Fundamentos del Derecho Administrativo, Tema 6 (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Fundamentos del Derecho Administrativi: Administrativo I
Año del apunte 2014
Páginas 9
Fecha de subida 15/10/2014
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Jordi  Vallès  Balsells   LECCIÓN  VI:  LAS  OTRAS  ADMINISTRACIONES  PÚBLICAS  Y  LOS  ÓRGANOS   ADMINISTRATIVOS:   I.
las   administraciones   no   territoriales.   Sus   diferentes   categorías   por   su   posición   entre  el  Estado  y  la  Sociedad.  Planteamiento.   Las  Administraciones  estatales,  autonómicas  y  locales  son  las  genuinas  Administraciones  que   constituyen  el  centro  de  atención  de  toda  la  legislación  administrativa,  comenzando  por  la  LPC   que   las   identifica   expresamente   como   ámbito   y   objeto   de   aplicación.   Pero   como   esta   propia   ley  apunta,  existen  otras  administraciones.  Podemos  distinguir  estas  3:   1. El   desarrollo   y   especialización   del   aparato   administrativo   del   Estado.   Las   Administraciones  instrumentales.   Las   Administraciones   instrumentales   están   directamente   vinculadas   a   la   Administraciones   primarias  que  vertebran  la  estructura  territorial  del  Estado.  No  tienen  ninguna  conexión  con  la   sociedad,  ni  representación  social.  Son  administraciones  especializadas  cuyos  centros  reales  de   dirección   se   encuentran   en   las   Administraciones   territoriales,   Administraciones   matrices   que   promovieron  su  creación.   2. La  devolución  a  la  sociedad  de  la  llamada  Administración  corporativa   Toda   una   serie   de   organizaciones   sociales,   constituidas   en   defensa   de   los   intereses   de   sus   miembro,   se   integraron   en   la   organización   administrativa,   y   dio   lugar   a   lo   que   se   llamó   Administración   corporativa.   En   la   actualidad,   la   correlación   entre   Estado   y   sociedad   se   recompone.   Son   dos   realidades   que   se   distinguen   nuevamente,   recobrando   los   perfiles   que   habían   perdido   en   la   anterior   fase   de   integración,   aunque   manteniendo   una   relación   interactiva.   3. La   línea   intermedia,   pretendidamente   equidistante   entre   Estado   y   sociedad.   Las   llamadas   Administraciones   independientes,   Administraciones   neutrales,   Administraciones  reguladoras   Una  de  las  principales  manifestaciones  de  la  recomposición  es  la  apropiación  de  una  nueva  e   importante   categoría   de   sujetos   públicos,   con   poderes   considerables   e   incluso   reforzados,   que   se   pretenden   situar   en   una   posición   equidistante  entre  Estado  y  sociedad.  Entre  poder  publico   y  poder  social.   II.
Las  administraciones  institucionales   1. sus  rasgos  generales,  instrumentalidad  y  especialidad   Se   trata   de   Administraciones   con   personalidad   jurídica   propia   pero   que   dependen   de   una   Administración  territorial  que  promueve  su  creación.   A. Creación  y  relación  de  instrumentalidad   a. Entes  instrumentales  de  la  Administración  del  Estado  y  de  la  Administración  de   la  CA   Son   creadas   por   ley,   del   Estado   o   de   la   CA,   según   se   trate   de   entes   que   dependerán   de   la   Administración  del  Estado  o  bien,  de  la  CA  en  cuestión.  Se  trata  de  una  reserva  formal  de  ley,   donde   el   diseño   y   desarrollo   orgánico   de   esa   nueva   Administración   es   perfilado   y   desarrollado   mediante  reglamento  de  la  Administración  del  Estado  o  de  la  CA.  Son  estas  Administraciones   matrices,   las   verdaderas   promotoras   de   estas   Administraciones   instrumentales   que   actuarán   a   su  servicio.  La  citada  reserva  de  ley  tiene  razones  fundamentalmente  presupuestarias  y  se  deja   al  Parlamento  la  decisión  sobre  su  creación.     Jordi  Vallès  Balsells     b. Entes  instrumentales  de  las  Administraciones  locales   En  el  ámbito  local  no  hay  tal  reserva  de  ley  y  son  las  propias  Administraciones  locales  las  que   crean   directamente   sus   propios   entes   instrumentales.   Se   pone   así   de   manifiesto   de   manera   evidente   la   relación   de   instrumentalidad   y   la   posición   de   la   genuina   Administración   matriz   que   crea   sus   propios   entes   instrumentales.   Normalmente   son   las   grandes   Administraciones   locales   las  que  crean  este  tipo  de  entes,  y  no  los  pequeños.   B. Adscripción  y  especialidad  de  fines   Los   entes   instrumentales   quedan   adscritos   a   un   ministerio   concreto,   a   un   departamento   o   consejería  de  la  Administración  autonómica  o  a  una  concejalía  de  una  administración  local.  La   adscripción   no   sólo   es   una   muestra   mas   de   la   relación   de   instrumentalidad   y   dependencia   respecto  a  la  Administración,  sino  que  además  pone  de  manifiesto  la  especialización  de  estas   Administraciones   instrumentales   que   se   orientan   al   cumplimiento   de   fines   específicos   que   son   ya   los   propios   del   ministerio,   consejería   o   concejalía.   Estas   administraciones   instrumentales   pues,   se   crean   para   fines   concretos   –frente   la   generalidad   de   sus   entes   matrices-­‐,   muchas   veces  para  la  gestión  de  un  servicio  concreto.   2. Tipología  básica  de  entes  instrumentales  y  régimen  aplicable   La  tipología  básica  de  entes  instrumentales  ha  sido  homogenizada  con  muy  buen  criterio  por  el   legislador,  legislando  para  los  entes  dependientes  de  la  Administración  del  Estado:  LOFAGE,  y   para  los  entes  dependientes  de  las  Administraciones  locales:  LRBRL.  Tipos:   A. Organismos  autónomos   Tienen   personalidad   propia   y   administran   su   propio   presupuesto,   y   esto   es   lo   que   las   caracteriza.  Pero  el  régimen  jurídico  restante  es  el  de  la  administración  de  la  que  dependen.   Realizan   por   ello   ordinariamente   funciones   administrativas,   materialmente   similares   a   la   Administración   a   la   cual   pertenecen,   pero   especializadas   en   un   sector   en   concreto.   Con   lo   cual   la  autonomía  respecto  de  la  Administración  matriz,  es  puramente  formal,  pues  ella  nombra  a   su   personal   directico   y   le   marca   sus   orientaciones.   Se   trata   de   una   Administración   territorial   pero  con  el  margen  de  autonomía  que  le  confiere  su  personalidad  propia,  cosa  que  la  matriz   carece.   B. Agencias  estatales   Reguladas   por   la   “Ley   de   Agencias   estatales   para   la   mejora   de   los   servicios   públicos”.   En   realidad  se  trata  de  una  adaptación  de  la  figura  del  Organismo  autónomo,  con  la  novedad  de   que  permiten  el  fortalecimiento  de  los  mecanismos  de  responsabilización  por  objetivos  en  la   gestión  pública.   C. Entidades  públicas  empresariales   Son   entidades   que   desarrollan   actividades   por   las   que   recibe   contraprestaciones   económicas   como   precio   por   sus   servicios.   Pero   al   mismo   tiempo   etas   entidades   realizan   funciones   administrativas,   de   ordenación,   y   mantienen   una   posición   de   poder   desde   la   que   ejercen   potestades  públicas.  Cuando  actúan  externamente  les  rige  el  derecho  privado,  pero  de  forma   interna  –ejercen  posiciones  de  autoridad-­‐,  les  rige  el  derecho  Administrativo.   D. Sociedad  mercantil  de  capital  público   Los   organismos   autónomos   y   las   entidades   públicas   empresariales,   presentan   una   forma   pública   de   personificación,   una   noción   que   no   está   muy   definida   pero   que   tiene   una   característica  que  le  da  su  identidad:  no  está  al  alcance  de  los  sujetos  privados,  no  podemos   los  particulares,  constituir  un  organismo  autónomo.   Jordi  Vallès  Balsells   Por   otro   lado,   las   sociedades   mercantiles   de   capital   público,   están   plenamente   a   la   disposición   de   los   particulares   que,   cumpliendo   con   las   exigencias   que   establece   al   efecto   la   legislación   mercantil,  pueden  perfectamente  constituirse.   La  administración    matriz  se  acoge  así  a  una  forma  de  personificación  privada  que  se  ofrece  en   la  legislación  mercantil.  El  capital  de  esa  sociedad  pertenece  integra  o  mayoritariamente  a  la   Administración   que   la   constituye   y   ejerce   sobre   la   entidad   en   cuestión,   sus   poderes   de   dirección,   comenzando   por   la   designación   de   los   órganos   principales   de   la   sociedad:   consejo   de  administración,  principalmente.   Estas   sociedades   mercantiles   con   capital   público   no   ostentan   potestades   o   funciones   de   autoridad   y   su   actuación   se   rige   mayoritariamente   por   el   Derecho   privado   aunque   todo   lo   relativo   a   la   adjudicación   de   contratos   tendrán   que   observar   los   principios   en   materia   de   publicidad  y  concurrencia  que  establece  la  Ley  de  Contratos  del  Sector  Público.   III.
corporaciones   privadas   que   desarrollan   ciertas   actividades   sujetas   al   Derecho   Administrativo   Nos   ponemos   en   contacto   con   los   entes   que   configuran   lo   que   se   ha   dado   a   llamar   Administración  corporativa.  En  su  historia  anterior  a  la  CE  –vemos  que  es  característico  de  los   estados   Fascistas-­‐,   se   trataba   de   entes   creados   por   leyes   reguladoras   de   diversos   sectores,   como   el   ejercicio   de   ciertas   profesiones   o   las   cámaras   de   comercio,   que   establecían   la   incorporación   obligatoria   de   estas   Corporaciones   para   quienes   pretendía   acceder   al   ejercicio   de   ciertas   profesiones   o   a   participar   de   ciertas   ayudas   económicas   o   a   intervenir   en   ciertos   sectores  económicos.  Son  las  denominadas  democracias  orgánicas.   En   la   actualidad   existe   una   marcada   y   decidida   tendencia,   refrendada   por   la   jurisprudencia   del   TC,  a  despojar  o  liberar  estas  corporaciones  de  su  condición  de  Administraciones  públicas.  El   punto   más   controvertido   es   el   de   la   incorporación   obligatoria   a   estas   Corporaciones   para   el   ejercicio  de  determinadas  actividades,  como  el  colegio  de  profesionales  (abogacía,  …).   IV.
Las  administraciones  independientes  o  neutrales.  Sus  funciones  de  regulación   Son   relativamente   novedosas   en   nuestro   sistema,   y   aun   quedan   aspectos   que   retocar.   Hay   fundamentalmente   dos   aspectos   a   destacar:   la   posición   que   ocupan   en   el   sistema   administrativo   tomando   especialmente   como   referencia   las   coordenadas   entre   Estado   y   sociedad;   el   otro   aspecto   es   el   contenido   material   de   la   actividad   que   desarrollan   –actividades   de  regulación,  supervisión  y  en  su  caso,  intervención  y  conformación,  en  sectores  concretos-­‐.   1. Frentes  y  sectores  en  los  que  operan  estas  Administraciones   Regulación   de   la   economía   y   servicios   de   interés   económico   general;   regulación   de   riesgos;   Derechos  fundamentales  y  bienes  constitucionalmente  relevantes.   A. Regulación  de  la  economía  y  servicios  económicos  de  interés  general   Un   genuino   ejemplo   es   el   Banco   de   España,   donde   su   independencia   se   pretende   afirmar   frente   al   propio   Gobierno   para   que   la   política   monetaria   independiente   de   la   política   económica  del  Gobierno,  que  incluso  pude  entrar  en  contradicción  con  su  política.     Un  nuevo  e  importante  frente  se  abre  con  las  transformaciones  en  grandes  servicios  públicos   que   dejan   de   estar   bajo   la   titularidad   pública   y   se   entregan   a   un   sujeto   a   una   estricta   regulación   por   estas   Administraciones   independientes   con   funciones   reguladoras.   Los   ejemplos  claros  son:  Banco  de  España,  CNMV,  CNEnergia,  CNMTelecomunicaciones   B. Regulación  de  riesgos   Ha   ciertos   sectores   en   los   que   son   muy   relevantes   las   decisiones   sobre   los   riesgos,   fundamentalmente   la   determinación   del   riesgo   permitido,   y   la   gestión   y   control   de   los   Jordi  Vallès  Balsells   miembros.   Una   regulación   de   riesgos   que   tampoco   se   quiere   encomendar   a   las   Administraciones   ordinarias,   sino     a   unas   Administraciones   independientes   y   especializadas   en   cuyos  órganos  se  integran  técnicos  y  expertos  en  el  sector  de  riesgo  de  que  se  trate.  En  estos   sectores   el   criterio   de   decisión   y   actuación   no   es   sólo   el   criterio   que   marca   la   legalidad,   o   el   margen  de  decisión  que  deja,  sino  el  conocimiento  científico  sobre  los  riesgos  que  se  deciden  y   gestionan.   C. Protección  de  derechos  fundamentales  y  bienes  constitucionales   Según   que   derecho   y   bienes   constitucionales   no   conviene   que   queden   al   libre   albur   del   gobierno,   administración   Estatal,   o   autonómica   en   su   caso.   Es   más,   estas   instancias   gubernamentales  o  administrativas  pueden  atentar  de  una  manera  u  otra  contra  esos  bienes.   2. Configuración  y  estatuto  legal   Estas   administraciones   se   sitúan   en   otra   línea   y   su   creación   y   configuración   no   se   produce   desde   otra   Administración   instrumental   dependiente   de   unas   Administraciones   territoriales.   Las   administraciones   independientes   se   sitúan   en   otra   línea   y   creación   y   configuración   no   se   produce   desde   otra   administración,   sino   que   se   crean   directamente   del   legislador   y   su   regulación  es  por  una  ley  especial  que  fija  su  Estatuto.  Es  esto  lo  que  leas  dota  de  una  posición   singular  y  diferenciada  respecto  de  las  restantes  Administraciones.   A. la  reserva  de  ley  en  su  creación,  organización  y  atribución  de  potestades   Es   importante   decir   que   no   sólo   su   creación   se   realiza   mediante   ley,   sino   que   su   Estatuto,   organización,   funciones   y   potestades   se   fijan   necesariamente   a   través   de   ley.   Los   suyos   son   poderes  directamente  atribuidos  por  el  legislador.   La   Ley   estatutaria   de   cada   Administración   independiente   será   la   que   diseñará   su   estructura   organizativa   y   el   modo   de   designación   de   los   titulares   de   sus   órganos   de   dirección.   Esta   designación   es   donde   estos   entes   se   juegan   su   independencia.   Ordinariamente   los   parlamentos   en   cuestión,   son   los   que   designan   todos   estos   aspectos,   normalmente   con   mayorías   reforzadas.   Cabe   decir   que   para   hacerlo   aun   más   independiente,   se   establecen   incompatibilidades  y  condiciones.   B. No   actúan   en   ejecución   de   leyes,   sino   en   función   de   las   referencias   del   sector   regulador   Pero   un   dato   que   caracteriza   estas   Administraciones   reguladoras   es   que   se   sitúan   por   completo   al   margen   de   la   línea   de   ejecución   de   las   leyes   en   las   que   normalmente   se   desenvuelven  la  Administración  del  Estado.   Las   referencias   a   las   que   atienden   prioritariamente   las   Administraciones   reguladoras   no   se   encuentra   tanto   en   las   leyes,   como   en   los   mercados   o   sectores   sujetos   a   su   regulación.   Su   actuación   y   la   intensidad   de   sus   medidas   varían   en   función   de   la   situación   del   mercado,   relaciones  entre  operadores,…  son  referencias  económicas,  técnicas,  científicas  que    requieren   de   la   incorporación   de   personal   especializado   y   cualificado   a   estas   Administraciones   reguladoras.   V.
los  órganos  administrativos  y  sus  relaciones   1. Los  elementos  de  los  órganos  administrativos   Tradicionalmente   se   han   venido   estudiando   los   órganos   administrativos   como   unidades   internas  de  Administraciones  públicas,  pero  desde  hace  un  tiempo  la  fluidez  y  complejidad  de   las   administraciones   públicas   ha   conducido   a   la   creación   de   muchos   órganos   que   no   se   incardinan   en   una   Administración   determinada,   sino   que   son   precisamente   órgano   de   conexión  y  relación  entre  ellas.  Son,  pues,  órganos  interadministrativos.   Jordi  Vallès  Balsells   En   cada   órgano   administrativo   encontramos   a   su   vez   tres   elementos   o   componentes   básicos   que  necesariamente  deben  concurrir  para  darle  existencia  como  tal  órgano.   A. El  elemento  personal   Primero   debemos   establecer   la   diferencia   fundamental   entre   la   titularidad   del   órgano   y   las   personas  adscritas  al  mismo.   Titular:  es  la  persona  que  ostenta  la  representación  del    órgano  y  que  con  sus  decisiones  forma   la  voluntad  del  mismo.  Puede  ser  unipersonal  o  colegiado.   Personas   Adscritas:   son   las   que   presentan   su   actividad   profesional   en   ese   órgano   desarrollando   tareas   administrativas,   técnicas   o   de   cualquier   tipo   pero   que   no   tienen   capacidad  decisoria  en  la  formación  de  su  voluntad.   B. El  elemento  material   Esta   integrado   por   los   medios   materiales   y   financieros   –presupuesto   y   asignación   presupuestaria-­‐,  de  que  dispone  el  órgano.   C. El  elemento  competencial   Es   el   elemento   característico   –ya   que   los   dos   anteriores   se   encuentran   en   cualquier   tipo   de   empresa  o  asociación  privada-­‐.  La  competencia  administrativa  es  la  parcela  de  actividad  que  se   asigna   a   un   órgano,   de   la   que   éste   se   responsabiliza,   y   para   cuya   realización   dispone   de   potestades  administrativas.   2. Los  órganos  colegiados  y  su  régimen  de  funcionamiento   La   formación   de   la   voluntad   de   los   órganos   colegiados   es   más   compleja   que   en   los   unipersonales,   puesto   que   ha   de   integrar   en   ese   proceso   todos   los   miembros   del   mismo.   El   desarrollo   de   relaciones   entre   Administraciones   públicas   ha   producido   por   su   parte   la   formación   de   órganos   colegiados   con   representantes   de   ellas   que   operan   como   órganos   de   relaciones   interadministrativas.   La   regulación   legal   de   los   órganos   colegiados   se   orienta   así   exclusivamente   a   impulsar   funcionamiento   para   que   puedan   alcanzarse   acuerdos   y   resoluciones.   A. Elemento  personal  de  los  órganos  colegiados   a. Presidente:  la  ostenta  quien  ha  sido  designado  para  ello  o  por  elección,  por  nombramiento   de   otro   órgano   o   por   directa   designación   de   la   norma   que   otorga   la   presidencia   a   quien   tiene  una  determinada  condición.  En  su  ausencia  –según  la  LPC-­‐,  el  que  le  substituya  será   el   vicepresidente,   en   su   defecto   el   vocal   con   más   antigüedad,   y   entre   ellos   si   tienen   la   misma,  el  de  más  edad.  El  presidente  ostenta  la  representación  del  órgano,  y  su  facultad   mas  relevante  es  la  de  convocar  las  sesiones  fijando  el  orden  del  día,  y  preside  la  sesión.   b. Secretario:  lo  será  quien  haya  sido  designado  para  ello.  Podrá  serlo  un  miembro  propio  del   órgano  o  una  persona  designada  al  servicio  de  la  Administración  pública  correspondiente.   Sus  funciones  son  relevantes  para  la  operatividad  del  órgano.   B. Convocatoria  de  sesiones  y  adopción  de  acuerdos   Debe   convocarse   con   una   antelación   mínima   de   48   h.   Deberá   figurar   en   el   orden   del   día   los   asuntos   a   tratar,   y   solo   estos   serán   tratados   en   la   sesión,   a   no   ser   que   estando   todos   los   miembros   presentes   se   acuerde,   por   mayoría,   tratar   un   asunto   urgente.   De   cada   sesión   se   levantará   acta   por   el   secretario   en   la   que   constará   el   contenido   de   los   acuerdos   y   los   asistentes.   Cuando   los   miembros   del   órgano   voten   en   contra   o   se   abstengan,   quedarán   exentos  de  la  responsabilidad  que,  en  su  caso,  pueda  derivarse  de  los  acuerdos.       Jordi  Vallès  Balsells   3. Las  competencias  de  los  órganos  administrativos.  Modos  y  criterios  de  asignación   Ahora   estudiaremos   como   se   distribuyen   las   competencia   entre   los   órganos,   como   se   ordenan   o   se   estructuran   las   relaciones   estáticas   entre   órganos,   y   como   se   plantean   las   relaciones   dinámicas  entre  los  órganos  en  torno  a  las  competencias  que  tienen  asignadas:  si  es  posible  y   en   que   medida,   lo   que   de   manera   convencional   podríamos   llamar   trafico   de   competencias   entre  órganos.   Las  competencias,  como  hemos  reiterado,  se  atribuyen  necesariamente  por  las  leyes  que  son   las  que  definen  los  intereses  públicos  y  encomiendan  su  tutela  a  las  Administraciones  públicas.   Los  instrumentos  de  distribución  orgánica  son  los  siguientes:   A. La  asignación  directa  mediante  ley  sectorial  atributiva  de  competencias   Sucede   cuando   la   ley   no   solo   atribuye   competencias   a   una   Administración,   sino   que,   precisando   un   órgano   más,   asigna   competencias   concretas   a   órganos   de   esa   Administración   que   la   propia   ley   identifica.   Esto   sucede   porque   en   nuestro   ordenamiento,   no   existe   una   reserva  reglamentaria  y  por  tanto  la  ley  puede  alcanzar  el  detalle  que  estime  conveniente.   B. Distribución   de   competencias   entre   órganos   mediante   norma   reglamentaria   de   la   Administración   La   competencia   que   mediante   ley   se   atribuya   a   una   Administración   puede   ésta   redistribuirla   entre   sus   órganos   mediante   una   norma   reglamentaria.   Se   trata   de   un   típico   reglamento   orgánica,   de   organización,   que   puede   ser   dictado   por   cualquier   Administración   en   base   a   su   potestad  de  autoorganización  que  no  necesita  para  ello  de  habilitación  legal  alguna.   C. Asignación  de  competencias  mediante  cláusulas  legales  de  atribución  a  falta  de  una   asignación  expresa   Las   leyes   básicas   de   la   organización   administrativa   establecen   criterios   de   asignación   de   competencias   entre   órganos   que   se   aplican   solo   a   falta   de   una   asignación   expresa   mediante   los  dos  instrumentos  a  los  que  acabamos  de  referirnos.   4. Las  relaciones  estructurales  o  estáticas  entre  los  órganos  administrativos   La  relaciones  entre  órganos  se  estructura  con  arreglo  a  criterios  y  modelos  muy  diferentes  a   los  que  hemos  visto  rigen  entre  las  Administraciones  territoriales.  Estas  últimas  están  dotadas   de  autonomía  y  atienden  a  los  intereses  de  la  comunidad  a  la  que  sirven.     Los   órganos   no   se   adscriben   a   ningún   circulo   de   intereses   característico   de   comunidad   alguna.   No   tienen   carácter   representativo.   Son   unidades   funcionales   y   operativas   que   se   crean   y   relacionan  entre  sí  con  arreglo  a  estrictos  criterios  de  eficacia.   La   eficacia   es   un   principio   (103.1   CE)   que   ha   de   ser   dominante   en   la   actuación   de   las   Administraciones.  Son  varias  las  técnicas  de  articulación  y  ordenación  de  las  relaciones  entre   órganos.   Destacamos   dos   de   ellas   por   su   importancia   y   por   su   refrendo   constitucional:   Jerarquía  y  la  coordinación.   A. La  jerarquía  administrativa.  Las  direcciones  en  las  que  opera,  su  funcionalidad  y  sus   instrumentos   Es   un   principio   rechazado   de   plano   en   el   marco   de   las   relaciones   entre   Administraciones   dotadas   de   autonomía,   pero   sin   embargo,   es   firmemente   implantada   en   las   relaciones   estrictamente   funcionales   entre   órganos   en   el   interior   de   una   Administración   pública.   La   jerarquía  administrativa  se  proyecta  en  dos  direcciones  muy  definidas:   a. La   dirección   descendente   y   transmisión   de   órdenes   e   instrucción:  es  facilitar  la  rápida  y   eficiente  transmisión  de  las  directrices  y  decisiones  adoptadas  en  los  órganos  de  la  cúpula   de   la   Administración,   a   los   órganos   inferiores   situados   en   el   terminal   de   la   organización   Jordi  Vallès  Balsells   administrativa   y   más   en   contacto   con   la   realidad   sobre   la   que   ha   de   actuar   esa   Administración.   La   jerarquía   permite   una   transmisión   muy   fluida.   El   superior   tiene   dos   instrumentos   característicos:   la   orden   y   la   instrucción   o   circular   que   tiene   carácter   general   y  se  dirige  a  una  pluralidad  de  órganos.   b. La  dirección  ascendente  y  la  transmisión  a  los  superiores  de  las  responsabilidades  por  la   actuación   de   los   inferiores:   desde   el   momento   en   que   los   órganos   inferiores   actúan   en   cumplimiento   y   ejecución   de   ordenes   de   los   superiores,   que   disponen   por   lo   demás   de   poderosas   facultades   de   dirección,   tiene   todo   su   sentido   la   atribución   de   responsabilidades   a   los   órganos   supremos   de   la   actuación   de   los   órganos   que   les   están   jerárquicamente  subordinados.  El  superior  dispone  de:   i. Facultad   de   revisar   actos   y   las   resoluciones   de   los   órganos   inferiores   que   puede   ejercerse   de   oficio   o   resolviendo   recursos   interpuestos   contra   resoluciones   de   órganos  inferiores.   ii. Facultades   de   inspección,   supervisión   y   corrección   sobre   la   actuación   de   los   órganos  inferiores.            B.  La  coordinación   a.  El  distinto  alcance  de  la  coordinación  interadministrativa  y  la  coordinación  interorgánica   La  coordinación  es  un  principio  rector  de  las  Administraciones  públicas  explícitamente  exigido   por   la   CE   en   el   103.1.   Debemos   distinguir   ente   los   dos   planos   que   la   Administración   puede   desenvolverse:   1. El   plano   que   se   extiende   en   las   relaciones   entre   Administraciones:   esto   está   sumamente   limitado   ya   que   según   el   TC,   la   coordinación   implica   “un   cierto   poder   de   dirección”   y   ese   poder   directivo   no   resulta   admisible   entre   las   Administraciones   territoriales  que,  también  por  determinación  de  la  CE,  tienen  reconocida  su  autonomía.   Pero  ya  hemos  visto  que  hay  algunos  casos  concretos  en  que  se  permite.   2. En  el  plano  de  las  relaciones  entre  órganos  en  el  interior  de  una  administración.  En  este   plano   interrogantico   la   coordinación   no   encuentra   límites,   y   se   erige   por   lo   demás   en   un  principio.   b. Sentido  y  funcionalidad  de  la  coordinación  entre  órganos:     Sirven   para   articular   y   dotar   de   coherencia   al   conjunto   de   la   actividad   de   esa   Administración   o   más   específicamente   a   concretar   áreas   de   la   misma.   No   son   tanto   las   ordenes,   sino   los   objetivos  los  que  marcan  la  línea  de  coordinación.  Por  ello  mismo  las  formulas  o  técnicas  que   pueden  utilizarse  al  servicio  de  la  coordinación  son  muy  diferentes  y  de  muy  distinto  calibre.   c. Formulas  de  coordinación:   -­‐ Medidas   informales:   son   medidas   orientadas   a   la   transmisión   de   información   y   comunicación   entre   otros   órganos,   pues   de   ese   modo   se   evitaran   contradicciones,   solapamientos  y  redundancias.   -­‐ Instrumentos   formalizados   de   coordinación:   aquí   podemos   distinguir   claramente:   los   instrumentos  orgánicos  y  los  instrumentos  operativos:                                   !  Instrumentos  orgánicos:  normalmente  órganos  colegiados.  Se  trata  en  muchas   casos  de   órganos   que   carecen   de   competencias   sustantivas   de   actuación   y   que   se   constituyen   ocasionalmente,  para  coordinar  distintos  órganos   !   Instrumentos   operativos:   instrucciones,   planes   y   programas.   Se   trata   de   fórmulas   que   tienen   expresión   documental   y   que   fundamentalmente   marcan   objetivos   y   modos   de   alcanzarlo  mediante  la  actuación  de  órganos  sujetos  a  coordinación.   Jordi  Vallès  Balsells   5. Las   fórmulas   para   el   traslado   del   ejercicio   de   competencias   entre   órganos.   La   delegación  y  la  avocación   A. Indisponibilidad   por   los   órganos   administrativos   de   la   titularidad   de   las   competencias  que  les  han  sido  atribuidas.  Posibilidad  de  transmitir  el  ejercicio  de  la   competencia  en  ciertos  casos   Los  órganos  administrativos  son  titulares  de  unas  competencias  que  les  han  sido  atribuidas  por   el   ordenamiento   jurídico,   por   las   normas   jurídicas:   ley   o   reglamento.   No   pueden   pues   serles   asignadas   por   ninguna   otra   vía,   ni   autoasignárselas.   Pero   tampoco   pueden   renunciar   a   las   competencias  que  se  les  han  encomendado  por  las  normas.  Lo  que  si  que  se  permite,  por  la   legislación   básica   de   la   organización   administrativa,   a   otros   órganos   el   ejercicio   de   la   competencia,  no  la  titularidad,  cumpliendo  ciertos  requisitos  y  dentro  de  ciertos  limites.   B. La  delegación  de  competencias   a. Objetivo  y  efectos  de  la  delegación   Los   órganos   de   cualquier   Administración   podrán   delegar   el   ejercicio   de   sus   competencia   en   otros   órganos.   El   ejercicio   de   una   competencia,   y   no   su   titularidad,   es   el   objeto   de   la   delegación.   En   el   caso   de   pedir   responsabilidades   es   el   delegante   al   que   se   le   imputan   las   actuaciones  y  resoluciones  del  delegatario  u  órgano  destinatario  de  la  delegación.   b. Órganos  destinatarios  de  la  delegación   Pueden   solo   serlo:   un   órgano   de   la   misma   administración,   o   un   órgano   de   una   entidad   de   Derecho   público   vinculada   o   dependiente   de   la   Administración   en   la   que   se   encuentra   el   órgano   delegante.   Lo   que   no   resulta   admisible   por   lo   tanto   es   la   delegación   entre   órganos   perteneciente  a  distintas  Administraciones  territoriales.   c. Requisitos  formales   Las  delegaciones  de  competencias  y  su  revocación  deberán  publicarse  en  el  Boletín  Oficial  de   la   Administración   a   la   que   pertenezca   el   órgano   delegante.   Por   otro   lado,   las   resoluciones   administrativas   que   se   adopte   por   delectación   habrán   de   indicar   expresamente   esta   circunstancia.   d. Límites  de  la  delegación   Los  límites  derivan  fundamentalmente  del  mantenimiento  de  la  titularidad  de  la  competencia   en   manos   del   órgano   delegante.   Por   tanto   este   órgano   podrá   revocar   la   delegación   en   cualquier  momento.  El  órgano  delegatario  no  puede  delegar  la  competencia  cuyo  ejercicio  se   le   ha   trasmitido,   solo   a   excepción   de   si   por   ley   o   pronunciamiento   expreso,   se   habilita.   La   delegación  puede  encontrar  también  límites  materiales.   C. La  avocación;  acto  inverso   Es  una  fórmula  que  actúa  en  sentido  inverso  a  la  delegación.  El  ejemplo  emblemático  es  en  la   relación  de  jerarquía,  en  tal  caso  el  órgano  superior  puede  avocar  para  sí  el  conocimiento  de   un  asunto  cuya  resolución  corresponda  a  un  órgano  inferior  de  jerarquía.  El  delegante  quiere   tener  un  conocimiento  directo  sobre  un  asunto,  retornando  la  tramitación  y  resolución  de  los   restantes   asuntos   al   delegatario,   pues   con   la   avocación   no   se   pone   fin   a   la   delegación.   Si   se   pretendiera   esta   finalización   sobemos   que   el   órgano   delegante   puede   decidirla   en   cualquier   momento  mediante  revocación.  El  único  requisito  formal  es  que  se  realice  mediante  acuerdo   en  el  que  se  expresan  los  motivos  para  hacer  uso  de  esta  fórmula  y  deberá  darse  a  conocer  a   los  sujetos  interesados  en  la  resolución  del  asunto  de  que  se  trate.     Jordi  Vallès  Balsells   6. Una   fórmula   de   colaboración   entre   órganos   y   también   entre   Administraciones.   La   encomienda  de  gestión.   A. Rasgos  diferenciales  y  funcionalidad  característica  de  esta  fórmula   Esta   fórmula   se   diferencia   de   las   anteriores   porque   tiene   como   objeto   lo   que   son   medios   materiales,  técnicos  o  de  servicios,  instrumentos  de  gestión  en  definitiva,  pero  no  el  ejercicio   de  competencias  de  resolución  que  son  el  objeto  de  la  delegación  o  de  la  avocación.  Así  pues   puede   destacarse   el   carácter   material   o   fáctico   de   la   encomienda   de   gestión   frente   al   componente   más   jurídico   de   las   formulas   anteriores.   Otro   punto   a   destacar   es   que   la   encomienda  de  gestión  puede  operar  entre  órganos  de  la  misma  Administración,  como  entre   órganos  de  diferentes  Administraciones.  En  definitiva  es  una  formula  con  la  que  se  pretende   hacer   frente   a   las   limitaciones   técnicas   y   materiales   con   las   que   se   encuentran   muchas   Administraciones  ante  los  cometidos  de  creciente  complejidad  que  se  les  encomiendan  en  la   sociedad  postindustrial.   B. Requisitos  formales   Acuerdo  necesario  entre  las  dos  instancias  que  en  ella  participan,  y  se  debatirá  la  actividad    o   actividades   a   las   que   afecten,   el   plazo   de   vigencia   y   la   naturaleza   y   alcance   de   la   gestión   encomendada  –un  punto  fundamental  es  la  cobertura  financiera-­‐.   7. Las   alteraciones   en   la   titularidad   personal   de   los   órganos.   Delegación   de   firma   y   suplencia   Hay   otras   fórmulas   por   las   que   no   se   opera   ningún   traslado   de   competencias,   o   su   ejercicio,   entre  órganos.  Su  funcionalidad  está  simplemente  en  permitir  la  intervención  de  otra  persona   en  la  posición  de  titular  ordinario  de  un  órgano.   A. Delegación  de  firma   Puede   ser   a   favor   de   los   órganos   administrativos   inferiores   o   dependientes   del   titular   de   la   competencia.   Es   muy   importante   tener   en   cuenta   que   es   el   titular   del   órgano   el   que   adopta   la   resolución,   y   lo   que   se   delega   es   meramente   la   firma   de   unas   resoluciones   que   han   sido   adoptadas   por   él.   Por   ello   no   alterará   la   competencia   del   órgano,   y   por   su   validez   no   es   necesaria  la  publicación.   B. Suplencia   Se   trata   de   la   suplencia   temporal   de   la   persona   titular   de   un   órgano.   Toda   la   estructura   competencial   del   órgano   permanece   inalterada.   Varía   solo,   temporalmente,   el   elemento   personal   en   su   titularidad.   Se   puede   dar   porque   la   Administración   designe   un   suplente   temporal   del   titular,   o   a   falta   de   decisión,   operara   el   criterio   legal   en   virtud   del   cual   la   competencia   del   órgano   administrativo   se   ejercerá   por   quien   designe   el   órgano  administrativo   inmediato  de  quien  dependa.   ...