TEMA 1 - Planteamiento general (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Actividad de las Administraciones
Año del apunte 2014
Páginas 17
Fecha de subida 30/03/2015
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Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
TEMA 1 - Planteamiento general. Actividades de limitación. Expropiación forzosa.
1.
CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Clasificar es agrupar el infinito elenco de formas o supuestos de actividad de la AP alrededor de una serie de categorías. Ésta clasificación de las actividades administrativas es omnicomprensiva, es decir, pretende describir todo lo que hace la AP. Ésta es la clasificación más usual, la convencional: Actividad de policía o de intervención: Corresponde al núcleo duro de la AP. La actividad de • intervención restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particulares para garantizar la satisfacción de un objetivo de interés general.
Servicio público: La AP se convierte en prestadora de servicios que son relevantes para los ciudadanos • que tienen una enorme relevancia social. La AP está especialmente interesada en cómo se desarrolla la actividad de ciertos servicios y por eso la realiza ella directamente. No necesariamente la AP desarrolla su actividad de forma monopolística. Ej.: Educación y Sanidad à Importancia social, interés público pero no sólo la AP la imparte; se canaliza por otra parte; pueden haber servicios educativos y sanitarios que sean privados.
Fomento: La AP puede apoyar económicamente, normalmente mediante subvención, el desarrollo de • determinadas actividades por su interés general o relevancia social.
Otras: En términos cuantitativos tienen relevancia. Tienen un carácter residual: • o Actividad de producción de bienes y servicios.
o Actividad arbitral: La actividad administrativa de mediación entre los intereses y derechos de los particulares.
o Actividad de planificación: Compromisos y programas de la AP.
La actividad de intervención es la que más lleva a cabo la AP.
2.
ACTIVIDAD DE INTERVENCIÓN La actividad de intervención de la AP es la forma más típica de la actuación de ésta. Es la actividad que incide negativamente en los derechos, libertades e intereses de los ciudadanos. Es inimaginable una nación sin ella.
Podemos imaginar una sociedad sin servicio público o sin actividad de fomento, pero no sin actividad de intervención (actividad policial). No se duda sobre la conveniencia de la actividad de intervención o actuación de policía porque es necesaria.
En estos casos, la actividad de la AP se proyecta sobre la esfera jurídica de los ciudadanos provocando un efecto restrictivo. Dentro de la actividad de intervención de la AP hay muchas formas y, sobretodo, diferentes grados; la intensidad de la intervención admite variancia. Hay formas de incidir y diferentes intensidades de incidir.
La actividad de intervención de la AP es la que incide negativamente en los derechos, libertades e intereses de los ciudadanos. Es la actividad más típica de la AP.
    1 Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
CLASES DE ACTIVIDADES DE INTERVENCIÓN • Prohibición absoluta: Es la de grado máximo. Cuando un ciudadano no puede llevar a cabo una actividad; es una actividad prohibida. Es un supuesto de restricción absoluta de los derechos de los ciudadanos. En nuestro Estado democrático y de Derecho el principio general es el de la libertad à Podemos hacer todo aquello que no esté prohibido. Por lo tanto, la prohibición absoluta es un supuesto poco utilizado, es excepcional.
• Prohibición relativa o con reserva de su alzamiento por la AP caso a caso mediante la licencia: Éste es el supuesto más frecuente à Para que un ciudadano pueda desarrollar cierta actividad que el legislador ha seleccionado en atención a su relevancia des del punto de vista del interés público, ese ciudadano necesita una autorización de la AP, de manera que ésta autorización levanta la prohibición impuesta por la ley. Son actividades de los ciudadanos que por su trascendencia, su repercusión en relación con la seguridad, la salubridad, ornato y el orden público necesitan que la AP dé su licencia para que el particular pueda llevarlas a cabo. Sólo podrán llevarse a cabo si se ejerce un control de estos bienes de interés público. En caso de superar este control, la AP expide una licencia o autorización (son las denominaciones que recibe el acto expedido por la AP que le permite desarrollar esa libertad).
Ej.: Edificar, permiso de armas.
Ejemplo: No dan armas a aquellos que han ejercido violencia de género à Lo revocan cuando consideran que no está suficientemente probada la peligrosidad.
Muchas actividades que hacemos requieren un control previo de la AP para que ésta tenga la garantía que el promotor de esa actividad reúne los requisitos necesarios para realizar esa actividad.
No se entiende el control sólo sobre las empresas, sino también sobre aquellas personas que ejercen los cargos en esas empresas.
• Libertad de desarrollo de la actividad pero con reserva de prohibición en caso de ilegalidad: El control previo ha sido substituido por la declaración responsable y la comunicación previa. El supuesto es que los ciudadanos que quieren desarrollar una actividad (los promotores) deben entregar una comunicación previa o una declaración responsable para avisar a la AP que se va a desarrollar una actividad. Si la AP considera que no es legal, será prohibida. La AP se reserva el derecho de prohibir siempre que no se respeten los requisitos establecidos en la ley, es decir, siempre que se incurra en una ilegalidad. La intervención de la AP debe ser proporcionada a los riesgos que amenazan a los bienes públicos que están en juego en la actividad.
PRINCIPIOS RECTORES 1.
LEGALIDAD: Sólo por ley la AP puede afectar los derechos de los ciudadanos. Tal y como se establece en el artículo 103 CE, la Administración debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Los derechos son el ámbito propio de la ley, ya que eso es una garantía del Estado democrático y de Derecho. Sólo el pueblo, a través de sus representantes, puede ordenar sus propios derechos. La AP puede intervenir negativamente sobre la esfera jurídica de los ciudadanos porque la ley así lo habilita. El principio de legalidad es un principio capital de la actividad de intervención de la AP.
2   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
IGUALDAD: Se consagra en el artículo 23.2 de la CE à principio de igualdad en los cargos públicos.
2.
La intervención deben soportarla los ciudadanos. Eso nos lleva al principio de proporcionalidad. La igualdad respecto de las restricciones de la actividad no quiere decir uniformidad à Tratar como iguales los que son desiguales seria discriminatorio.
Artículo 23.2 de la CE: “Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes.” 3.
PROPORCIONALIDAD: Principio capital. Da lugar al triple test (para garantizar la excepcionalidad): necesidad, adecuación y mínima restricción necesaria. Si la AP puede utilizar diversos caminos para llegar al mismo sitio, debe escoger aquel menos restrictivo de los derechos de los ciudadanos (intervención menos agresiva), el que suponga menos efectos lesivos para los interesados.
4.
RESPETO A LA LIBERTAD INDIVIDUAL: Es el punto de partida.
• En resumen: la intervención...
• Debe basarse en la previa habilitación legal.
• No puede traducirse en un resultado desigual cuando la situación de los ciudadanos afectados es equivalente.
• Debe ser proporcional o congruente con los motivos que la justifican.
  PLASMACIÓN LEGAL Artículo 39 bis. 1 L30/92: Principio de intervención de las AAPP para el desarrollo de una actividad. Sintetiza todo lo que hemos dicho.
“Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.” PRINCIPIOS LEGALES • Medida menos restrictiva.
• Motivar la necesidad para el interés público.
• Justificar la adecuación para lograr los fines que se persiguen.
• No discriminación.
3   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
Por ejemplo, el tribunal portugués aplica estas exigencias en la sentencia sobre la supresión de las pagas extras a los funcionarios.
TÉCNICAS DE INTERVENCIÓN Desde el punto de vista formal (su naturaleza), las técnicas de intervención son mecanismos jurídicos completamente distintos. Las técnicas de intervención son los reglamentos, las licencias, la comunicación previa o declaración responsable, el control posterior (verificación) y las órdenes.
PLASMACIÓN LEGAL: Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (REFORMADA LEY 25/2999), en adelante LBRL.
Artículo 84 à Muestra cuáles son los medios que utiliza cualquier AP para intervenir en la actividad de los ciudadanos. Desarrolla la actividad de intervención: 1. Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: a.
Ordenanzas y bandos.
b.
Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.
c.
Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
d.
Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.
e.
Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.
2. La actividad de intervención de las Entidades locales se ajustará, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue.
3. Las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones Públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales, respetándose en todo caso lo dispuesto en las correspondientes Leyes sectoriales.
Las técnicas de intervención más importantes son: REGLAMENTO, LICENCIAS, DECLARACIÓN RESPONSABLE Y COMUNICACIÓN PREVIA Y ÓRDENES.
  4   Actividad de las Administraciones 3.
TEMA 1- Planteamiento general.
REGLAMENTO El reglamento es una técnica normativa de intervención. Los reglamentos pueden regular directamente las actividades de los ciudadanos. La ley debe atribuir a la AP la potestad de llevar a cabo aquella actividad restrictiva sobre los derechos de los ciudadanos. Esto también vale para los reglamentos. Los reglamentos pueden tener eficacia limitadora o delimitadora. El reglamento puede proyectarse sobre un derecho bien porque establece los límites que ha de soportar ese derecho o porque define el contenido del derecho. No es lo mismo establecer límites negativos que definir el contenido positivo de lo que es. Los reglamentos pueden regular –indirectamente- las actividades de los ciudadanos, habilitando a la Administración determinadas potestades para que intervengan sobre aquéllas.
4.
LICENCIAS Se produce a través de los actos administrativos. Es la técnica más típica de control de intervención de la AP.
También se les denomina permiso o autorización. Están sujetas a un control preventivo imprescindible para que esa actividad pueda llevarse a cabo. La AP comprueba antes de que la actividad empiece, que efectivamente se dan las condiciones que establece el marco legal respectivo para que esa actividad pueda darse. Cuando el resultado es positivo, se expide el acto administrativo que así lo admite à acto administrativo de licencia, de autorización o de permiso. Se concreta a su vez en tipos muy distintos de autorizaciones, licencias y permisos que van des de aquellas autorizaciones absolutamente regladas a otras discrecionales (ej. Permiso de armas).
La AP ejerce un control preventivo del ejercicio de derecho o actividades mediante la autorización o licencia.
La licencia, en términos genéricos viene a ser el acto administrativo que resuelve el control previo de una actividad que el particular quiere desarrollar.
Noción: El Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, que adecua las formas reguladoras de los procedimientos administrativos para el otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones a la Ley 30/1993, de 26 de noviembre, define las autorizaciones como “todos aquellos actos administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de su adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado” (art. 1.2).
Hay distintos tipos o clases de licencias: -­‐ Autorización clásica: Es el acto administración que la AP hace tras desplegar un control previo del ejercicio de la actividad. Antes que un particular pueda llevar a cabo la actividad, debe soportar un control por parte de la AP para evitar que esa actividad produzca unos daños. Es un control al ejercicio de un derecho.
El poder de la AP es en ese caso un poder reglado y preexistente (se somete el control sobre el ejercicio del derecho, no sobre el derecho en sí). No podemos confundir el ejercicio con la titularidad 5   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
del derecho. El ciudadano tiene derecho a llevar a cabo la actividad, pero la ley ha establecido una prohibición de ejercicio que podrá ser levantada por la AP a través de ese poder o control reglado.
Las autorizaciones administrativas se otorgan a solicitud de los interesados. En caso de limitación en el número de licencias se impone un procedimiento que garantice de forma competitiva el principio de igualdad entre los solicitantes.
El caso más evidente es el de la licencia urbanística: derecho a construir por el propietario pero su ejercicio está condicionado a que la AP levante el obstáculo para poderlo ejercer y desplegando un control completamente regado (para ver que se cumplen las condiciones establecidas en la ley).Pueden ser de varios tipos; personales, reales, mixtas; de operación o de funcionamiento.
-­‐ Nuevas autorizaciones como aprobaciones, homologaciones, verificaciones, autocertificaciones: La figura de la autorización admite una inmensa variedad de tipos, por su frecuencia (muchas actividades de los ciudadanos están sujetas a licencias de la AP). El modelo clásico se cumple, pero hay muchos otros tipos que no encajan en ese modelo concreto. Por ejemplo, el permiso de armas: no hay derecho preexistente (nadie tiene un derecho a tener armas) ni es reglado, es un poder discrecional.
-­‐ Autorizaciones concesionales: Un caso de autorizaciones concesionales es el caso del permiso de vertidos. No encaja en el modelo clásico de derecho preexistente con permiso prohibido hasta que la AP levanta el obstáculo. Las autorizaciones concesionales deben tener una relación con el dominio público.
La diferencia de la autorización con la concesión, radica en que en ésta no existe un derecho preexistente del particular, sino que ése nace justamente del acto concesional.
También se suele distinguir entre dos tipos de licencias: • Autorización simple (o de operación): Habilita el ejercicio de una actividad y se agota con el fin de ésta.
• Autorización operativa (o de funcionamiento): Crea una relación jurídica permanente entre el promotor de la actividad y la AP. Las reglas están establecidas por la propia licencia; la autorización sigue desplegando sus efectos jurídicos en tanto se siga produciendo la actividad. Más que de un acto administrativo podemos hablar de un acto estatutario, es decir, el acto que instituye las reglas de institución de una actividad; reglas que prescriben en obligaciones à Autorización que establece el estatuto jurídico concreto de esa instalación.
LIBERACIÓN LICENCIAS LOCALES Con el artículo 84 bis LBRL (incluido por Ley Economía Sostenible, Ley 2/2011) se intenta favorecer la libertad de manera que el control de las licencias se suscribe en los supuestos en que ese control esté justificado. La licencia o autorización reduce su ámbito subjetivo de uso a ámbitos en los que el control previo esté justificado. Así, algunas actividades que estaban suscritas a licencia, ahora están suscritas a un control a posteriori.
6   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
El ejercicio de actividades no se someterá, en general, a un control preventivo de licencia. La regla es que el control debe ser a posteriori. Solo el control será previo (licencia), cuando existan razones justificadas que entienden que si el control fuese a posteriori, no se podría evitar ciertos daños; el control sería demasiado tarde. Ejemplo: Si el control de la contaminación ambiental fuese posterior al vertido no habría tiempo material suficiente para evitar que el daño se produzca.
Podrán someterse a licencia o control preventivo aquellas actividades que afecten a la protección del medio ambiente o del patrimonio histórico-artístico, la seguridad o la salud pública, o que impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público, siempre que la decisión de sometimiento esté justificada y resulte proporcionada.
En caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre una entidad local y alguna otra Administración, la entidad local deberá motivar expresamente, en la justificación de la necesidad de la autorización o licencia, el interés general concreto que se pretende proteger y que éste no se encuentra ya cubierto mediante otra autorización ya existente. Eso nos conduce a las nuevas técnicas de autorización y control: la declaración responsable y la comunicación previa.
5.
DECLARACIÓN RESPONSABLE Y COMUNICACIÓN PREVIA La declaración responsable y la comunicación previa son técnicas de intervención administrativa que deben ser preferidas a la licencia o autorización previa cuando a través de ellas se puedan alcanzar idénticos objetivos de control.
-­‐ Definiciones: • Declaración responsable: Es el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio (art. 71 bis.1 L30/92). Dichos requisitos deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.
• Comunicación previa: Documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad (art. 71 bis.2 L30/92).
-­‐ Régimen jurídico común a la declaración y a la comunicación: v El régimen jurídico común para la declaración responsable y la comunicación previa está recogido en el artículo 71.bis 3 y 4 L30/92.
v Tanto la declaración como la comunicación permiten, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación. Es el promotor de la actividad el que ha de comunicar a la AP que pretender comenzar a desarrollar 7   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
una actividad y además así va a suceder desde el momento en que esa comunicación se produzca.
No tiene por qué esperar a superar el control que realiza la AP.
v La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos.
v A partir de la comunicación o declaración, la AP tiene facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las AP.
v Sanción y obligación de restitución: En el mismo procedimiento administrativo donde se constaten las omisiones, falsedades cometidas y se ordene el cese de la actividad, la AP podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente.
-­‐ Diferencias entre la declaración responsable y la comunicación previa: La diferencia entre la declaración y la comunicación es en relación al grado de compromiso que el promotor manifiesta en relación a la actividad: El grado de compromiso es mucho mayor en el caso de la declaración responsable que en la comunicación porque la regulación es mucho más intensa en relación con las actividades de la AP. La declaración responsable no se trata sólo de anunciar a la AP el inicio de la actividad, sino también de comunicar a la AP que se tiene todos los documentos y requisitos necesarios y manifestar el compromiso de que eso se mantenga durante toda la actividad.
La declaración se exige en aquellas actividades en las que se sigue apreciando una peligrosidad que exige que además el promotor declare que es responsable de todas las consecuencias que eso supone. El control a posteriori podría ser no suficiente y por eso se exige la declaración responsable. El control se sigue desplegando por parte de la AP, pero es un control a posteriori de la actividad.
6.
ÓRDENES La orden es la técnica de la que se vale la AP para intervenir la actividad de los ciudadanos. La AP puede contar, fruto de la habilitación legal correspondiente, del poder legal que le permite imponer órdenes que le impone al ciudadano el poder de hacer o no hacer (deber positivo o negativo). Para que la AP pueda dictar una orden, la AP debe tener el poder habilitado por la ley. El ámbito de intervención es el ámbito cubierto por el principio de legalidad.
La orden tiene una naturaleza declarativa, porque es la ley la que permite a la AP imponer esa orden. No es una creación exnovo, sino que es una actualización que hace la AP de un deber impuesto por la ley. Aun así, no se puede descartar la orden constitutiva.
8   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
Lo importante de la orden no es solo que imponga un deber, sino que además el incumplimiento del deber correspondiente concretando en la orden, habilita a la AP a utilizar la ejecución forzosa.
EJEMPLO: ÁMBITO URBANÍSTICO Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Catalunya: artículo 197 Deberes legales de uso, conservación y rehabilitación y órdenes de ejecución.
-­‐ Las personas propietarias de toda clase de terrenos, construcciones e instalaciones deben cumplir los deberes de uso, conservación y rehabilitación establecidos por esta Ley, por la legislación aplicable en materia de suelo y por la legislación sectorial. Están incluidas en estos deberes la conservación y la rehabilitación de las condiciones objetivas de habitabilidad de las viviendas.
-­‐ Los ayuntamientos tienen que ordenar de oficio o a instancia de cualquier persona interesada, la ejecución de las obras necesarias. Las órdenes de ejecución deben ajustarse a la normativa de régimen local, con observancia siempre del principio de proporcionalidad administrativa y con la audiencia previa de las personas interesadas.
-­‐ Los ayuntamientos tienen que ordenar de oficio o a instancia de cualquier persona interesada, la ejecución de las obras necesarias. Las órdenes de ejecución deben ajustarse a la normativa de régimen local, con observancia siempre del principio de proporcionalidad administrativa y con la audiencia previa de las personas interesadas.
-­‐ El incumplimiento injustificado de las órdenes de ejecución habilita a la administración para medidas de ejecución forzosa (ejecución subsidiaria a cargo de la persona obligada; o imposición de multas coercitivas).
7.
EXPROPIACIÓN FORZOSA CONCEPTO -­‐ La AP puede privar a los ciudadanos de sus bienes y derechos. La expropiación forzosa es una potestad ablatoria.
-­‐ Es una privación singular, no general: solo se puede privar a cierto individuo y ciertos bienes. Es una privación singular de bienes y derechos de naturaleza patrimonial.
-­‐ La privación debe darse por razones de interés público, sino existe este interés público no se puede dar tal expropiación.
-­‐ Además, la AP debe compensar o indemnizar al particular que sea objeto de una expropiación forzosa, y siempre debe seguir el procedimiento previsto por la ley. Si no fuera así, estaríamos ante un robo por parte de la AP. Estos son garantías de la propiedad, la propiedad solo puede ser privada a través de esta potestad si ésta sigue los mecanismos que la ley prevé. La expropiación es también una garantía frente a la confiscación y como protección de la propiedad.
-­‐ El artículo 33.3 CE es el artículo que establece la propiedad y consagra esta garantía de la expropiación: “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.
9   Actividad de las Administraciones -­‐ TEMA 1- Planteamiento general.
El artículo 106.2 CE dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
-­‐ La expropiación forzosa está contenida en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF).
Esta ley tiene algunas carencias en relación al importe de la indemnización y el momento en cuando ésta se efectúa.
SUJETOS En cuanto a la expropiación forzosa debemos distinguir entre distintos sujetos: el titular de la potestad expropiatoria, el beneficiario y el expropiado.
-­‐ Titular de la potestad expropiatoria (expropiante): Los titulares de la potestad expropiatoria son los entes públicos territoriales; no los instrumentales. La LEF, al ser una norma preconstitucional, se refiere solamente al Estado, la Provincia y el Municipio. Por la jurisprudencia se ha añadido las Comunidades Autónomas. El ejercicio de la potestad expropiatoria corresponde a: • En lo que al Estado se refiere, a los delegados del Gobierno en las CCAA.
• En las CCAA no existe regla general, se deberá observar lo que establezcan las normas orgánicas.
Suele corresponder a los miembros del Consejo de Gobierno.
• En las Entidades locales, el ejercicio de la potestad corresponde al Alcalde y al Presidente de la Diputación provincial.
Se plantea un problema con las expropiaciones legislativas, esas que son fruto de una ley. Cabe la posibilidad que el legislador decida por sí alguna de las operaciones concretas normalmente confiadas a la Administración: esto es, fijando un supuesto concreto de expropiación, determinando los bienes que han de ser expropiados e incluso estableciendo reglas especiales para el cálculo del justiprecio o indemnización. Las expropiaciones legislativas supone una privación de los derechos de los ciudadanos, por eso el TC ha reaccionado en contra de ese proceder, aunque no en todos los casos. Afecta negativamente a los derechos fundamentales porque frente a la expropiación legislativa, el afectado queda desposeído de sus posibilidades de defensa, de modo que queda comprometido el derecho a la tutela judicial efectiva, porque el ciudadano no puede acceder a la protección por parte de los órganos jurisdiccionales. Las expropiaciones legislativas plantean dos problemas fundamentales: su constitucionalidad y su régimen jurídico: • La constitucionalidad de las expropiaciones legislativas singulares ha sido reconocida, en principio por la jurisprudencia constitucional recaída en el caso RUMASA, al establecer que la CE no establece una reserva de la potestad expropiatoria a favor de la Administración. Las expropiaciones legislativas serán constitucionales siempre y cuando exista un fin de utilidad pública o interés social, la indemnización al expropiado y la expropiación se realiza de conformidad con lo dispuesto en las Leyes.
• El régimen jurídico de las expropiaciones legislativas será compuesto por la propia ley expropiatoria singular y la LEF, la cual será de aplicación automática en todos aquellos aspectos 10   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
para los que la ley no haya establecido normas específicas. Ejemplo: Si la ley expropiatoria singular no establece la indemnización se aplicará la LEF de modo supletorio.
-­‐ Beneficiario: El beneficiario encarna la utilidad pública (entidad pública) o el interés social (las demás) que justifica la expropiación y, por ello, adquiere la propiedad del objeto expropiado. Puede coincidir o no con el titular de la potestad expropiatoria. Lo normal es que sí que coincida, que el sujeto que priva a otro sujeto de sus bienes o derechos sea la AP en nombre del interés público. Pero puede suceder que el destinatario del beneficio no sea la propia Administración expropiante, sino un sujeto distinto, en cuyo caso surge de modo autónomo la figura del beneficiario. El beneficiario puede instar la incoación del procedimiento e impulsarlo a través de todos los trámites y tiene el deber fundamental de indemnizar al expropiado.
-­‐ Expropiado: El expropiado es el titular de los bienes o derechos objeto de la expropiación, que le son privados.
OBJETO El objeto de la expropiación es cualquier bien o derecho de naturaleza patrimonial. No cabe la expropiación de los bienes y derechos de naturaleza personal (ejemplo: no se puede expropiar el nombre). Tampoco pueden ser objeto de expropiación forzosa los bienes de dominio público, de forma que la dedicación a un fin público distinto del que anteriormente desempeñaban estos bienes no debe efectuarse mediante expropiación, sino mediante la figura de la mutación demanial.
EFECTOS: PRIVACIÓN Cuando hablamos de expropiación forzosa hablamos de cualquier forma de privación singular de bienes y derechos que obedece a una decisión imperativa de la Administración: -­‐ Privación: La privación supone sustracción, supone quitar algo a alguien. Con el empleo del concepto de privación la LEF trató de excluir del ámbito de la institución expropiatoria los supuestos de delimitación o limitación genérica de los derechos patrimoniales. Es difícil distinguir entre limitación y privación. Por ejemplo, sería lógico calificar de limitación el deber impuesto a los propietarios de edificios de mantener en buen estado sus fachadas; en cambio, imponer a uno en concreto el deber de soportar la instalación en su terraza de un repetido de la red telefónica supondría una privación, porque no es connatural mantener este tipo de instalaciones en las edificaciones privadas.
-­‐ Singular: Esa privación es siempre singular; se expropia a titulares concretos bienes y derechos concretos. Si fuera general sería una demanialización (ej: la demanialización de las aguas subterráneas –las aguas subterráneas pasaban a ser de dominio público-). Las limitaciones poseen un alcance general (son establecidas normalmente mediante normas jurídicas) y se refieren indistintamente a todos los titulares del derecho, en cambio, las privaciones afectan a titulares concretos, creando una situación de diferencia objetiva de trato que supone una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas.
11   Actividad de las Administraciones -­‐ TEMA 1- Planteamiento general.
Imperativa: La expropiación es acordada por la Administración de manera deliberada. Se refiere a que la privación debe tratase de una agresión deliberada al patrimonio, dirigida precisamente a operar la disminución patrimonial como objetivo principal. Así distinguimos la expropiación forzosa de la responsabilidad de la Administración (cubre los daños de la Administración causados de forma incidental).
INDEMNIZACIÓN La Constitución expone que la expropiación forzosa se realizará “mediante indemnización”. Se debe establecer si esa indemnización debe ser antes o después de la privación. Si fuera después, la AP no tendría ningún interés en pagar al sujeto puesto que el bien ya sería suyo. La indemnización previa es un elemento de garantía de la propiedad privada. Es una compensación. Esta obligación de pago no posee el carácter de una reparación ex post, de un daño patrimonial ya causado, sino un presupuesto, ex ante, para que la misma pueda surtir sus efectos de privación.
El denominado “justiprecio” es una valoración de la indemnización, una sustitución del bien por su equivalente económico, su precio justo a precio de mercado. Así pues, el justiprecio debería ser una compensación integral: valor de sustitución de la cosa a precios de mercado, de modo que el valor económico de la transacción (de la expropiación) debería ser 0 para el expropiado.
La teoría está muy bien, pero la práctica no es así. Ni es previa, ni es con justiprecio. Si la AP ha sustraído el bien del patrimonio del interesado, el interés de pago disminuye. La ley permite que el precio se reduzca porque no se tienen en cuenta las expectativas de ese bien.
El problema está en cómo se debe determinar el justiprecio. Las reglas generales para establecerlo son: • El valor del bien expropiado debe ser calculado con criterios objetivos, excluyendo del mismo todos los valores de naturaleza subjetiva (sentimentales, familiares, afectivos…). Sin embargo, la LEF, consciente de la realidad de estos valores subjetivos ha optado por tasarlos en una cantidad fija denominada “premio de afección” y consistente en el 5% del importe total del justiprecio y que se suma al mismo y se abona simultáneamente.
• El valor del bien debe ser un valor de sustitución: El justiprecio no puede limitarse a tasar el puro valor del bien en el mercado, sino que debe incluir el importe de todos los restantes daños, perjuicios y costes derivados de la operación expropiatoria.
• La LEF establece una fecha fija, la de la iniciación del expediente de justiprecio para efectuar la valoración del bien, para evitar las alteraciones del valor de mercado de dicho bien en el transcurso del tiempo: “las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes y derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio” (art. 36.1 LEF).
• Neutralidad de la operación expropiatoria respecto del valor: El valor del bien no tendrá en cuenta las plusvalías o minusvalía del precio de tales bienes. Por ejemplo, las mejoras en el bien que haga el 12   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
propietario después de la incoación del expediente de expropiación no serán objeto de indemnización, a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes.
El pago del justiprecio deberá efectuarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha de su fijación. Si se sobrepasa esos seis meses, se comenzará a devengar intereses de demora.
Si no se paga el justiprecio al expropiado en un plazo de dos años a partir del momento de su fijación, se deberá evaluar de nuevo el bien (retasación de los bienes expropiados).
PROCEDIMIENTO El procedimiento que se sigue para efectuar la expropiación forzosa es también una garantía de la propiedad; sólo se podrá expropiar si se sigue el procedimiento, ya sea el ordinario o el urgente: -­‐ Procedimiento ordinario: Debemos distinguir las distintas fases de ese procedimiento: 1.
DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS SOCIAL La declaración de utilidad pública se refiere a la finalidad a la que se va a destinar el bien que se va a expropiar. La potestad en manos de la AP, que le permite privar a un ciudadano de su bien, está vinculada a un objetivo de interés público. Es el presupuesto habilitante de la potestad expropiatoria, si no se cumple ese requisito no se da el permiso a la AP de ejercer a esa potestad. La “utilidad pública” se refiere a las necesidades que justifican una expropiación cuyo beneficiario es, directa o indirectamente, una entidad pública. La expresión “interés social” alude a cualquier tipo de situación que revela una necesidad colectiva prevalente al del mantenimiento de la propiedad en manos de su actual titular. La AP debe explicar qué quiere hacer con el bien que va a expropiar, eso es la declaración de utilidad pública o interés social; el fin público al que se asignará los bienes o derechos a expropiar. Es la ley la que dice si hay un interés social. La ley de manera específica o genérica determina la utilidad pública (o no) del bien que se quiere expropiar. Ejemplo: la construcción de universidades, su interés social lo determina la ley. Lo que hace la ley es calificar la relevancia pública que tiene cierto objetivo al que se le va a vincular el bien concreto. En relación exclusiva con la expropiación de bienes inmuebles, se establecen las declaraciones implícitas, esas en las que el interés social o la utilidad pública se presuponen.
Artículo 9 Ley de Expropiación forzosa: “Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que hay de afectarse el objeto expropiado.” 2.
DECLARACIÓN DE LA NECESIDAD DE OCUPACIÓN En esta segunda fase, se quiere vincular cierto bien con el fin. El objetivo se ha de encarnar en cierto bien y cierto titular. La primera fase declara el fin, la declaración necesidad de ocupación especifica ese objetivo de interés público. La declaración de la necesidad de ocupación es el acto administrativo que determina qué bienes han de ser expropiados en relación con la satisfacción de la “necesidad 13   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
pública”. La declaración de necesidad de ocupación se lleva a cabo mediante un acto administrativo ad hoc. El procedimiento que se sigue es el siguiente: 1.
Propuesta por el expropiante: El beneficiario de la expropiación está obligado a formular “una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación” (art. 17.1 LEF).
2.
Información pública: Cuando se trate de expropiaciones realizadas por el Estado, dicha relación habrá de publicarse en el Boletín Oficial del Estado y en el de la provincia respectiva y en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, si lo hubiere, comunicándose además a los Ayuntamientos para que la fijen en el tablón de anuncios (art. 18 LEF).
Cualquier persona podrá aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada y oponerse, indicando los motivos, a la necesidad de la ocupación. Deberá justificar la preferencia de ocupar otros bienes o adquirir otros derechos (art. 19.1 LEF) 3.
Resolución: La Administración dictara la resolución sobre la necesidad de la ocupación en un plazo máximo de veinte días. En la resolución deberá constar los bienes y derechos a que afecta la expropiación y los interesados en los sucesivos trámites. La resolución inicia el expediente expropiatorio y deberá publicarse tal y como se establece en el artículo 18 LEF.
Existen también las declaraciones implícitas de necesidad de ocupación, recogidas en el artículo 17.2 LEF: “Declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obre o finalidad de que se trate.” Los interesados en el procedimiento expropiatorio pueden interponer un recurso de alzada ante el Ministerio correspondiente contra el acuerdo de necesidad de ocupación. El plazo para interponer ese recurso es de diez días, a contar desde la notificación personal o desde la publicación en los Boletines Oficiales. El recurso habrá de resolverse en el plazo de veinte días. La interposición del recurso de alzada surtirá efectos suspensivos hasta tanto se dicte la resolución expresa. Contra la orden ministerial resolutoria del recurso no cabrá reclamar en la vía contencioso-administrativa (Artículo 22 LEF). La exclusión del recurso contencioso-administrativo ha de considerarse derogada por los artículos 24 u 106.1 CE, como ha declarado la doctrina jurisprudencial.
El momento de la declaración de necesidad de ocupación sirve también para resolver los problemas de las expropiaciones parciales: Cuando la expropiación implique sólo la necesidad de ocupación de una parte de finca rústica o urbana, de tal modo que a consecuencia de aquélla resulte antieconómica para el propietario la conservación de la parte de finca no expropiada, éste podrá solicitar de la Administración que dicha expropiación comprenda la totalidad de la finca, debiendo decidirse sobre ello en el plazo de diez días. La decisión de la Administración será discrecional. Si decide no llevar a 14   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
cabo la expropiación total, estará obligada a indemnizar los daños que se causen por la falta de rentabilidad que se ocasione a la parte de la finca no expropiada. Dicha resolución es susceptible del recurso de alzada.
3.
FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO El justiprecio debería fijarse a través de la negociación, a través de una valoración contradictoria del bien o derecho. El precio debería surgir de la negociación (intento de mutuo acuerdo) entre la Administración y el particular. Si no se llegase a un acuerdo en un plazo de quince días se seguirá otro procedimiento, sin perjuicio de que en cualquier momento de la tramitación puedan ambas partes llegar a dicho mutuo acuerdo.
El procedimiento por acuerdo, a través de la valoración contradictoria del bien o derecho seguiría los siguientes pasos: -­‐ Hoja de aprecio del expropiado.
En primer lugar, la Administración formará un expediente separado por cada uno de los expropiados. Seguidamente, la Administración requerirá a los propietarios para que en el plazo de veinte días, a contar desde el siguiente al de la notificación, presenten hoja de aprecio, en la que se concrete el valor en que estimen el objeto que se expropia, pudiendo aducir cuantas alegaciones estimen pertinentes. La valoración habrá de ser forzosamente motivada y no podrá ser modificada por el expropiado en los sucesivos trámites.
-­‐ Aceptación o rechazo.
La Administración expropiante habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en un plazo de veinte días. En el primer caso se entenderá determinado definitivamente el justo precio, y la Administración procederá al pago del mismo, como requisito previo a la ocupación o disposición.
-­‐ Hoja de aprecio de la Administración.
Si la Administración rechaza la valoración de los propietarios, extenderá hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la expropiación, que se notificará al propietario.
-­‐ Aceptación o rechazo.
El propietario, tras notificarle la hoja de aprecio de la Administración, podrá aceptarla o bien rechazarla en un plazo de diez días. Si la rechaza tendrá derecho a hacer las alegaciones que estime pertinentes y aportar las pruebas que considere oportunas en justificación de dichas alegaciones.
Si el propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración, se pasará el expediente de justiprecio al Jurado Provincial de Expropiación. El Jurado Provincial de Expropiación es un 15   Actividad de las Administraciones TEMA 1- Planteamiento general.
órgano arbitral de composición mixta, integrado por un presidente y cuatro vocales (de carácter jurídico y técnico), dos que son nombrados por la Administración expropiante y dos que representan los intereses privados objeto de expropiación (no representan ni son designados por el expropiado).
4.
PAGO Y TOMA DE POSESIÓN Si el objeto de la expropiación forzosa estuviere constituido por valores mobiliarios, se formarán tantas piezas separadas como clases de títulos hubieses de expropiarse, atendiendo a las características que puedan influir en su valoración (artículo 28 LEF). La fase final del procedimiento expropiatorio, una vez fijado el justiprecio en cualquiera de sus modalidades, consiste en el pago de éste y en la toma de posesión del bien. La ocupación se formaliza mediante el levantamiento de un acta, a la que se acompañarán los justificantes del pago. La ejecución material de la ocupación sólo requerirá previa autorización judicial para la entrada en aquellos que constituyan el domicilio de las personas físicas y jurídicas, así como los locales cerrados sin acceso al público. En los demás casos, la Administración expropiante podrá entrar y tomar posesión sin tal autorización, pudiendo ser incluso auxiliada por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
-­‐ Procedimiento urgente: Es una técnica excepcional, regulada en el artículo 52 LEF, aplicable sólo a las expropiaciones para la realización de una obra o finalidad determinada, que permite la ocupación rápida de los bienes a expropiar, suprimiendo el trámite de necesidad de ocupación y posponiendo la fijación y el pago del justiprecio a un momento posterior a la toma de posesión del bien o derecho.
REVERSIÓN La reversión es la extinción del fin público (necesidad pública) al que se afectó el bien o derecho expropiado.
Se priva para algo, para vincularlo a un fin de interés público, de modo que si ese fin se extingue, existe la reversión, se devuelve el objeto o derecho expropiado. La reversión surge de manera automática como consecuencia de la desaparición sobrevenida del fin que justificó la expropiación. El derecho de reversión es de configuración legal (es regulado por el legislador) y se rige por el Derecho vigente en el momento de su nacimiento, no por el vigente en la fecha en que la expropiación se llevó a cabo. La reversión implica también el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles adquirientes para recuperar el bien o derecho expropiados.
El artículo 54 de la LEF contempla los supuestos en los que cabe la reversión: -­‐ Inejecución de la obra o no establecimiento del servicio: Puede suceder que, una vez producida la expropiación, la obra o servicio que la motivó no se lleven a cabo.
• Dicha inejecución la puede declarar de forma expresa la propia Administración. En ese caso, el expropiado dispone de tres meses, a contar desde la notificación, para ejercitar ante la Administración su derecho de reversión.
16   Actividad de las Administraciones • TEMA 1- Planteamiento general.
Normalmente la Administración NO declara el propósito de no ejecutar la obra o servicio. En ese caso, se presumirá el desistimiento por parte de la Administración si en un plazo de cinco años, desde que los bienes o derechos fueron expropiados, la Administración no hubiere iniciado la ejecución de la obra o implantado el servicio o por la suspensión durante dos años de las actuaciones dirigidas a ejecutar la obra o implantar el servicio.
-­‐ Existencia de bienes sobrantes: Es el caso en que, una vez realizada la expropiación, quedan bienes sobrantes no utilizados para la ejecución de la obra o servicio (la expropiación se realizó, pues, en exceso).
• Por declaración expresa de la existencia de bienes sobrantes y su notificación al expropiado: plazo de tres meses des de la notificación.
• Sin notificación: El derecho de reversión podrá ejercitarse siempre que no hubieran transcurrido veinte años des de la toma de posesión de los bienes expropiados. No se determina en la LF el día a partir del cual puede ejercerse el derecho a reversión; generalmente es a partir del día en que terminan las obras (hecho que es difícil de determinar).
-­‐ Desaparición de la afectación: Cuando la obra o servicio para los que se realizó la operación expropiatoria desaparecieran, o se extinguiera el fin público para los que se realizó la operación expropiatoria desaparecieran, o se extinguiera el fin público al que atendían dicha obra o servicio. Los plazos son los mismos que en el supuesto precedente (3 meses y veinte años, de la misma forma y circunstancias). Existe una excepción en la que no se puede dar la reversión en caso de desaparición de la afectación; cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.
No habrá derecho de reversión si lo que se establece es un cambio de afectación: una modificación de la utilidad pública o interés social.
La Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho es quien tiene la competencia para resolver sobre la reversión.
El ejercicio del derecho de reversión por parte del expropiado tiene una condición: la devolución del valor o indemnización reversional. El expropiado debe restituir la indemnización expropiatoria percibida actualizada (teniendo en cuenta los cambios en el valor del bien).
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