algunes lleis de desenvolupament d’aquests, preveuen l’existència de lleis institucionals o de desenvolupament bàsic de l’Estatut, que compten amb procediments agreujats d’aprovació.
 No suposa això cap modificació en quant a rang i força, sinó que es tracta d’un fenomen anàleg al que es dóna amb algunes lleis ordinàries de l’Estat que posseeixen un procediment o un contingut específicament predeterminat o ambdues coses.
 Pel demés, també en el sistema normatiu de les Comunitats Autònomes pot repetir-se algun dels citats tipus de lleis estatals, com les de delegació.
4. Altres tipus de lleis Tant per les lleis orgàniques com per les ordinàries la Constitució contempla determinats procediments especials que donen lloc a lleis específiques d’un o altre caràcter:  Entre lleis orgàniques es troben els Estatuts d’Autonomia –expressament mencionats en l’art 81.1 de la CE– , que són lleis orgàniques sotmeses a un procediment específic de aprovació, que posseeixen, a més, una rellevància institucional pròpia i ocupen una posició especial en l’ordenament jurídic.
 Entre les lleis ordinàries, la Llei de Pressupostos també posseeix un procediment d’elaboració específic constitucionalment previst.
La Constitució contempla diferents tipus de lleis La Constitució contempla determinats tipus de lleis que, encara que no contin amb modificacions procedimentals, sí han de posseir un determinat contingut o una peculiar estructura: o Les lleis de delegació.
o Les lleis bàsiques ex.
o Les lleis de marc.
o Les lleis d’harmonització de normes de les Comunitats Autònomes –lleis que, a més a més, requereixen com a requisit previ que les Corts apreciïn la seva necessitat–, o, entre les lleis orgàniques, les de transferència o delegació de facultats a les Comunitats Autònomes.
Qüestió distinta són les diferents vies de transformació de les lleis (lleis de Ple o de Comissió, tramitació ordinària o urgent), que no qualifiquen de cap manera les lleis objecte d’una o altra tramitació i que, encara que posseeixin un fonament constitucional, es un tema reglamentari de procediment legislatiu.
LES FUNCIONS LEGISLATIVA I FINANCERA DE LES CORTS 1. Introducció La funció legislativa de l’Estat atribuïda a les Corts Generals  El Parlament, en els sistemes constitucionals, sorgeix com un òrgan de representació nacional amb la principal funció d’expressar la voluntat popular mitjançant normes de caràcter general.
 Per això, la Constitució atribueix a les Corts Generals d’elaborar les normes centrals de l’ordenament jurídic.
v ’E , això és, la tasca Origen històric dels Parlaments i la funció parlamentària  L’origen històric dels Parlaments constitucionals està marcat per la pugna entre Nació i Monarca per la sobirania.
 Aquest fet explica que una de les principals funcions parlamentàries contemporànies sigui la de controlar ’ executiu, hereu històric de les competències dels ministres del Rei en els sistemes de Monarquia constitucional del passat segle. Aquesta funció, entesa en un sentit ampli, s’ha de comprendre per exigir la responsabilitat política del mateix.
 D’aquesta manera, funció normativa i funció de control polític del Govern constitueixen els dos pols de l’activitat de les Corts. A cavall entre ambdues cap ubicar la funció financera, que posseeix un doble contingut.
o Consisteix, per una banda, en la facultat del Parlament per aprovar les lleis que estableixen el règim d’ingressos de l’Esta, mitjançant la imposició de tributs, capacitat impositiva que es troba en l’origen dels Parlaments medievals anteriors al constitucionalisme (no taxation without representation).
o Per altra banda, la funció financera compren la potestat d’aprovar anualment les contes de l’Estat mitjançant la llei de pressupostos, activitat formalment legislativa que implica un important medi de control de l’actuació del Govern i l’Administració.
Al tractar les mencionades funcions de les Corts Generals, no pot obviar-se una menció a la distància que intervé entre el plantejament teòric i la realitat.
 Els sistemes parlamentaris han derivat cap una innegable pèrdua d’iniciativa política del Parlament en benefici del Govern, que rep per diverses vies una indiscutible i directa legitimació democràtica.
 Això no suposa per sí mateix una decadència dels Parlaments, sinó més bé una transformació del seu paper: de ser el centre del debat polític i on es gestava la direcció política de l’Estat (ara expressament atribuïda al Govern en la nostra Constitució), el Parlament s’ha convertit, sobretot, en un òrgan d’elaboració de normes a partir de projectes del Govern i de control de la gestió d’aquest.
 Tal transformació suposa, sens dubte, un profund canvi de significat en totes les funcions parlamentàries, que perden substantivitat pròpia i capacitat d’iniciativa i es converteixen més bé en tasques coordinades amb el Govern pel mig de la majoria parlamentària; tot això, sense dubte, amb l’excepció del control que els grups parlamentaris de l’oposició puguin exercir sobre l’executiu des de plantejaments aliens als de la majoria governamental.
 Funció legislativa   o Diverses fases del procediment legislatiu ordinari o Peculiaritats dels diversos procediments especials Funció financera Funcions de caràcter polític: o La funció de control del Govern o L’exigència de responsabilitat política del Govern 2. La iniciativa legislativa: diversos subjectes  La facultat ’ v v , això és, de promoure l’elaboració d’una llei per part de les Càmeres parlamentàries revesteix una notable transcendència, ja que obre pas a l’exercici de la funció legislativa, d’importància central pel funcionament de l’Estat.
 Per aquest motiu, la seva pertinència a uns o altres subjectes ha reflectit històricament la disputa per la titularitat de la sobirania. Així, la seva atribució al Monarca i, més endavant, al Govern, a les Càmeres parlamentàries o a l’electorat, o la seva compartició entre varis d’aquests subjectes, es correspon amb successives fases de l’anomenada pugna històrica.
 Aquesta evolució ha conduït, pel general, com en el cas espanyol, a una pluralitat de subjectes titulars de la iniciativa legislativa. No obstant això, ha de tenir-se en compte que, tot i la seva importància, la facultat d’iniciativa legislativa ò ’ v q constitueix únicament una fase preliminar que obre pas a aquesta funció.
L’art. 87 de la Constitució atribueix la iniciativa legislativa a cinc subjectes que poden prendre part d’aquest tràmit, encara que amb un distint abast:  Iniciativa ordinària de forma plena i directa tan sols a: 1. Govern 2. Congrés dels Diputats 3. Senat  Capacitat de proposta a: 4. Assembles de les Comunitats Autònomes  Llei orgànica en el que respecte a: 5. La iniciativa popular 1. Govern [Projectes de llei] a) La iniciativa s’atribueix al Govern, de qui parteix avui dia la immensa majoria de lleis, a l’estar constitucionalment encarregat de la direcció de la política i ser, en conseqüència, l’impulsor del programa legislatiu de la majoria parlamentària.
Projectes de llei Els textos presentats pel Govern en exercici de la seva iniciativa legislativa han de ser aprovats en el Consell de Ministres i reben la denominació de «projectes de llei».
 Els projectes de llei han de gaudir de prioritat en la tramitació, encara que, s’afegeix, «sense que la prioritat deguda als projectes de llei impedeixi l’exercici de la iniciativa legislativa en els termes regulats per l’art.
87», això és, sense que per això s’impedeixi l’exercici de la iniciativa legislativa als demés subjectes titulars de la mateixa.
o Aquest mandat constitucional atribueix en el Reglament del Senat que els projectes de llei han de tenir prioritat en la tramitació sobre les proposicions de llei.
o En el Reglament del Congrés dels Diputats, pel contrari, no es contempla cap previsió expressa al respecte.
 Els projectes de llei són enviats al Congrés dels Diputats, Càmera que inicia l’elaboració de lleis, «acompanyats d’una exposició de motius i dels antecedents necessaris per a pronunciar-se sobre ells» (art.
88 CE).
 El procediment legislatiu es posa en marxa de forma preceptiva, sense que la Càmera pugui rebutjar la seva tramitació, a diferència del que passa, com veurem, amb les iniciatives legislatives d’altres subjectes, per les que existeix un tràmit de «presa en consideració» en que la Càmera pugui rebutjar discutir la proposta del text legislatiu que se li envia.
 Davant d’un projecte de llei governamental sí cap, en canvi, que els principals subjectes sobre els que s’articula el procediment legislatiu, els grups parlamentaris, presentin esmenes a la totalitat; però les citades esmenes a la totalitat, que són «les que versen sobre la oportunitat, els principis o l’esperit del projecte de llei i postulen la devolució d’aquell al Govern, o les que proposin un text complet alternatiu al projecte» (art. 110.3 RC), formen part ja de la tramitació del projecte i integren el procediment legislatiu.
 Ara bé, poden suposar, com indica el precepte reglamentari, el rebuig del projecte governamental; i, en el seu cas, la continuació del procediment sobre un text alternatiu. El Tribunal Constitucional ha avalat que el Govern reprodueixi una iniciativa legislativa idèntica a una altra prèviament rebutjada, davant la inexistència del precepte constitucional o reglamentari que l’impedeix (cas Majories del CGPJ).
2. Congrés dels Diputats i 3. Senat [Propostes de llei] b) La Constitució atribueix la iniciativa legislativa a ambdues Càmeres parlamentàries, textos de les quals reben el nom de «proposicions de llei».
 La iniciativa pertany a les Càmeres en quan a tals, no als seus membres a títol individual ni als grups parlamentaris. Això suposa que, tot i que siguin aquests o aquelles qui presentin de manera efectiva les proposicions, la Càmera davant la que s’hagi exercit la iniciativa ha de pronunciar-se sobre les mateixes mitjançant el tràmit de la «presa en consideració» .
o Així doncs, solament després de que una Càmera aprovi prendre en consideració una proposició de llei, pot considerar-se que s’ha exercit la iniciativa legislativa parlamentària i comença la discussió del text.
 D’acord amb el Reglament del Congrés, les proposicions han de ser: o Presentades per quinze Diputats o un grup parlamentari (art. 126.1 RC) o Han d’anar també acompanyades en ambdós casos d’antecedents i exposició de motius (art. 124 RC).
 Iniciat el procediment en el Congrés, l’existència del tràmit de presa en consideració per la Càmera fa que, superat aquest tràmit, no s’admeti ja la presentació de les esmenes a la totalitat que propugnen la devolució del projecte; sí són possibles aquestes, en canvi, si la presa en consideració ha estat efectuada en el Senat (126.5 RC) .
 Previ al tràmit de presa en consideració, el Reglament del Congrés ha previst donar ocasió al Govern de manifestar la seva opinió sobre la proposició de llei a debatre (art. 126.2 RC).
o  El govern conta per això amb un termini de trenta dies des de la publicació de la proposició (art.
126.3 RC), en el que haurà de manifestar, en el seu cas, la seva oposició a la tramitació en els supòsits en els que té competència per a fer-ho, és a dir, quan la proposició modifica una delegació legislativa en vigor (art. 84 CE) i quan suposa un augment dels crèdits o disminució dels ingressos (art. 134 CE).
Si la proposició s’ha presentat en el Senat, on tenen dret a fer vint-i-cinc senadors o un grup parlamentari (art. 108.1 RS), és en aquesta Càmera on s’adopta la decisió sobre la presa en consideració essent després enviada al Congrés, on comença ja directament la fase substitutiva de la tramitació: o La proposició de llei en el Senat ha d’anar acompanyada d’una exposició justificativa i, en el seu cas, d’una memòria en la que s’avaluï el seu cost econòmic.
o El Reglament del Senat no contempla de forma expressa un termini perquè el Govern pugui manifestar la seva oposició a la tramitació de la proposició, pel que el Govern podrà fer-ho des de que aquesta es publiqui fins al moment en que la mateixa sigui sotmesa a la votació de presa en consideració per la Càmera.
4. Assemblees Comunitats Autònomes [Proposta d’iniciativa] c) La Constitució, en l’art. 87.2, atribueix a les Comunitats Autònomes una facultat que ha de qualificar-se més de ’ v que d’autèntica iniciativa legislativa.
 La Constitució preveu que les Assembles de les Comunitats Autònomes poden sol·licitar del Govern: 1) L’adopció d’un projecte de llei.
 En aquest cas, semblant previsió suposa només, en definitiva, atribuir a les Assemblees autonòmiques la facultat de proposar al Govern que exerceixi la seva iniciativa legislativa mitjançant l’adopció d’un projecte de llei.
 Com, naturalment, es tracta d’una proposta no vinculant, aquesta facultat no atorga a aquestes Assembles la capacitat de posar en marxa el procediment legislatiu, sinó tan sols d’instar al Govern a que ho faci.
2) Remetre a la Mesa del Congrés una proposició de llei, que podrà defensar davant la Càmera mitjançant una delegació de fins a tres membres.
 En aquest supòsit, la previsió constitucional atribueix a les Càmeres autonòmiques una posició més rellevant, anàloga a la dels firmants d’una proposta d’iniciativa popular, ja que la proposta autonòmica està sotmesa a la presa en consideració per part del Congrés dels Diputats.
 El vertader abast de la possibilitat contemplada en el precepte constitucional és, en realitat, la possibilitat de defensar directament davant el Congrés la presa en consideració per aquesta Càmera del text de la proposició aprovada per l’Assemblea de la Comunitat Autònoma.
5. Iniciativa legislativa dels ciutadans [Iniciativa popular] d) La Constitució també contempla l’exercici de la iniciativa legislativa pels ciutadans, establint la denominada iniciativa popular amb la seva aparició en llei orgànica.
 Ha d’exercir-se no per menys de 500.000 ciutadans i les matèries de les que està exclosa, remitent-se per a les formes d’exercici i requisits a una llei orgànica.
 La LO 3/1984, de 26 de Març sobre la Iniciativa Popular (LORIP, modificada l’any 2006), regula aquesta institució amb el mateix esperit restrictiu que la pròpia Constitució, a la vegada que mostra un evident objectiu d’economia procedimental.
 La llei preveu que la iniciativa ha de ser impulsada per una comissió promotora, la qual ha d’encarregar-se de presentar a la Mesa del Congrés dels Diputats un text articulat, que ha de ser objecte d’examen d’admissibilitat per part de la Mesa de la Càmera.
o Aquest examen es projecta tant sobre el compliment dels requisits formals com sobre els de caràcter substantiu. Entre aquests es conta el que la proposició no es vegi sobre les matèries excloses de la iniciativa popular per la Constitució i la pròpia llei orgànica: l’art. 87.3 CE exclou expressament les matèries pròpies de:  Llei orgànica, les tributàries, les de caràcter internacional i la relativa a la prerrogativa de gràcia. La llei afegeix altres matèries, resultants de la reserva constitucional en favor del Govern de la iniciativa legislativa en les mateixes: la iniciativa popular no podrà versar sobre projectes de planificació econòmica (reservats al Govern per l’art. 131 CE) ni sobre els Pressupostos generals de l’Estat (encomanats a la iniciativa governamental per l’art.
134.1 CE).
 Així mateix, la iniciativa pot ser rebutjada si es troba en tramitació un projecte o proposició de llei sobre el mateix objecte, si és reproducció d’una altra iniciativa popular de contingut anàleg presentada durant la mateixa legislatura, o si la proposició versa sobre matèries manifestament diferents i mancades d’homogeneïtat entre sí (art. 5 LORIP).
 Contra la resolució de la Mesa del Congrés cap recurs d’empara davant el Tribunal Constitucional, expressament previst en la pròpia Llei Orgànica d’Iniciativa Popular.
 Una vegada admesa la proposició, la comissió promotora disposa d’un termini de nou mesos, prorrogable per tres més, per a procedir a la recollida de les cinc-centes mil firmes exigides per la llei, que hauran de ser autenticades per notaris, secretaris judicials, secretaris de l’Ajuntament corresponents o per fedataris especialment designats a l’efecte.
 Les despeses ocasionades per la difusió de la proposició i la recollida de formes són rescabalats per l’Estat si aquella troba la fase de tramitació parlamentaria, el que hauria d’entendre’s en un sentit favorable als promotors, això és, en el sentit de que n’hi ha prou amb que s’hagi completat la recollida d’un número suficient de firmes i la proposició arribi a ser sotmesa a la presa en consideració del Congrés dels Diputats, qualsevol que sigui el sentit d’aquesta decisió.
 Cap senyalar que, en puritat, la presa en consideració per la Càmera suposa que és a aquesta a qui correspon la fase essencial de la iniciativa, mentre que els electors actuen com a subjectes proposants de la mateixa, ja que només rere la presa en consideració comença l’elaboració d’un text legal.
3. El procediment legislatiu ordinari El procediment legislatiu es troba regulat directament per la Constitució en els seus trets essencials, regulació que és completada pels reglaments d’ambdues Càmeres. L’art 89.1 CE es refereix únicament a que els reglaments de les Càmeres regularan la tramitació de les «propostes» de llei, però com és evident, la mateixa sort reben els projectes de llei. La facultat de regulació del procediment legislatiu pels reglaments de les Càmeres, no és sinó una plasmació de la autonomia reglamentària que l’art. 72.1 CE reconeix a ambdues Càmeres.
La discussió per una Càmera d’un text legal es desenvolupa en diferents fases, que en el procediment ordinari són:    - - La de presentació d’esmenes.
L’estudi de les mateixes per part d’una ponència que elabora un informe.
La discussió i votació de l’anomenat informe i de les esmenes per la comissió, que aproven un dictamen que està sotmès a discussió en el Ple de la Càmera.
L’informe de la ponència serveix d’eix de la discussió en la comissió, així com el dictamen aprovat per la comissió empenya aquell paper en la posterior lectura del Ple.
Els terminis de les diverses fases venen determinats, excepte contades excepcions en que el fa la pròpia Constitució, en els reglaments de les Càmeres.
En cas de dissolució de les Càmeres, ambdós reglaments preveuen la caducitat de tots els assumptes pendents, amb la única excepció d’aquells dels que constitucionalment ha de conèixer la Diputació Permanent.
 Aquesta regla, que el seu fonament resideix en el respecte a la representativitat del nou Parlament, suposa la pèrdua de la feina legislativa pendent, que, en el seu cas, ha de començar de nou, encara que si la majoria parlamentària en la nova Càmera és anàloga a la anterior la seva tramitació serà presumiblement més ràpida.
 No obstant això, la LORIP estableix una excepció a la previsió anterior en relació amb la iniciativa legislativa popular, perquè l’exercici de la mateixa és independent del resultat d’unes eleccions.
 Amb tot, la Mesa de la Càmera pot retrotreure la tramitació en el moment que consideri oportú –encara que en cap cas és precís presentar de nou la certificació acreditativa d’haver reunit el mínim de firmes necessàries–, el que es deu, tanmateix, a la necessitat de respectar la voluntat de les noves Càmeres.
 En la interpretació del procediment legislatiu el Tribunal Constitucional atorga a les Càmeres una gran llibertat, com és natural al ser titulars de la funció legislativa de l’Estat. Així, ha d’establir que no existeix inconvenient constitucional perquè els projectes o proposicions de llei tinguin un contingut heterogeni.
 Ara bé, en canvi ha entès que resulta inacceptable, des de la perspectiva del dret dels parlamentaris a participar en un debat informat, la admissió al mateix d’esmenes per complet alienes al text legislatiu en discussió.
a) Discussió en el Congrés dels Diputats La fase substantiva del procediment legislatiu comença en el Congrés dels diputats, en el que s’han de distingir varies fases: - F ’ . En aquesta fase, el projecte o proposició pot veure’s totalment rebutjat o substituït per un altre. Efectivament, els projecte provinents del Govern i les proposicions de llei del Senat poden ser objecte d’esmenes a la totalitat que propugnen la devolució del text als òrgans promotors de la iniciativa o també, en el cas dels projectes del Govern, la possible adopció d’un text complet alternatiu. Tals esmenes a la totalitat només poden ser presentades pels Grups Parlamentaris i són debatudes pel Ple de la Càmera (art. 110.3, 126.5 i 127 RC).
No hi caben, en canvi, esmenes a la totalitat ni respecte de les proposicions de llei del propi Congrés ni sobre les procedents de la iniciativa popular. Una vegada preses en consideració ambdós tipus de preposició, passen directament a la fase de discussió en comissió.
- Fase de comissió. El projecte o proposició passa a continuació a examen i votació en les comissions corresponents, segons la matèria sobre la que versi: en ella es debaten les esmenes al text que hagin proposat, en el termini previ que determini el Reglament, els diputats o grups parlamentaris.
Per a sistematitzar el debat, la comissió designa una ponència, encarregada d’elaborar un informe sobre el text i les esmenes al mateix. Com a conseqüència de la discussió (en sessions a les que poden acudir els mitjans de comunicació) la comissió elabora un text (dictamen) que passa a ser discutit en el Ple.
- Fase de Ple. El dictamen de la comissió es sotmet a discussió i votació en el Ple de la Càmera: en aquesta fase poden mantenir-se esmenes que no hagin estat acceptades per la comissió. En aquest cas, el Ple haurà de pronunciar-se pel text proposat per la comissió, pel text alternatiu mantingut per la esmena, o per un text de transacció.
b) Discussió en el Senat Una vegada aprovat el text del projecte o proposició de llei pel Congrés, el seu President el remet al del Senat.
Aquesta Càmera disposa d’un termini de dos mesos –vint dies en els declarats urgents pel Govern o el propi Congrés– per oposar el seu vet o per a proposar esmenes.
En ambdós casos i a l’igual que en el Congrés, primer té lloc una lectura en comissió (de la que es prescindeix quan no s’han presentat esmenes) i després una altra en el Ple, havent de desenvolupar-se ambdues en el citat termini constitucional de dos mesos. En la definitiva lectura del Ple, l’aprovació del vet necessita la majoria absoluta de la Càmera (art. 90.2 CE).
Si el Senat no veta ni modifica el text enviat pel Congrés, el mateix queda ja preparat pel seu sotmetiment a la sanció real.
c) Diferències d’opinió entre Congrés i Senat Si el Senat no està conforme amb al text aprovat pel Congrés té, com hem vist, dues possibilitats:  La interposició de vet Si el Senat interposa un vet, fet que necessita majoria absoluta en la votació del Ple, el text torna al Congrés. La Càmera baixa disposa llavors d’una doble opció: pot superar el vet del Senat i aprovar el projecte o proposició de llei mitjançant la mateixa majoria absoluta exigida al Senat per oposar-s’hi, o pot, simplement, deixar transcórrer dos mesos i ratificar per majoria simple el text inicial que va remetre al Senat; en ambdós casos el text definitiu és idèntic al que es va aprovar pel Congrés.
 L’aprovació d’esmenes modificant l’anomenat text Si el Senat, en canvi, s’ha limitat a formular esmenes, el Congrés només està obligat a pronunciar-se sobre elles, acceptant-les o rebutjant-les per majoria simple.
La tramitació que s’ha descrit mostra una posició clarament desigual entre ambdues Càmeres, ja que el pas pel Senat constitueix, en realitat, una lectura «de reflexió», utilitat fonamental de la qual és permetre a la Càmera Baixa reconsiderar determinats aspectes del text aprovats per ella en cas de que el Senat hagi formulat esmenes.
Res li impedeix al Congrés dels Diputats, no obstant això, limitar-se a ratificar aquest text rebutjant tals esmenes o el vet senatorial, sense que el resultat imprescindible en cap dels dos casos arribi a una majoria qualificada. Només si el Senat veta el projecte, el qual constitueix una hipòtesis improbable donada la composició política habitualment semblant entre ambdues Càmeres, i el Congrés no desitja esperar el reduït termini de dos mesos que imposa l’art.
90.2 CE, es precisa que aquesta Càmera arribi perr a superar l’anomenat vet la mateixa majoria que es va requerir al Senat en la seva interposició.
4. Sanció, promulgació i publicació de les lleis Una vegada finalitzada la tramitació parlamentària i fixat ja, conseqüentment, el text de la llei, aquesta ha de complir encara altres requisits abans de la seva entrada en vigor. Tals requisits són la sanció i la promulgació per part del Monarca i, finalment, la seva publicació en el Butlletí Oficial de l’Estat.
a) La sanció de les lleis és un requisit constitucionalment necessari per a perfeccionar el text de la llei, encara que avui dia hagi perdut el seu contingut polític històric.
En els sistemes de la Monarquia constitucional propis del passat segle, en els que la sobirania era compartida entre la Nació i el Monarca, l’aprovació d’una llei requeria comptar tant amb la voluntat regia com amb la voluntat nacional expressada pel Parlament; d’aquesta manera la sanció expressava la voluntat real d’aprovació del text que s’aniria a promulgar com a llei. De tot això resulta que la sanció real era un acte amb ple contingut polític i legislatiu: no un acte obligat, sinó una facultat que permetia al Monarca oposar-se a la voluntat del Parlament en determinats supòsits i formes, segons els termes concrets de cada Constitució.
La Constitució espanyola contempla la figura de la sanció real al enumerar les funcions del monarca, precepte que determina el deure constitucional del Rei de sancionar les lleis aprovades per les Corts Generals en un termini de quinze dies. Això es deriva de que no es permet discrecionalitat alguna al Monarca.
Aquest buidament de tot el contingut substantiu de la sanció real fa que, tot i la seva específica menció constitucional, vingui a constituir normalment –amb matisos que veurem després– un requisit formal i obligat, pràcticament equivalent a la promulgació.
b) La promulgació consisteix en l’acte de comprovació i proclamació de que la llei compleix tots els requisits constitucionalment exigits, amb el conseqüent mandat de que es compleixi i s’obeeixi. D’acord amb l’art.
91 CE, rere la obligada sanció el Rei ha de procedir a la promulgació, a la vegada que ordena la seva immediata publicació.
Encara que lluny de configurar-se la sanció i la promulgació com actes de control substantiu, tampoc cap reduir-los en termes absoluts a actes formalment obligats en tot cas, ja que ambdues potestats de sancionar i promulgar les lleis permeten al Rei un mínim control formal i extern de les lleis.
Així, podria negar-se a sancionar i promulgar lleis a les que faltessin elements essencials externs constitucionalment requerits i perceptiblement prima facie, com la seva aprovació per ambdues Càmeres de les Corts. De fet, no cal oblidar que la Constitució li ordena sancionar i promulgar les lleis «aprovades per les Corts Generals». És evident que això no faculta al Monarca per a exercir un control de la correcció del procediment legislatiu –que només correspon al Tribunal Constitucional–, però sí se li ha de reconèixer la capacitat per a negar el seu concurs al menys en aquells casos en els que podria parlar-se d’una omissió manifesta, flagrant i inqüestionable del procediment constitucional.
Pel demés, els actes de sanció i promulgació han d’estar referendats, en aplicació de la clàusula general sobre els actes del Rei prevista en l’art. 64 de la Constitució.
c) La promulgació porta aparellada l’ordre de publicació, encara que la Constitució espanyola menciona a aquesta de forma autònoma en el propi art. 91 CE. D’aquesta nova manera, el rei exerceix simultàniament les seves facultats de sanció i promulgació de les lleis, i ordena la seva publicació.
La inserció del text de la llei en una publicació oficial, concretament en el Butlletí Oficial de l’Estat, determina el compliment del principi constitucional, propi de tot Estat de Dret, de la publicitat de normes (art. 9.3 CE), fixant el moment de la seva incorporació al ordenament jurídic.
L’entrada en vigor s’inicia en la data establerta en la pròpia norma pel legislador, qui pot preveure una vacatio legis, això és, un període en el que la norma publicada encara no entra en vigor. En defecte de previsió expressa, les lleis entren en vigor després d’una vacatio legis de vint dies prevista amb caràcter general pel Codi Civil.
5. Procediments legislatius especials Pot parlar-se de dos tipus de procediments especials: 1) En primer lloc es troben els procediments legislatius específics que la pròpia Constitució associa a un determinat tipus de normes. Són els procediments constitucionalment previstos per l’aprovació de les lleis orgàniques, els decrets-lleis, la reforma constitucional, els Estatuts d’Autonomia o la seva reforma i, a la fi, les lleis de pressupostos. També poden mencionar-se aquí, tot i que no constitueixen procediments legislatius, els d’aprovació de tractats internacionals ja que suposen, en definitiva, procediments parlamentaris per a la incorporació d’una norma del màxim rang a l’ordenament jurídic.
2) Per altra banda es troben els procediments de tramitació parlamentària especials previstos per la Constitució o pels Reglaments de les Càmeres en forma genèrica i no associats, en principi, a cap tipus especial de norma ni a cap matèria. Són variants respecte al procediment legislatiu ordinari abans vist i que poden aplicar-se també, en alguns casos, als procediments especials vinculats a normes específiques mencionades en el paràgraf anterior. Aquests procediments són el procediment de lectura única en el Ple, el procediment d’aprovació íntegra en comissió i el procediment d’urgència.
a) El procediment de lectura única en el Ple és d’exclusiva previsió reglamentària, ja que no esta expressament contemplat en la Constitució. És un procediment destinat a projectes o proposicions de llei que per la seva senzillesa o altres raons (com pogués ser l’alt grau de consens per a la seva aprovació entre les forces parlamentàries), aconsellen una única lectura (debat i votació) en el Ple de la Càmera, sense necessitat del previ debat i votació en comissió.
El Reglament del Congrés contempla això en l’art. 150 i el del Senat en l’art. 129. En ambdós casos, la decisió de seguir aquest procediment correspon al propi Ple, a proposta de la Mesa i escoltada la Junta de portaveus.
b) En segon lloc, també cal que la tramitació completa tingui lloc en la comissió corresponent, evitant el pas pel Ple. Al contrari del que succeeix amb el procediment anterior. L’art. 75.2 CE qualifica la tramitació íntegra en comissió com una delegació del Ple en les comissions legislatives permanents, delegació que és revocable en qualsevol moment. A més a més, queden exclosos d’aquest procediment especial els projectes o proposicions que versen sobre reforma constitucional, sobre qüestions internacionals, les lleis orgàniques i els pressupostos generals de l’Estat.
El Reglament del Congrés ha fet un ús generós d’aquesta previsió constitucional, ja que ha efectuat una presumpció de delegació genèrica per tots els projectes i proposicions de llei que siguin constitucionalment delegables, excloent de la delegació el debat i votació de totalitat o de presa en consideració. El Reglament del Congrés també exclou la potestat legislativa plena de les comissions pel supòsit de que el Ple del Senat hagi vetat o esmenat el text en discussió-. Pel demés, la tramitació que es segueix en la comissió és la mateixa que en el procediment comú.
En quant al Senat, la decisió de delegar la tramitació en la comissió legislativa competent correspon cada vegada, de forma expressa, a la Càmera, a proposta de la Mesa, d’un Grup parlamentari o de vint-i-cinc Senadors.
c) Finalment, el procediment d’urgència suposa tan sols un escurçament dels terminis de les diverses fases de la tramitació. En el Congrés dels Diputats la presa de decisió correspon a la Mesa, a petició del Govern, de dos grups parlamentaris o d’una cinquena part dels Diputats, i suposa la reducció a la meitat dels terminis reglamentaris. De qualsevol manera, aquesta Càmera disposa d’una gran flexibilitat per a la modificació dels terminis reglamentaris.
En quant al Senat, la decisió sobre la portada a terme del procediment d’urgència no sempre correspon a la pròpia Càmera. En efecte, la Constitució preveu que en el cas de que un projecte hagi estat declarat urgent pel Govern o pel Congrés dels Diputats, el Senat només conta amb vint dies naturals –en comptes de dos mesos– per esmenar-lo o vetar-lo. El propi Senat també pot, com és lògic, decidir l’aplicació del procediment d’urgència per a la tramitació de qualsevol projecte o proposició de llei per acord de la Mesa, d’ofici o a proposta d’un grup parlamentari o de vint-i-cinc senadors.
6. La funció financera: les potestats tributària i pressupostària Per funció financera s’entén la potestat de les Cortes per a determinar l’estructura dels ingressos i despeses de l’Estat. La funció financera compren, per una banda, la potestat tributària de l’Estat, que les Corts exerceixen aprovant les lleis que regulen els impostos d’on procedeixen els fons públics; per altra, la potestat pressupostaria, que significa la facultat d’aprovar anualment els comptes de l’Estat mitjançant la Llei de Pressupostos, en la qual es conté una estimació dels ingressos provinents de l’aplicació de tributs en vigor i de qualsevol d’altres fonts i una autorització de les despeses en que han d’exercir-se aquestes ingressos.
En relació amb aquesta funció pot parlar-se d’un principi de legalitat financera, ja que la regulació constitucional imposa reserva de llei tant sobre l’exercici de la potestat tributària com sobre el de la pressupostària.
El nou text de l’article 135 imposa ara a totes les Administracions Públiques el respecte al principi d’«estabilitat pressupostària», el que porta a imposar la prohibició de que l’Estat i les Comunitats Autònomes incorrin en un «dèficit estructural que superi els marges establers, en el seu cas, per la Unió Europea pels seus membres». Així mateix, s’estableix que per mitjà de la llei orgànica s’ha de fixar el dèficit estructural màxim a l’Estat i a les Comunitats Autònomes en relació amb el seu producte interior brut. A les Administracions locals se les hi imposa, amb més rigor, un equilibri pressupostari.
a) La potestat tributària La potestat tributària consisteix, com s’ha dit, en la capacitat per a imposar tributs que graven els ingressos i bens dels ciutadanes. La Constitució espanyola atribueix aquesta capacitat en forma originària «exclusivament a l’Estat, mitjançant llei» (art. 133.1 CE). Aquesta menció constitucional de l’Estat s’ha d’entendre referida a l’Estat central i, a més, reconeix específicament la potestat tributària de les Comunitats Autònomes i de les Corporacions locals, però «d’acord amb la Constitució i les lleis». Es tracta, doncs, d’una potestat tributària de segon ordre que depèn no solament de la Constitució, sinó també del propi legislador estatal. Així, les Comunitats Autònomes, únics ens territorials amb potestat legislativa llevat de l’Estat central, posseeixen una potestat tributària condicionada pel legislador estatal, ja que han d’ajustar l’exercici de les seves competències financeres al que estableixi la llei orgànica. Amb major motiu, les lleis de l’Estat i, en el seu cas, de les Comunitats Autònomes.
La potestat tributària no pot exercitar-se mitjançant la Llei de Pressupostos, ja que l’exclou expressament la Constitució, al prohibir la creació de tributs a través de l’anomenada llei; sí admet la Constitució, però, la modificació dels mateixos quan una llei tributària substantiva així ho preveu. És una previsió que té la finalitat d’afavorir la claredat i transparència financera i que, així mateix, garanteix la normalitat en l’exercici de la pròpia potestat tributària, evitant que els detalls específics de la tramitació dels pressupostos afectin a la legislació sobre impostos. Finalment, el sistema tributari ha d’ajustar-se als principis materials mencionats, de justícia, igualtat i progressivitat, vistos al tractat els deures tributaris dels ciutadans.
b) La potestat pressupostària Els Pressupostos Generals de l’Estat constitueixen la previsió d’ingressos o autorització de despeses anual dels poders públics i constitueixen una peça fonamental en el funcionament de l’Estat. En efecte, la importància dels Pressupostos és tal que la capacitat per elaborar-los suposa un important element de poder polític, el qual explica la transcendència que la Constitució atorga a la seva elaboració. Formalment són, com ja s’ha dit, una llei, però sobre la que la Constitució preveu expressament tant un procediment d’elaboració específic como determinats aspectes del seu contingut material.
Les modificacions procedimentals consisteixen, sobre tot, en la reserva al Govern en exclusiva de la iniciativa pressupostària, al atribuir-se-li la «elaboració» dels Pressupostos, de tal forma que aquests solament poden partir d’un projecte governamental. Això està relacionat amb la funció que constitucionalment competeix al Govern de direcció de la política, que li ha de ser, així mateix, el més idoni per a establir les corresponents prioritats de despeses. Donat el caràcter anual que forçosament posseeixen els Pressupostos, la Constitució també imposa al Govern un termini estricte per a la presentació del projecte, que ha d’efectuar-se davant el Congrés dels Diputats «al menús tres mesos abans de l’expiració dels de l’any anterior», això és, abans del 30 de setembre.
No obstant això, tan el termini com la data obligada en la que els pressupostos han d’estar aprovats i publicats (el 31 de desembre) , constitueixen terminis constitucionals incompliment dels quals només genera responsabilitat política. La Constitució preveu que si la Llei de Pressupostos no està en vigor el primer dia de l’exercici econòmic corresponent (l’1 de gener), es considera automàticament prorrogat els de l’exercici anterior fins a l’aprovació dels nous.
La Constitució atribueix a les Corts Generals «examen, esmena i aprovació» dels Pressupostos. En realitat, aquesta previsió constitucional no suposa una modificació del funcionament ordinari de la potestat legislativa, llevat de la mencionada reserva al Govern de la iniciativa pressupostària i del termini per exercitar-la.
Ara bé, la reserva al Govern de la iniciativa pressupostària és consagrada en la Constitució en termes absoluts, donat que tant la iniciativa legislativa dels restants subjectes que la posseeixen, com la potestat d’esmenar qualsevol text legal en elaboració, estan condicionades a la voluntat del Govern en la mesura en que suposin un augment dels crèdits o disminució dels ingressos pressupostaris del propi exercici econòmic en curs.
La raó és que, en cas contrari, els Pressupostos, en tant que previsió de ingressos i de despeses anuals, resultarien fàcilment alterats al llarg de l’exercici econòmic, modificant amb això les prioritats de despeses de la política governamental. Així, encara que s’admeti la possibilitat de que puguin existir proposicions de llei o esmenes a textos legals en discussió que suposin un augment dels crèdits o disminució dels ingressos pressupostaris, la seva tramitació queda condicionada a la conformitat del Govern, responsable de la política pressupostària.
La principal conseqüència d’aquesta reserva absoluta al Govern de la iniciativa pressupostària es plasma en la tramitació parlamentària dels pressupostos, que queda sotmesa a limitacions molt estrictes. La discussió del Pressupost versa precisament sobre les despeses i ingressos anuals i, conseqüentment, qualsevol exercici del poder de esmena per part de les Càmeres es troba severament restringit: tota minoració d’ingressos o d’increment de la despesa ha de portar aparellada una contrapartida pressupostària que compensi l’anomenada alteració; conseqüentment, qualsevol esmena origina normalment la necessitat de buscar una compensació a l’alteració de l’equilibri pressupostari.
Existeix, no obstant, una important excepció a la reserva governamental d’iniciativa pressupostària en benefici de determinats òrgans i institucions constitucionals dotats d’autonomia pressupostaria. Aquests tenen la facultat d’elaborar els seus propis pressupostos, encara que es remeten a les Corts englobades en el projecte de Pressupostos Generals de l’Estat elaborat pel Govern i, certamen, constitueixen partides que han de ser tramitades en forma ordinària per les Càmeres. En tal situació es troben la Família i la Casa del Rei, les pròpies Corts Generals, el Consell General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional i el Tribunal de Comptes.
Les previsions constitucionals sobre la tramitació parlamentària dels Pressupostos Generals de l’Estat han estat desenvolupades pels reglaments parlamentaris. El Reglament del Congrés estableix que en el debat de la totalitat, que ha de tenir lloc en el Ple de la Càmera, queden ja fixades les quanties globals dels estats dels pressupostos. En qualsevol cas, les esmenes que suposen un augment de crèdits en algun concepte només són admeses a tràmit si proposen una baixa de qualsevol quantia en la mateixa secció i aquelles que suposes una minoració d’ingressos, requereixen la conformitat del Govern per la seva tramitació. El Reglament del Senat també preveu que si una esmena implica la impugnació completa d’una secció, s’ha de tramitar como una proposta de vet.
Finalment , a l’igual que en el cas de la potestat tributària, la Constitució conté principis materials als que ha d’ajustar-se l’exercici de la potestat pressupostària, al determinar que la despesa pública ha de realitzar una assignació equitativa dels recursos públics i que la seva programació i execució han de respondre als criteris d’eficiència i economia.
Els Pressupostos han de ser complets, i contenir la totalitat dels ingressos i despeses de l’Estat i del sector públic estatal. Així mateix, l’art 135.2 CE preveu que els crèdits per a satisfer el pagament dels interessos i capital del deute públic de l’Estat s’entendran sempre inclosos en les despeses dels Pressupostos, sense que puguin ser objecte d’esmena o modificació mentre s’ajusten a les condicions de la llei d’emissió. El principi de legalitat pressupostària també arriba a la emissió del deute públic o a l’endeutament de l’Estat. Així, la Constitució requereix autorització per llei perquè el Govern emeti deute públic o contragui crèdit.
En els últims anys, els Pressupostos de l’Estat han inclòs freqüentment disposicions de modificació de lleis substantives amb pretensió de vigència indeterminada, no anual. El Tribunal Constitucional ha admès la constitucionalitat de l’anomenat procediment sempre que tals disposicions estiguin directament relaciones amb les previsions d’ingressos i habilitacions de despeses, això és, amb el contingut propi i específic dels pressupostos.
No deixa de ser per això un procediment excepcional, donat el caràcter anual del pressupost i la determinació constitucional del seu contingut material. Ha de senyalar-se, per altra banda, que el legislador ha reaccionar a aquesta decisió de la jurisprudència constitucional aprovant tots els anys, al temps que la Llei de Pressupostos, una Llei ordinària (habitualment denominada «de mesures econòmiques, fiscals, administratives i de l’ordre social» o de manera similar), en la que incorpora diverses modificacions de lleis substantives de moltes matèries diferents.
...

Comprar Previsualizar