Tema 3. El dominio público. (2016)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Bienes Públicos y Urbanismo
Año del apunte 2016
Páginas 9
Fecha de subida 15/03/2016
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TEMA 3. EL DOMINIO PÚBLICO 1. Concepto de dominio publico Entorno al concepto de dominio público, los bienes de dominio público se configuran en el artículo 132, aunque no se define qué se entiende pro dominio público ni sus elementos. Lo que se hace es indicar una serie de bienes de dominio público estatal y decir que la ley los regulará.
Por lo tanto, para hablar de un bien de dominio público nos encontramos con el concepto de titularidad y no de dominio, es decir, que cuando calificamos un bien de dominio público cuya titularidad es pública, estamos excluyéndolo del tráfico privado para protegerlo. Si desafectamos este bien de dominio público, pasará a ser un bien patrimonial; de lo contrario, se destinan al servicio público o a la riqueza nacional.
El artículo 132 de la CE habla de la titularidad estatal y menciona la desafectación en el 132.1.
Dicho esto, pese a que exista una titularidad pública del bien, hay que tener en cuenta que es perfectamente separable, como ha afirmado el TC, la titularidad pública de un bien y el ejercicio de competencias que se proyectan sobre ese bien de dominio público. Por lo tanto, puede perfectamente calificarse un bien de titularidad del estado, como los puertos, con las competencias de las CCAA o los entes locales.
¿Quiénes son los titulares de ese bien? En la actualidad, la distinción no se puede mantener, porque por ejemplo la Ley Orgánica de Universidades, también atribuye la titularidad a las universidades y ni sólo a los entes territoriales; y la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas en el artículo 72.4 dice que pueden ser titulares todas las administraciones. Por consiguiente, el artículo 132 CE lo que hace es dar las líneas maestras, con las que la ley se inspirará y el legislador concretará: inalienables, imprescriptibles e inembargables.
El artículo 132 no es una norma de distinción de competencias, sino que asigna unos bienes para la Administración estatal, dado que en materia de competencias es el artículo 149 quien hace la distribución.
2. Naturaleza jurídica ¿Qué naturaleza jurídica tiene el dominio público? Hay diferentes concepciones que resumiremos sintéticamente: - Concepción patrimonialista: la Administración tiene una titularidad pública entendida como dominical, es decir, en concepto de dueño; y está construida bajo el patrón de la propiedad.
- Atribución de potestades a la Administración sobre el bien. Responde a la idea de que la Administración es la soberana y no la dueña de esos bienes. En la STC 227/1988, estableció que la incorporación no es una apropiación, sino una técnica para excluir el bien del tráfico privado, protegiéndolo de esta exclusión por medio de reglas exorbitantes. Si se está diciendo que las playas son bienes de dominio público, se está diciendo que, si es titularidad del Estado y no se puede comercializar con él, está cedida al uso y disfrute de la ciudadanía, es decir, no se priva a nadie de su acceso; y por razón de su protección, se podrán ejercer potestades a bienes adyacentes sobre los bienes de propiedad privada para la protección del bien del dominio público.
Esta clasificación es la que se sigue en la Ley. Hay diferentes tipos de bienes. Hay unos que dice el artículo 132 que son de la Administración del Estado, y concretamente en el apartado 2 se habla de los fijados por la Ley estatal, y en todo caso, conforman con lo que se llama dominio público natural, bienes que por sus características homogéneas forman parte de este dominio público natural. Este, sería de pertenencia del Estado (por lo tanto, es estatal) por género, características naturales; a excepción de las aguas continentales, que no son citadas. También son del Estado los bienes determinados por la Ley estatal. Por ejemplo, en los artículos 3 y 4 de la Ley de Costas, se determinan una serie de bienes por medio de una Ley: las aguas interiores, las zonas que aparecen en las marismas, los acantilados, las obras instaladas por el Estado, los puertos de titularidad estatal… Estamos hablando de dominio público estatal, pero esto no quita que exista el dominio público de las CC y el dominio público de los entes locales.
3. Clasificación de los bienes de dominio publico - Bienes destinados al uso público general o afectos al servicio público o al fomento de la riqueza natural. Dentro de los elementos al hablar de las clases de bienes, vemos el elemento objetivo, es decir, aquéllos bienes que son susceptibles de formar parte del dominio público, es decir, bienes inmuebles o bienes muebles. Se pueden incluso calificar de dominio público las ondas radioeléctricas en el dominio público radioeléctrico. Así pues, todos los bienes conforman el elemento objetivo.
También se da un elemento teleológico, el elemento finalista, que es la afectación. Este es el criterio básico que define el dominio público, y se refiere a la asignación o vinculación de un determinado bien a un fin público. Aquí encontramos distintos tipos de afectaciones: - Genérica. Sería el caso de lo natural. Se produce una calificación demanial de una categoría de bienes de tal forma que aquéllos que pertenecen a aquélla categoría son objeto de calificación de dominio público. Sería el caso de las playas y de las aguas, a pesar de que no se mencionen. Después, existen bienes que no pertenecen a esta categoría, y ahí la afectación consiste en destinar ese bien a un servicio público o a ese uso público.
4.
Elementos subjetivo, del dominio objetivo, público: teleológico: elemento afectación, desafectación. La mutación demanial Si vamos al artículo 65 de la LPAAPP, se pone en evidencia que la afectación puede tener diferentes maneras. Se habla de una afectación por ley, citando una serie de bienes, pero no por reunir unas determinadas características, por medio de la cita que se hace por ley. Junto a esta citación por ley, se puede hacer por medio de un acto administrativo expreso, tratándose de una afectación recogida por el artículo 66.1 de la misma ley, donde claramente se dice que el acto de afectación va a indicar el fin al cual se destina el bien, su integración en el dominio público y quién es el órgano competente para ejercer las potestades de administración, conservación y defensa del bien. Nos vamos a encontrar, pues, que se regula este procedimiento en la LPAAPP para la Administración del Estado, las leyes de las CCAA correspondientes y el reglamento relativo a los entes locales.
También nos podemos encontrar con una afectación implícita. En este caso, lo que sucede es que ese acto administrativo no tiene como finalidad directa e inmediata el declarar a ese bien a un uso o servicio público, pero se hace de forma indirecta. En el art. 66.2 LPAAPP se nos señalan los supuestos en que se produce: 2. Sin perjuicio de lo señalado en el apartado anterior y de lo dispuesto en el artículo 73 de esta ley, surtirán los mismos efectos de la afectación expresa los hechos y actos siguientes: a) La utilización pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado o sus organismos públicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general.
b) La adquisición de bienes o derechos por usucapión, cuando los actos posesorios que han determinado la prescripción adquisitiva hubiesen vinculado el bien o derecho al uso general o a un servicio público, sin perjuicio de los derechos adquiridos sobre ellos por terceras personas al amparo de las normas de derecho privado.
c) La adquisición de bienes y derechos por expropiación forzosa, supuesto en el que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 de esta ley, los bienes o derechos adquiridos se entenderán afectados al fin determinante de la declaración de utilidad pública o interés social.
d) La aprobación por el Consejo de Ministros de programas o planes de actuación general, o proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte la vinculación de bienes o derechos determinados a fines de uso o servicio público.
e) La adquisición de los bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la decoración de dependencias oficiales.
También cabe una afectación presunta, en la que simplemente, por el uso del bien para conseguir una determinada finalidad de uso o servicio público, aquí se entenderá que se produce una adscripción del bien en un plazo de más de 25 años, lo que implica una transformación de la naturaleza de ese bien.
Junto a estos elementos, se habla de la desafectación, en que cesa la demanialidad y ya no se considera un bien de dominio público. Esto quiere decir la desvinculación de ese bien del uso general o de servicio público al cual estaba destinado. Por lo tanto, ese bien dejará de tener esta naturaleza para tener la naturaleza de bien patrimonial (art. 69 LPAAPP). La desafectación siempre tiene que realizarse de forma expresa.
Artículo 69. Desafectación de los bienes y derechos de dominio público.
1. Los bienes y derechos demaniales perderán esta condición, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación, por dejar de destinarse al uso general o al servicio público.
2. Salvo en los supuestos previstos en esta ley, la desafectación deberá realizarse siempre de forma expresa.
En el artículo 132.1 de la CE no se prevé, pero se deduce que, cuando se trata de un bien que pierde sus características naturales, entonces se necesitará un acuerdo expreso de desafectación. Por ejemplo, si nos vamos a la Ley de Costas, en el artículo 18, se obliga a que la desafectación sea expresa en el caso de que hayan perdido sus características de playa, acantilado… En el caso de las aguas, se remite al CC, en el que no se habla de acuerdo expreso sino de ex lege.
En cuanto a la mutación demanial, hablamos del cambio de afectación, es decir, es el cambio del fin al cual estaba destinado el bien. Se regula en el artículo 71 de la LPAAPP, y debe de ser expresa, salvo las excepciones del art. 71.3. Junto a esta mutación normal, aparece lo que es la mutación impropia, en que la mutación representa que el bien de dominio público se afecta a otra AAPP, para destinarlo a un uso público que es de esa nueva administración.
Artículo 71.
1. Las concesiones otorgadas para una pluralidad de usos, con instalaciones separables, serán en su caso divisibles, con la conformidad de la Administración concedente y en las condiciones que esta dicte.
2. El concesionario podrá renunciar en cualquier momento a la ocupación de la parte del dominio público incluida en el perímetro de la concesión que no resulte necesaria para su objeto, con la conformidad de la Administración concedente.
3. La declaración de utilidad pública, a efectos del rescate de la concesión, incluso con declaración de urgencia en su caso, corresponderá al departamento ministerial concedente.
Lo que hace la Ley es establecer un régimen general de utilización de los bienes de dominio público, junto con su normativa propia.
Hay diferentes tipos de usos, un uso común general o un uso común especial.
- Uso común general. Corresponde a todos los ciudadanos sin distinción, es decir, el uso de uno no impide el uso de los demás interesados.
- Uso común especial. Surge cuando concurren circunstancias como la peligrosidad o intensidad del mismo, una preferencia de uso en casos de escasez, de tal forma que ese uso común especial excluye el de otra personas, menoscabarlo o restringirlo. Esto requiere una previa autorización o licencia, que suele conllevar el pago de un canon o de una tasa especial.
- Uso privativo. Impide el uso común, porque determina ocupar una parte del dominio público, de tal forma que se excluye el uso común de los demás usuarios. En este supuesto de uso privativo, el derecho del uso privativo se configura como un derecho real administrativo, que significa que es un derecho transmisible, que se puede gravar y registrar.
Este derecho real nace del otorgamiento de un título administrativo, por medio de la concesión demanial o de una autorización. Se da una o la otra cuando, por ejemplo, cuando la ocupación se realice con instalaciones desmontables, lo que da lugar a un deber de autorización. En cambio, cuando la ocupación o la instalación se hace con instalaciones fijas, se necesitará una concesión; y si además la duración del aprovechamiento es superior a los cuatro años, es necesaria una concesión.
- Uso normal y uso anormal. Normal es el que se conforma con el destino del bien; y el anormal con el que no se ajusta a aquél. El uso anormal implica que sea necesario contar con la concesión administrativa correspondiente.
5. La protección de los bienes de dominio público.
Tenemos que hacer referencia a los principios de inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad. Son bienes que están fuera del comercio y, por lo tanto, son indisponibles. Aunque se admitan derechos individuales sobre estos bienes contemplados por las leyes lo que no cabe, en ningún caso, es que se reconozcan derechos privativos a perpetuidad. La nota de que un bien público es inalienable es consecuencia de la afectación: no se pueden vender por prohibición legal, y no se protege el bien en si sino su afectación al uso general. Es por eso que, cuando se desafecta, se puede vender.
La imprescriptibilidad implica que no se puedan producir usurpaciones del dominio público.
La Ley de Patrimonio de las AAPP se refiere a estos principios; y además en el artículo 6, letra a, se dice que van a tener que presidir la administración de estos bienes, y dice que el principio de adecuación y suficiencia de los bienes para el servicio o uso, el uso diligente de las prerrogativas para garantizar su conservación e integridad; control mediante inventarios, cooperación y colaboración entre las AAPP en el ejercicio de sus competencias.
Esto en el fondo viene a ser el conjunto de medios que existen para la protección de los bienes: la publicidad, la acción de investigación, el deslinde, el reintegro posesorio y el desahucio administrativo. Estas potestades se proyectan de formas distintas según el tipo de bienes que veamos.
- En relación con las autorizaciones, se otorgan a quienes lo solicitan y de forma directa; salvo que concurran determinadas circunstancias que hagan que el otorgamiento tenga lugar en un régimen de concurrencia. Sería el caso de recursos limitados. Si esto no se puede hacer porque no se pueden valorar condiciones especiales, la ley prevé el sorteo, un elemento objetivo que se introduce.
- En relación a las concesiones, se otorgan en régimen de competencia.
- En cuanto a la transmisibilidad, las autorizaciones son transmisibles, salvo si son de carácter personal; y siempre que no esté limitado su número. Las concesiones siempre van a ser transmisibles a no ser que sean personales, pero va a necesitar, para la transmisión, la previa conformidad de la administración que la ha otorgado.
- En cuanto a su duración, las autorizaciones no podrán exceder los 4 años contando prórrogas; en cambio, las concesiones no podrán exceder los 75 años. Las autorizaciones pueden revocarse en cualquier momento; y las concesiones pueden dejarse sin efecto mediante el rescate de la concesión, generando derecho a la indemnización (lo que no ocurre en las autorizaciones).
- Van a ser sometidas a contraprestación.
- De acuerdo con el artículo 100 LPAAPP, existen una serie de causas de extinción y de caducidad de la autorización y de la concesión.
Artículo 100. Extinción de las autorizaciones y concesiones demaniales.
Las concesiones y autorizaciones demaniales se extinguirán por las siguientes causas: a) Muerte o incapacidad sobrevenida del usuario o concesionario individual o extinción de la personalidad jurídica.
b) Falta de autorización previa en los supuestos de transmisión o modificación, por fusión, absorción o escisión, de la personalidad jurídica del usuario o concesionario.
c) Caducidad por vencimiento del plazo.
d) Rescate de la concesión, previa indemnización, o revocación unilateral de la autorización.
e) Mutuo acuerdo.
f) Falta de pago del canon o cualquier otro incumplimiento grave de las obligaciones del titular de la concesión, declarados por el órgano que otorgó la concesión o autorización.
g) Desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento.
h) Desafectación del bien, en cuyo caso se procederá a su liquidación conforme a lo previsto en el artículo 102 de esta ley.
i) Cualquier otra causa prevista en las condiciones generales o particulares por las que se rijan.
Junto a estas autorizaciones y concesiones (arts. 93 a 100), existe la utilización exclusiva de la Administración de determinados bienes, las llamadas reservas demaniales.
Puede reservarse el uso en exclusiva una serie de bienes destinados al uso común general. La Ley de Patrimonio dice que cabe la posibilidad de hacer de esta reserva, pero para la realización de los fines de la competencia de la AP, cuando existan razones de interés social o interés general que lo justifiquen; y con la fijación de un plazo, acordada por el Consejo de Ministros, con su publicación en el BOE y con inscripción en el Registro de la Propiedad. Esto ha tenido mucha repercusión en el ámbito de las minas; y el año 1998 se empezó a contemplar la posibilidad de reserva de parte del puerto, que normalmente se destina a la actividad económica.
Normalmente, se llevan a cabo en usos privativos preexistentes. En este caso, si son incompatibles con la reserva demanial posterior, de forma necesaria tendrán que expropiarse esos usos privativos preexistentes, ya que la concesión comporta un derecho real administrativo. La Ley del Patrimonio 104) dice que la reserva demanial prevalece sobre cualquier otro uso de los bienes, llevando implícita la declaración de utilidad y la necesidad de ocupación para los derechos expropiatorios.
Es cierto que, desde los años 80, se está produciendo una enfronta en cuanto a la protección del medio ambiente, sobre todo en aquéllos del dominio público natural. Centrándonos en las aguas, vemos que el legislador, en aras de esta protección medioambiental, toda la regulación que hace sobre las aguas, impone que la explotación sea ordenada, racional; y que por lo tanto se tenga en cuenta el uso sostenible que tiene que hacerse de ese bien. Por este motivo, el legislador lo que hace es introducir un elemento, en el año 1985, el caudal ecológico: todo el que quiera hacerse uso de ello debe respetarlo, es decir, un caudal mínimo para el desarrollo de unos procesos ecológicos que le son propios; y se prevén por parte de los Planes Hidrológicos. Son impuestos por la misma naturaleza del recurso. Vemos, pues, cómo las diferentes normas introducen usos sostenibles, y el propio legislador tendrá que prever qué uso sostenible se da.
a. Publicidad: inventarios, catálogos, inscripción en el Registro de la Propiedad Las disposiciones sobre la protección de los bienes van a ser supletorias a la legislación reguladora de cada uno de los ámbitos demaniales. Por lo tanto, si una legislación especial no contempla un determinado mecanismo de protección para esa categoría de bienes, se va a aplicar la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
La publicidad es una medida de protección interna porque es un medio que tiene la AP para disponer de un inventario, en el cual se concretan una serie de bienes, pero este sistema de inventarios que afecta a todas las entidades y que se refiere a la integridad de todos sus bienes, siendo un instrumento de publicidad. En realidad es inútil e insuficiente, porque no hay exigencia en su formación ni hay una actualización, con lo cual pierde su virtualidad. Si estuviera en un proceso de constante actualización, tendría sentido; por lo tanto únicamente sirve para el conocimiento interno de la Administración. En cambio, cuando se trata de una inscripción de un bien en los Registros públicos, hay una exteriorización de la calificación de estos bienes. Precisamente hay falta de efectos en su inscripción en el inventario; y puede tener lugar en el Registro de la Propiedad o bien en Registros especiales como el registro de montes.
b. La acción de investigación Explicada anteriormente.
c. La potestad de deslinde Esta potestad de deslinde es muy importante, siendo una prerrogativa de carácter extraordinario que consiste en deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio a los de un tercero, siempre que sus límites sean imprecisos o existan dudas en la determinación de dónde empieza y dónde termina el otro.
El procedimiento de deslinde va a parar cualquier procedimiento judicial que tenga el mismo objetivo. Este procedimiento, ahora bien, no impide que una vez finalizado, se pueda revisar judicialmente, incluso más: tampoco cabe poner ningún interdicto sobre el estado posesorio de esas fincas.
El procedimiento de deslinde, además, comporta unos efectos similares a la titularidad del bien, porque la resolución de deslinde es título suficiente para proceder, según la ley, al amojonamiento de sus límites.
Además, la resolución del deslinde no es sólo suficiente para esto, sino para la inmatriculación de los bienes, e incluso el deslinde administrativo se va a poder inscribir. Esto tiene unas consecuencias muy importantes.
El acuerdo de iniciación del procedimiento debe comunicarse al RP, donde tendrá que hacerse una anotación; y publicarse en el BOE y en el tablón de anuncios municipal del lugar del bien. Tendrá que notificarse de forma personal a los posibles afectados; y que puedan tener derechos sobre bienes lindantes a ese bien. Además, en este ínterin, la resolución que concluya va a declarar tanto la posesión como la titularidad dominical; y va a servir para modificar las inscripciones registrales que le sean contradictorias.
d. El reintegro posesorio Estamos hablando de una potestad extraordinaria mediante el cual se podrá recuperar la posesión de un bien usurpado por un particular sin acudir a un órgano judicial, siendo una potestad que no tienen los ciudadanos y por lo tanto es de carácter exorbitante. Contra ese acuerdo de recuperación de un bien, no podrá interponerse un interdicto de recobro de la posesión.
e. El desahucio administrativo Permite a la Administración Pública recuperar la posesión de sus bienes demaniales, cuando decaigan o desaparezcan en título las condiciones que legitimaban la posesión a terceros. Aquí desaparecen las condiciones que legitimaban una ocupación en su origen, mientras que en el reintegro posesorio no había un origen legítimo; pero lo que sucede en este caso es que se produce una extinción o caducidad que legitimaba la ocupación de ese bien. Esto requerirá la declaración de ambas partes, llevando como resultado final el lanzamiento del propietario o no propietario, es decir, puede comportar el uso de las facultades de ejecución forzosa, como la multa coercitiva o el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado para desalojar a esas personas.
6. La utilización de los bienes de dominio público.
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