Protección de la legalidad urbanística (0)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Bienes Públicos y Urbanismo
Año del apunte 0
Páginas 14
Fecha de subida 05/06/2014
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TEMA 7. LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANISTICA I.
PLANTEAMIENTO El incumplimiento de la legalidad urbanística ha sido y por inercia, seguirá siendo, una lacra que persigue y acorrala toda una serie de mecanismos. Y esto no es un problema de la legislación ni de los mecanismos que en ella se prevén. Es una cuestión de aplicación de las normas, de control administrativo, de hacer realidad una regla básica del Estado de Derecho: el respeto a la Ley.
Se dirá que la Ley del 56 no instauró suficientes mecanismos de control de la disciplina urbanística, que los desmanes urbanísticos se sucedieron en los años 70, que todo lo malo es con consecuencia del pasado, pero esta afirmación es parcialmente cierta. Con el boom inmobiliario se ha demostrado que los mecanismos que recoge el Derecho urbanístico (Ley + reglamentos + planes) gallan y ceden ante la presión económico, la política, la inacción de la A.
Frente a ello es necesario reaccionar.
Una aplicación efectiva de las técnicas, que vienen recogidas en el Título VII TRLUC (art. 199 a 227) debe servir para frenar las constantes y graves infracciones que, tanto la A como los particulares, ejercen día a día. Por ello, la protección de la legalidad urbanística tiene su base en el necesario cumplimiento de la Ley y respeto al medioambiente, y no solo debe centrarse en lo edificatorio, sino también en lo ya construido o urbanizado, la conservación y necesaria protección de la seguridad y salubridad de los barrios.
La Generalitat tiene importantes competencias propias por la vía de la subrogación, para hacer cumplir la normativa vigente.
II.
REGLAS Y PRINCIPIOS GENERALES DE PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA El Título VII TRLUC, bajo la rúbrica de “protección de la legalidad urbanística”, incluye en 3 capítulos una serie de actuaciones destinadas al cumplimiento de la legislación en esta materia.
- Capítulo I se refiere a las cuestiones generales - Capítulo II se dedica a las órdenes de suspensión de obras y de licencias, la restauración de la realidad física alterada y del orden jurídico vulnerado - Capítulo III incluye las reglas sobre disciplina urbanística, infracciones urbanísticas y sanciones a imponer La protección de la legalidad urbanística se pone en marcha mediante la incoación de uno o varios procedimientos que han de tener por objeto lo siguiente: a. La restauración de la realidad física alterada y el orden jurídico violado, que tiene como finalidad hacer cumplir la normativa urbanística y volver al estado anterior de su vulneración.
b. La imposición de una sanción administrativa c. La determinación de daños y perjuicios causados Las 3 medidas pueden ser adoptadas conjuntamente –en el seno del mismo procedimiento- o separadamente – en distintos procedimientos-.
El ejercicio de la potestad sancionadora de la A urbanística tiene por finalidad castigar al infractor en los casos tipificados en el TRLUC, imponiendo las multas que le corresponda.
Además, puede ocurrir que la A determine los daños y perjuicios que se han causado como consecuencia de la actuación ilegal, y proceda a fijar la cuantía de a indemnización que deberá abonarse.
Todo el sistema de protección de la legalidad urbanística pende de la distinción de los conceptos ilegal, legalizable o ilegalizable. Así, puede ocurrir que la obra o actuación no disponga de licencia o no se sujete a la misma pero si a la Ley o al plan > en estos casos estamos ante actuaciones ilegales pero legalizables cuyo castigo es mucho menor, pudiendo subsanarse el vicio de legalidad solicitando una nueva licencia o ajustando la actividad a la existente.
Mucho más grave es la situación de ilegal es ilegalizable (por ejemplo, construir un edificio de 3 plantas cuando solo se permite de 2). En este caso, los mecanismos previstos en la Ley son mucho más expeditivos. Eso es así dado que la licencia ni da ni quita derechos, lo prohibido o permitido urbanísticamente lo determina el plan y, por lo tanto, la falta de licencia únicamente es una ilegalidad, pero legalizable, siempre y cuando lo realizado pueda adecuarse al planeamiento urbanística.
Con el fin de asegurar que la resolución que recaiga al final del procedimiento se aplique y resulte efectiva, también pueden adoptarse un conjunto de medidas cautelares o provisionales previstas en la propia normativa. Entre ellas destacan: - La suspensión de obras y otros actos de edificación y uso del suelo o subsuelo sin licencia, o sin adecuarse a la misma - La retirada de los materiales empleados para la ejecución de la obra (48 h siguientes a notificación del acuerdo) - El precinto o retirada de la maquinaria y la clausura de los accesos con la finalidad de impedir la continuación de actividad presuntamente ilegal (48 h siguientes a notificación del acuerdo) - Requerir la suspensión cautelar del suministro de agua, energía eléctrica, gas y telefonía, y, en su caso, la tramitación de la correspondiente contrastación - Dar cuenta de las medidas decididas al órgano competente para otorgar la cédula de habitabilidad con el fin de suspender la concesión Para conseguir una mayor efectividad y publicidad a terceros de estas medidas, se anotarán en el Registro de la Propiedad.
Ahora bien, como toda medida cautelar, los acuerdos anteriores estarán sujetos a una serie de límites, que, en síntesis, son los siguientes:  Su adopción debe perseguir el asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer y adoptarse en los supuestos en que la gravedad de los hechos lo aconseje. Por consiguiente, es necesario que concurra el periculum in mora (aplicado al DU sería el riego a que se consolide lo irregularmente construido) y el fumus boni iuris (apariencia de buen derecho a favor del interés público y de la protección de la legalidad urbanística).
 Debe adoptarse en el seno de un procedimiento de protección de la legalidad urbanística, nunca fuera de él, dada la instrumentalidad de estas medidas.
 La duración de la medida no podrá extenderse más allá de la duración del procedimiento principal, y, en todo caso, como máximo 8 meses pues este es el plazo para resolver los procedimientos de protección de la legalidad urbanística.
 Deben de estar motivadas, con sucinta referencia de hechos y FJ en los que se basa la A urbanística para su adopción.
 Pueden ser recurridas de manera autónoma ya que constituyen un acto de trámite cualificado.
III.
OBRAS SIN LICENCIA O CONTRA LICENCIA EN FASE DE EJECUCIÓN En el supuesto que se estén realizando obras o efectuando actuaciones sin licencia, sin orden de ejecución, o bien incumpliendo las condiciones señaladas en las mismas, podrán suspenderse de inmediato mediante la incoación, y consiguiente notificación de un procedimiento de protección de la legalidad urbanística, y una resolución de suspensión provisional de las citadas obras y actuaciones.
Lo mismo ocurrirá cuando no se haya realizado la correspondiente comunicación previa o se realicen actividades sin ajustarse a su contenido. Este acuerdo puede ser adoptado por el Alcalde o, en su caso, el Director General de Urbanismo (en supuesto de infracciones graves o muy graves).
Acto seguido, se otorga al interesado audiencia de 15 días para que alegue lo que más le convenga a derecho, tanto con respecto a la suspensión de obras, como en relación al carácter legalizable o ilegalizable de las mismas. Una vez concluido este trámite, el órgano competente ratificará o revocará total o parcialmente la primera resolución.
Si la suspensión provisional no es ratificada en esos 15 días, queda automáticamente sin ningún efecto. En el caso de ratificar la resolución de suspensión, o si se acuerda la incoación de un expediente de restauración de la realidad física alterada, el Alcalde (o DG) requerirá a la persona interesada para que, en el plazo de 2 meses, solicite la preceptiva licencia o realice la comunicación previa. Si no lo hiciere, o si las obras fueran incompatibles con la ordenación, el Ayuntamiento acordará la demolición de las obras a costa del interesado, y procederá impedir definitivamente los usos a los que diera lugar. En estos casos, además, se requerirá a la persona interesada par que, en el plazo de 1 mes, adopte las medidas de restauración de la realidad física alterada.
Trascurrido dicho plazo sin que el particular actúe, el Ayuntamiento (o la Generalitat) procederá a la adopción de medidas de ejecución forzosa, que pueden consistir en multas coercitivas o en la ejecución subsidiaria a cargo del interesado.
La posible reacción de la A ante estas situaciones se alarga durante el período de ejecución de las mismas y se extiende durante 6 años desde que se cometió la infracción.
Entre las medidas de restauración de la realidad física alterada, puede acordarse: - Derribo de obras ilegales - Replantación - Reposición de terrenos a su estado inicial - Reconstrucción o ejecución de obras Además, entre las medidas de restauración jurídica se encuentra la de instar la nulidad de operaciones jurídicas que constituyan parcelación urbanística ilegal.
Todo esto es independiente, y por consiguiente, compatible, con el ejercicio de la potestad sancionadora de la A.
IV.
OBRAS SIN LICENCIA O CONTRA LICENCIA YA EJECUTADAS El mismo procedimiento de restauración de la realidad física alterada y del orden jurídico vulnerado se puede incoar siempre y cuando no haya transcurrido el plazo de 6 años desde la finalización de las obras o actuaciones.
A estos efectos, se entiende que las obras están totalmente acabadas a partir de la fecha de expedición del certificado final de las mismas, subscrito por el facultativo competente; o desde la fecha de notificación de la licencia de primera ocupación o cédula de habitabilidad,.
En estos supuestos, se seguirán los trámites previstos para las obras en curso de ejecución, debiendo el particular regularizar la situación en el plazo de 2 meses. Cabe destacar la relevancia de la STJC, de 1 de abril de 2009.
V.
OBRAS Y ACTUACIONES AMPARADAS EN LICENCIAS ILEGALES Cosa distinta se produce cuando el ciudadano, amparado en una licencia u orden de ejecución que resulta contraria al OJ (legislación urbanística, plan u ordenanzas municipales), realiza obras u actos de transformación o utilización del suelo o subsuelo.
En estos casos, es la propia A urbanística la que ha habilitado al particular a realizar una determinada actividad, y, por lo tanto, el Derecho Administrativo no reacciona igual, los mecanismos previstos en estos casos son distintos, ya que nos encontramos ante un acto favorable de la A.
En estos supuestos, en los que la licencia vulnera la legislación vigente, ha de ser revisada siguiente un procedimiento previsto en la LRJPAC. Esta Ley, parte del principio de que el ciudadano está amparado en el acto administrativo (la licencia), y tiene la seguridad jurídica (confianza legítima) que dicha actuación es conforme a derecho. esa regla del derecho público continental, impide que la A (urbanística) retire, sin más, la licencia una vez ha sido concedida.
La prohibición de ir contra los propios actos es una interdicción absoluta que alcanza a cualquier motivo de oportunidad pues la licencia urbanística es reglada.
La A urbanística no puede, cambiando de opinión, retirar o revocar la licencia concedida a cuyo amparo el particular está realizando (o ya ha finalizado) una serie de obras. Si una vez concedida la licencia se considerara esta ilegal, la A deberá poner en marcha los mecanismos de revisión de oficio de los actos administrativos. Nunca por razones de oportunidad o cambio de parecer, solo por cuestiones de estricta legalidad.
- Nulidad de pleno derecho Si se trata de licencias sobre las que concurre una causa de nulidad de pleno derecho, se pondrá en marcha el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos por parte del Alcalde, es decir, la A que concedió la licencia. También la A autonómica, e incluso los titulares de la acción pública pueden instar este procedimiento.
Si se trata de obras en curso de ejecución, debe disponer la suspensión o paralización inmediata de estas, adoptando una medida cautelar, que durará como máximo lo que dura la substanciación del procedimiento. El mismo procedimiento podrá incoarse a iniciativa del propio Ayuntamiento, a petición de un interesado (se requiere entonces previo informe preceptivo y vinculante de la Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat).
El RLUC prevé la subrogación del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas en los supuestos que, siendo el Ayuntamiento el que ha otorgado la licencia, y pudiendo ser ésta nula, no inicia el procedimiento.
En el mismo acto que pone fin al procedimiento y se declara la nulidad de las licencias u órdenes de ejecución, deben adoptarse las medidas de restauración de la realidad física alterada, y el derribo de las obras levantadas.
Si las obras estuvieran acabadas, el procedimiento sería el mismo, y además, no está sujeto a límite temporal, ya que nos encontraríamos ante un acto nulo de pleno derecho.
- Anulabilidad También puede ocurrir que las licencias sean ilegales al estar viciadas de mera anulabilidad.
Entonces, la LRJPAC, con el fin de otorgar la mayor seguridad jurídica (pues estamos ante actos favorables al particular), prevé el mecanismo de declaración de lesividad. La licencia se declara lesiva para el interés público, al concurrir en ella una causa de anulabilidad de las previstas en el art. 63 LRJPAC y se procede, por la propia A, a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional C-A, que será quien declarará, en ST, si la licencia era o no ajustada a derecho.
El plazo para la declaración de lesividad es de 4 años a contar desde que se otorgó la licencia u orden de ejecución, y exige la previa audiencia a los interesados y, en particular, a los beneficiarios por la autorización.
Finalmente, señalar que la anulación de licencia por ambos procedimientos puede poner en marcha el mecanismo de responsabilidad patrimonial de la A por daños, dado que el particular actuaba amparado en un acto de la propia A, y, en consecuencia, debe ser indemnizado. Pero este deber de indemnización tiene un límite, en ningún caso habrá lugar a la administración si existe dolo, culta o negligencia graves imputables al perjudicado.
VI.
OBRAS Y ACTUACIONES EN ZONAS VERDES O ESPACIOS LIBRES Si se realizan actos de parcelación, de urbanización, de edificación y de uso del suelo y del subsuelo sin licencia u orden de ejecución en terrenos calificados por el planeamiento como zonas verdes públicas o espacios libres de carácter público, y también aquellos que se lleven a cabo en terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección, el OJ refuerza los mecanismos de control, y añade 2: - Por un lado, la reacción administrativa no tiene límite temporal alguno, una actuación de este tipo puede ser siempre perseguida.
- Por otro lado, estas actuaciones suelen estar tipificadas como delito en el CP.
VII.
 PROCEDIMIENTO SANCIONADOR PRINCIPIOS En cuanto a los principios sustantivos, deben ser siempre respetados los recogidos en el art. 25 CE, que son los siguientes: - Principio de reserva de Ley - Principio de tipicidad - Principio de irretroactividad de aplicación de normas sancionadoras - Principio de proporcionalidad - Principio non bis in idem o de interdicción de duplicidad de sanciones por la comisión de un miso hecho  PERSONAS RESPONSABLES La Ley se encarga de establecer un amplio abanico de responsabilidades, que va más allá de la del propio autor de la infracción, abarcando las conductas de todos aquellos que cooperen o faciliten la comisión de la misma.
El art. 221 del TRLUC establece que son responsables todas las PF o PJ que incurran en infracción urbanística con sus respectivas conductas, obras y actuaciones, o mediante el incumplimiento de las obligaciones u órdenes de las que sean destinatarias.
Así, en los supuestos en que las obras se ejecuten sin licencia o sin observar los términos en que ésta se otorgó, se tendrán que sancionar con las multas determinadas en la LU a los propietarios, promotores (agentes, gestores, impulsores de la promoción), constructores o empresarios de las obras y las personas técnicas directoras de la ejecución de éstas.
También las PJ podrán ser sancionadas por las infracciones en las que incurran por decisiones tomadas por sus órganos, o bien por la actuación de sus atentes, sin perjuicio de la asunción también del coste de las medidas de reparación, y en su caso, de la indemnización, superándose, de este modo, el principio de societas delinquere non potest.
 GRADUACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD El art. 279 RLUC regula las circunstancias que pueden agravar o atenuar la responsabilidad del infractor, así como aquellas de naturaleza mixta que pueden servir tanto para agravarla como para atenuarla. Son un conjunto de circunstancias, a través de las cuales, se modula la responsabilidad.
Son circunstancias agravantes: - Prevalecerse de tener titularidad de oficio o cargo público - Utilización de violencia u otras formas de coacción - Falsificación de documentos y alteraciones de supuestos de hecho - Perjuicio causado a terceros, o aprovechamiento de necesidades de terceras personas - Causar un perjuicio común a una pluralidad de personas - Incumplimiento de las órdenes de paralización o ejecución dictadas por la A - Dificultar el ejercicio de la función inspectora de la A competente Son circunstancias atenuantes: - Cuando falte la intención de causar daño de la entidad que efectivamente se ha causado a los intereses públicos o privados afectados por el hecho ilícito - Cuando el infractor haya procedido a reparar o disminuir el daño causado antes de la incoación de las actuaciones administrativa de protección de la legalidad urbanística Son circunstancias que podrán agravar o atenuar, en su caso, la responsabilidad: - El mayor o menor conocimiento técnico de la actuación, de acuerdo con la profesión o actividad habitual de los infractores - La entidad económica de los hechos constitutivos de la infracción, y el mayor o menor beneficio económico conseguido, así como la realización del hecho ilícito con o sin la intención de conseguir beneficio económico  PRESCRIPCIÓN DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES El art. 227 del TRLUC regula la prescripción de las infracciones, y establece: Infracciones urbanísticas muy graves 6 años Infracciones urbanísticas graves 4 años Infracciones urbanísticas leves 2 años El plazo de prescripción empezará a contar desde la fecha en que se produzca la infracción, o en los casos en los que el constitutivo de ilícito se prolongue en el tiempo, a partir del momento de su finalización.
En los casos de infracciones leves por legalización efectiva y restauración voluntaria de la realidad física o jurídica alterada, los plazos de prescripción de la infracción son los correspondientes a la gravedad de la infracción originaria.
Finalmente, la infracción cometida en espacios libres públicos, zonas verdes o en terrenos que el plan califica de no urbanizable de especial protección, no prescriben, como tampoco prescriben las sanciones impuestas por esa infracción.
 SANCIONES La sanción urbanística por excelencia es la multa. Las diferentes escalas en torno a las que se ha de calcular la cuantía de la multa son: - Las infracciones leves, con multa de hasta 3000 euros - Las infracciones graves, con multa de hasta 150.000 euros - Las infracciones muy graves, con multa de hasta 1.500.000 euros En cualquier caso, estas multas se deben incrementar hasta la cuantía del beneficio obtenido por las personas infractoras, si éste es superior.
Los órganos competentes para resolver el procedimiento sancionador son los siguientes: - El Alcalde del municipio en el caso de infracciones leves y graves - El Pleno del Ayuntamiento en el caso de infracciones muy graves Para el caso de que la potestad de protección de la legalidad urbanística sea ejercida por la A autonómica, cuando la propuesta de sanción sea inferior a 600.000 euros, será competente el Director General. Para el caso de que el importe sea igual o superior a 600.000 euros, el Consejero del Departamento competente en materia de urbanismo.
Los órganos competentes para resolver los procedimientos sancionadores, también lo son para, en el mismo u otro procedimiento, adoptar las medidas de restauración de la realidad física alterada y del orden jurídico vulnerado.
Cabe destacar la imposición de sanciones a los que, parte de la doctrina, ha considerado supuestos especiales. Son infracciones conexas y supuestos de actuaciones constitutivas de infracción al amparo de licencia u orden de ejecución: - La posibilidad de imponer sanciones en el supuesto de infracciones conexas, cabe destacar que cuando sobre un mismo sujeto se instruya expediente sancionador por + de 1 infracción entre las que haya una relación de causa-efecto, se le tiene que imponer la sanción más grave, para la graduación de la cual se ha de tener en cuenta el resultado final perseguido y el daño causado.
- En el caso de actividades constitutiva de infracción que se realicen al amparo de licencia u orden de ejecución, y de conformidad con los términos de esta, no se podrá imponer sanción alguna hasta que no se declara la nulidad del acto administrativo  PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN MATERIA URBANÍSTICA Para la imposición de sanciones urbanísticas, se tramitará el procedimiento previsto en la normativa reguladora del procedimiento sancionador en los ámbitos de competencia de la Generalitat de Cataluña (Decreto 278/93), con las especialidades previstas en la legislación urbanística.
En RLUC prevé la dualidad de procedimientos sancionadores, cuya tramitación viene determinada por la naturaleza de la infracción. Estos son el procedimiento ordinario y el procedimiento abreviado.
- Procedimiento ordinario Este procedimiento siempre se inicia de oficio, como consecuencia de la iniciativa del órgano competente, por orden de un superior, por petición razonada de los órganos a partir de actas de servicios de inspección o por denuncia presentada por cualquier persona (en este sentido, el denunciante no es parte del procedimiento, y en cambio tiene derecho a que se le notifique la incoación y la resolución final del mismo, a efectos de interposición de los correspondientes recursos). Cabe destacar que la A carece de facultades discrecionales a la hora de incoar procedimiento, debiendo hacerlo si existen indicios de comisión del ilícito administrativo.
La incoación del expediente comportará el nombramiento de instructor, y en su caso, de un secretario, así como la incorporación al expediente de todas las actuaciones previas realizadas, ordenación de oficio de las actuaciones necesarias para identificar a las personas responsables y el grado de participación en los hechos. También en la incoación deben incluirse la determinación de los hechos, la calificación de las posibles infracciones, las sanciones aplicables y, en su caso, la determinación de los daños y perjuicios.
El instructor ordenará de oficio, si resulta procedente, la práctica de las actuaciones que conduzcan a la determinación de los hechos y responsabilidades susceptibles de sanción, y como resultado de las mismas, formulará el pliego de cargos, que se notifica al expediente para que en un plazo mínimo de 10 días pueda formular alegaciones y proponer prueba (es el denominado pliego de descargos).
Una vez sustanciado el trámite anterior y practicadas las pruebas, el instructor dictará propuesta de resolución, que se deberá notificar a los presuntos infractores para que puedan realizar alegaciones en un plazo mínimo de 10 días. La propuesta de resolución debe contener:  Identificación de los responsables y grado de participación  Calificación de infracción y su graduación  Carácter legalizable o ilegalizable del hecho cometido  La sanción que se propone con atenuantes o agravantes que resulten de su aplicación  Órgano competente para imponer la sanción  Determinación de daños y perjuicios, en su caso  Medidas de reposición a adoptar  Determinación del beneficio obtenido, en su caso, por el infractor Una vez se ha finalizado la instrucción, debe notificarse a los interesados para que en plazo de 10 días formulen alegaciones. En este trámite se les dará también vista al expediente Finalmente, la resolución del procedimiento sancionador urbanístico debe decidir todas las cuestiones que se hayan planteado durante la instrucción, y tiene que pronunciarse expresamente sobre la imposición de sanciones.
- Procedimiento abreviado El RLUC prevé un procedimiento abreviado para los supuestos de infracciones tipificadas como leves, que se encuentren recogidas en la correspondiente acta o bien en la denuncia de la autoridad competente. En estos casos, el órgano municipal competente podrá tramitar este procedimiento con las especialidades que se prevén en la normativa reguladora del procedimiento sancionador de aplicación a los ámbitos de competencia de la Generalitat de Cataluña.
Así, una vez dictado el acuerdo de incoación, el instructor formaliza directamente la propuesta de resolución que será notificada a los interesados para que propongan pruebas y aleguen los argumentos que más convenga a sus derechos e intereses, elevando al órgano sancionador todo el expediente para que resuelva.
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