Derecho Constitucional I TEMA 10 (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad Autónoma de Barcelona (UAB)
Grado Derecho + Droit - 1º curso
Asignatura Derecho Constitucional I
Año del apunte 2014
Páginas 10
Fecha de subida 17/06/2014
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Tema 10 La organización institucional de las Comunidades Autónomas 1. Organización institucional básica. Art. 152 Para poder ejercer competencias, actuar con autonomía política, todo ene territorial necesita contar con los órganos, con las instituciones de gobierno adecuadas. EL mero hecho de contar con autonomía política, ya predispone que las CCAA van a tener que dotarse de ciertos organismos, órganos de autogobierno. Éstos órganos son inseparables de la autonomía política. La configuración de la organización institucional básica de las CCAA es una competencia que tiene en exclusiva art. 148. 1 CE. Materia exclusiva de la CA. Es una materia, que tienen que estar recogida en el Estatuto de Autonomía.
La propia estructuración es donde la libertad de configuración/ actuación de las CCAA, tiene mayor alcance porque a parte del mismo condicionante que impone la Constitución en el artículo 152, a parte de ese mínimo, una Ca puede dotarse de todos aquellos órganos e instituciones que considere necesarios para el ejercicio de su autonomía. Al final lo que se hace es copiar en su ámbito territorial órganos del Estado, así todas las CCAA tienen por ejemplo un defensor del pueblo propio, un tribunal de cuentas propio, y son órganos que no están en la Constituciónnadie decía que tenían que tenerlos, pero han considerado que para el ejercicio de su autonomía política, debían tenerlos.
Cabe plantearse hasta qué punto estos órganos pueden tener el mismo peso o relevancia que los estatales, ya que los últimos están recogidos en la Constitución, pero en principio son órganos creados para la aplicación del principio dispositivo. Y mientras no contradigan los preceptos constitucionales no hay problemas.
En su organización constitucional, todas las CCAA se han acabado configurando como sistemas institucionales de tipo parlamentario aunque tienen un componente presidencialista que no se ve en el Estado, en todo caso son modelos clásicos del sistema representativo.
Más allá de determinadas menciones genéricas que hace la Constitución, más allá la única mención real, explícita a la organización institucional autonómica presente en la Constitución es el artículo 152 CE. El artículo 152.1 dice que las CCAA de vía rápida y solo éstas, están obligadas a contar con unas determinadas instituciones: Parlamento, Asamblea legislativa, un Presidente y un Consejo de Gobierno, clara evidencia de la organización del estado. En principio esto solo recae en las CCAA de vía rápida, Cataluña, Galicia, País Vasco, Andalucía.
1 Las demás no estaban obligadas a tener estos órganos. Éstas podían organizarse de esta manera sí querían, no estaban obligadas. Si una determinada CA, hubiese renunciada a sumir competencias de tipo legislativo, no necesita un Parlamento, por tanto solo las CCAA con clara vocación políticas, estaban obligadas a tener instituciones de tipo político.
Al final todas las CCAA, obligas y las que no, han acabado organizándose de la misma manera.
Órganos autonómicos Asamblea legislativa.Un Parlamento con competencia legislativa. Cuando la Constitución en sus funciones genéricas se refiere al órgano colegiado autonómico, y le atribuye a éste algunas funciones, está dando a entender que todas las CCAA obligatoriamente tendrían que tener algún ente colegiado, pero no significa que tendrían que tener una Asamblea legislativa. Todas las comunidades tienen su Asamblea, y la competencia que se les atribuye han sido asumidas por las Asambleas legislativas autonómicas. Estas Asambleas dice la Constitución, que tienen que ser elegidas mediante un sistema democrático por sufragio universal con un sistema proporcional que asegure además la representación de todas las partes del territorio.
Deja a cada EA, concretar exactamente qué fórmula proporcional utilizará para su sistema electoral.
Al final todos los Estatutos han aplicado la misma fórmula, en todos se aplica la ley D’ HONT. En casi todas las CCAA la circunscripción electoral es la provincia y solamente en las CCAA insulares (Baleares y Canarias), la circunscripción son las islas, y en Asturias son las comarcas. Con estas excepciones, en el resto del territorio es la provincia. La mayoría de los Estatutos han establecido una barrera del 5 %.
Todas las Asambleas autonómicas son unicamerales, y todas se organizan funcionalmente y temporalmente igual que el Congreso de los Diputados. Comisiones permanentes, no permanentes, un pleno, una mesa… legislatura de 4 años, trabajo articulado en período de sesiones. Todas son prácticamente iguales, varía la composición, y variará el nombre con que se le designa. Salvo en nombre, el número exacto de miembros y algo más, todos son iguales.
Funciones    Dictar leyes autonómicas en el ámbito de sus competencias.
Función clásica. Función presupuestaria. No tienen atribuida por la Constitución pero es inseparable de todo parlamento.
Las Asambleas eligen al presidente de la CA, y al elegirlo, también podrán ejercer control político sobre este presidente y sobre el consejo de gobierno.
2    Ejercerán las funciones especifiques que le asigne la Constitución, por ejemplo, designar a los senadores autonómicos.
Ejercicio iniciativa legislativa en el Estado, o la posibilidad de plantear recurso de inconstitucionalidad.
También ejercerán todas las funciones que les atribuyan los Estatutos. Ej. Elegir defensor del pueblo autonómico, etc.
Presidente de la Comunidad Autónoma. Este presidente autonómico es una figura única.
No se puede configurar un ejecutivo dual, al menos no para las comunidades autónomas de vía rápida. El ejecutivo ha de ser 1 sola persona que ejerza mismo tiempo as funciones ejecutivas y representativas. Cabe la posibilidad de contar con un Consejero primero que ejerza determinadas funciones más de gobierno de día a día.
Eso no es un ejecutivo dual, sino que el presidente delega algunas funciones a otro miembro del gobierno, esta delegación será válida siempre y cuando no vacíe de contenido la figura del Presidente.
El Presidente autonómico tiene que ser elegido por la Asamblea autonómica, de entre sus miembros. Tiene que ser obligatoriamente parlamentario, sobre todo en las CCAA de vía rápida. El sistema de elección, queda en manos de cada Estatuto de autonomía, y os Estatutos han acabado copiando el proceso de investidura.
Atribuciones del presidente de la CA     Dirigir el Gobierno. Política de la CA Máximo representante de la CA. Pero es la persona que tienen encomendada la tarea de representar al Estado en la CA.
Disolver el Parlamento, convocar elecciones y el Presidente autonómico a diferencia del estatal, promulga las leyes.
Aquellas funciones que le puedan atribuir los Estatutos de Autonomía.
Mecanismos de responsabilidad política, casi todos han copiado tal cual el modelo estatal, por lo que cabe la posibilidad de plantear moción de censura y el Presidente tienen la posibilidad de aplicar cuestión de confianza, lo que pasa que hay algún Estatuto que permite plantear una cuestión de confianza vinculado a proyectos de ley concretos. Medida de control político.
Consejo de Gobierno. Es el equivalente al Consejo de Ministros, es un órgano de dirección política de la CA, compuesto por los responsables de las distintas áreas funcionales en las que se divida la administración. No hay ningún tipo de imposición constitucional, serán las que determine el Gobierno en cada caso. La constitución no obliga que exista ningún consejero en concreto.
Este consejo de gobierno responde como órgano colegiado a través de la figura del Presidente, igual que el consejo de gobierno. Si se censura o dimite el presidente, cae todo el consejo, sin embargo, hay algún caso concreto (país Vasco) que cabe la 3 posibilidad de plantear mociones de censura contra consejeros específicos y no solo contra el Presidente de la CA.
Cada consejero va a ser el responsable de dirigir un área funcional de la administración pública autonómica, administración pública autonómico que es un aparato burocrático distinto, separado y que va a actuar en paralelo con la administración del estado y con la administración local, solo que cada uno de éstos entes se ocupará de sus atribuciones específicas.
Vicepresidente. No está contemplada en la Constitución, algunos Estatutos si la recogen, otros no, y los que la recogen tampoco definen funciones específicas. Por tanto hay que entender que si existe sustituirá al presidente.
2. Distribución de competencias entre el Estado y las CCAA.
Cuando se hace referencia a la distribución de competencias de un estado descentralizado, de lo que se habla es de la capacidad de los distintos entes territoriales para ejercer el poder, es decir, qué posibilidad de actuación tienen los distintos entes que forman un sistema descentralizado, y qué reglas hay que aplicar para determinar esa capacidad.
En un modelo centralizado, únicamente hay un ente político de cada poder, y la descentralización administrativa basada en una estructura piramidal. En un estado descentralizado, hay distintos entes con capacidad política, y hay que vercuál es la capacidad que tienen estos entes para crear su propio derecho y cuál es la naturaleza de las normas que componen ese derecho. Cuál es su naturaleza de su capacidad normativa, etc.
El sistema es complicado, las reglas de atribución de competencia son difusas, poco claras, aparentemente se basa en una lista de competencias, pero luego ese sistema de listas no responden a lo que se suponen que son cada uno, un sistema que tiene sistema de control dudoso y que además contienen las reglas del art. 150 que altera todas las reglas normales de atribución de competencia.
Hay un lío acerca de qué puede hacer, que no puede hacer, etcétera, es muy difícil de concretar salvo en los casos en los que hay muchas sentencias.
La Constitución en el 148- 149 habla de materias. Una materia sería un conjunto de bienes, actividades o institutos jurídicos que conforman una determinada parcela de la realidad social sobre la que el poder público de alguna manera puede intervenir.
Cuando se habla de materias, se habla de seguridad y defensa, organización judicial, minas , educación… realidades identificables sobre las que el poder puede intervenir.
Competencias son las atribuciones o facultades que el poder público pueda tener sobre esas materias. Las potestades del poder público sobre esas materias.
Competencias que al final determinarán el ámbito de actuación del Estado, en sentido amplio.
4 Tipo de competencias:     Legislar Dictar reglamentos sobre esa materia Ejecutar la legislación Imponer castigados(Competencias sancionadora) Sobre cada materia habrá distintas competencias. Si el sistema permitiera determinar a quien determina cada materia sería un buen sistema, pero no lo hace.
Cabe la posibilidad de que una determinada materia se atribuya de manera completa a un ente territorial específico, eso se podría denominar una materia exclusiva. Porque o bien, el estado o bien la CA, va a tener todas las competencias asociadas a esa materia. Cuando todas las competencias corresponden al mismo ente territorial.
También pueden existir materias compartidas en las que unas concretas atribuciones corresponden a un ente territorial y otras corresponden a otro ente territorial, por tanto la materia en sí misma es de los 2, lo que va a variar son las concretas atribuciones que tiene cada uno sobre la misma materia. Pero también puede haber competencias compartidas, en ese caso, no es que el Estado y la CA puedan incidir los 2 sobre la misma materia, es que además los 2 van a ejercer la misma función sobre la misma materia, lo que pase es que las partes concretas de esa función van a ser distintas. El Estado dictará las normas básicas, pautas generales, y las CCAA dictarán las normas de desarrollo, específicas a partir de esas pautas generales, de modo que esos entes territoriales legislan sobre la misma materia. Pero haciéndose cargo de una parte distinta. Competencia compartida. Varía la acción concreta de cada ente.
Las atribuciones que hace el 148-149 CE se pueden ordenar en este tipo de competencias, lo que pasa e que en función del autor, pues variará la clasificación, teniendo en cuenta que la Const. y los Estatutos de Autonomía se expresan mal, ya que llaman a todo competencias exclusivas, por tanto si ya de por si las normas utilizan mal la terminología, es muy difícil.
En primer lugar, tenemos materias exclusivas. Hay materias en las que la constitución atribuye todas las facultades o bien al estado o bien a las CCAA.
En segundo lugar también hay materias compartidas, que algún autor llama competencias compartidas que son aquellas en las que algunas facultades son del estado y otras facultades diferenciadas son de las CCAA. Gobierno legislativa, CCAA legislativa. En caso de materias compartidas, atribuir la capacidad legislativa al estado quiere decir la competencia de dictar leyes, todo eso entra dentro de la competencia legislativa. La competencia ejecutiva que corresponde a las CCAA incluye dictar reglamentos organizativos, de ejecución, las actuaciones administrativas concretas, y la potestad sancionadora.
Materias compartidas. Ejercidas simultáneamente por el Estado y las CCAA.
5 Competencias concurrentes imperfectas o en un momento dado, competencias compartidas en un sentido estricto. Aquellas competencias que corresponden no como materias sino como competencias al mismo ente territorial. Son los casos en los que la Const. reserva al Estado la legislación básica y a las CCAA la legislación de desarrollo. Los 2 entes territoriales tienen competencias legislativas sobre la materia, solo que al Estado le corresponde dictar la normativa básica, incluirá leyes, reglamentos, etc. Y alas CCAA dictar la normativa de desarrollo que incluirá leyes autonómicas y reglamentos autonómicos.
Lo que dicta el estado se denominanleyes de bases. (Pautas generales) En el ordenamiento hay 2 leyes de bases que tienen el mismo nombre. Es de bases en decreto legislativo y ley de bases en competencias concurrentes. El problema de estas competencias es saber qué es o qué abarca lo básico, hasta dónde pueden llegar las bases en cada materia.
Se puede pensar que las bases es aquello que la propia ley de bases determine como tal. Tambiénse podría intentar llegar a un concepto de básico a partir de cierta lógica, de cierta interpretación en el funcionamiento del sistema y entender que dentro de cada materia va a haber determinados elementos que necesariamente van a tener que ser básicas, por una cuestión de coherencia interna. En un caso así, sepodría pensar que aunque una ley o cite expresamente parte de su contenido básico, éste lo serie igualmente, por tanto serían pautas generales.
El TC, ha venido a decir que lo básico se puede determinar tanto por criterio formal o material. Básico es lo que la ley diga como tal, pero es al final el propio tribunal es que el determina qué es lo básico y que no. TC interpreta el alcance de la materia.
El mecanismo normal es una ley que se califica como básica, pero cabe la posibilidad, art. 149 Ce contempla otra manera de articulación, que es la fijación del marco general en una ley que no tenga carácter básica, es decir la posibilidad que se da al Estado de establecer las pautas para el posterior desarrollo autonómico sin que esa pautas tengan carácter básico, Ej. Ley de Cuerpos y Seguridad del estado: Policía autonómica.
Competencias concurrentes perfectas o materias simultáneas. Una competencia concurrente perfecta es aquella en la que los 2 entes territoriales, tienen la plena capacidad legislativa y la plenacapacitad ejecutiva. Es decir, las CCAA y el Estado al mismo tiempo tiene capacidad para dictar y ejecutar esa normativa, hay un solapamiento entes las atribuciones de uno y del otro.
Afortunadamente de este tipo solo hay 1 materia: CULTURA. Plena capacidad sobre las competencias. Art. 148/149.2 CE.
6 4 tipos de competencias que hay en la Constitución.
Hay un problema a la hora de ir a los artículos. Esto se articula mediante 2 artículos 148 y 149 CE. Sistema de lista, pero son lista que no terminan de corresponder a los títulos de los art.
148CE aparentemente establece las competencias de las CCAA. Competencias de salida. Lista de competencias de los entes territoriales. Pero en el propio artículo implícitamente ya está atribuyendo competencias al Estado. Son competencias de las CCAA pero sirve para atribuir competencias al estado.
149 CE es un artículo más difuso. Empieza diciendo que el Estado tiene competencia exclusiva en las siguientes materias. Lista de 32 entradas en las que supuestamente el Estado tiene competencias exclusivas. Si éstas fueran verdaderamente exclusivas del estado, si el 148.2 ni el 151 Ce tendrían lógicas. Ya que le primer dice que las CCCAA de la vía lenta podrían adquirir las competencias del 149 pasados 5 años. Si fueran únicamente del Estado, o se les podría asignar de ninguna manera esas competencias.
Esto es así porque el 149, no recoge solo competencias del Estado, sino que es una mezcla de competencias exclusivas del Estado, competencias compartidas, concurrentes, etc. Se mezcla todo.
Primera cláusula del 149.3 Éste dice que todo lo que no esté expresamente atribuido al Estado en esa lista, lo que quede sin mencionar, se entenderá que puede ser asumido por las CCAA.
El posible ámbito de actuación de lasCCAA, en muchas ocasiones está por definir, serán los Estatutos los que acaben de determinar qué pueden hacer. Además aparte esta la redefinición del alcance de distintas materias que ha hecho elpropio TC. Porque sus sentencias, al interpretar el alcance de una materia o de una competencia que se suponía exclusiva del Estado, ha determinado su alcance de tal manera que ha acabado dando a las CCAA alguna materia que en principio parecían exclusivas del Estado. EJ. Relaciones internacionales. En principio de la Constitución.
A esto hay que sumar aquellas otras materias que en principio si serían competencias puras. Cosas como: Fuerzas Armadas, moneda, materias de LO… cuestiones que en principio, aunque solo sea por razones de interés general, las CCAA no tendrían por qué intervenir ni siquiera por la vía del art. 150 CE.
7 Para que el estado se pueda considerar que tienen la competencia residual, es necesario que esa competencia no esté atribuida a una CA expresamente, pero además es necesario que no quepa posibilidad de interpretar que esa competencia corresponde a las CCAA a partir de toda la normativa dictada, es decir, no basta con que esté expresa si no que el TC abre la posibilidad de que haya competencias implícitamente atribuidas a las CCAA. Competencias que no figuren en ninguna parte sino que sean implícitas.
Lo siguiente que dice el art. 149, es que en caso de conflicto, el derecho estatalprevalecerá sobre el derecho autonómico. Principio de prevalencia.
El derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho autonómico. Principio de supletoriedad. A falta de forma autonómica, se seguirá aplicando el derecho estatal. El problema es que el artículo dice en todo caso, se quiso interpretar como una posibilidad del estado de dictar normas expresamente supletorias para dictar en materias que no tenía competencias, se pretendió dictar normas por si acaso no había normas autonómicas, pero el TC lo rechazó, y por tanto el Estado no puede dictar normas supletorias sobre aquellas materias sobre las que no tenga atribuida expresamente una competencias, lo cual lleva a que el estado no puede dictar normas supletorias en materias exclusivas de las CCAA, no puede suplir esa laguna, ni si quiera en caso de competencias residuales.
3. Relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas En términos generales, el control del ejercicio de las competencias por parte de las CCAA está atribuido a un TC, ese TC, es el órgano encargado de verificar si cada uno de los entes territoriales ejerce correctamente las competencias que tiene atribuidas. El propio tribunal constitucional también tiene la potestad para ejercer el control de constitucionalidad de las leyes autonómicas.
El Gobierno es quien puede ejercer el control sobre las competencias atribuidas por una ley de transferencia o delegación, y respecto al control de los reglamentos, la potestad la tiene encomendada la jurisdicción contenciosa administrativa. En cuento al control económico, le corresponde realizarlo al Tribunal de Cuentas.
El principal mecanismo que existe para controlar el ejercicio de las competencias, es el conflicto de competencias. No es en principio un sistema de control de constitucionalidad, no está diseñado para ser n mecanismo de control de constitucionalidad de las normas, simplemente es un mecanismo para controlar a quien le corresponde una determinada competencias y en qué términos, lo que pasa, es que al final de manera indirecta sí que se ha utilizado como forma de control de constitucionalidad de normas, aunque en principio esa no es su función. Este control de constitucionalidad puede ser de dos tipos 4. Conflicto positivo. Se da cuando dos entes territoriales distintos dicen tener competencia sobre la misma materia. Se reivindica la misma competencia.
8 5. Conflicto negativo. Aparece cuando hay 2 enes territoriales y ninguno de los dos se quieren hacer cargo de una determinada competencia.
Tanto uno como otro pueden darse o bien entre el estado y una o varias CCAA, porque los dos reivindican una determinada función o ninguno quiere hacerse cargo, pero también puede darse entre dos comunidades autónomas. Reivindicar la potestad sobre un una misma materia.
El objeto del conflicto de competencia son las disposiciones, es decir las normas, resoluciones y actos dictados por un ente territorial y que otro territorial considera que ha invadido sus competencias. .
El conflicto positivo, lo puede plantear tanto el Gobierno central como los Gobiernos autonómicos que estén afectados por esa hipotética invasión de competencias.
Cuando el que inicia el procedimiento es el Estado, tiene 2 posibilidades:   Plantear el conflicto al TC.
Enviar un requerimiento a la CA que considera que ha invadido sus competencias, para que derogue la norma o deje de actuar.
Sin embargo, si el conflicto lo interpone una CA, el requerimiento es obligatorio. No puede ir directamente al TC.
Si el requerimiento no se atiende, es cuando se podrá ir al TC. El plazo para plantear el conflicto ante el TC, es de 2 meses a partir de la publicación del acto comprometido. Y en caso deque haya habido requerimiento, el plazo es de 1 mes.
A sentencia que recae en un acto positivo, no va a valorar la función/ constitucionalidad de la norma, simplemente va a determinar a quién corresponde la competencia. si hay una invasión de competencias, esa sentencia corresponderá la suspensión de la norma o acto conflictivo.
En el conflicto negativo, tiene 2 modalidades. En primer lugar el gobierno del Estado, puede plantearlo para solicitar que una CA, ejerza una competencia que le corresponde, si ésta no actúa ejerciendo la competencia y el Estado piensa que ha de hacerlo, plantea un conflicto negativo de competencias, pero el requerimiento previo es obligatorio. Al contrario de lo que pasa en el conflicto positivo, las CA no pueden plantear conflictos negativos ni contra el Estado ni contra otras CCAA. Únicamente es Estado contra CCAA.
Los ciudadanos están legitimados para plantear un conflicto de competencias ante el TC, pero para ello es necesario haber solicitado una determinada actuación a una de las administraciones, haber obtenido una repuesta negativa, haber agotado la vía administrativa antes esa administración, y haber obtenido en todos respuesta negativa, después de eso el ciudadano ha de dirigirse a la otra administración 9 solicitando lo mismo, si en ésta vuelve aobtener respuesta negativa, tiene 1 mes para plantear el conflicto ante el TC.
Cláusula de cierre. Artículo 155. Éste artículo tiene que entenderse como una medida excepcional, y una medida de último recurso. Para recurrir a este artículo tiene que haber un conflicto entre Estado y CCAA realmente grave. Este artículo permite que el Estado establezca un control político sobre una determinada CA. El presupuesto para poder activar el articulo (Nunca se ha activado), es que una CA, incumpla las obligaciones que tiene a causa de la atribución constitucional, y además con esta actuación se vea afectada de manera grave el interés general.
En principio, la apreciación de la gravedad, o la apreciación si hay un daño o peligro para el interés general, le corresponde al gobierno. Y si el gobierno entiende que hay una actuación que pone en riesgo el interés general, entonces estará obligado a requerir a la CA en cuestión para cese en su actuación.
La Constitución dice que tiene que hacer un requerimiento pero no dice plazo, ni tiempo.
Si la CA no hace caso, el Gobierno previa autorización por mayoría absoluta del SENADO, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a la CA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para proteger el interés general.
En principio, no se podría hacer desaparecer la estructura institucional de una CA, pero la mayoría cree que lo que podría hacer el gobierno es colocar a las Instituciones autonómicas bajo un sistema de control jerárquico. Someter a las instituciones por debajo del Gobierno, cabiendo la posibilidad de que otros órganos del estado podrían suplir a los órganos autonómicos.
Las medidas tomadas tendrán que ser proporcionales al incumplimiento.
La CA en caso que se le aplique el artículo, no tiene posibilidad de negarse ni de recurso.
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