TEMA 8 - El control de la Administración (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Actividad de las Administraciones
Año del apunte 2014
Páginas 18
Fecha de subida 30/03/2015
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Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración TEMA 8: EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN 1.
MECANISMOS O VÍAS DE CONTROL: Si se tiene en cuenta el papel capital que la legalidad y su observancia desempeñan en la organización y funcionamiento de la Administración, no debe resultar extraño que el ordenamiento establezca una extensa batería de sistemas de control tendentes a asegurar el cumplimiento por ésta de las normas jurídicas y a corregir sus infracciones. La AP está sometida al imperio de la Ley y al Derecho, es obediente al principio de legalidad, pero la efectividad de esa sujeción, de ese sometimiento no depende de las palabras, depende de la existencia de mecanismos, de instituciones, de procedimientos que hagan posible garantizar la efectividad de esa sujeción, de ese sometimiento.
Si no existiesen esos mecanismos de control, la sujeción o sumisión de la Ley al derecho sería una pura proclamación sin nada más. Estos mecanismos hacen que el principio de legalidad sea real y efectivo y, por consiguiente, que la garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos sea igualmente real y efectiva.
CONTROL INTERNO: Es el control desplegado por la propia Administración autora del acto cuya legalidad es cuestionada (Autocontrol).
Puede ser instado por el interesado (Recursos administrativos y acción de nulidad Revisión de oficio) o a instancia de sí misma, de la misma AP (Revisión de oficio).
El control interno puede ser, también, preventivo de la legalidad de la respectiva Administración: En el ámbito estatal existen funciones atribuidas a órganos consultivos como el Consejo de Estado y el Servicio Jurídico del Estado y en el plano de la legalidad financiera y presupuestaria, a la Intervención General del Estado.
En el ámbito local, funciones similares se hallan encomendadas a los órganos de Secretaría e Intervención de las respectivas entidades (art. 92.3 LBRL).
Estas organizaciones ejercen un control de legalidad que, además de no hallarse a disposición de los ciudadanos, carece, por lo general, de eficacia jurídica vinculante sobre la conducta de los órganos competentes para adoptar las decisiones.
CONTROL EXTERNO: En control prototípico de la legalidad administrativa se ejerce en nuestro sistema jurídico por instituciones que pueden ser externas o ajenas a la AP misma. La vía de control externa más importante es la desplegada por los Tribunales del orden jurisdiccional de lo contencioso-administrativo.
La eficacia del control interno es discutible des del punto de vista de la garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos cuando el control es desplegado por la misma AP autora del acto. Nadie puede ser juez de sus propias causas porque cuando esto sucede es evidente el conflicto de intereses que impide al juez (de su propia causa) resolver con la objetividad, imparcialidad e independencia mínima imprescindible.
  1   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración En el caso del DA, la AP autora del acto puede ser juez de la legalidad de ese mismo acto (Control interno). El único control que cumple con ese estándar es el control externo, el control desarrollado por tribunales de lo contencioso administrativo integrados por jueces inamovibles e independientes que pueden garantizar la legitimidad de la resolución del caso en función de los derechos e intereses de los ciudadanos.
2.
FINALIDAD DEL CONTROL: La finalidad del control es la extinción de los efectos jurídicos de actos administrativos. Es un control de legalidad. Lo que se pretende a través de las vías de control es crear un sistema legal de extinción de los efectos jurídicos del AA.
El régimen jurídico de las vías de control está condicionado por algunos factores: → Los efectos jurídicos del acto administrativos (favorables o desfavorables) → La validez o no del acto → La naturaleza de la invalidez (nulidad o anulabilidad).
3.
VÍA ADMINISTRATIVA: Una peculiaridad reside en que para emprender la vía contenciosa, primero ha debido haberse recorrido en su totalidad la vía administrativa. El ciudadano que quiere obtener la garantía la tutela o garantía o protección de sus derechos, el interés primero ha de recorrer la vía administrativa y sólo cuando haya terminado podrá emprender la vía contenciosa, la vía judicial (requisito del previo agotamiento de la vía administrativa). Dicho de otra forma, las decisiones mediante las que la AP lleva a cabo esta revisión pueden ser después, a su vez, revisadas (y, por lo tanto, confirmadas o revocadas) por los órganos judiciales.
Estas vías impugnatorias, hoy consideradas como trámites previos al control ordinario que ejercen los órganos judiciales, constituyen, sin embargo, el origen histórico de todo el sistema de controles de legalidad de los actos y reglamentos de la AP.
Históricamente se consideró que la vía administrativa era como la primera fase, la primera instancia, de modo y manera que la vía contenciosa era una segunda instancia, una instancia de revisión. En consecuencia de esta perspectiva histórica existía entre la AP y los tribunales un hilo conductor, una relación, porqué la vía administrativa y los tribunales formaban parte del mismo camino. Esto es radicalmente incorrecto e inadmisible que pueda considerarse la vía administrativa y la vía contenciosa parte del mismo procedimiento y más inadmisible que la vía administrativa sea una primera instancia y más aun que la vía contenciosa sea de revisión. Si fueran ciertas esas afirmaciones no existiría la separación de podres ya que lo decidido en la vía administrativa vinculaba lo que podía decidir la administración en la vía contenciosa. La decisión de la AP, hoy, no limita, no vincula el campo de decisión del juez; iría en contra del Estado de Derecho.
No podemos acudir directamente al juez por razones históricas porque los tribunales de lo contencioso y el control surgieron en España como autocontrol, en el seno de la AP. El Estado se construye como fruto de la   2   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración síntesis de diferentes elementos, esta ordenación de las vías de control de la AP se remonta al antiguo régimen donde el control de la AP era sólo ejercido por ella misma.
La compleja evolución que han sufrido estos sistemas de control interno ha dado lugar a su diversificación en tres tipos fundamentales: → De una parte, la técnica de control que puede ejercer la AP sobre sus actos nulos de pleno Derechoà Revisión de oficio.
→ De otra, el control ordinario, de carácter impugnatorio, cuya puesta en práctica se confía a los sujetos afectados por los actos y disposiciones de la Administración, y que constituye un trámite necesariamente previo al planteamiento del conflicto ante la jurisdicción contencioso-administrativa à Recursos administrativos.
→ Y, por fin, un último control de carácter igualmente impugnatorio, que constituye un requisito previo al planteamiento de un conflicto ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, en materias confiadas a la competencia de éstos à Reclamaciones previas.
RECURSO ADMINISTRATIVO: Es una institución jurídica que permite a un interesado suscitar el control por la Administración de sus propios actos inválidos (nulos o anulables), favorables o de gravamen, durante unos plazos determinados. Es decir, con el término recurso administrativo se hace referencia al procedimiento mediante el cual los interesados o afectados por un acto administrativo instan de la Administración autora su anulación por razones de legalidad.
Una de las funciones de los recursos administrativos es su cualidad de condición para acceder al control judicial ya que este sólo procede contra actos que “pongan fin a la vía administrativa” (art. 25.1 LJCA). A través de los recursos administrativos se puede provocar el agotamiento de la vía administrativa: • En general: según el art. 109 Ley 30/92 ponen fin a la vía administrativa, fundamentalmente: → Las resoluciones de los recursos de alzada → Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico → Las demás resoluciones cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca → Otros supuestos: o Resoluciones de los procedimientos de impugnación sustitutivos del recurso de alzada del art. 107.2 L30/92.
o Acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
• En la Administración General del Estado: La disposición adicional decimoquinta LOFAGE expresa que dichos actos son: -   Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
3   Actividad de las Administraciones - TEMA 8 – El control de la Administración Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
- Los emanados de los órganos directivos con el nivel de Director General o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
- Los emanados de los órganos máximos de dirección unipersonales o colegiados de los Organismos públicos adscritos a la AGE.
• En la Administración de la Generalitat de Catalunya: Es el art. 75 Ley de Catalunya 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Catalunya en que regula que los actos que están considerados como finalizadores de la vía administrativa están dictados por: → El presidente o presidenta de la Generalitat de Catalunya, el Gobierno, los consejeros y, en su caso, el consejero primero o consejera primera, y el vicepresidente o vicepresidenta.
→ Los secretarios generales, los directores generales y los órganos directivos de los organismos y entidades públicas dependientes de la Administración de la Generalitat en materia de personal.
→ Cualquier otro órgano, si actúa por delegación de un órgano cuya actuación pone fin a la vía administrativa.
→ Los órganos que no tienen superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
→ Otros órganos, si así lo establece una norma.
Reglas generales: El procedimiento administrativo de recurso 1) Iniciación del procedimiento: la interposición a.
El escrito de interposición: Los requisitos formales del escrito en que ha de formalizarse el recurso son extremadamente simples, lo que es coherente con la ausencia de rigor formal que preside toda la regulación administrativa. Dichos requisitos se mencionan en el art. 110 Ley 30/92 y coinciden con los que el art. 70 de la misma Ley prevé para cualesquiera escritos de iniciación de un procedimiento.
Tales requisitos consisten en la identificación del recurrente, de la autoridad a la que el recurso se dirige y del acto que se recurre; la exposición de los motivos de impugnación; y la súplica o petición que se formula.
La ausencia de rigor formal del escrito de interposición se ve reforzada con un mecanismo de subsanación automática de errores: “El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter”.
Es irrelevante que el recurso se califique de alzada o de reposición, siempre que de su texto se deduzca con claridad el tipo de recurso que pretende interponerse.
b.
El régimen de suspensión de la ejecución del acto impugnado (art. 111 Ley 30/92): Una de las manifestaciones de la potestad de autotutela radica en que la interposición de un recurso no determina automáticamente la suspensión de la ejecución de los actos administrativos impugnados. Dicha suspensión puede acordarse, no obstante, por el órgano que ha de resolver el recurso, tanto de oficio como a petición del recurrente, con sujeción a las reglas detalladas del art. 111 de la Ley 30/92:   4   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración - Previa ponderación entre los perjuicios al recurrente y al interés público.
- Deberá acordarse cuando: 1) La ejecución del acto pudiera causar perjuicios (al recurrente) de imposible o difícil reparación; o 2) Nulidad de pleno derecho - Suspensión automática por inactividad de la Administración ante la solicitud (30 días) - El otorgamiento de la suspensión habilita a la Administración a adoptar medidas cautelares.
- La eficacia de la suspensión se mantiene y prolonga después de agotada la vía administrativa (hasta tanto Tribunal resuelve sobre la solicitud de suspensión en vía contenciosa).
2) Instrucción del procedimiento En el procedimiento de recurso puede tener lugar un trámite de vista y audiencia al recurrente que sólo es preceptivo en el caso de que “hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario” (art. 112 Ley 30/92).
Un trámite fundamental es el relativo al llamamiento de los terceros titulares de derechos o intereses que pudieran quedar afectados por la resolución que se dicte. Dichos terceros deberán ser notificados de la existencia del recurso; y, si, comparecieren en el procedimiento, se les dará traslado del escrito de recurso para que, en el plazo mínimo de diez días y máximo de quince, formulen las alegaciones que estimen procedentes.
3) Finalización del procedimiento Resolución: art. 113 Ley 30/92 De la misma forma que cualquier otro procedimiento, el de recurso debe finalizar mediante una resolución, cuyo pronunciamiento es obligado para la Administración.
§ Contenido de la resolución puede ser: Estimación (total o parcial) de las pretensiones del recurrente esto es, declarando la ilegalidad y anulando todo o en parte el acto impugnado; o desestimación de las pretensiones o rechazo del fondo del recurso, confirmando la legalidad del acto recurrido; o inadmisión del recurso, en el caso de que su formulación adolezca de vicios insubsanables.
§ La administración decidirá todas las cuestiones (de forma o de fondo) plantee el procedimiento hayan sido o no alegadas por los interesados (previa audiencia) § Debe existir congruencia con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.
RECURSO DE ALZADA: El recurso de alzada es el medio a través del cual los ciudadanos que se consideran perjudicados en sus derechos o intereses se alzan ante el superior jerárquico a aquel que dicto el acto que considera fuera de derecho. Este recurso es una de las vías para provocar que el acto ponga fin a la vía administrativa y, por lo tanto, pueda ser impugnado en vía contencioso-administrativa (judicial). Está regulado en los artículos 114 y 115 de la Ley 30/92.
  5   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración El objeto de la impugnación son sólo aquellos actos administrativos que ponen fin al procedimiento o actos administrativos cualificados (No de trámite), sólo aquellos que ponen en peligro los DD y LL de los ciudadanos, y contra actos que no hayan agotado la vía administrativa previa. No cabe recurso de alzada contra disposiciones generales o reglamentos. El motivo de la impugnación (aquello que pueda servir de fundamento para la impugnación) debe ser cualquier motivo de legalidad que provoque la nulidad o anulabilidad (art. 107.1 Ley 30/92).
El órgano competente para resolver el recurso será el superior jerárquico a aquél que dictó el acto objeto de impugnación por eso se califica como recurso jerárquico, porque lo resuelve el superior jerárquico del órgano que lo dictó (art. 114 Ley 30/92). El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo (superior jerárquico). Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.
El plazo de interposición para este tipo de recursos es: Ø Un mes, si el acto fuera expreso.
Ø Tres meses, si el acto no fuera expreso.
El transcurso de los plazos para recurrir sin haber sido interpuesto recurso provoca que la resolución devenga firme a todos los efectos (art. 115.1 Ley 30/92). La duración limitada del procedimiento de resolución: la Administración tiene un plazo máximo para dictar y notificar que es de tres meses.
La resolución del recurso puede ser: Expresa o presunta (en caso de inactividad). La resolución presunta es desestimatoria, salvo que el recurso se hubiese interpuesto contra la desestimación por silencio de la solicitud (art. 43.2 Ley 30/92). Contra la resolución no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión (art. 115.3 Ley 30/92).
RECURSO POTESTATIVO REPOSICIÓN (arts. 116 y 117 Ley 30/92): Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. No se podrán interponer recurso contencioso hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición.
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
  6   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración REVISIÓN DE OFICIO: Por lo común, la revocación de un acto administrativo viciado de ilegalidad se produce a instancia de un tercero a quien afecta negativamente; pero la cuestión es si la propia Administración, consciente de la ilegalidad de un acto dictado por ella misma, puede revocarlo motu propio; es decir, sin que ningún interesado se lo pida formalmente mediante un recurso. No sólo hay un control interno suscitado por el recurso administrativo interpuesto por el particular; sino también cabe la revisión que lleva a cabo la propia AP instada por ella misma.
El que la AP pueda revisar por sí y ante sí sus decisiones es un poder que ha de estar rodeado de garantías para evitar que este poder de revisión sea fuente de arbitrariedades, debido a su eventual incidencia sobre derechos de los ciudadanos (art. 102 L30/92).
Objeto de revisión: Ø Actos nulos de pleno derecho.
Las administraciones carecen de potestad para revocar o dejar sin efecto los actos administrativos dictados por ellas mismas que sean de contenido favorable para su destinatario. Pueden hacerlo en vía de recurso (cuando alguna persona interponga ante ellas un recurso administrativo contra dicho acto); pero si actúan por su propia iniciativa, es necesario acudir al procedimiento de revisión de oficio, cuyos requisitos son los siguientes: → El procedimiento de revisión sólo es utilizable cuando el acto administrativo tiene un contenido favorable para su destinatario (La Ley permite la libre revocación de los actos desfavorables o de gravamen).
→ La AP sólo puede revisar los actos nulos de pleno derecho, actos con una ilegalidad suficientemente grave que los hace susceptibles de ser nulos de pleno derecho. No puede interponer un recurso de oficio sobre cualquier acto.
→ El acto impugnado debe haber puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso en plazo. En el caso de los actos anulables no cabe la revisión de oficio. En el caso de los actos anulables y favorables como no cabe la revisión de oficio sólo cabe el recurso de lesividad por parte de la propia Administración (art. 103 Ley 30/92).
Ø Disposiciones generales (reglamentos).
La Ley exige como único requisito material para la revisión o anulación de las normas reglamentarias que las mismas incurran en la nulidad de pleno derecho, es decir, las que “vulneren la Constitución o las leyes u otras disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.
Los reglamentos son libremente revocables mediante su derogación o sustitución por otros de contenido diverso, tanto en sus preceptos que sean de gravamen como en los que reconozcan posiciones jurídicas activas o favorables a sus destinatarios.
El procedimiento de revisión: La iniciación del procedimiento es a iniciativa de la propia AP y ella puede declarar la nulidad de aquellos actos que infringen el Ordenamiento Jurídico de modo y manera que los hace constitutivos de una infracción   7   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración que los hace merecedores de la nulidad de pleno derecho. El procedimiento de revisión de oficio de los actos puede iniciarse “por iniciativa propia (de la Administración) o a solicitud del interesado”; el de los reglamentos, en cambio, sólo admite la iniciación de oficio.
Los interesados tienen la posibilidad de interponer un recurso para que la AP revise sus decisiones nulas de pleno derecho (acción de nulidad). Cuando la L30/92 habla de las dos formas de iniciar una revisión de oficio (al incorporar la iniciativa del interesado) realmente incorpora un recurso. La consecuencia es que al tratarse de un recurso, cuando es a solicitud del interesado, la AP está obligada a iniciar el procedimiento de revisión, tramitarlo y resolverlo. Este tipo de revisión se puede presentar en cualquier momento, la AP no está sometida a plazo debido a la imprescriptibilidad de la nulidad de pleno derecho; la posibilidad de la revisión de oficio está siempre abierta.
Existe un tiempo “mínimo” para presentarse este tipo de recurso: Haber transcurrido el plazo para interponer los recursos administrativos. No pueden coincidir en el tiempo el recurso de alzada y el recurso de revisión.
El órgano competente puede acordar la inadmisión a trámite de solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado o su equivalente autonómico si: → La solicitud no está basada en nulidad de pleno derecho → Cuando las justificaciones carezcan manifiestamente de fundamento → Se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
El elemento básico de la revisión de oficio es el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente autonómico. Este órgano debe emitir un informe o dictamen que es preceptivo (de solicitud obligatoria) y vinculante en cuanto a su contenido en el cual se informe o verifique que el acto del que estemos hablando está incurriendo en nulidad de pleno derecho. Se debe solicitar antes de la resolución que acuerda la anulación (revisión) del acto y es una garantía de que la anulación (revisión) sólo obedece a razones jurídicas.
Iniciado el procedimiento de revisión, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (art. 104 Ley 30/92) Resolución revisión de oficio: Al igual que todo procedimiento, el de revisión debe finalizar normalmente mediante una resolución que declarará la nulidad del acto o disposición (siempre que así lo haya apreciado el órgano consultivo) o, por el contrario, la validez y la improcedencia de la revisión. La resolución por la que se declara la nulidad podrá establecer las indemnizaciones que fuera procedente por los daños efectivamente producidos por el acto, cuando se den los requisitos que determinan la responsabilidad extracontractual de la Administración.
Cuando se declare nulo un reglamento, dicha declaración de nulidad no determinará la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes (esto es, no recurridos, o no recurridos en plazo) dictados en aplicación de aquél, los cuales deban reputarse válidos y conservarán su fuerza de obligar.
  8   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración La resolución por la que se declara la nulidad es acordada por el órgano competente, según disponga la legislación correspondiente: • En el caso de la Administración General del Estado: Disposición Adicional decimosexta LOFAG: Serán competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables: a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros.
b) Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados por los órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado.
c) Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados los órganos directivos de ellos dependientes.
d) En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado: o Los órganos a los que están adscritos los Organismos, respecto de los actos dictados por el máximo órgano rector de éstos.
o Los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de los actos dictados por los órganos de ellos dependientes.
• Administración de la Generalitat de Catalunya: Artículo 71 Órganos competentes para la revisión de disposiciones y actos nulos (Ley de Catalunya 26/2010).
a) La competencia para iniciar y resolver los procedimientos de revisión de oficio de disposiciones reglamentarias y para iniciar el de revisión de actos nulos corresponde al órgano que los ha aprobado o dictado.
b) En el ámbito de la Administración de la Generalitat, la competencia para resolver los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos que provienen del presidente o presidenta de la Generalitat, del Gobierno y de los consejeros corresponde al órgano que los ha dictado.
c) En el caso de los actos que provienen de otros órganos, incluidos los dictados por los órganos de gobierno de los organismos o las entidades públicas, corresponde al consejero o consejera del departamento competente por razón de la materia.
En caso de inactividad los efectos jurídicos en los procedimientos de revisión de oficio tendrán distintos efectos: En caso de procedimiento iniciado por iniciativa propia (de la Administración), el transcurso del plazo de tres meses tiene como efecto jurídico la caducidad del procedimiento. En caso de procedimiento iniciado a solicitud del interesado, el efecto jurídico es la desestimación por silencio administrativo.
Límites. El acto anulable favorable: La Revisión de oficio solo es posible de los actos nulos de pleno derecho no es posible de los actos anulables.
En la revisión de estos actos, la AP debe dirigirse al juez para que sea este quien declare si el acto es anulable o no (previa declaración de lesividad para el interés público por parte de la AP). Se protegen los derechos de los ciudadanos y es el juez el garante de estos derechos y libertades e intereses (art. 103 Ley 30/92). La AP no puede disponer de los derechos de los ciudadanos, sólo podría hacerlo si acude a un juez y fuera él quien lo permitiera.
El procedimiento para la declaración de que los actos son lesivos para el interés público tiene tres aspectos a destacar:   9   Actividad de las Administraciones 1.
TEMA 8 – El control de la Administración El acto cuya anulación se pretende debe ser efectivamente lesivo para el interés público: Debe tratarse de un acto cuya ejecución haya causado o sea susceptible de causar perjuicios distintos y autónomos de los que genera la propia ilegalidad, la cual, por sí sola, no se estima lesiva para los intereses públicos.
2.
La declaración de lesividad debe pronunciarse como consecuencia de un expediente en el que, cuando menos, debe darse vista y audiencia a los interesados.
3.
La resolución del expediente declarando la lesividad debe producirse dentro de un doble límite temporal, de importancia fundamental: primero, no más tarde de 4 años desde la fecha en que se dictó el acto administrativo y, segundo, no más tarde de 3 meses desde la iniciación del procedimiento, transcurridos los cuales el expediente incurrirá en caducidad.
Límites. Revocación de los actos de gravamen: La Administración puede revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables (art. 105 Ley 30/92). En el caso de la revocación, esta es revocación por motivos de oportunidad (no por motivos de legalidad) y supondría la extinción de un acto administrativo. Este hecho supondría declarar un poder inmenso para la AP. El problema se plantea con los actos favorables o declarativos de derechos, esto no sería posible porqué estaríamos hablando de expropiación. Los actos deben ser forzosamente de gravamen o desfavorables que no constituyan dispensa o exención y que dicha revocación no sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
Límites: “Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes” (art. 106 Ley 30/92).
4.
VÍA CONTENCIOSA: El sistema de control por excelencia de la legalidad administrativa es el encomendado a los órganos del poder judicial del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Esta vía contenciosa sólo puede iniciarse una vez se ha recorrido el camino administrativo. Es el camino que ha de seguirse ante los tribunales de lo contencioso administrativo ante los jueces y magistrados integrantes del poder judicial que constituyen la jurisdicción contencioso administrativa.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo dispensa un control sobre la actividad de la AP, un control que reviste las características de: Independiente Pleno Jurídico Efectivo Un control ejercido por jueces independientes, inamovibles y objetivos, sometidos sólo a la Constitución y al imperio de la ley. Están en una posición institucional que les permite valorar y decidir con objetividad e   10   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración imparcialidad sobre la cuestión controvertida. Todos los ciudadanos disfrutamos de un derecho fundamental a que los jueces dispensen una protección efectiva en el ejercicio de nuestros derechos e intereses (art. 24.1 CE). La legalidad es el parámetro del control judicial, sin olvidar el control por los fines de la actividad administrativa.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA: La organización del sistema de fiscalización de la legalidad administrativa se ha movido en nuestra historia entre dos polos de tensión, producto de dos versiones dispares y contradictorias del principio de división de poderes: de una parte, el modelo judicialista, que atribuye a los Jueces y Tribunales el ejercicio del control contencioso de la Administración (jurisdicción delegada); de otra, el modelo administrativo, de origen francés, que lo confía a órganos de la propia Administración (jurisdicción retenida).
El control de lo contencioso-administrativo era parcial, limitado y tasado y el concepto de legalidad era entendido de manera formal y estricta. La desviación del poder y el control por los principios son conquistas posteriores de dicho mecanismo de control. La jurisdicción de lo contencioso administrativo se inició como jurisdicción retenida, facultad para decir derecho (para resolver). La facultad principal era retenida en manos de la AP, era la propia AP quien resolvía sus propias controversias, sus propios actos.
HITOS HISTÓRICOS MÁS RELEVANTES: Origen formal del orden contencioso-administrativo: Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, de Consejos Provinciales y del Consejo Real, respectivamente Desde 1956 (Ley de 27 de diciembre de 1956), la jurisdicción contencioso-administrativa constituye uno de los órdenes jurisdiccionales integrantes de pleno derecho del poder judicial. La ley actual, Ley 29/1998, de 13 de julio (LJCA) busca conseguir una evolución alimentada por el objetivo de la búsqueda de ampliar el ámbito del control hasta la plenitud para garantizar los derechos de los ciudadanos.
La delimitación del ámbito de actuación del orden contencioso-administrativo frente al atribuido a los restantes órdenes jurisdiccionales ofrece, sin embargo, dos dificultades: 1.
Criterio básico de definición del mismo de carácter subjetivo: Mientras los demás órdenes jurisdiccionales poseen un ámbito competencial definido funcionalmente (conocen de litigios relativos a determinadas materias, con independencia de los sujetos afectados por ellos), la jurisdicción contenciosa conoce primariamente de las actuaciones realizadas por determinados sujetos de carácter público.
2.
No obstante razones de política legislativa han aconsejado introducir también criterios de delimitación de carácter objetivo o funcional, que complican sensiblemente la descripción de este ámbito de competencia.
  11   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración CONSTITUCIÓN: El art 106, 24 y 9.3 de la CE nos hablan primero de que el control que la AP soporta es un control judicial (son jueces los que dispensan ese control sobre la actuación de la AP). En segundo lugar, una idea que es singularmente relevante: La tutela judicial efectiva (art. 24 CE). Todos tenemos derecho a que los jueces y magistrados integrantes del poder judicial, por lo tanto, los jueces y magistrados que ejercen la jurisdicción de lo Contencioso administrativo, dispensen a los ciudadanos una tutela, una protección, una garantía que sea efectiva de sus intereses y derechos legítimos. Una tutela que sea real y efectiva.
El alcance del control judicial va más allá del tenor literal de la Ley, hasta comprender el control de los fines de la actividad de la AP porqué la misma Constitución prohíbe que la AP pueda servir a unos fines arbitrarios.
Por lo tanto: → Judicialización plena del control de la AP → Control pleno para la plenitud de la garantía de los Derechos y libertades de los ciudadanos.
No hay nada que pueda escapar del control judicial porque si pudiera escapar algo el ciudadano no estaría protegido, se encontraría desamparado frente a lo que no fuera susceptible de ese control. Este hecho está prohibido por la CE: Ningún ciudadano puede quedar desprotegido frente una actividad o inactividad de la AP.
El ciudadano está en el centro del sistema de control jurisdiccional porqué así lo ha decidido la CE, es una manifestación del carácter democrático del Estado.
El control de legalidad no es solo el control explicito sobre la sujeción de la actividad de la AP al texto de la Ley; sino que va más allá, que va a los fines. E incluso más allá, el control de la arbitrariedad que conduce a la racionalidad. La AP no debe actuar sólo conforme a la Ley si no también está sujeta y debe actuar conforme a la razón. Este hecho amplía el ámbito de control y el ámbito de protección, de la tutela de los ciudadanos que ahora también están protegidos frente a las actuaciones irrazonables que realice la AP. Debe, pero, probarse que la AP ha actuado de manera irracional, en ese caso, los jueces sólo apreciarán la irracionalidad que sea manifiesta.
PROCEDIMIENTO A SEGUIR ANTE LOS TRIBUNALES DE LO CA (EL PROCESO): Ley 29/1998, de 13 de julio (LJCA) à Determina el procedimiento judicial formado por los elementos integrantes de la relación jurídico-procesal y el procedimiento que ha de seguirse hasta que los órganos jurisdiccionales dicten una resolución.
→ ELEMENTOS DEFINIDORES DE LA JURISDICCIÓN (Elementos integrantes de la relación jurídico procesal) → EL PROCESO (el procedimiento que ha de seguirse hasta que los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo resuelvan las controversias planteadas).
  12   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración Las reglas básicas de la relación jurídico-procesal: LA EXTENSIÓN DE LA JURISDICCIÓN: Cuál es el ámbito objetivo que comprende o conoce la jurisdicción de los tribunales contenciosos administrativos el art. 1.1 se delimita con carácter general este ámbito de la jurisdicción. Este art. 1.1 establece el criterio general del que nos debemos servir para trazar la frontera de la jurisdicción contenciosoadministrativa. Estos criterios son: 1) El primero es el relativo a la pretensión, esto es así por el derecho a la tutela judicial efectiva. El ciudadano recurrente es el que formula una pretensión, una aspiración ante el juez. La jurisdicción juega en un campo delimitado por lo pretendido por el ciudadano.
2) Esta pretensión no puede ser cualquier cosa, la pretensión del ciudadano debe versar sobre algo, el ciudadano debe aspirar ante el juez el reconocimiento de ciertos derechos violados por la actuación de la AP. Actuación de la AP entendido de manera amplia, en todo caso que sea actuación de la AP sujeta al DA. El estatuto jurídico común o ordinario de la AP es el DA, pero puede haber actuaciones de la AP sujetas al Derecho privado.
3) Los ciudadanos pueden pretender ante los tribunales del orden de lo contencioso-administrativo en relación con las disposiciones generales o reglamentos, respecto de las normas con rango inferior a la Ley. No es posible que puedan pretender delante de los tribunales de lo CA con normas con rango de Ley, esta posibilidad está reservada en exclusiva al TC (es el único órgano jurisdiccional que puede resolver o pronunciarse y desplegar un control sobre las normas con rango de Ley).
4) Hay un supuesto especial con los Decretos Legislativos (DLEG), estos son el resultado de una potestad legislativa que en favor del gobierno, ha dictado o producido el Parlamento. El parlamento delega en virtud del gobierno la potestad de dictar normas con rango y fuerza de Ley. Los tribunales de lo contencioso-administrativo también controlan los DLEG; esto es una contradicción ya que habíamos dicho que el TC tenía el monopolio del control de las normas con rango y fuerza de ley. Se entiende que cuando el DLEG va más allá, cuando exceda de los límites de la habilitación de la potestad legislativa delegada o el DLEG es contradictorio con los términos de la potestad delegada, en ese caso, el DLEG pierde el calificativo legislativo y queda reducido a mero decreto (rango reglamentario). El DLEG sólo lo puede disfrutar el decreto si se ajusta escrupulosamente a los términos de la potestad delegada.
SUPUESTOS ESPECÍFICOS: Como no basta para trazar el ámbito de juego de la jurisdicción la regla del art. 1 de la Ley, a continuación la Ley se entretiene en especificar aquellos supuestos que si deben de ser considerados como supuestos que caen dentro del campo de juego de la jurisdicción; los supuestos incluidos (art. 2 LJCA). Los supuestos del art. 2 LJCA son: actos de Gobierno, Contratos administrativos y actos de preparación y adjudicación de los demás contratos, actos y disposiciones de Corporaciones de Derecho Público, actos de control de concesionarios y actos de estos últimos, responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y cualquier otro asunto atribuido por una Ley.
  13   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración Es un listado enunciativo destinado a aclarar el ámbito de la jurisdicción. El gobierno tiene una doble naturaleza según la CE. Por un lado, son órganos constitucionales que dirigen la política; órganos de dirección política. Por otro lado, son los órganos que dirigen la AP y son considerados AP. Esta distinción ha conducido a considerar que cuando el gobierno actúa como órgano político no estaría sometido al control de los tribunales del orden de lo CA. Esta interpretación excluiría los actos de gobierno que es inadmisible con nuestra CE porque se estaría trazando una frontera al derecho de la Tutela judicial efectiva: se estaría afirmando que los derechos de los ciudadanos afectados por esos actos políticos carecerían de control judicial y no estarían protegidos y su tutela no sería efectiva y real.
La jurisdicción para resolver esta eventual confusión à sin entrar en decidir el tipo de acto (administrativo, político, militar…) lo importante es que ese acto del gobierno, tenga el contenido que tenga está sometido a la Ley. Si ese acto está sometido a la Ley, los tribunales deben comprobar y están habilitados para comprobar que ese acto se ajusta al dictado de la Ley. Es la Ley la que delimita el alcance del control.
En el art 1.3 LJCA: se enumeran actos de órganos constitucionales que son materialmente administrativos.
Estos se incluyen en el ámbito de la jurisdicción. En todo lo demás no.
ASUNTOS EXCLUIDOS: La ley enumera unos asuntos cuyo conocimiento escapa a la jurisdicción de lo CA. La jurisdicción de lo CA no conocerá de asuntos atribuidos a otro orden jurisdiccional (civil, penal y social) aunque estuviesen relacionados con la administración. Ahora bien, el conocimiento por parte de los tribunales de lo CA no obstante la exclusión a la que se refiere el art. 3 LJCA puede extenderse a todas aquellos asuntos sobre los que inicialmente no pudiese conocer pero que según el art. 4 LJCA se trate de cuestiones accesorias o circunstanciales (perjudiciales e incidentales) pero que están directamente relacionadas con el objeto del recurso, salvo las de índole constitucional como penal.
El conocimiento, no obstante, la exclusión a la que se refiere el artículo 3 puede extenderse a todos aquellos asuntos sobre los que inicialmente no se pudieran conocer, si se trata de cuestiones prejudiciales e incidentales (cuestiones accesoria) pero que están relacionadas directamente con el objeto del recurso, salvo las de índole constitucional y penal.
Se extiende a todas las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de índole constitucional como penal (art.4 LJCA). Sólo el órgano jurisdiccional penal puede resolver las cuestiones penales.
LA ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN: La jurisdicción está organizada en juzgados y tribunales que están ordenados jerárquicamente y conforme al principio de competencia. La organización se basa en cinco tipos de órganos; tres de ámbito estatal y dos de ámbito territorial inferior; e igualmente (aunque no de forma correlativa), tres de naturaleza colegiada y dos de carácter unipersonal. Se encuentra regulada en los arts. 6 – 12 LJCA donde se detallan las reglas de atribución de la competencia de cada uno de estos órganos. Se ve que la organización parte de lo más próximo al ciudadano y a las entidades locales hasta un nivel superior donde ese nivel solo puede conocer les recursos que ya hayan pasado y haya sido decidido por primera instancia y una segunda instancia de apelación.
  14   Actividad de las Administraciones 1) TEMA 8 – El control de la Administración Juzgados de lo contencioso-administrativo. Son órganos unipersonales que se hallan establecidos en cada provincia, abarcando su jurisdicción todo el ámbito de la misma. Pese al paralelismo que superficialmente pudiera sugerir respecto de los Juzgados de Primera Instancia, los de lo Contencioso no poseen una competencia general, sino cuidadosamente matizada y delimitada. Las materias a que esta competencia se refiere pueden sistematizarse en cuatro bloques: a.
Competencia general para conocer los recursos contra las Entidades Locales.
b.
Competencia específica en relación con los actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas: i.
Cuestiones de personal ii.
Sanciones administrativas (multas no superiores a 60.000€ y cese de actividades o privación del ejercicio de derechos que no excedan 6 meses) iii.
c.
Reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 €.
Competencia general en relación con los recursos interpuestos contra los actos y disposiciones de los órganos de la Administración periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público dependientes de ellas, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional.
d.
2) Competencias singulares: i.
Impugnaciones de actos contra las Juntas Electorales de Zona ii.
Otorgamiento de la entrada en domicilios.
Sala de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Estas salas constituyen la pieza básica de la jurisdicción contenciosa. Además de ostentar la competencia residual (ya que les corresponde conocer de “cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional” art. 10 LJCA); sus competencias singulares son las que abarcan un mayor número de Administraciones y de tipos de actos.
Como todos los órganos de la jurisdicción de carácter colegiado, su competencia es, de un lado, en única instancia y, de otro, en vía de recurso. En única instancia, estas salas conocen de los recursos contra actos y disposiciones provenientes de los tres niveles de Administraciones Territoriales. En vía de recurso, estas Salas conocen de los interpuestos contra autos y sentencias dictados por los Juzgados de lo contencioso-administrativo.
3) Juzgados centrales de lo Contencioso-administrativo. La LJCA ha creado ex novo la figura de los Juzgados Centrales, con sede en Madrid y jurisdicción en toda España, con el probable objeto de descargar de funciones de menor importancia a la Sala de la Audiencia Nacional, de la que en cierta medida dependen.
4) Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. Su competencia a partir de la LJCA ha quedado reducida a un grupo de materias específicas reguladas en el art. 11 LJCA. La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera. Conocerá, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
  15   Actividad de las Administraciones 5) TEMA 8 – El control de la Administración Sala de lo Contencioso-administrativo del TS. El órgano que corona la estructura de la jurisdicción contenciosa es la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. Organizada en nueve secciones, su competencia lo es tanto en primera y única instancia como, sobre todo, en vía de recurso. En vía de recurso, la Sala conoce de los recursos de casación, en general; de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ de la AN y del propio TS. El TS decide por casación, solo revisa en ciertos casos y en relación con ciertos vicios.
LAS PARTES: PARTE DEMANDANTE: La parte demandante es la que demanda la acción a la justicia, la parte que pretende que esa acción se resuelva por parte de la justicia. Demandante es el que está legitimado porque lo actuado por la AP afecta a la esfera de sus derechos e intereses. Están legitimados los supuestos del artículo 19 LJCA: → Titular de un derecho o interés legítimo que recurre contra un acto o reglamento de la Administración que afecta dichos derechos o intereses legítimos.
→ Asociaciones habilitadas para la defensa de los intereses legítimos colectivos. La afectación se produce en relación con el ámbito que delimita la actividad de la Asociación correspondiente. Lo actuado por la AP afecta a ese ámbito de actuación de la Asociación lo que legitima a esa asociación para actuar como parte en el proceso CA: → Una Administración Pública. AGE cuando se afecte o se refiere a cualquier derecho o interés legitimo de la AGE. En las demás su legitimación está relacionado con cuando se ve afectado su ámbito de autonomía.
→ Cualquier ciudadano en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las leyes.
Es un caso donde se lleva hasta el límite la legitimación porqué es la conexión que la ley dice que existe entre cierta actuación de la AP y cualquier ciudadano. De modo que cualquier ciudadano no en lo que él le puede afecta o incidir si no en lo que afecta a los demás. Esta acción sólo está permitida en nuestro derecho en los casos que así lo prevean las leyes expresamente.
PARTE DEMANDADA: La Administración autora del acto o reglamento, justamente la autora de la actividad que motiva el planteamiento del proceso (art. 21.1 LJCA). Igualmente tendrá la condición de parte demandada, las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de la pretensión del demandante (art. 21.1 LJCA). Es obligado emplazar a estas personas, para darles la oportunidad de comparecer en el proceso en defensa de la actuación administrativa impugnada.
LAS PARTES: REQUISITOS • Capacidad procesal (art. 18 LJCA). Esta capacidad se rige por las reglas Generales de la Ley de Enjuiciamiento Civil: esto es, la poseen “los que estén en el pleno ejercicio de sus derechos civiles”, lo   16   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración que supone la tenencia de personalidad jurídica y plena capacidad de obrar. Esta regla general, no obstante posee dos excepciones en materia contenciosa a) También poseen capacidad procesal los menores de edad.
b) Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.
• Legitimación activa (art. 19 LJCA). Obviamente, no toda persona dotada de capacidad procesal puede incoar o intervenir en cualquier proceso. Para ello se requiere que exista un cierto grado de conexión entre la esfera jurídica de dicha persona y el objeto del proceso, de tal forma que la resolución que en el mismo se adopte pueda afectar realmente, de una u otra manera, a dicha esfera jurídica.
La legitimación es, de una parte, activa (afección a la esfera jurídica necesaria para incoar un proceso como demandante) y, de otra, pasiva (que personas tienen la oportunidad de personarse y participar en el proceso para defender sus intereses).
• Representación y defensa (arts. 23 y 24 LJCA).
Por lo común, las partes han de comparecer en juicio acompañado de un representante y asistido por un abogado, esto es, representadas por un procurador y defendidas por un abogado. Se actúa a través de un representante para que en tu nombre actúe ante los tribunales y asistido de un abogado salvo que se trate de un órgano unipersonal.
EL OBJETO DEL RECURSO: La Actividad Impugnable El objeto del recurso se construye con la actividad de la AP y la pretensión del ciudadano respecto de dicha actividad. Nada de lo que haga o no haga la AP puede escapar del control de los tribunales de lo contenciosoadministrativo puesto que está en juego el derecho a la tutela judicial efectiva. Supuestos: → Decretos legislativos (en lo que se exceda de la delegación legislativa).
→ Disposiciones generales o reglamentos: Art 26 y 27 cabe la impugnación directa e indirecta (a través de la ilegalidad del acto de aplicación que conduce a la ilegalidad del reglamento). A través de la impugnación del acto de aplicación podemos alegar que en realidad es un reglamento ilegal.
→ → Actos expresos o presuntos de las Administraciones Públicas: o Actos expresos que agotan la vía administrativa previa.
o Actos que ponen fin al procedimiento (resoluciones) pero también actos de trámite cualificados.
Inactividad en caso de actividad obligada. Artículo 29 à La AP está obligada a hacer algo porque está determinado expresamente, de forma específica.
→ Vía de hecho à La AP se separa escandalosamente del Derecho. Hablamos de vía de hecho en todos aquellos casos en que la Administración lleva a cabo una actuación material sin el suporte de un acto administrativo previo del que sea ejecución.
  17   Actividad de las Administraciones TEMA 8 – El control de la Administración OBJETO DEL RECURSO: Las Pretensiones Las pretensiones que pueden ejercitarse por el demandante en cada proceso contencioso son de naturaleza distinta según el tipo de actividad impugnada en cada caso. La ley expone que es lo que puede pretenderse delante de la jurisdicción Contencioso-Administrativa: • Pretensiones respecto de las disposiciones y actos (art. 31 LJCA) o Anulación y o Reconocimiento de una situación jurídica individualizada y o Restablecimiento de la situación jurídica.
• Pretensiones respecto de la inactividad (artículo 31.1LJCA).
• Pretensiones respecto de la vía de hecho. (art. 32.2 LJCA).
• Relación entre las pretensiones y jurisdicción: principio de congruencia. Como el campo de juego lo delimita la pretensión del recurrente, el juez sólo puede jugar en ese campo. Si se entiende que se debe ampliar ese campo porque hay asuntos que no se han tratado, deberá avisar a las partes y que éstas aleguen lo que consideren oportuno.
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