Tema 3: La ley (2012)

Apunte Español
Universidad ESADE (URL)
Grado Administración y Dirección de Empresas (BBA) + Derecho - 1º curso
Asignatura Derecho Constitucional II
Año del apunte 2012
Páginas 13
Fecha de subida 10/10/2014
Descargas 1

Vista previa del texto

Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   Tema  3:  La  Ley1   El  concepto  de  Ley  en  la  Constitución   Nuestra  Constitución,  a  diferencia  de  otras,  no  contiene  ninguna  definición  de  ley.   Así   pues,   si   queremos   hacerlo,   deberemos   ir   más   allá   de   la   CE   y   proponer   un   concepto  en  que  se  aúnan  la  concepción  clásica  y  las  transformaciones  que  la  han   afectado  en  el  seno  del  estado  social.     Cuando  hablamos  del  concepto  clásico  de  ley  se  está  hablando  de  una  ley  general,   con   uniformidad   formal   y   que   goza   de   supremacía.   Ahora   bien,   debido   a   que   nos   encontramos   con   leyes   singulares,   concretas,   conocidas   como   leyes   a   medida   no   podemos  limitarnos  al  concepto  clásico  de  ley  a  la  hora  de  definirlo.     La   ley   sigue   siendo   la   fuente   básica   del   ordenamiento   jurídico   español.   Ésto   es   indesligable  del  significado  político  de  la  ley,  que  acoge  el  preámbulo  al  calificarla   de   “expresión   de   la   voluntad   popular”,   como   fuente   dotada   de   una   legitimidad   democrática  directa.     La   Constitución   concreta   qué   sujetos   tienen   asignada   la   potestad   legislativa.   Ésta   se   ejerce   mediante   las   Cortes   Generales   y   por   las   asambleas   legislativas   de   las   comunidades  autónomas.     Todos  los  órganos  del  estado  están  sometidos  a  la  Ley.     Para   la   aprobación   de   una   ley   es   preciso   seguir   un   determinado   procedimiento   regulado,   en   sus   líneas   generales,   en   el   título  II   de   la   Constitución   y   desarrollado   por  los  reglamentos  parlamentarios.       La  Constitución  atribuye  a  la  ley  una  posición  estructural  preferente  en  el  conjunto   del   sistema   normativo   al   encomendar   las   tareas   normativas   fundamentales   dentro   del   ordenamiento.   La   ley   realiza   una   función   vertebradora   de   todo   el   ordenamiento  jurídico.     A  partir  de  estos  aspectos  mencionados  podemos  inferir  de  la  CE  un  concepto  de   ley   esencialmente   formal,   basado   en   el   órgano   y   el   procedimiento   legislativo,   compatible   con   la   existencia   de   una   pluralidad   de   tipos   legislativos,   y   cualificado   por  la  garantía  constitucional  de  una  posición  de  centralidad  de  esta  fuente  en  el   ordenamiento  jurídico.     La  posición  de  la  ley  en  el  ordenamiento  jurídico   La   ley   es   la   categoría   normativa   que   se   sitúa   en   el   escalón   normativo   inmediatamente   inferior   a   la   Constitución   y   jerárquicamente   superior   a   las   otras   normas   del   ordenamiento.   La   relación   peculiar   entre   ley   y   Constitución   viene   configurada   por   la   caracterización   de   la   primera   como   fuente   encargada   del                                                                                                                   1  Manual:  Temas  14  y  15     1   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   desarrollo   directo   de   los   mandatos   normativos   constitucionales.   Este   sometimiento  a  la  CE  puede  ser  de  tipo  formal  o  material.   En   cuanto   al   formal,   La   CE   define   qué   sujeto   tienen   capacidad   legislativa,   ciertos   aspectos   procedimentales   y   las   materias   regulables   por   determinados   tipos   de   leyes.   Una   ley   podrá   llegar   a   ser   declarada   nula   en   virtud   de   vicios   procedimentales,   siempre   que   éstos   afecten   de   manera   sustancial   a   la   manifestación  de  voluntad  del  legislador.   El  sometimiento  material  se  expresa  por  la  necesidad  del  legislador  de  respetar  los   mandatos   de   carácter   sustantivo   recogidos   por   el   texto   constitucional.   El   Parlamento  se  sujeta  a  las  prescripciones  constitucionales  que  imponen  el  dictado   de   leyes   en   determinadas   materias,   fijan   ciertos   límites   materiales   o   predeterminan  contenidos  que  deben  asumir  las  leyes.     Una   ley   que   contradiga   formal   o   materialmente   la   Constitución   incurrirá   en   inconstitucionalidad  y  podrá  ser  anulada  por  el  Tribunal  Constitucional.     La   subordinación   inmediata   a   la   CE   no   se   traduce   en   una   relación   de   ejecución   o   desarrollo   de   los   preceptos   constitucionales.   Respetando   los   principios   y   otras   normas  materiales  de  la  Constitución,  la  ley  es  libre  tanto  en  cuanto  a  los  fines  u   objetivos   a   perseguir,   como   en   los   medios   necesarios   para   alcanzarlos.   Lo   que   caracteriza   a   la   acción   del   legislador   es   su   libertad   de   configuración,   de   tal   manera   que   está   vinculado   por   la   Constitución   de   manera   negativa.   La   norma   constitucional   es   sólo   el   marco   que   debe   respetar   el   legislador   democrático,   dejándole  un  amplio  margen  de  actuación.     La   constitución   acoge   un   concepto   eminentemente   formal   de   ley,   no   material.   Es   decir  no  en  función  del  contenido  de  la  misma  sino  en  función  de  quien  es  el  sujeto   de  la  iniciativa  y  cual  es  el  sujeto  para  su  adopción.     En   el   punto   de   vista   subjetivo   vemos   como   la   CE   dice   que   la   ley   es   un   acto   normativo   que   adoptan   las   cortes   generales.   En   el   66.2   CE   se   legitima   de   forma   activa   a   un   sujeto   de   acuerdo   con   el   principio   de   legitimidad   jerárquica   de   las   fuentes  del  derecho.     El  poder  constituido  legitima  al  gobierno  para  aprobar  los  reglamentos  que  están   jerárquicamente  por  debajo  de  la  ley.   La   CE   en   su   título   octavo   delimita   una   forma   de   estado   descentralizada,   nos   referimos  al  Estado  autonómico.  La  CE  legitima  por  tanto  a  las  CCAA  a  crear  leyes   del  mismo  rango  que  las  estatales.       Tanto   la   CE   como   los   reglamentos   parlamentarios   contemplan   un   procedimiento   tasado,   perfectamente   tipificado,   que   prevé   un   sistema   de   debate   contradictorio   con   la   debida   publicidad.   No   solo   es   un   procedimiento   tasado   y   tipificado   sino   que   también   es   un   procedimiento   solemne,   por   lo   que   culmina   con   algunos   actos   puramente  formales,  actos  debidos  u  obligados  que  confieren  por  ejemplo  al  Rey  la   capacidad   de   sancionar   y   promulgar   la   ley.   Ésto   no   quiere   decir   que   el   Rey   sea   colegislador  alguno.       Hablamos   de   un   concepto   constitucional   de   ley   porque   la   CE   consagra   la   universalidad  de  las  materias,  a  excepción  de  algunas  materias  que  son  objeto  de   reserva  material  a  través  de  otro  tipo  de  normas.     2   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   La  ley  goza  de  un  privilegio  jurisdiccional,  por  el  cual  el  control  a  posteriori  de  los   productos   normativos   del   parlamento   debe   corresponder   a   un   órgano   especializado:   El   Tribunal   Constitucional.   El   resto   de   órganos   jurisdiccionales   se   encuentran  vinculados  por  las  leyes  y  no  pueden  inaplicarlas  ni  declarar  la  nulidad   de   aquéllas   que   consideren   inconstitucionales,   lo   que   no   sucede   con   las   normas   reglamentarias.   Rige  a  favor  de  las  leyes  una  presunción  de  validez,  de  carácter  iuris  tantum.  Dicha   presunción  sólo  podrá  destruirse  si  la  inconstitucionalidad  de  la  ley  examinada  por   el  Tribunal  Constitucional  resulta  clara  e  inequívoca.       Características  de  la  ley:   • Posición   en   el   ordenamiento   jurídica:   Subordinada   en   relación   a   la   constitución   lo   cual   es   coherente   con   la   legitimidad   jerárquica   (pues   el   poder   constituyente   elabora   la   constitución   y   el   poder   constituido   la   ley),   pero  jerárquicamente  superior  a  las  otras  normas  del  Ordenamiento.   • Acto  de  no  simple  ejecución  de  la  CE:  No  es  un  desarrollo  mecánico  previsto   por   la   CE   sino   que   debe   ser   resultado   de   la   libre   interpretación   del   legislador.   Es   el   legislador   el   que   realiza   una   acto   libre   de   creación   normativa  en  el  marco  de  la  CE,  debe  interpretar  la  voluntad  del  legislador   constituyente  pero  tiene  un  amplio  margen  de  actuación.   • Se   adopta   a   través   de   un   debate   contradictorio   como   consecuencia   del   principio  de  pluralismo  político  que  consagra  la  CE.  Así  pues  se  someten  las   leyes   a   un   debate   contradictorio   en   el   que   no   solo   se   tienen   en   cuenta   la   voluntad   de   la   mayoría   sino   también   las   de   la   minoría.   Además   de   contradictorio   el   debate   es   público   y   obligado.   Por   lo   que   no   se   puede   sustraer  a  la  Ley  de  ese  debate  en  el  parlamento.   • La   CE   acoge   un   sistema   de   control   para   garantizar   la   supremacía   de   la   CE   sobre   las   leyes:   Así   pues   establece   un   sistema   de   control   de   constitucionalidad  concentrado  mediante  el  Tribunal  Constitucional.       La  reserva  de  ley:   Hay   determinadas   materias   que   únicamente   pueden   ser   reguladas   por   ley   de   acuerdo   con   una   interpretación   histórica   del   constitucionalismo   moderno   para   sustraer   del   gobierno   materias   que   por   su   especial   importancia   únicamente   podrán  ser  reguladas  por  ley  y  por  lo  tanto  por  el  Parlamento.  Sustrae  del  ejecutivo   una  materia  que  no  podrá  ser  regulada  por  reglamento.     Además,   también   implica   que   el   Congreso   tiene   un   límite   negativo   por   lo   que   el   Congreso  no  podrá  delegar  al  ejecutivo  sobre  aquellas  materias  que  recae  reserva   de  ley.   Es   decir   que   la   reserva   de   ley   ejerce   una   doble   función:   como   prohibición   de   entrada   del   Gobierno   por   medio   del   reglamento   y   como   obligación   positiva   de   intervención  reguladora  del  órgano  legislativo.     Tres  conceptos  a  destacar  en  las  leyes:   • Rango:   Es   la   expresión   del   principio   de   jerarquía   normativa   que   hace   referencia   a   que   las   leyes   están   supraordenadas   a   los   reglamentos   dentro   de   la   escala   normativa.   Ostenta   una   posición   subordinada   a   la   CE   pero     3   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   • • supraordenada  a  los  reglamentos.  Todas  las  leyes  entre  si  tienen  el  mismo   rango  (para  distinguirlas  opera  el  principio  de  competencia,  no  de  rango).     Fuerza:  Es  una  manifestación  del  principio  de  temporalidad  plasmado  en  el   artículo   2.2   del   Código   Civil   e   indica   que   una   norma   de   este   carácter   sólo   puede   ser   modificada   o   derogada   por   otra   ley.   Hace   referencia   a   la   fuerza   activa   y   pasiva.   La   fuerza   activa   es   la   capacidad   para   derogar   o   modificar   otras   normas   que   se   oponen   a   ella   (criterio   general:   una   ley   posterior   deroga   a   la   anterior)   .   Si   la   fuerza   pasiva   le   confiere   resistencia   frente   a   normas  inferiores  posteriores  que  la  contradigan.   Valor:  Es  la  validez.  Él  que  otorga  esa  patina  de  validez  a  las  leyes  es  el  TC.   Si  pasa  el  plazo  para  interponer  el  recurso  la  ley  se  convierte  en  pacifica  y   es   completamente   valida,   asimismo   si   el   TC   desestima   un   recurso   o   una   cuestión  de  constitucionalidad  la  ley  será  igualmente  valida.       Ley  ordinaria   Las   leyes   ordinarias   constituyen   el   tipo   genérico   y   común   de   todas   las   disposiciones  legislativas.  Se  trata,  pues,  de  las  normas  básicas  del  ordenamiento.   En  función  del  origen  subjetivo,  se  distinguen  las  leyes  ordinarias  del  Estado  y  las   leyes   ordinarias   de   las   comunidades   autónomas,   que   tienen   acotado   un   campo   material   distinto,   determinado   por   el   bloque   de   la   constitucionalidad.   Las   relaciones   entre   estas   leyes   no   se   rigen   por   el   principio   de   jerarquía   sino   por   el   principio  de  competencia.     Ley  Orgánica   La   Ley   Orgánica   es   un   concepto   que   aparece   en   el   artículo   81   de   la   CE   de   1978.   No   es  un  concepto  novedoso,  pues  las  leyes  orgánicas  existen  durante  el  franquismo  y   otras   constituciones   (hasta   1886).   La   Ley   Orgánica   que   adoptamos   actualmente   es   una   copia   de   el   concepto   de   la   Constitución   Francesa   de   la   quinta   república   de   1958.     La   Ley   Orgánica   es   una   categoría   de   ley   reforzada   a   la   que   se   encomienda   el   desarrollo   de   la   Constitución   en   materias   de   singular   relevancia.   La   distinción   respecto  de  las  leyes  ordinarias  vendrá  fundamentada  en  una  doble  circunstancia:   la  material  y  la  formal.     El   artículo   81   de   la   CE   establece   el   concepto   material   de   las   leyes   orgánicas.   Las   materias  propias  de  ley  orgánica  sólo  pueden  ser  reguladas  por  este  tipo  de  leyes,   pero  a  su  vez  éstas  últimas  no  pueden  regular  otras  materias  que  aquéllas  que  la   Constitución   les   asigna,   invadiendo   materias   propias   de   las   leyes   ordinarias.   El   carácter  limitativo  de  la  reserva  orgánica  tiene  como  presupuesto  una  delimitación   precisa  del  ámbito  material  de  estas  leyes.  Las  materias  reservadas  a  ley  orgánica   son:   • Las  relativas  al  desarrollo  de  derechos  fundamentales  y  libertades  públicas   • Régimen  electoral  general  (es  la  LOREG  de  1985)   • Demás  que  la  CE  indique  de  manera  expresa             4   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   El  concepto  formal  de  las  leyes  orgánicas  viene  determinado  por  su  procedimiento   de   aprobación.   Las   Leyes   Orgánicas   exigen   una   mayoría   cualificada   del   Congreso   para  la  aprobación,  modificación  o  derogación;  es  decir  que  deberán  ser  aprobadas   por  mayoría  absoluta  (mitad  más  uno).   Además   de   éste,   otros   preceptos   constitucionales   imponen   determinados   límites   procedimentales   a   las   leyes   orgánicas:   La   CE   prohíbe   las   leyes   de   comisión   en   materias   sobre   las   que   recae   reserva   de   ley   orgánica;   asimismo   se   impide   la   delegación  legislativa  o  la  iniciativa  legislativa  popular  sobre  este  tipo  de  leyes.     Las   leyes   orgánicas   y   las   leyes   ordinarias   se   relacionan   mediante   el   principio   de   competencia  y  no  el  de  jerarquía.     El  Reglamento  Parlamentario   Los   reglamentos   parlamentarios   constituyen   normas   jurídicas   primarias   y   necesarias  que  contienen  y  expresan  la  voluntad  autónoma  de  las  cámaras,  con  el   fin   de   regular   su   organización   y   funcionamiento   y   ejercer   sus   poderes   en   los   ámbitos   materiales   que   la   Constitución   establece.   La   Constitución   no   se   limita   a   prever   la   existencia   de   los   reglamentos   parlamentarios,   sino   que   los   contempla   como   normas   de   producción   ineludible   y   perentoria   en   la   medida   que   son   indispensables  para  el  ejercicio  de  las  funciones  de  órgano  parlamentario.     Los   reglamentos   parlamentarios   se   integran   en   nuestro   ordenamiento   como   disposiciones   normativas   con   fuerza   de   ley.   Así   pues,   la   relación   con   las   leyes   se   basa   en   el   principio   de   reserva   material,   que   prohíbe   al   resto   de   normas   invadir   el   ámbito   material   de   regulación   constitucionalmente   reservado   a   esta   fuente.   Ésto   confiere  al  reglamento  parlamentario  fuerza  pasiva  frente  a  las  leyes.   En   cuanto   norma   reguladora   del   procedimiento   de   producción   legislativa,   los   reglamentos  parlamentarios  devienen  parámetro  de  constitucionalidad  formal  de   las  leyes.     Este  reglamento  con  rango  de  ley  presenta  algunas  especialidades:   • Son   aprobados   y   reformados   por   la   propia   cámara,   de   forma   independiente   y  sin  la  intervención  de  ningún  otro  órgano.   • No   está   sujeto   al   procedimiento   legislativo   normal.   Consecuentemente   no   constituye  un  ejercicio  del  poder  legislativo   • Se   exige   mayoría   absoluta   en   una   votación   final   sobre   la   totalidad   para   su   aprobación  y  reforma.   • Está  exento  de  la  fase  solemne  de  todas  las  leyes,  es  decir  que  no  precisan  ni   sanción   ni   promulgación   por   lo   que   el   Rey   no   interviene   en   el   proceso.   Tampoco  requieren  la  publicación  en  el  BOE,  aunque  si  en  el  diario  oficial   de   la   cámara   correspondiente.   Quien   manda   promulgar   la   norma   es   la   propia  cámara,  como  expresión  de  su  poder.     Los   reglamentos   solo   pueden   regular   aquellas   materias   que   le   han   sido   constitucionalmente  reservadas.       5   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   Procedimiento  legislativo   El  procedimiento  legislativo  comprende  el  conjunto  de  actos  que  el  ordenamiento   califica  como  necesarios  en  el  proceso  de  formación  de  la  ley.     Las   principales   características   del   procedimiento   legislativo   son   la   publicidad   de   las  sesiones  y  la  participación  en  un  debate  contradictorio  que  los  distintos  grupos   políticos   en   el   que   pueda   expresarse   la   pluralidad   de   opiniones   a   lo   largo   de   las   diferentes  fases,  respetando  los  derechos  de  las  minorías.   En   el   procedimiento   legislativo   se   combinan   dos   principios:   el   de   celeridad,   que   postula  una  estructuración  del  mismo  que  haga  posible  la  aprobación  de  leyes  en   un   plazo   razonable   de   tiempo,   y   el   de   publicidad   y   libre   discusión,   expresivo   del   carácter  democrático  de  esta  fuente  y  que  lo  distingue  de  la  mayor  opacidad  de  los   procedimientos  normativos  a  cargo  del  órgano  ejecutivo.     El  procedimiento  legislativo  se  establece  de  la  siguiente  manera:   1. Fase  de  iniciativa   2. Fase  constitutiva,  de  tramitación  y  aprobación  del  texto  por  el  Congreso  y  el   Senado   3. Fase   de   formalización   que   comprende   la   sanción,   promulgación   y   publicación  de  la  ley     Fase  de  iniciativa   Los   sujetos   de   la   iniciativa   legislativa   vienen   determinados   por   el   artículo   87   CE;   éstos  son:   • Gobierno:  Cuando  el  gobierno  ejerce  la  iniciativa  legislativa.  Esta  iniciativa   es   la   más   frecuente   en   los   sistemas   parlamentarios   modernos.   Las   iniciativas   gubernamentales   reciben   el   nombre   de   proyecto   de   ley,   y   han   de   ser  aprobadas  formalmente  por  el  Consejo  de  Ministros,  que  los  remitirá  al   Congreso  acompañados  de  una  exposición  de  motivos  y  de  los  antecedentes   necesarios  para  pronunciarse  sobre  ellos.  Los  proyectos  de  leyes  gozan  de   especial   prioridad   sobre   los   demás   procesos   legislativos;   tienen   una   posición   preeminente   de   este   tipo   de   iniciativa   al   prever   su   tramitación   inmediata  y  la  prioridad  frente  a  las  iniciativas  legislativas  de  cualquier  otro   origen,   garantizando   unas   probabilidades   de   éxito   mayores.   Además,   determinadas  materias  tienen  una  reserva  de  iniciativa  gubernamental  (Ej:   ley  de  presupuestos)       • Congreso  de  los  Diputados:   Dentro   del   congreso   tienen   la   capacidad   para   iniciar  el  proceso  los  grupos   parlamentarios   o   15   diputados.   En   general   el   portavoz   del   grupo   firma   en   nombre   de   todos   los   miembros   del   grupo   parlamentario.  La  tramitación  de  las  proposiciones  de  ley  debe  superar  en   todo   caso   la   toma   en   consideración   por   la   cámara   en   la   que   se   inicie   el   proceso.   Este   trámite   consiste   en   un   debate   de   totalidad,   al   que   sigue   una   votación  en  el  pleno,  favorable  o  de  rechazo,  que  no  requiere  motivación.  En   el  caso  de  los  proyectos  de  leyes,  no  se  realiza  la  toma  en  consideración.   El  Gobierno  puede  oponerse  a  la  tramitación  de  aquellas  proposiciones  de   ley   que   impliquen   un   aumento   de   los   créditos   o   una   disminución   de   los     6   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   • ingresos   presupuestarios,   o   bien   cuando   modifiquen   una   delegación   legislativa  en  vigor.     Senado:  Esta  legitimado  para  iniciar  el  proceso  los  grupos  parlamentarios  o   25   senadores.   Igual   que   en   el   caso   del   Congreso,   las   proposiciones   de   ley   también   deberán   superar   la   toma   en   consideración.   El   Gobierno   podrá   dispone  de  un  plazo  de  diez  días  tras  la  publicación  de  la  proposición  para   oponerse  a  su  tramitación.     • Asambleas   legislativas   de   las   CCAA:   Los   parlamentos   autonómicos   pueden   enviar   proposiciones   de   ley   al   Congreso   para   intentar   modificar   leyes   que   no   son   competentes.   La   Constitución   instrumenta   una   doble   vía   para  hacerlo:  solicitar  al  Gobierno  la  adopción  de  un  proyecto  de  ley,    cosa   que   no   correspondería   a   iniciar   la   iniciativa   autonómica,   o   remitir   directamente   a   la   Mesa   del   Congreso   una   proposición   de   ley.   En   éste   último   supuesto,   que   es   propiamente   cuando   se   ejerce   la   iniciativa   autonómica,   las   proposiciones   comunitarias   siguen   la   tramitación   normal   con   la   especialidad   que   la   asamblea   autonómica   puede   delegar   a   un   máximo   de   tres  de  sus  parlamentarios  para  su  defensa  ante  la  cámara  en  el  trámite  de   toma  en  consideración.   • Iniciativa  legislativa  popular  (ILP):   Se   requerirán   un   mínimo   de   500.000   firmas  acreditadas  (por  un  fedatario  público,  como  el  notario)  y  controladas   por   una   junta   de   control   (órgano   de   naturaleza   mixta   judicial   parlamentario),   estas   firmas   se   deberán   recoger   entre   los   electores   que   gozan   de   sufragio   activo   y   pasivo.   Existen   materias   que   están   excluidas     del   ámbito   de   la   iniciativa   legislativa   popular,   éstas   son:   los   derechos   fundamentales,   los   presupuestos,   la   reforma   constitucional,   las   normas   de   carácter  internacional,  las  normas  de  carácter  tributario  y  los  estatutos  de   autonomía.  La  admisión  a  tramite  corresponde  a  la  Mesa  del  congreso,  que   realiza   una   comprobación   de   la   legalidad.   Después   se   realiza   un   debate   sobre   la   toma   en   consideración   de   la   ILP.   En   el   procedimiento   legislativo,   que  se  inicia  una  vez  tomada  en  consideración,  la  ILP  puede  ser  cambiada   completamente.   Mientras   que   los   proyectos   de   ley   pueden   retirarse   por   el   Gobierno   en   cualquier   momento   anterior   a   su   aprobación   definitiva,   sobre   las   proposiciones  de  ley  el  titular  de  la  iniciativa  pierde  su  poder  de  disposición   con  la  toma  en  consideración.   La   disolución   de   las   cámaras   produce   la   caducidad   de   las   iniciativas,   exceptuando   las   derivadas   de   una   iniciativa   popular   que   se   mantienen   para   la  siguiente  legislatura.         Fase  constitutiva     La   fase   constitutiva   comprende   el   conjunto   de   trámites   de   elaboración   que   culminan,  en  su  caso,  con  la  aprobación  de  la  ley  en  las  dos  cámaras.  Éste  se  regula   en  los  reglamentos  de  las  cámaras.         7   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   Tramitación  en  el  Congreso  de  los  Diputados   La  tramitación  en  el  Congreso  se  regula  en  el  capítulo  II  del  título  V  del  Reglamento   del  Congreso  y  comprende  los  siguientes  momentos  o  características:     1. Todas  las  leyes  deben  sustanciarse  en  el  congreso  de  los  diputados.     2. Una   vez   presentado   un   proyecto   o   una   proposición   de   ley,   lo   primero   que  se  hace  es  mandar  su  publicación  en  el  BOCD.  Ésta  es  ordenada  por   la  mesa  del  Congreso  de  los  Diputados,  que  es  un  órgano  de  gobierno  de   la   cámara   y   no   un   órgano   político,   después   de   calificar   el   texto   de   acuerdo  con  el  Reglamento.     La   mesa   únicamente   realiza   un   control   sobre   la   legalidad.   En   la   STC   103/2008  dictamina  que  no  corresponde  a  la  mesa,  órgano  de  gobierno   de   la   cámara,   prejuzgar   la   constitucionalidad   de   la   norma,   no   se   puede   privar   al   parlamento   del   debate.   La   CE   puede   ser   modificada   sin   límite   alguno,   por   lo   que   debe   haber   la   posibilidad   de   debatir   propuestas   contrarias  a  la  Constitución,  sino  dicha  capacidad  de  modificación  sería   irreal.     3. Ordenada   su   publicación   por   parte   de   la   mesa   y   por   lo   tanto   habiendo   habido   publicidad,   se   abre   un   plazo   de   quince   días   (ampliable   por   la   Mesa)  para  la  presentación  de  de  enmiendas.     Existen  dos  tipos  de  enmiendas:   a. Enmienda   a   la   totalidad:   Únicamente   podrán   ser   presentadas   por  los  grupos  parlamentarios  y  conlleva  un  debate  de  totalidad   en  el  pleno  que  deberá  aprobarlas  o  rechazarlas.  Las  enmiendas  a   la   totalidad   únicamente   se   podrán   presentar   en   relación   a   proyectos   de   ley,   pues   las   proposiciones   de   ley   ya   han   tenido   que   pasar  la  toma  en  consideración.   i. De  devolución:   rechazo   total   o   global   de   la   propuesta   que   implica  la  devolución  al  Gobierno.   ii. Con   texto   alternativo:   No   únicamente   implica   devolver   el   proyecto  sino  sustituirlo  por  un  texto  alternativo   b. Enmiendas  parciales:  se  va  directamente  al  debate  en  comisión   i. De  adición:  añade  texto     ii. De  supresión:  elimina  el  texto   iii. De  modificación:  modifica  el  texto     4. Fase  de  examen  o  de  primera  lectura     5. Fase   de   estudio,   debate   y   adopción   del   texto   legislativo:   Finalizado   el   plazo   de   enmiendas,   se   debate   la   norma   en   la   comisión   correspondiente   en  función  de  la  materia.  La  comisión  es  como  un  pleno  a  menor  escala.   La  comisión  nombra  a  una  ponencia  al  recibir  el  texto  para  que  redacte   un  informe  sobre  el  que  se  producirá  la  posterior  discusión.  La  ponencia   es   un   órgano   elegido   por   la   comisión   que   es   un   órgano   de   carácter   temporal   y   acéfalo,   es   decir   que   nadie   manda.   La   ponencia   estudia   artículo  por  artículo  y  vota  las  enmiendas  relacionadas.  La  realización  de   este   trámite,   a   puerta   cerrada,   engloba   una   discusión   técnica   y   la     8   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   búsqueda   de   acuerdos   políticos   entre   los   distintos   grupos.   Los   miembros   intentan   llegar   a   acuerdos   que   se   traducen   en   informes   de   ponencia  que  contemplan  las  enmiendas  recomendadas,  es  decir  las  que   se  toman  en  consideración.  Para  aprobar  el  informe  se  hace  a  través  de   voto   ponderado.   El   informe   recomienda   las   enmiendas   recomendadas   junto  con  las  enmiendas  vivas  (que  no  han  sido  recomendadas).     La  comisión  es  un  órgano  formal  cuyo  debate  es  público,  mientras  que  el   debate  de  la  ponencia  es  a  puerta  cerrada.    En  la  comisión  legislativa  se   vuelve   a   debatir   artículo   por   artículo   y   las   enmiendas   son   votadas,   rechazándolas   o   aceptándolas   formalmente.   El   debate   de   la   comisión,   que  vuelve  a  examinar  las  enmiendas  vivas  (aquellas  no  recomendadas),   es  una  anticipo  al  debate  del  pleno.     En   esta   fase   se   pueden   admitir   a   tramite   nuevas   enmiendas   que   se   dirijan  a  alcanzar  un  acuerdo  de  aproximación  entre  las  ya  formuladas  y   el   texto   del   artículo   o   bien   destinadas   a   subsanar   errores   o   incorrecciones  técnicas,  terminológicas  o  gramaticales.   La   discusión   concluye   con   la   adopción   de   un   dictamen,   que   se   eleva   al   presidente  de  la  cámara  a  efectos  de  la  tramitación  que  proceda.   Cuando  se  prevea  que  una  ley  puede  ser  aprobada  por  comisión  (actúa   como   sede   legislativa   plena),   aprobado   el   dictamen   se   remite   directamente  al  senado.     6. En  los  casos  en  que  la  comisión  no  actúe  como  sede  legislativa  plena,  se   remitirá   al   pleno   el   dictamen.   Junto   con   éste   se   acompañan   las   enmiendas  vivas,  siendo  esta  una  última  oportunidad  para  incluir  estas   enmiendas   que   habían   sido   rechazadas,   y   los   votos   particulares   emitidos.   En   el   Pleno   del   Congreso   tiene   lugar   la   deliberación   y   aprobación  del  texto.  El  Pleno  deberá  pronunciarse  a  favor  del  texto  del   dictamen  o  del  texto  alternativo  propuesto  en  la  enmienda,  o  bien  puede   asumir   un   texto   de   transacción   entre   aquéllos   siempre   que   ningún   grupo   se   oponga   y   se   retiren   las   enmiendas   respecto   de   las   que   se   transige.     7. Aprobado   el   texto   del   proyecto   o   proposición   de   ley   por   mayoría   simple   del  Congreso,  su  presidente  lo  remite  al  Senado.       Tramitación  en  el  Senado   La  tramitación  en  el  Senado  sigue  un  procedimiento  análogo  al  del  Congreso  pero   con  un  plazo  de  dos  meses.     En  el  Senado  las  enmiendas  podrán  ser  ordinarias  o  vetos  (estos  últimos  equivalen   a  lo  que  se  llama  en  el  Congreso  la  enmienda  a  la  totalidad).  Si  prospera  un  veto,  en   que   se   enmienda   la   totalidad,   el   Senado   remite   la   ley   al   congreso   que   podrá   levantar  el  veto  por  mayoría  absoluta.     El   pronunciamiento   de   la   cámara   alta   puede   producirse   en   tres   sentidos:   aprobación   en   los   mismos   términos   del   texto   remitido   por   el   Congreso,   introducción  de  enmiendas  al  texto  aprobadas  por  mayoría  simple.  O  veto,  para  lo     9   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   que   se   exige   mayoría   absoluta.   El   veto   implica   un   rechazo   total   del   texto,   que   sustituye  en  esta  cámara  a  las  enmiendas  a  la  totalidad.   En  el  primer  supuesto,  la  tramitación  parlamentaria  finaliza  en  el  Senado  y  el  texto   se  remite  al  presidente  del  Gobierno  para  que  lo  traslade  al  rey  a  los  efectos  de  la   sanción  y  promulgación.   En   los   otros   dos   supuestos,   cuando   existen   diferencias   de   opinión   entre   ambas   cámaras,   el   texto   vuelve   al   Pleno   del   Congreso,   que   debe   pronunciarse   sobre   las   enmiendas   introducidas   por   el   Senado,   aceptándolas   o   rechazándolas   por   mayoría   simple.  En  caso  de  veto,  tras  un  debate  de  totalidad,  se  someterá  a  votación  el  texto   inicial  remitido  al  Senado  y  el  veto  quedará  levantado  si  vota  a  favor  del  mismo  la   mayoría  absoluta  de  los  miembros  de  la  cámara.  Si  no  se  obtuviera  dicha  mayoría,   transcurridos   dos   meses,   el   Congreso   podrá   levantar   el   veto   aprobando   el   texto   por  mayoría  simple.     Fase  de  formalización   Superada   la   fase   constitutiva   el   procedimiento   finaliza   con   la   formalización   que   comienza  cuando  el  texto  de  la  ley  ya  ha  quedado  aprobado,  se  fundamenta  en  tres   actos:   1. Sanción   por   el   Rey   en   el   plazo   de   quince   días   desde   su   aprobación   en   las   Cortes   Generales.   La   sanción   es   un   acto   debido,   sometido   a   refrendo,   que   debe  producirse  automáticamente  dentro  del  plazo  señalado.   2. Promulgación   por   el   monarca   que   consiste   en   la   comprobación   y   proclamación   de   que   la   ley   ha   sido   aprobada   por   las   Cortes   Generales   y   cumple  con  los  requisitos  constitucionalmente  exigidos,  y  se  exterioriza  con   una   declaración   solemne   que   formaliza   la   incorporación   definitiva   de   la   misma  al  ordenamiento  jurídico.   3. Publicación:   es   una   operación   de   carácter   ejecutivo   que   consiste   en   la   inserción  de  la  ley  en  un  diario  o  publicación  oficial  como  manifestación  de   la  existencia  de  la  norma.     Procedimientos  especiales   Las  leyes  de  comisión   La  Constitución  prevé  que  las  leyes  puedan  aprobarse  definitivamente  en  el  seno   de   alguna   de   las   comisiones   legislativas   permanentes,   excluyendo   su   paso   por   el   pleno.   Quedan   excluidos   de   este   procedimiento   los   proyectos   o   proposiciones   de   reforma  constitucional,  de  cuestiones  internacionales,  de  leyes  orgánicas,  de  leyes   de   bases   previstas   en   el   art.   82.2   del   texto   constitucional   y   las   leyes   de   presupuestos  generales  del  Estado.   Mientras   que   en   el   Senado   se   requiere   un   acuerdo   expreso   del   Pleno   de   la   cámara,   en  el  Congreso  rige  una  presunción  genérica  de  delegación  para  aquellas  materias   constitucionalmente  delegables.     El  procedimiento  de  lectura  única   Este  procedimiento  permite  que,  por  decisión  del  pleno  “cuando  la  naturaleza  del   proyecto   o   proposición   de   ley   tomada   en   consideración   lo   aconsejen   o   su   simplicidad  de  formulación  lo  permita”  se  proceda  a  un  debate  de  la  totalidad  y  a   una  votación  de  conjunto  en  el  pleno  de  la  cámara  de  un  proyecto  o  proposición  de   ley,   quedando   aprobado   si   ésta   es   favorable.   En   el   Congreso   solo   caben   enmiendas     10   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   a   la   globalidad   del   texto   y   en   el   Senado   existe   la   posibilidad   de   presentar   propuestas  de  veto.     Los  procedimientos  de  urgencia  y  acelerados   La   tramitación   por   procedimiento   de   urgencia   reduce   a   la   mitad   de   tiempo   los   plazos  del  procedimiento  legislativo  ordinario  en  el  Congreso  de  los  Diputados.  La   iniciativa   para   su   adopción   se   atribuye   al   Gobierno,   a   dos   grupos   parlamentarios   o   a   una   quinta   parte   de   los   diputados   correspondiendo   la   decisión   a   la   Mesa   del   Congreso,   la   cual   conserva   la   facultad   de   prorrogar   o   reducir   los   plazos.   En   los   procedimientos   declarados   urgentes   el   Senado   ve   reducido   su   plazo   habitual   de   dos  meses  a  veinte  días  naturales.       El   procedimiento   acelerado,   de   previsión   exclusiva   en   el   Senado   y   configurado   como  alternativo  al  de  urgencia,  determina  que  a  decisión  de  la  Mesa  los  proyectos   legislativos  se  tramiten  en  un  mes,  reduciéndose  a  la  mitad  los  plazos  ordinarios.     Caso  especial:  Las  leyes  de  presupuestos   Naturaleza   Las  leyes  de  presupuestos  están  regulados  en  el  artículo  134  y  el  66.2  CE.     Triple  dimensión  de  los  presupuestos:   1. Dimensión   económica-­‐contable:   Es   el   instrumento   de   previsión   y   planificación   de   los   los   gastos   e   ingresos   del   sector   público   para   un   periodo   determinado.     2. Dimensión   política:   Traduce   en   cifras   la   política   del   Gobierno   en   materia   económica.  Permite  el  control  del  parlamento  en  materia  económica.   3. Dimensión   jurídica:   se   debe   formalizar   mediante   la   ley   anual   de   presupuestos.     Sus  singularidades:   • Dura  un  año  pero  es  prorrogable   • El  ejecutivo  tiene  una  posición  predominante       Definición:  El  TC  dice  que  es  una  ley  singular,  de  contenido  constitucionalmente   determinado,  exponente  máximo  de  la  democracia  parlamentaria,  en  cuyo  seno   concurre  las  tres  funciones  que  expresamente  el  artículo  66.2  CE  atribuye  a  las   Cortes  Generales:  es  una  ley  dictada  en  el  ejercicio  de  su  potestad  legislativa,  por  la   que  se  aprueban  los  presupuestos  del  estado  y,  además,  a  través  de  ella  se  controla   la  acción  del  Gobierno.     Elemento  formal   El  procedimiento  presupuestario  tiene  ciertas  peculiaridades  respecto  del  proceso   legislativo  ordinario.     La  elaboración  de  la  ley  de  presupuestos  se  reserva  al  Gobierno,  excluyéndose  las   demás  modalidades  de  iniciativa  legislativa.  Además,  la  presentación  del  proyecto     11   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   de  ley  deberá  efectuarse  al  menos  tres  meses  antes  de  la  expiración  de  los  del  año   anterior.     Corresponde   a   las   Cortes   Generales   la   tramitación   y   aprobación   de   la   ley   de   presupuestos,  conforme  a  un  procedimiento  legislativo  ad   hoc   desarrollado  por  el   Reglamento  del  Congreso.  La  Constitución  impone  su  aprobación  antes  del  primer   día   del   ejercicio   económico   siguiente,   siendo   prorrogados   en   caso   contrario   automáticamente  y  en  bloque  los  presupuestos  del  ejercicio  anterior.   Se   debe   presentar   siempre   en   el   Congreso   pues   el   Senado   será   cámara   de   segunda   lectura.     La   tramitación   del   proyecto   de   ley   de   presupuestos   gozará   de   preferencia   con   respecto  a  los  otros  trabajos  de  las  cámaras.   Se  realizará,  además,  un  debate  inicial  de  totalidad  en  el  Pleno  del  Congreso  en  el   que  deben  quedar  fijadas  las  cuantías  globales  de  los  estados  de  los  presupuestos.     Se  limita  severamente  el  derecho  de  enmienda  pues  hay  una  limitación  general  que   supedita   a   la   conformidad   del   Gobierno   la   tramitación   de   toda   enmienda   que   suponga   un   aumento   de   los   gastos   o   una   disminución   de   los   ingresos   presupuestarios.   Además,   los   propios   reglamentos   han   añadido   un   limitación   adicional   al   establecer   que   las   enmiendas   a   la   ley   de   presupuestos   que   supongan   aumento   de   gastos   en   algún   concepto   sólo   podrán   ser   admitidas   a   trámite   si   proponen  un  baja  de  igual  cuantía  en  la  misma  sección.     Una  vez  aprobado  el  presupuesto  el  Gobierno  podrá  modificarlo  para  amoldarlo  a   las  situaciones  actuales.  A  lo  largo  del  ejercicio  económico,  y  por  tatno  ya  en  vigor   la   ley   de   presupuestos,   se   pueden   producir   alteraciones   presupuestarias   a   iniciativa   del   Gobierno   mediante   la   presentación   de   proyectos   de   ley   que   impliquen   un   aumento   del   gasto   público   o   una   disminución   de   los   ingresos   correspondientes  al  mismo  ejercicio  presupuestario.     Elemento  material   El  contenido  específico  de  la  ley  de  presupuestos  vienen  constituido  por  la   previsión  de  los  ingresosos  y  la  autorización  de  los  gastos  de  los  poderes  públicas   para  un  año.     Hay   una   cuestión   polémica   sobre   si   a   través   de   la   ley   de   presupuestos   se   puede   modificar  otras  leyes  o  regular  cuestiones  sin  relación  directa  con  la  materia  que  se   le  tiene  constitucionalmente  reservada.  El  TC  ha  sentenciado  que  podrá  incidir  en   otras   leyes     con   ciertos   limites.   Establece   un   doble   límite:   en   primer   lugar,   debe   tratarse   de   materias   que   presenten   una   conexión   directa   con   dicho   núcleo   indisponible  o  con  los  criterios  de  política  económica  en  los  qu  ese  sustenta  y  su   inclusión   debe   justificarse   como   complemento   necesario   para   la   mayor   inteligencia   o   mejor   ejecución   del   presupuesto   o   de   la   política   económica   del   Gobierno.     Posición  en  el  sistema  de  fuentes     Gran   problemática   sobre   su   situación   en   el   sistema   de   fuentes.   Debido   a   las   especialidades   que   tiene   en   el   procedimiento   y   a   la   importancia   que   tiene   la   ley.   El     12   Marcos  Sauquet  Trías   Derecho  Constitucional  II  –  Tema  3   TC   ha   dicho   que   no   puede   cuestionarse   el   carácter   de   ley   del   producto   de   la   potestad  presupuestario  de  las  Cortes  Generales.  Por  lo  tanto,  la  posición  de  la  ley   de  presupuestos  es  la  propia  de  cualquier  otro  tipo  de  ley.   La  doctrina  considera  que  no  está  por  encima  de  las  otras  leyes  pero  si  que  hay  una   reserva  de  materia  presupuestaria,  la  regulación  del  núcleo  material  reservado  a  la   ley  de  presupuestos  por  la  Constitución  la  convierte  en  inatacable  por  otros  tipos   de   ley   que,   aunque   no   excluye   que   otras   normas   con   contenido   presupuestario   alteren   la   cuantía   y   el   destino   del   gasto   público   autorizados   en   dicha   ley,   sí   impide   una  modificación  de  la  misma  que  no  obedezca  a  circunstancias  excepcionales.     Se  trata  de  una  ley  ordinaria  pero  con  ciertos  matices  que  hacen  que  sea  peculiar.                                 13   ...

Tags: