TEMA 5 - Estructura y organización de las AAPP (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Instituciones Básicas del Derecho Administrativo
Año del apunte 2014
Páginas 32
Fecha de subida 31/03/2015
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Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP TEMA 5 - ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 1.
ADMINISTRACIÓN Y ORGANIZACIÓN El estudio de las normas debe ir seguido del análisis de los sujetos a los que tales normas son aplicables. En una primera aproximación, todos los sujetos que operan en el campo del Derecho Público son reducibles a 2 posiciones básicas: Ø Gobernantes: Actúan como sujetos activos del poder.
Ø Ciudadanos, Gobernados o administrados: Sujetos pasivos del poder.
En Derecho Administrativo es necesario formular cuatro precisiones: 1) En los Estados contemporáneos, los “gobernantes” no ejercen el poder de forma individual y aislada, sino agrupados en conjuntos organizados que actúan unitariamente hacia el exterior. El poder se ejerce por personas integradas en organizaciones subjetivadas (las organizaciones son una realidad distinta, autónoma e independiente de las personas que las componen).
2) Las organizaciones personificadas desarrollan sus tareas materialmente a través de las personas físicas integradas en ellas que se consideran órganos de la persona jurídica (Administración Pública).
3) El concepto de “ciudadano” o “administrado” no se refiere sólo a las personas físicas ajenas a una organización administrativa. Dichos conceptos aluden a: Ø Cualquier persona privada que se relaciona jurídicamente con una Administración, sea física o jurídica.
Ø Otras Administraciones distintas de la que actúa.
Ø Las propias personas físicas integrantes de una Administración cuando ésta les aplica normas jurídicas.
4) Personas privadas que excepcionalmente ejercen, por atribución de las normas jurídicas, funciones propias de las Administraciones (colaboradores de la Administración).
El Derecho es una técnica social, por lo tanto, una técnica para las personas y una técnica de personas. El problema que se nos plantea es cómo aplicar esa técnica social (de personas y para personas) para controlar el poder. Lo que da sentido al Derecho Administrativo es la idea de control. El Derecho Administrativo existe para controlar el poder. El control del poder se ejerce para proteger los derechos de las personas. Aquí surge la personificación del poder y la Administración como sujeto de Derecho sufre una personificación jurídica. Se personifica el poder para poder controlarlo ya que sólo así se podrá regular.
1   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP Las diferentes Administraciones Públicas son hoy, en nuestro derecho positivo, personas jurídicas; cada una constituye una persona jurídica única e independiente de las demás, no habiendo organizaciones administrativas que no se hallen integradas en una u otra persona jurídica pública.
El poder no existe como a tal, no deja de ser un concepto, una idea. Lo que nosotros podemos observar son los efectos del poder, en cualquier ámbito. Esa consideración de la Administración nos permite regularla y presta servicio a la construcción del Derecho Público: 1) Ha permitido la construcción del Derecho Público como un conjunto de auténticas relaciones jurídicas entre las organizaciones administrativas y los ciudadanos.
2) Ha propiciado y favorecido la cohesión entre los diferentes sectores de cada Administración, permitiendo la gestión unitaria de intereses y titularidades comunes y disminuyendo las tendencias centrífugas hacia la actuación independiente e inconexa que se dan en todas las organizaciones.
3) Ha permitido estructurar adecuadamente el conjunto de las Administraciones Públicas: Gracias a la técnica de la personalidad se ha podido construir el sistema de los entes públicos territoriales, cuya separación del Estado se ha montado precisamente sobre el dato de su personalidad jurídica independiente. También ha permitido estructurar racionalmente organizaciones gigantescas como son las Administraciones, diversificando los centros de decisión y de responsabilidad mediante la técnica de las personificaciones instrumentales.
4) Ha supuesto ventajas prácticas evidentes para los ciudadanos à La garantía patrimonial se amplía.
El Estado no tiene personalidad jurídica hacia dentro, sólo hacia afuera. La única que tiene personalidad jurídica hacia dentro es la Administración Pública. La Administración Pública es una persona jurídica, por lo tanto, tiene órganos. Entre los órganos debe haber una organización, como entre cualquiera de nosotros. Esa organización actúa como soporte de la personificación, creada y regulada por el Derecho. El Derecho también regula quién es persona, cómo se organiza, cuáles son los criterios mediante los cuales esa organización actúa,… El Derecho tiene que hacer acto de presencia porque si aquel que tiene un poder sobre nosotros pudiese actuar como considerase oportuno, yo (persona) estaría en una situación comprometida, arriesgada e insegura. El cómo se relaciona la Administración Pública afecta a los ciudadanos: Su organización en cuanto a competencia y relaciones entre el sistema, el orden y la organización en sí misma. El elemento más importante de la organización de la Administración es el órgano.
2   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP La Administración Pública es una creación del Derecho. El Derecho necesita crear sus propias Instituciones para poder sancionarlas por sus actos o actividades ilegales. Crea las personas jurídicas públicas para que a partir de esa condición, la Administración Pública pueda ser titular de derechos y obligaciones como cualquier otra persona. Los derechos de la Administración Pública no son los mismos que los de las personas físicas y jurídicas privadas. Los derechos de la Administración Pública se denominan potestades. La Administración Pública, pues, es la persona jurídica titular de potestades. Como toda persona está formada por un conjunto de órganos. La ordenación de los órganos responde de manera convencional al criterio de la jerarquía, por lo tanto, existen órganos superiores y órganos inferiores. Entremedio tendremos a los órganos directivos.
ÓRGANOS 1) Superiores.
2) Directivos.
3) Inferiores.
Podemos observar que tenemos una organización de tres niveles. La organización no sólo responde al criterio de jerarquía ya que cada uno tiene su ámbito de actividad propio, su ámbito de competencia. Cuando hablamos de la competencia del órgano no hablamos de la competencia de 3   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP las CCAA. En algunos órganos su actividad va dirigida hacia el exterior, trasciende hacia el exterior.
Existen órganos cuyo ámbito de actividad se circunscribe al ámbito interno y hay otros que pueden desplegar su actividad hacia el exterior.
2.
ORGANIZACIÓN DE LOS ENTES O ENTIDADES La Organización no es ajena al Derecho. El Derecho ha creado la Administración Pública; el Derecho crea a la persona. De esta manera puede proyectar sobre la persona que ha creado la función que el Derecho pretende (la función de garantía de los derechos y libertades). El artículo 3.4 de la L30/92 dispone que cada Administración Pública cuente con una personalidad jurídica única. Hablamos de ente o entidad para referimos a aquella organización con personalidad jurídica. Para dar cuenta ordenada del panorama de entidades públicas existentes en nuestro país elaboramos un cuadro general, lógico y omnicomprensivo de dichas entidades en base a los criterios de esencialidad e instrumentalidad.
Una primera categoría de personas públicas corresponde a los que tradicionalmente vienen denominándose entes o corporaciones territoriales: entes políticos primarios. Junto a cada uno de ellos, sin embargo, existe toda una galaxia de personas jurídicas, creadas por y dependientes de los entes públicos primarios para la gestión descentralizada de sus funciones; su nota común es la de ser instrumentos operativos, filiales de los entes políticos primarios: Entes instrumentales.
Son cuatro las notas distintivas de ambas categorías: 1) En cuanto a su organización, los entes políticos primarios se estructuran normalmente bajo fórmulas democrático-representativas de las personas o población que los integra. Los entes instrumentales, sin embargo, se estructuran normalmente bajo fórmulas burocráticas de gestión, como entidades serviciales que son de los entes políticos primarios.
2) En cuanto a su base personal, los entes políticos primarios desarrollan su actividad respecto de la totalidad de las personas que se encuentran físicamente en su territorio. Los entes instrumentales, en cambio, tienen como destinatarios de su actividad, normalmente, sólo a colectivos sectoriales de personas identificadas por datos objetivos. En otros casos, incluso carecen propiamente de destinatarios por tratarse de entes de servicio interior a la Administración matriz.
3) En cuanto a sus fines, los entes instrumentales están regidos por el principio de especialidad: Se constituyen para el desempeño de una función o conjunto de funciones delimitadas y específicas, fuera de las cuales carecen de competencia para actuar. Los entes políticos primarios, en cambio, se basan en el principio de generalidad y carácter potencialmente expansivo de sus fines.
4   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo 4) TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP En cuanto a los medios, la supremacía natural de los entes políticos primarios implica que sean ellos los titulares originarios de las potestades públicas superiores; potestades que sólo excepcionalmente, por expresa atribución legal o mediante delegación, pueden ejercer los entes instrumentales.
ENTES POLÍTICOS PRIMARIOS ENTES INSTRUMENTALES ORGANIZACIÓN: Fórmulas democráticorepresentativas de la población que los integra.
ORGANIZACIÓN: Fórmulas burocráticas de gestión.
BASE PERSONAL: Totalidad de las personas que se encuentran físicamente en su territorio.
BASE PERSONAL: Colectivos sectoriales de personas identificadas por datos objetivos.
FINES: Principio de generalidad y carácter potencialmente expansivo de sus fines.
FINES: Principio de especialidad: Funciones delimitadas y específicas.
MEDIOS: Titulares originarios de las potestades públicas superiores.
MEDIOS: Atribución legal o mediante delegación.
La determinación de cuáles sean los entes políticos primarios en el Derecho positivo español requiere distinguir los tres niveles territoriales en que nuestro Estado se estructura. Existen 3 Administraciones Públicas centrales superiores: la Administración General del Estado, las Administraciones de las CCAA y la Administraciones locales.
Como se ha dicho los entes instrumentales son personas jurídicas creadas por los propios entes políticos primarios dependientes de éstos para la gestión descentralizada de funciones de su competencia. La creación de estas entidades responde a impulsos de necesidades concretas, lo que ha llevado a una situación de heterogeneidad.
Los entes públicos, como cualesquiera otras personas jurídicas, poseen capacidad, es decir, aptitud genérica para estar y actuar en el tráfico jurídico. Tal capacidad ostenta tres caracteres principales.
5   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo 1) TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP Esta capacidad se rige por el principio de generalidad en los entes políticos primarios y se inspira en el principio de especialidad en los entes instrumentales.
2) La capacidad de los entes públicos no se encuentra circunscrita a ninguna rama del Derecho en particular a menos que las normas establezcan expresamente otra cosa o lo impida el régimen jurídico que legalmente se les impone.
3) No existen, entre los entes públicos, supuestos de capacidad limitada o restringida. En determinados supuestos, pero, el acto de un ente no es válido sin la autorización o aprobación posterior de otro.
Con todo, no obstante, la capacidad de los entes públicos está constreñida por una serie de límites: Ø Límites derivados del principio de legalidad: El “sometimiento pleno a la Ley y al Derecho” (artículo 103.1 de la CE) que caracteriza en nuestro sistema constitucional a las Administraciones Públicas implica: o Límites formales: Necesaria habilitación legislativa previa para actuar normativamente en los campos reservados a la Ley y, en general, para adoptar cualquier tipo de actuación que suponga limitación de los derechos y libertades de los ciudadanos.
o Límites sustantivos: La capacidad de los entes públicos está sometida a la observancia del sistema normativo y a la persecución de diversos fines: interés general; principios, valores y directivas constitucionales; fines de atribución de una potestad.
Ø Límites derivados de la distribución competencial: La capacidad viene delimitada por las materias o competencias normativamente atribuidas a cada uno de los niveles de entes primarios y la territorialidad del interés que cada acción concreta pretende satisfacer, no excediéndose de la delimitación territorial.
La organización administrativa como entidad junto con su división en órganos se estructura conforme a 2 criterios: jerarquía y especialización (distribución de competencias). La especialización (división del trabajo) fue el primer criterio manejado para resolver la complejidad de las primeras organizaciones sociales.
Por consiguiente, la organización administrativa es la organización jerarquizada de órganos especializados (con competencias). Para el estudio de la organización de la Administración Pública como sujeto de Derecho y persona jurídica pública es necesario el estudio del concepto de órgano, sus competencias y su posición jerárquica.
Ø Órgano Ø Competencia Ø Jerarquía 6   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo 3.
TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP ÓRGANOS La teoría del órgano es directamente tributaria del dogma de la personalidad jurídica del Estado (o de la Administración). Si éste se concibe como una persona jurídica, ha de suponerse que realiza actuaciones propias; en particular, manifestaciones de voluntad que deben considerarse propias de la persona jurídica, no de ninguna de sus partes o de sus miembros. Por ese motivo afirmamos que los órganos no tienen personalidad jurídica; todos forman parte de la misma persona jurídica que es única. Un órgano puede relacionarse con el exterior pero no tiene personalidad jurídica y lo hace gracias a la personalidad jurídica de la persona de la que forma parte.
Pero la persona jurídica referente a la Administración carece de realidad en el mundo físico, es pura vestidura jurídica que se da a un conjunto de seres humanos. Todo lo que jurídicamente se supone que hace la Administración lo hacen, en realidad, las personas que la forman; la voluntad de la Administración no es otra cosa que la voluntad de las personas físicas que la integran. Sin embargo, la voluntad (y todas las demás acciones) de las personas físicas que forman la Administración se convierte en la voluntad de la Administración. En términos técnicos: Las acciones de estas personas físicas se imputan a la persona jurídica que es la Administración; dejan de ser, a ciertos efectos, acciones de las personas físicas para pasar a ser acciones de la Administración.
Una organización es un conjunto ordenado (organizado) de órganos conforme a los criterios de jerarquía y competencia.
El artículo 5.2 de la LOFAGE (Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado) establece que los órganos son aquellas unidades administrativas que tienen funciones (administrativas) con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
El titular de un órgano es la persona física responsable del órgano. Relación de imputación: “incrustación”. La imputación es el fenómeno jurídico en virtud del cual los actos realizados por los servidores de una persona pública se imputan o atribuyen a la esfera jurídica de ésta. Esta consecuencia se produce cuando concurren en un cierto grado los 2 elementos subjetivo y objetivo del órgano.
è Condicionantes subjetivos: El primer requisito que debe cumplirse para que la actividad de una persona física se impute o considere jurídicamente como propia de la Administración es que haya sido correctamente designada o elegida para ser titular del órgano.
è Condicionantes objetivos: Para que la imputación se produzca se requiere también que el titular actúe en ejercicio de las funciones propias del órgano.
7   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP En el artículo 11 de la L30/92 se expone el régimen jurídico de sus órganos. “1. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.
2. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de los siguientes requisitos: a.
Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.
b.
Delimitación de sus funciones y competencias.
c.
Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.
3. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos.” La creación de órganos forma parte de la potestad de auto-organización de cada Administración à Potestad discrecional en el marco de la Ley.
Cada Administración Pública se tiene que organizar conforme a lo que considere habituado a sus necesidades, dentro del ámbito de su competencia. Deberá sujetarse a los requisitos que sirven a la seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE) y a la eficiencia en el gasto público (artículo 31.2 de la CE).
La extrema variedad de las tareas que la Administración realiza tiene su reflejo lógico en la diversidad funcional de sus órganos. Las diferentes tipologías funcionales de la Administración son: Ø Referente al ámbito territorial de las competencias del órgano: o Órganos centrales: La competencia se extiende a la totalidad del territorio del ente público al que el órgano pertenece.
o Ø Órganos periféricos: Competencia territorial limitada.
Otra clasificación: o Órganos activos: Emiten declaraciones de voluntad.
o Órganos consultivos: Emiten declaraciones de juicio.
o Órganos de control: Emiten actos de fiscalización.
CLASES DE ÓRGANOS Es fácil suponer que estructuras tan complejas como las Administraciones Públicas han de hallarse compuestas por órganos de la más variada contextura. Des de la perspectiva jurídica, sin embargo, el dato más relevante es el relativo a su estructura, que permite clasificar a los órganos en: • Órganos Unipersonales: El titular es una única persona física que habla y actúa en nombre del órgano.
8   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo • TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP Órganos colegiados (artículo 22 y ss de la L30/92): Las acciones que realiza resultan del acuerdo de todos sus miembros. Tienen varios titulares y se necesita el acuerdo de varios para ejercer sus funciones.
Esta distinción es fundamental, porque su tratamiento jurídico es fuertemente asimétrico. Las actuaciones de un órgano unipersonal no plantean apenas problemas jurídicos, pues las mismas son el resultado de procesos mentales de su titular, en los que el Derecho sólo entra excepcionalmente. El proceso de actuación de un órgano colegiado es mucho más complejo en la medida que varias personas han de concurrir a la emisión de una voluntad (o de una opinión) única. Resulta esencial determinar con precisión las reglas conforme a las cuales se constituye y funciona de manera que su decisión u opinión sea auténticamente representativa de la totalidad de sus miembros.
4.
COMPETENCIA Simultáneamente a la determinación de la estructura de la organización, es preciso distribuir las tareas encomendadas a ella entre sus diversos centros funcionales mediante la asignación de competencias. Esta asignación no es, sin embargo, rígida e inamovible; la distribución de competencias puede experimentar cambios por razones de necesidad o conveniencia política o puramente técnica. Para ello, el sistema normativo establece diversas técnicas de traslación competencial que pueden tener lugar entre entes públicos o entre órganos de un mismo ente.
La noción de competencia constituye uno de los conceptos básicos de la teoría de la organización: Es, sin embargo, una noción sumamente confusa. Existen diversos significados del término competencia: Ø Competencia en el seno del Estado.
Ø Competencia en el seno de la organización: La competencia en el seno de la Administración es la competencia de los órganos.
La competencia no es un objeto o cosa, sino una circunstancia o calidad estrictamente subjetiva. Es el conjunto de facultades de la potestad de la Administración atribuidas por las normas a un órgano en el seno de la organización. La competencia sobre una materia consiste en la titularidad de una serie de potestades públicas ejercitables respecto de unas materias, servicios o fines públicos determinados à No se tiene competencia; se es competente.
La competencia, por su parte, se entiende como la fracción de la potestad porque la potestad recae en la persona. Es la persona el titular de los derechos. Los criterios de atribución/distribución 9   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP de las competencias pueden ser materiales, territoriales o temporales para su ejercicio en un ámbito determinado y para también alcanzar unos fines públicos determinados.
• MATERIAL (objetivo o funcional) à Asignación de cada competencia a cada una de las divisiones departamentales de las Administraciones de un servicio público definido o de un sector de la vida social o económica sujeta a intervención pública.
• TERRITORIAL à Asignación dependiente del ámbito geográfico al que se extiende la competencia.
• TEMPORAL.
• JERÁRQUICA à Asignación de la competencia en función directa de la importancia de los asuntos.
Sin embargo, la problemática de la distribución de competencias se contempla hoy desde una perspectiva más amplia; en concreto, de los ámbitos de actuación de los distintos entes territoriales.
Ello ha dado lugar a la aparición de 2 nociones: Ø Competencia exclusiva: Atribución de una potestad a un solo ente u órgano, con exclusión de todos los demás.
Ø Competencia compartida: Las potestades sobre una materia se otorgan simultáneamente a varios entes públicos u órganos, bien que de forma desglosada o parcelada.
RÉGIMEN JURÍDICO DE LA COMPETENCIA Según el artículo 12 de la L30/92, la competencia es irrenunciable e intransmisible porque si la norma te entrega la competencia, no puede quitártela. Sería contrario al principio de legalidad. La norma al referirse a la competencia hace alusión a las potestades cuya titularidad determina la competencia, ya que la irrenunciabilidad y la intransmisibilidad son caracteres de las potestades. Por lo mismo, el vicio de legalidad consistente en falta de competencia no es sino una alusión indirecta a la ausencia de potestad.
Debemos diferenciar entre titularidad y ejercicio de la competencia. La dinámica de la competencia juega con estos 2 elementos. Lo normal es que se pueda alterar el ejercicio; es más difícil que se altere la titularidad de la competencia. La competencia es irrenunciable. Cabe la posibilidad de su ejercicio por otro (delegación y avocación), así como la alteración de su titularidad a través de la desconcentración.
Presunción a favor de los órganos inferiores en caso de desconocimiento del órgano de una Administración que ha de ejercer la competencia de instrucción y resolución de los procedimientos.
10   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP La incompetencia es un vicio castigado por el Derecho con la sanción de anulabilidad.
Excepcionalmente, la sanción será la nulidad de pleno derecho si la incompetencia se manifiesta por razón de la materia o del territorio [artículo 62.1.b) de la Ley 30/92].
Razones de oportunidad o conveniencia política, o de pura mejora técnica, fuerzan a frecuentes reajustes en la distribución competencial, a cuyo objeto el Derecho positivo establece un conjunto de técnicas o procedimientos típicos (que pueden tener lugar tanto entre entes públicos como entre órganos). Dinámica de la competencia à Alteración de la competencia.
Ø Instituciones jurídicas que afectan a la titularidad y al ejercicio de la competencia.
Descentralización: Afecta a la titularidad y al ejercicio de la competencia. Modifica la norma atributiva de la potestad, asignando la titularidad de la competencia a un ente u órgano distinto del que la ostentaba anteriormente como titular.
§ Descentralización funcional: A favor de un ente instrumental dependiente de una Administración (la que lleva a cabo la descentralización). Transferencia entre entes públicos distintos.
§ Descentralización burocrática o desconcentración: Entre órganos de una misma Administración jerárquicamente dependientes (artículo 12.2 de la L30/92). “La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.” La adaptación al medio de toda organización exige periódicamente reformas de estructura, que llevan consigo la reasignación de las competencias entre los diferentes órganos.
Ø Instituciones jurídicas que afectan sólo al ejercicio de la competencia.
• Delegación (artículo 13 de la L30/92): Entre órganos (aunque no sean jerárquicamente dependientes) u entidades de una Administración. La delegación es revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.
“1. Los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas.
2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a: a.
Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
b.
La adopción de disposiciones de carácter general.
11   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo c.
TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
d.
Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste.
4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.
5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo.
6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.
7. La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio ordinario se requiera un quórum especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum”.
• Avocación (artículo 14 de la L30/92): El órgano superior pasa a conocer, por razones debidamente acreditadas, de algún asunto de la competencia del órgano inferior.
“1. Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente. En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.
2. En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que se dicte. Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento”.
• Encomienda de gestión para la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicio (artículo 15 de la L30/92): Entre órganos (o entidades) de la misma organización o de distintas Administraciones. También conocida como gestión ordinaria o préstamo de órganos.
12   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP “1. La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de la misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.
2. La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
3. La encomienda de gestión entre órganos administrativos o Entidades de derecho público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o Entidades intervinientes. En todo caso el instrumento de formación de la encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado, para su eficacia en el Diario oficial correspondiente. Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada.
4. Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consejos insulares, que se regirá por la legislación de Régimen Local.
5. El régimen jurídico de la encomienda de gestión que se regula en este artículo no será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado primero haya de recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, ajustándose entonces, en lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos del Estado, sin que puedan encomendarse a personas o Entidades de esta naturaleza actividades que, según la legislación vigente, hayan de realizarse con sujeción al derecho administrativo”.
• Delegación de firma (artículo 16 de la L30/92).
“1. Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 13.
2. La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su validez no será necesaria su publicación.
3. En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar la autoridad de procedencia.
4. No cabrá la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador”.
• Suplencia (artículo 17 de la L30/92).
13   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP “1. Los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquéllos. Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa”.
Funcional AFECTA TITULARIDAD Y EJERCICIO Descentralización Burocrática o desconcentración Delegación ALTERACIÓN DE LA COMPETENCIA Avocación AFECTA SÓLO EJERCICIO Encomienda de gestión Delegación de firma Suplencia 5.
ORGANIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN: RELACIÓN JERÁRQUICA La Administración Pública es una ficción construida sobre una multiplicidad de órganos organizados que alumbra una organización; es una persona que no puede dejar de ser una organización. Un requisito lógico para que todas las Administraciones públicas, en conjunto, actúen con coherencia consiste en que cada una de ellas lo haga también internamente. Este hecho no puede darse por supuesto porque cada Administración es un complejo heterogéneo de personas e intereses que experimenta las mismas tendencias a la desconexión y a la actuación desordenada que sufre el conjunto de Administraciones.
CRITERIO DE JERARQUÍA: Implica que haya órganos inferiores y superiores y todos son inferiores a un único órgano superior a todos. Ese referente es la superioridad que permite que la organización funcione como una unidad que es la que nos permite hablar de persona o personificación. La técnica más común para gestionar la complejidad de las organizaciones es la jerarquía. La jerarquía es la pauta, regla o principio de organización y ordenación de los órganos que alumbran la organización.
14   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP Los presupuestos de la relación jerárquica (en sentido estricto) son: v Relación entre órganos de una misma persona u ente: Puede existir una relación de dependencia entre organizaciones (entes o personas jurídicas) que no alcanza la intensidad de la relación jerárquica. Se habla, en tal caso, de la relación de dependencia cuando para el ejercicio de una determinada competencia o función se requiere de todos los órganos y funcionarios de nivel inferior al titular de aquélla.
v Comparten el mismo ámbito material: Una competencia se encuentra simultáneamente en 2 órganos de distinto nivel.
Hay otras técnicas para gestionar las organizaciones como la horizontalidad, dónde se negocian y se pactan las decisiones. Las técnicas horizontales son eficaces si los puntos de vista o intereses y el número de órganos es pequeño. Son técnicas de alcance limitado, especialmente si hay mucha complejidad o disparidad hecho que retarda mucho en el tiempo la toma de decisiones. Esto es como si un Estado pudiese gestionarse, resolver todos los problemas que tienen los ciudadanos por medio de una asamblea.
La jerarquía se traduce en lo que a la Administración Pública se refiere en que el órgano superior tiene potestades o facultades que le permiten ordenar la actividad del inferior: 1.
El órgano superior puede dirigir o controlar la acción del órgano inferior mediante instrucciones y órdenes de servicio (art. 21 Ley 30/92).
2.
Desconcentrar la competencia a favor del órgano inferior (art. 12.2 Ley 30/92).
3.
Puede avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda a un órgano inferior (art. 14.1 Ley 30/92).
4.
Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones o actos dictados por el órgano inferior: Cualquier resolución de cualquier órgano de la Administración Pública puede ser recurrida a través de cualquier recurso de alzada ante el inmediatamente superior jerárquico del autor de la resolución impugnada.
Que la legislación administrativa contemple el Recurso Administrativo ante el órgano superior es de carácter voluntario u obligatorio. Interponer el Recurso Administrativo puede tener alguna ventaja por parte del demandante (es gratis). Pero puede que además sea obligatorio porque la interposición del recurso administrativo sea requisito imprescindible para poder acudir a un tribunal (privilegio de la AP).
5.
No es posible que el órgano superior tenga la potestad o facultad de remover/despedir/destituir libremente al órgano inferior en el mundo público como si lo es en el privado.
15   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP En todo caso, la posición de supraordenación de unos órganos respecto de otros da lugar a un conjunto de poderes que pueden clasificarse en: v Técnicas de Ordenación El primer tipo de potestades propias de la posición supraordenada de los órganos corresponde, lógicamente, a las que tienen como finalidad dirigir u ordenar la actividad de los órganos inferiores. Las más importantes son 3: la orden, la instrucción y el plan o programa.
v Técnicas de Coordinación La coordinación o coherencia de las actuaciones de las actuaciones de todas las unidades integrantes de una organización es una exigencia tan elemental como de difícil consecución. La coordinación no es una función específica del mando en las organizaciones, sino uno de los objetivos de todas ellas.
v Técnicas de Control Las más abundantes de las técnicas que derivan de una relación de jerarquía son las que tienen por objeto el control de la actividad de los órganos inferiores. Existen controles sobre los actos y sobre la actividad. Los primeros, tienen por objeto la verificación de la legalidad u oportunidad de actos singulares realizados por los órganos inferiores. Los controles sobre la actividad, por su parte, tienen por objeto no actos singulares y de contenido formal, sino conductas o pautas de gestión generales, valorables tanto desde la perspectiva de la legalidad como desde criterios de eficacia y buena organización.
6.
LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO EN EL SENO DEL EJECUTIVO DEL ESTADO CENTRAL Ejecutivo del Estado Central: v Gobierno.
v Administración General del Estado.
La Administración del Estado, en efecto, es el aparato de servicios que posibilita la actuación de la totalidad de las instituciones centrales del Estado como instancia suprema en el interior del territorio y como sujeto de Derecho Internacional. También es el aparato organizativo público de mayores dimensiones y el que ostenta el mayor número de competencias y potestades públicas.
Este predominio funcional entraña una superioridad cuantitativa abrumadora à La Administración del Estado, es hoy, en España, un aparato orgánico cuyas dimensiones (en número de personas y gasto) no admiten comparación con las de otras Administraciones Públicas; una superioridad física que supone una importantísima concentración del poder.
16   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP La organización central de la Administración del Estado comprende el conjunto de órganos cuya competencia se extiende a todo el territorio nacional, radicando físicamente en la capital del Estado.
Estado Español (art. 1.1 CE) Estado (organización) Central Legislativo Poder Judicial Tribunal Constitucional Ejecutivo Gobierno Asamblea Legislativa Organización Territorial del Estado (art. 137 CE) Comunidades Autónomas Administraciones Locales Presidente Gobierno Administración (AGE) Administración Las Administraciones Públicas superiores territoriales a las que expresamente se refiere la CE son 3 entre las 20.000 que tiene España que giran alrededor de éstas: Ø ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Ø ADMINISTRACIÓN DE LA CCAA Ø ADMINISTRACIONES LOCALES: Se dividen en provincias, islas y municipios.
Se divide entre administración matriz y administración u organización instrumental. Se le denomina administración instrumental porque son los instrumentos que la Administración Pública requiere para desarrollar su tarea o actividad. Se crea, para un mejor desarrollo, una entidad separada y especializada y separada de la Administración General del Estado porque así podrá llevarse a cabo en mejores condiciones (principio de especialización).
17   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP Así surge la división entre Administración matriz y instrumental. Cada una de las 3 Administraciones Públicas superiores son Matrices con sus correspondientes Administraciones u Organizaciones instrumentales.
Entre el Estado central y el Estado territorial no hay una relación de jerarquía, sino que tenemos una relación de competencia. Cada uno tiene su ámbito de actuación o competencia. La AP es el ejecutivo en acción.
La Administración Pública se engancha al ejecutivo, forma parte del ejecutivo a través del Gobierno correspondiente. El Gobierno dirige la política y dirige la Administración y en ésta situación hay un problema para determinar cuál es la relación entre un órgano de naturaleza política y una organización que tiene que ser objetiva y tiene que servir a los intereses generales ya que se lo exige la CE.
La organización no es sólo una estructura estática, la organización también es dinámica à Tiene que adaptarse a las necesidades políticas de cada momento. La Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales, pero cuales sean los intereses generales se define políticamente y son cambiantes.
GOBIERNO DE LA NACIÓN Al aludir al nivel gubernamental estamos hablando, claro está, del Gobierno. Al examinar el Gobierno desde la óptica prevalente del Derecho Administrativo nos planteamos 2 cuestiones: A.
La naturaleza del órgano gubernamental, esto es, si puede considerarse como uno de los órganos de la Administración del Estado.
B.
Cuál sea, en nuestro Derecho positivo, su composición o estructura.
Por encima de todo la Administración Pública está subordinada a la Ley; la Ley es el cauce, la vía, el medio a través del cual se le transmite la directriz política correspondiente. El Gobierno dirige a la Administración Pública y esa dirección política sólo puede ejecutarse en el marco de la Ley. No obstante, dado que la Ley está subordinada a la CE la directriz política que se traslada a la Administración Pública no puede ser cualquiera; tiene que respetar la CE.
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, regula la organización, competencia y funcionamiento del Gobierno (LGob).
Conforme el artículo 97 de la CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución 18   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP y las leyes”. En esta definición se contrapone el interés político y los intereses generales que debe garantizar la Administración. El carácter político del Gobierno roza con el carácter no político de la Administración Pública. Esa contradicción se resuelve si reparamos en que cuando la Administración Pública sirva de manera objetiva al interés general, nos referimos a que la Administración no tiene un interés propio; quien le insufla vida es el Gobierno y es quien la maneja.
La definición de las funciones del Gobierno del artículo 97 CE no hace del mismo una de las piezas básicas del sistema de poderes que la CE diseña.
1) Dirección de la política interior y exterior: Entraña un conjunto amplísimo de actividades que van desde la definición de la estructura de la organización pública y del modelo económico y social, mediante la fijación de los correspondientes objetivos, a la adopción de decisiones sobre los problemas y opciones que día a día se plantean en la vida política, social y económica.
Puede efectuarse mediante acciones de orden normativo, acciones de programación o planificación económica y decisiones políticas concretas.
2) Dirección civil y militar y de la defensa del Estado: Opera tanto en la vertiente estructural (determinando composición orgánica y nombrando a los titulares y directivos), como funcional (aprobación de programas, planes y directrices vinculantes y condicionamiento de su actividad mediante la distribución de los gastos públicos).
3) Función ejecutiva: El Gobierno es el órgano primariamente encargado y responsable de llevar a efecto las decisiones y directrices emanadas del Parlamento, tanto normativas como de otra naturaleza. Al Gobierno le corresponde una labor de supervisión del ejercicio de las mismas y una competencia residual para llevar a efecto los mandatos parlamentarios en defecto de previsión normativa al respecto.
El artículo 17 de la LGob y bajo el epígrafe “De las normas aplicables al funcionamiento del Gobierno” se limita a establecer que el funcionamiento de este órgano se sujetará, además, a las disposiciones que dicte el Presidente del Gobierno sobre la composición y organización del Gobierno. El artículo 18 de la LGob contiene un conjunto de prescripciones elementales como: que el Presidente convoca, fija el orden del día y preside las reuniones del Consejo de Ministros; que las reuniones del Consejo podrán tener carácter decisorio o deliberante; y que de sus sesiones se levantará acta. A las mismas se ha de añadir la importante previsión del artículo 5.3 de la LGob de que “las deliberaciones del Consejo de Ministros serán secretas”. Por este motivo no podemos afirmar que sea aplicable al Gobierno la legislación referente a los órganos colegiados, aunque en la práctica los acuerdos se tomen más o menos por asentimiento con preeminencia del Presidente en caso de discrepancia.
19   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP La composición del Gobierno está enunciada en el artículo 98.1 de la CE à Presidente, Vicepresidentes; Ministros y “demás miembros que establezca la Ley”. La LGob reduce los miembros potenciales del Gobierno a sólo el Presidente, el Vicepresidente/s, en su caso, y los Ministros (art. 1.2 de la LG).
v Presidente del Gobierno: El Presidente forma parte del Gobierno, pero no es un miembro más del mismo. El Gobierno, en el fondo, es una prolongación de la figura del Presidente.
Solamente a él se le otorga y retira la confianza parlamentaria; es quien nombra y destituye a los miembros del Gobierno; quien define la política a seguir y dirige con autoridad prácticamente absoluta su funcionamiento; no posee responsabilidad concreta sobre ningún área de actuación pública, siendo su tarea la de dirigir y coordinar la actividad de los Ministros, desde una posición neta de supremacía. Pero este liderazgo no es exclusivamente interno: elegido y apoyado por una mayoría parlamentaria constituida por los miembros de uno o varios partidos, es esta mayoría la que, de hecho, sirve al Presidente y no al revés actuando como sostén e instrumento de ejecución de las directivas políticas y legislativas que emana el Gobierno.
v Vicepresidente o Vicepresidentes: La única mención que la CE hace de este órgano es la del artículo 98. Esta figura es un órgano de existencia meramente posible o eventual y de carácter básicamente personal. Puede ser una figura única o plural (Vicepresidente/s) y tratarse tanto de un cargo independiente como de una condición personal acumulable a la de ministro. Nada dice la CE del estatuto jurídico del Vicepresidente; en cuanto a miembro del Gobierno, es libremente nombrado y separado por el Rey, a propuesta del Presidente (art. 100 CE), cesando en los mismos casos que lo hacen el resto de miembros del órgano ejecutivo (art. 101 CE).
v Los Ministros: Son el punto de soldadura entre el órgano gubernamental y el complejo de Departamentos Ministeriales en que se estructura la Administración del Estado. Desempeñan un doble papel: de un lado, son las personas que integran el Gobierno; de otro, son la cabeza, el vértice jerárquico de cada uno de los Ministerios.
Departamentos Ministeriales: → Órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado.
→ Órganos directivos: Subsecretarios y Secretarios Generales, Secretarios Generales técnicos y Directores Generales, y los Subdirectores Generales.
→ Todos los demás órganos bajo la dependencia de un órgano superior o directivo.
20   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO La organización y funcionamiento de la Administración General del Estado está regulada en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE).
La organización principal encomienda a ciertos organismos separados la toma de decisiones en ciertos ámbitos por su especialización o complejidad v Órganos administrativos (artículo 5 de la LOFAGE) “1. Los órganos de la Administración General del Estado y de sus Organismos públicos se crean, modifican y suprimen conforme a la establecido en la presente Ley. 2. Tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.” o Unidades administrativas (artículo 7 de la LOFAGE) “1. Las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o más unidades menores.2. Los jefes de las unidades administrativas son responsables del correcto funcionamiento de la unidad y de la adecuada ejecución de las tareas asignadas a la misma. 3. Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo, que se aprobarán de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un determinado órgano.” v Organización o Las entidades que integran la Administración General del Estado son ella misma (organización principal o matriz) y los Organismos (instrumentales) vinculados o dependientes de aquella (art. 1 LOFAGE).
o “La organización de la Administración General del Estado (organización principal o matriz) responde a los principios de división funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas” (artículo 6.1 de la LOFAGE) Dentro de la organización matriz la principal división es: División funcional vs. División territorial.
La funcional es la que responde al criterio de dividir las funciones de la Administración General del Estado dentro de su ámbito competencial según los criterios de oportunidad política (el Gobierno ahora tiene una estructura y el siguiente puede tener otra). Al frente de cada una de las funciones que corresponda se situará el ministerio oportuno con el ministro en su cabeza. El ministro tiene un Secretario de stado, un Subsecretario y un Secretario general. El Derecho sólo ofrece las opciones y el ejecutivo decide que cargos crea 21   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP Administración General del Estado AGE (organización matriz) Organización Instrumental División funcional División territorial Departamentos Ministeriales Delegaciones Gobierno CCAA Organismos autónomos Entidades Públicas Empresariales Agencias Estatales Ministro Secretario de Estado Subsecretario Secretario General Secretario General Dirección General Director General Otros Otros 7.
ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA REGULACIÓN Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno.
Ley 26/2012, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña.
22   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP PRESIDENTE DE LA GENERALITAT El Presidente de la Generalitat (artículo 2 de la Ley 13/2008): • Ostenta la más alta representación de la Generalitat y la ordinaria del Estado en Cataluña.
• Dirige y coordina la acción del Gobierno.
Representación de la Generalitat de Catalunya (artículo 10 de la Ley 13/2008): “Corresponden al presidente o presidenta de la Generalidad, en ejercicio de la más alta representación de la Generalidad, las siguientes atribuciones: a.
Mantener las relaciones con las autoridades de las instituciones del Estado, de las comunidades autónomas y de los entes locales, y de sus administraciones públicas, así como con las autoridades del ámbito internacional.
b.
Firmar los convenios de colaboración y los acuerdos de cooperación con otras comunidades autónomas que apruebe el Gobierno, salvo que este autorice su firma a un miembro del Gobierno o a un alto cargo al servicio de la Generalidad.
c.
Convocar las elecciones al Parlamento y decretar la disolución anticipada o el fin de la legislatura.
d.
Convocar, en el plazo de los veinte días siguientes a la fecha de las elecciones, la sesión constitutiva de la legislatura.
e.
Nombrar a los miembros del Consejo de Garantías Estatutarias.
f.
Convocar el referéndum para la aprobación de la reforma del Estatuto.
g.
Presidir la junta de seguridad a que se refiere el artículo 164.4 del Estatuto.
h.
Las demás que determinan el Estatuto y las leyes.” Representante ordinario del Estado en Catalunya (artículo 11 de la Ley 13/2008): “Corresponden al presidente o presidenta de la Generalidad, en ejercicio de la representación ordinaria del Estado en Cataluña, las siguientes atribuciones: a.
Promulgar, en nombre del rey o reina, las leyes, los decretos legislativos y los decretos-ley de Cataluña y ordenar su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya y en el Boletín Oficial del Estado.
b.
Ordenar la publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de los nombramientos del presidente o presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, del fiscal o la fiscal superior de Cataluña y de los demás cargos institucionales del Estado en Cataluña que, de acuerdo con las leyes, corresponda publicar.
c.
Pedir la colaboración a las autoridades del Estado que ejercen funciones públicas en Cataluña.
d.
Las demás que determinan el Estatuto y las leyes.” Atribuciones de dirección de la acción del Gobierno (artículo 12 de la Ley 13/2008): “1.
Corresponden al presidente o presidenta de la Generalidad, en ejercicio de la dirección de la acción del Gobierno, las siguientes atribuciones: 23   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP a.
Representar al Gobierno.
b.
Establecer y desarrollar las directrices generales de la acción de gobierno y asegurar su continuidad.
c.
Convocar y presidir las reuniones del Gobierno.
d.
Acordar el nombramiento y el cese de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Generalidad que las leyes determinan.
e.
Resolver los conflictos de atribuciones, positivos o negativos, entre consejeros y entre órganos u organismos dependientes de varios departamentos.
f.
Plantear al Parlamento, previa deliberación del Gobierno, una cuestión de confianza.
g.
Solicitar la convocatoria de una sesión extraordinaria del Parlamento.
h.
Solicitar la convocatoria de un debate general en el Parlamento.
i.
Coordinar el programa legislativo del Gobierno y la elaboración de disposiciones reglamentarias.
j.
Impulsar y coordinar la actividad de los departamentos para la aplicación de las directrices generales de la acción de gobierno y establecer, siempre que sea preciso, estrategias de planificación y de acción conjunta.
k.
Encomendar a un consejero o consejera que se encargue del despacho ordinario de los asuntos y las funciones correspondientes a otro consejero o consejera en caso de ausencia, enfermedad o impedimento o en caso de hallarse el cargo vacante.
l.
Encomendar a un consejero o consejera que se encargue del despacho ordinario de los asuntos y las funciones correspondientes a otro consejero o consejera en un supuesto de abstención o recusación.
m.
Recibir información sobre los anteproyectos de ley, proyectos de decreto legislativo, proyectos de decreto-ley y proyectos de decreto elaborados por los departamentos antes de que sean sometidos a la aprobación del Gobierno.
n.
Ejercer, como titular, la dirección superior del Departamento de la Presidencia, si no ha nombrado a un consejero o consejera de la Presidencia.
o.
Aceptar, mediante decreto, la transferencia o delegación de competencias del Estado, y atribuir el ejercicio de las mismas al órgano competente.
p.
Las demás que el Estatuto y las leyes le atribuyen expresamente y todas las que asignan a la Generalidad sin atribuirlas a un órgano o una institución específicos.
2. En el supuesto de que no haya nombrado consejero primero o consejera primera, el presidente o presidenta de la Generalidad puede delegar en el vicepresidente o vicepresidenta, si ha sido nombrado, o de lo contrario en un consejero o consejera, el desarrollo de las directrices generales de la acción de gobierno, así como, íntegra o parcialmente, las atribuciones a que se refieren las letras j, k, l y m del apartado 1. En cualquier caso, el presidente o presidenta de la Generalidad únicamente puede delegar las atribuciones a que se refiere la letra j si no es titular de ningún departamento.
3. El presidente o presidenta de la Generalidad puede recuperar en cualquier momento las funciones que haya delegado en un miembro del Gobierno.
4. El presidente o presidenta de la Generalidad debe dar cuenta al Parlamento de los decretos de delegación y de reasunción de competencias” GOBIERNO 24   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP El Gobierno es el órgano superior colegiado que dirige la acción política y la Administración de la Generalitat. Ejerce la iniciativa legislativa, la función ejecutiva, la potestad reglamentaria y las demás funciones que le asignan la Constitución, el Estatuto y las Leyes (artículo 3 de la Ley 13/2008).
El Gobierno se compone del presidente o presidenta de la Generalitat, del consejero primero o consejera primera o el vicepresidente o vicepresidenta, en su caso, y de los consejeros (artículos 13 y ss de la Ley 13/2008).
Las atribuciones concretas del Gobierno están reguladas en el artículo 26 de la Ley 13/2008.
ORGANIZACIÓN DEL GOBIERNO à DEPARTAMENTOS (artículo 23 de la Ley 13/2008).
El Gobierno se organiza en departamentos, que integran la Administración de la Generalitat. Sin perjuicio de las atribuciones del Presidente, la dirección superior de cada departamento corresponde a un consejero o consejera.
El Presidente/a de la Generalitat determina por decreto el número, la denominación y el ámbito de competencias de los departamentos en que se organiza el Gobierno.
La estructura orgánica de cada departamento se establece por decreto del Gobierno, con sujeción a lo que determina la normativa reguladora de la organización de la Administración de la Generalitat.
En cualquier caso, cada departamento dispone de una secretaría general.
Otros órganos que crea el Gobierno son: • Comisionados (art. 24 Ley 13/2008).
• Delegados Territoriales (art. 25 Ley 13/2008).
ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA El régimen jurídico de la Administración de la Generalitat está integrado por la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimientos de las Administraciones Públicas de Cataluña y por los artículos no derogados de la Ley 13/1989.
“La Administración de la Generalitat ejerce la potestad de autoorganización mediante los órganos y dentro de los límites establecidos por la Constitución, por el Estatuto de Cataluña, y por el resto del ordenamiento jurídico” (artículo 4 de la Ley 13/1989) Los órganos superiores de esta Administración son: Presidente, Gobierno y Consejeros. Les corresponden también la asociación a altos cargos: Secretarios generales y Directores generales.
25   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN à División funcional: Departamentos (artículo 11 de la Ley 13/1989): “1. La dirección de cada departamento corresponderá al Consejero.
2. En cada Departamento existirá una Secretaría General y las Direcciones Generales imprescindibles que exijan los servicios especializados que se integran en el mismo. En el Departamento de Presidencia podrá existir, además, una Secretaría General adjunta.
El Gobierno, de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias, podrá crear, en el seno de un Departamento, Secretarías Sectoriales, con rango orgánico de Secretaría General, si la especificidad o la complejidad técnica u organizativa de determinado ámbito material lo requiere, a las cuales se atribuirán las funciones que reglamentariamente se determinen, incluidas las que por ley se hayan atribuido específicamente a una Dirección General. Estos cargos estarán sujetos a la superior dirección del titular del Departamento y dependerán del Secretario general en todas aquellas funciones de éste que no se les hayan atribuido.
3. La creación, modificación, supresión, agrupación, división y cambio de denominación de la Secretaría General adjunta, de las Secretarías Sectoriales y de las Direcciones Generales se acordarán por Decreto del Gobierno.
4. En los departamentos que, por su volumen de gestión o por su complejidad sea necesario, podrá existir una dirección de servicios, con categoría de dirección general.” Atribuciones del Consejero (art. 12 Ley 13/1989): “Sin perjuicio de las facultades que le correspondan como miembro del Gobierno, cada Consejero, como jefe de su departamento, tendrá las siguientes atribuciones: a.
Representar al departamento correspondiente.
b.
Dirigir, organizar y establecer las prioridades del departamento y de los organismos autónomos y las empresas públicas adscritos al mismo.
c.
Proponer al Gobierno los anteproyectos de Ley o los proyectos de decreto, dentro del ámbito de las competencias del departamento.
d.
Ejercer la potestad reglamentaria en el ámbito y con los límites que le son propios.
e.
Proponer el nombramiento y el cese de altos cargos del departamento, nombrar y cesar a los demás cargos, así como ejercer la potestad disciplinaria, en el marco establecido por el ordenamiento vigente.
f.
Resolver los conflictos de atribuciones entre las autoridades y los órganos del departamento.
g.
Suscitar conflictos de atribuciones con otros departamentos.
h.
Resolver, en última instancia, los recursos y las reclamaciones administrativas que no correspondan a organismos y autoridades inferiores al departamento.
i.
Presentar el anteproyecto de presupuesto del departamento.
j.
Autorizar los gastos propios del departamento, dentro del importe de los créditos autorizados y de acuerdo con las normas para la ejecución del presupuesto.
k.
Firmar, en nombre de la Generalidad, los contratos relativos a asuntos propios del departamento, en los términos establecidos por la legislación vigente.
l.
Ejercer las otras facultades que le atribuya la legislación vigente o que le deleguen el Presidente de la Generalidad o el Gobierno.” 26   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP Atribuciones del Secretario General (artículo 13 de la Ley 13/1989): “El secretario general, como segunda autoridad del departamento después del consejero, tendrá las facultades siguientes: a.
Representar al departamento por delegación del Consejero y ejercer, bajo la dirección del titular del departamento, las funciones que este le delegue.
b.
Asumir la inspección de los centros, dependencias y organismos adscritos al departamento, sin perjuicio de las atribuciones propias de los directores generales, y dirigir y organizar los servicios generales del departamento.
c.
Velar por la organización, simplificación y racionalización administrativas y asegurar el apoyo técnico y jurídico general del departamento.
d.
Ser el órgano de comunicación con otras administraciones y entidades que tengan relación con el departamento y con los demás departamentos, organismos y entidades que de el dependan, sin perjuicio de las atribuciones que al respecto tienen los directores generales.
e.
Coordinar la actuación del departamento con relación a las transferencias de funciones y servicios.
f.
Ser el jefe superior de todo el personal del departamento y resolver los asuntos que afectan a dicho personal, salvo que correspondan al Consejero; contratar al personal laboral y nombrar a los funcionarios interinos del departamento.
g.
Coordinar, bajo la dirección del Consejero, los programas y actuaciones de las diferentes direcciones generales y organismos adscritos al departamento.
h.
Tramitar las disposiciones generales y, en su caso, elaborarlas y realizar su estudio e informe.
i.
Elaborar, conjuntamente con los directores generales, el anteproyecto de presupuesto del departamento para someterlo al Consejero, tramitar el de los organismos y entidades adscritos al departamento, y dirigir y controlar la gestión del presupuesto del departamento.
j.
Supervisar la adquisición de suministros, bienes y servicios, así como los expedientes de contratación de cualquier tipo; autorizar los gastos dentro de los límites que se establezcan reglamentariamente y emitir informe de las propuestas y gastos que excedan de dichos límites.
k.
Elaborar los programas de necesidades del departamento y ejercer las otras funciones que la legislación vigente le atribuya.
l.
Proponer las reformas encaminadas a mejorar y perfeccionar los servicios de los diferentes centros del departamento y preparar los métodos de trabajo, teniendo en consideración costos y rendimiento.” Atribuciones de los Directores Generales (artículo 14 de la Ley 13/1989): “El Director general, en el ámbito de su dirección general, tendrá las siguientes facultades: a.
Dirigir y gestionar los servicios y proponer o resolver los asuntos del departamento que le correspondan por razón de la materia.
b.
Ejercer la dirección y vigilar, organizar e inspeccionar las dependencias a su cargo.
c.
Proponer al Consejero o al Secretario general las resoluciones sobre las materias propias de la dirección general.
d.
Elaborar y elevar anualmente al Consejero un informe sobre la eficacia, coste y rendimiento de los servicios a su cargo.
e.
Ejercer las demás facultades que le atribuyan las leyes y disposiciones vigentes” 27   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP à División territorial: Órganos territoriales: Delegaciones territoriales del Gobierno (artículo 18 y ss de la Ley 13/1989).
8.
ADMINISTRACIÓN LOCAL Se trata de una Administración muy peculiar porque la Constitución expresamente reconoce su autonomía (y también la única). Es una Administración Pública territorial que disfruta de la condición de la autonomía y es representativa. Las entidades locales son sólo Administración.
è Autónoma.
è Territorial.
è Representativa.
Estas 3 características no son iguales en las demás Administraciones Públicas. Hablamos de estatuto constitucional de las Administraciones Locales. El elemento básico del estatuto constitucional: “son Administraciones (locales) con autonomía (local)” (articulos 137, 140 y 141 de la CE). Los municipios y provincias son organizaciones territoriales del Estado; son Administraciones locales y gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
En el artículo 149.1.18 de la Ley de bases del régimen local (1985) se regula el ejercicio del título competencial, el Estado ha aprobado el régimen local (régimen jurídico de las entidades locales).
Cuando se habla del estatuto jurídico de las entidades locales se incluyen las reglas básicas sobre la administración, organización y funcionamiento.
• Las entidades locales de existencia garantizada son municipio, provincia e isla (art. 3 LBRL).
• Son Administraciones Públicas territoriales como consecuencia de las potestades administrativas derivadas del artículo 4 de la LBRL.
• La LBRL clasifica las competencias locales en competencias propias y atribuidas por delegación (art. 7 LBRL). A las que hay que añadir la gestión ordinaria (art. 8 LBRL).
La población municipal es el colectivo de personas físicas delimitado objetivamente por la posesión de un vínculo especial de pertenencia o conexión con un municipio, que se constituye en virtud del hecho físico de la residencia en el término municipal. El municipio, por su condición de ente territorial, extiende su potestad sobre la totalidad de las personas que se encuentren físicamente, por cualquier razón o título, dentro de su territorio, pertenezcan o no al mismo. Este vínculo de pertinencia a un municipio se conoce como vecindad y ésta viene determinada por el Padrón municipal.
28   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP ORGANIZACIÓN MUNICIPAL (artículos 19 y ss LBRL) La organización del gobierno y la administración municipal tiene el carácter de mínima e inderogable por cualquier otra norma no estatal, con salvedades. La Ley, no obstante, prevé la posibilidad de crear otros órganos distintos y complementarios de los órganos dichos como necesarios en todos los municipios, que son: • Alcalde: “Presidente de la Corporación”. Órgano de dirección de la política, el Gobierno y la Administración municipal (artículo 124 de la LBRL).
Es elegido por y entre los Concejales en la sesión constitutiva del Ayuntamiento Pleno y tras las elecciones municipales. El Ayuntamiento, conforme al artículo 97 de la LOREG, puede destituir al Alcalde de su cargo mediante una moción de censura. También puede cesar el Alcalde cuando sea objeto de rechazo de una cuestión de confianza planteada por él.
• Tenientes de Alcalde.
• Pleno: Órgano de debate y control, así como de adopción de los principales acuerdos sobre las cuestiones más relevantes del Municipio y del Ayuntamiento (art. 123 LBRL). En su seno podrán crearse Comisiones a las que les corresponde el estudio y el control (art. 122.4 LBRL).
El Ayuntamiento Pleno está constituido por los Concejales (uno de los cuales asume la posición de Alcalde). El número de concejales es variable en función de la población de residentes y su elección se efectúa por el sistema de representación proporcional.
En cuanto a órgano colegiado supremo del municipio, le corresponden al Pleno las potestades normativas y de control. Además el Pleno ostenta un número de competencias para la toma de decisiones singulares en materias típicamente administrativas: decisiones en materia organizativa, financiera y procesal.
• Comisión Especial de Cuentas: Está integrada por miembros de los distintos grupos políticos representados en el Ayuntamiento. Su misión fundamental consiste en elaborar un informe anual sobre las cuentas de la Corporación con carácter previo de la elevación de éstas al Pleno municipal, para su aprobación. Se trata, en definitiva, del órgano a través del cual se lleva a cabo el autocontrol de la ejecución del Presupuesto del Ayuntamiento y de la contabilidad en que dicha ejecución se documenta.
La organización se hace más compleja según aumenta el número de habitantes. En los Municipios de más de 5000 habitantes (o menos, si lo disponen por Reglamento o Acuerdo municipales) necesitan órganos como: • Junta de Gobierno Local: Órgano que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora de forma colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas que señala la Ley (artículo 126.1 de la LBRL). Órgano de estudio, informe o consulta, así como control.
29   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP Esta organización complementaria está establecida por leyes de las Comunidades Autónomas y por Reglamentos (municipales) Orgánicos, de conformidad con lo previsto en tales leyes (artículo 20.3 de la LBRL).
La organización de los municipios de gran población está regulada en el artículo 121 de la LBRL. Se consideran aquellos que: → Municipios de > 250.000 habitantes.
→ Municipios de > 175.000 habitantes y capitales de provincia.
O bien cuando una Ley de la Comunidad Autónoma así lo considere en los siguientes supuestos: v Capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas.
v Municipios de > 75.000 habitantes y presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.
Se intenta aplicar la división funcional en virtud de los órganos de ejecución unipersonales mientras que los órganos de debate y discusión y control son órganos colegiados. Se habla de una parlamentarización de la administración local.
Otros órganos de menor impacto administrativo son: • Distritos (artículo 128 de la LBRL).
• Asesoría Jurídica (artículo 129 de la LBRL).
• Consejo Social de la Ciudad (artículo 131 de la LBRL).
Otra clasificación de los órganos de los entes municipales es en superiores y directivos.
Órganos superiores: v Alcalde.
v Miembros de la Junta de Gobierno Local.
Órganos directivos: v Coordinadores generales de cada área o concejalía.
v Directores Generales.
v Otros: Titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al Concejal-secretario; titular de la asesoría jurídica; Secretario general del Pleno; Interventor general municipal y, en su caso, titular del órgano de gestión tributaria.
30   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP De forma paralela al municipio, la organización provincial básica o mínima se integra de tres órganos, constitutivos en su conjunto se la denominada Diputación Provincial: el Pleno, su Presidente y la Comisión de Gobierno.
9.
ENTIDADES INSTRUMENTALES La Administración del Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades Locales no agotan el total de personas jurídicas administrativas existentes en España. Junto a ellas, existe una amplísima gama de organizaciones dotadas de personalidad jurídica propia y formalmente independientes del ente matriz pero, que se crean para desempeñar funciones o prestar servicios propios de éste, se encuentran fuertemente vinculados al mismo (artículo 2.2 de la Ley 30/92). Son el brazo ejecutor de las competencias de la Administración matriz (relación de instrumentalidad) Ese conjunto de organizaciones ha sido conocido como organización instrumental. Estas son, pues, un tipo de entidad de Derecho Público, aunque su carácter es accesorio. El Derecho que disciplina la acción de estos entes puede ser Derecho público o privado salvo que ejerzan potestades administrativas (Derecho Público). En lo demás, el Derecho será el que dispongan sus normas de creación. Son independientes también en cuanto al libre nombramiento y remoción altos cargos.
TIPOLOGÍA Uno de los índices más significativos de la variedad y confusión que pesa sobre este mundo de las personificaciones instrumentales es, quizá, la existencia de múltiples clasificaciones legales de las mismas.
En el ámbito estatal han estado vigentes diversas tipologías sucesivas, establecidas respectivamente por la LOFAGE (artículo 41 y ss): Organismos públicos.
• Se definen genéricamente como “las Entidades de Derecho público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General del Estado, en calidad de organizaciones instrumentales y dependientes de ésta” • “tienen por objeto la realización de actividades de ejecución o gestión tanto administrativas de fomento o prestación, como de contenido económico reservadas a la Administración General del Estado; dependen de ésta y se adscriben, directamente o a través de otro Organismo público, al Ministerio competente por razón de la materia, a través del órgano que en cada caso se determine” (artículo 2.3 de la LOFAGE). “Son Organismos públicos los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades previstas en el apartado 3 del artículo 2, cuyas características 31   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 5 – Estructura y organización de las AAPP justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional” (artículo 41 de la LOFAGE).
• Principio de instrumentalidad (artículo 44 de la LOFAGE).
Las Disposiciones Adicionales de la LOFAGE enumeran, de forma singular y nominativa, una serie de personificaciones de régimen singular: organismos ya existentes, dotados de personalidad, y caracterizados por la circunstancia de estar dotados cada uno de ellos de un régimen jurídico especial.
CLASIFICACIÓN Organismos autónomos: Los organismos autónomos se centran en ámbitos de actividad fuertemente especializados. Podría decirse que son aquellas personificaciones administrativas instrumentales a las que se confía la realización de funciones de intervención, promoción y prestación de servicios en régimen no empresarial y, por tanto, con sujeción al Derecho Administrativo. Según el artículo 45.1 de la LOFAGE “se rigen por el Derecho Administrativo y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos” Entidades públicas empresariales: La entidad pública empresarial tiene como particularidad que combina Administración y empresa. Se encuentra en vía de extinción. Pretende beneficiarse de la condición de Administración Pública y de la condición de empresa respeto a los controles. Se rigen por el Derecho privado excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para la mismas en esta Ley, en sus Estatutos y en la legislación presupuestaria.
Agencias estatales: Las agencias estatales (creadas año 2006) respondían a un modelo alternativo al modelo tradicional de organización (principio de jerarquía); se trata del modelo de los países anglosajones (concretamente EEUU). Estas fueron creadas para “la mejora de los servicios públicos”. La Ley 28/2006 dónde se regulan las agencias estatales persigue la práctica extinción de las categorías de organismos autónomos y Entidades públicas empresariales, mediante la conversión de éstos en agencias estatales. Las agencias, según el contenido de dicha ley, se definen de forma muy genérica como “las entidades de Derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas.
Éstas son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias”.
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