Organización Territorial del Estado (UB-COMPLETO) (2015)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Administración y Dirección de Empresas + Derecho - 1º curso
Asignatura Organización territorial del Estado
Año del apunte 2015
Páginas 61
Fecha de subida 18/02/2015
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Organización Territorial del Estado, apuntes completos y fiables.

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TEMA 1 – Estado autonómico: evolución y principios constitucionales 1. Los modelos de estado compuesto en el derecho comparado En este epígrafe trataremos de ver cómo está distribuido el poder político en un territorio determinado, es decir, si en un territorio existe un solo centro de poder, (estado centralista o unitario), o bien si existen diversos niveles de decisión política (estados descentralizados, el principal modelo de los cuales es el estado federal).
La perspectiva que se adopta a la hora de afrontar este temario es desde una visión vertical del poder. La visión horizontal del poder es la conformada por poder legislativo, ejecutivo y judicial. La visión vertical se versa en “como el poder se distribuye en el territorio”, de modo que ya no hablaremos de instituciones sino de entes territoriales.
A grandes rasgos hay 3 tipos de estados: El Estado Unitario, el Estado Confederado y Estado Federal.
A medio camino entre los modelos unitario y federal hallamos los llamados estados regionales y autonómicos. Estos estados no llegan a ser federales, pero tampoco son estados unitarios, (tienden a una mayor descentralización).
ESTADO UNITARIO: El estado unitario nace en Francia con la caída del antiguo régimen, a partir de las ideas racionalistas de los revolucionarios y que fueron puestas en práctica con la Constitución de 1791. En aquel momento se pretendía instaurar una organización uniforme y centralizada del poder político para poner fin a la pluralidad del momento.
Este modelo se basa en la existencia de un único centro de decisión política (el gobierno) y un único centro para dictar normas con rango de ley (el parlamento).
Principales características: Se caracteriza por ser un estado con una única constitución; una única dirección política; y un único órgano para dictar leyes, que se divide únicamente en circunscripciones administrativas (los departamentos y municipios) al frente de las cuales se encuentra una única autoridad administrativa (el precepto y el alcalde) designada por el Gobierno.
Los principios en que se basa son la unidad (un solo Estado), la uniformidad (la misma ley para todo el territorio) y la centralización (dirección política y administrativa efectuada desde el centro).
ESTADO FEDERAL: El Estado federal surge con la Constitución de los EEUU de 1787, como la formula de unión política entre las antiguas colonia británicas, convertidas en estados independientes. Su origen se encuentra a partir de la aprobación de una constitución y de una nueva entidad, la federación, con la que se integran todos y en la que se delegan algunas funciones al centro y ellos se quedan con el resto.
El Estado federal es un “estado de estados”, donde el poder político lo ejerce desde dos instancias, la central (que es la federación) y unos órganos propios (parlamento, presidente y tribunales) que ejercen sus funciones sobre todo el territorio federal y sobre las diferentes instancias territoriales (los estados miembros) que disponen de su propia constitución, organización política y poderes propios que ejercen sólo sobre su territorio.
1 Por lo tanto, no sólo tendrá una división horizontal de poderes (E, L, J), sino que también tendrá una división vertical, que provocará que el poder ya decidido se encuentre repartido territorialmente.
Principales características: 1. División vertical del poder 2. Relaciones entre la Federación y el Estado bajo criterios de competencia 3. La descentralización es de naturaleza política 1. División vertical del poder: Encontramos el gobierno de la Federación y el de los Estados, y cada uno tiene sus instituciones básicas (E, L, J) 2. Relaciones entre Federación y el Estado bajo criterios de competencia, es decir, cada poder actuará en el ámbito materialmente reconocido por la CE. No hay criterios de jerarquía, sino competenciales.
3. La descentralización de naturaleza política implica que las unidades territoriales tienen capacidad para desarrollar políticas y legislación diversas.
Origen histórico de la Constitución de los EEUU: 1. La Confederación 2. “El federalista” (Tomas Jeferson, Alenxander Hamilton, Santiago Madison y John Jay) 3. La Constitución de la Federación bajo la Constitución de 1787 4. Nacimiento de los Estados Federales en Europa El concepto de CONFEDERACIÓN es la unificación de ejército, moneda y comercio (exterior). Los Estados miembros continúan con el resto de poderes, pero la Confederación tiene competencias sobre estas materias.
El primer problema que tiene una Confederación es que tiene las competencias sobre todo, ya que no tiene poder coercitivo sobre el resto de los Estados. Y el segundo problema que tiene la Confederación es que todos los acuerdos se toman por unanimidad, por lo tanto, la toma de decisiones será muy difícil adoptarlas.
2 “El Federalista” es un texto escrito de diversas publicaciones de diarios que intenta convencer a la población que la manera de sobrevivir es ir hacia una Federación o unión de los Estados.
Con la Constitución de 1787 de los EEUU, cada Estado conservó la suya propia y también sus instituciones, al tiempo que se creaba la Constitución federal.
La dinámica que tiene el Federalismo en Europa llega un siglo después, con la primera Constitución Suiza de 1848 y la creación de los Estados Nación.
1. Procesos de unificación y de descentralización de Estados Unitarios 2. El carácter cultural 3. Conformación histórica de los diferentes Estados Federados i) La 1ª ola: finales del s. XVIII hasta principios del XX ii) La 2ª ola: los procesos de descolonización iii) La 3ª ola: la disolución de la URSS CARACTERISTICAS fundamentales del FEDERALISMO: 1) Una Constitución escrita 2) La existencia de dos niveles de gobierno 3) Sistema de distribución competencial 4) Cámara de representación territorial 5) Un procedimiento de arbitraje para dirimir 1. Una Constitución escrita que contiene la regulación del sistema y garantiza el nivel de autonomía.
2. Existen dos niveles de gobierno: i) un gobierno que representa al país en sus totalidad (Federación o Estado) ii) un gobierno que representa la unidad territorial (puede denominarse región (Italia), CCAA (España), estados ( E E U U ) , landers (Alemania), cantones (Suiza), provincias (Canadá y Argentina). Cada unidad tiene una relación directa con el electorado, quiere decir, que los electores eligen tanto representantes a nivel federal como estatal.
3 3. Un sistema de distribución competencial, mediante un listado de materias incluidas en el texto constitucional y dónde se asigna una función (rango del ley o reglamentario) y unas materias (educación, relaciones exteriores…) a cada ente territorial. La idea está en que la Constitución reparte dichas materias según el sistema de listas: i.
1er modelo: Se atribuyen las competencias a la Federación y se establece una cláusula residual para el resto de materias, las cuales pertenecerán a los Estados o Unidad territorial descentralizada.
ii.
2º modelo: Trasladar las competencias de los Estados o Unidad territorial descentralizada y delegar a la Federación el resto mediante una cláusula abierta.
(De estos dos modelos, el primero es el más descentralizado).
iii.
3er modelo: Asignar tanto a Federación como al Estado un listado de competencias. Para saber si es más o menos descentralizado deberá analizarse la relación de competencias (compartidas).
4. Existencia de una cámara de representación territorial, es decir, una de las cámaras legislativas tiene la función de representación del territorio, generalmente se denomina “Senado” (intereses territoriales descentralizados). La elección del Senado puede ser por el pueblo (elección popular, como en España, Italia y EEUU), por parte de los parlamentos de los Estados o por parte de los ejecutivos regionales (o de los Estados).
5. Arbitraje o proceso para dirimir las disputas entre los Estados y la Federación. En España es el TC quien tiene competencia. En EEUU, lo es el TS, de ahí que el control constitucional allí sea difuso, (y en nuestro país sea concentrado).
16/02/11 2. La cuestión territorial en la formación del estado español contemporáneo Transición y el régimen de las pre-autonomías La organización territorial del Estado la encontramos en el Título VIII CE. Fue el que mayor problemática dio en el momento de elaborar la CE. Mediante el lema “libertad, amnistía y Estatut d’Autonomia” lo que estaba claro era que no se concebía la democracia sin autonomía.
El resultado de las elecciones de 1977 dejo el panorama político con UCD como partido predominante en España y PSUC en Cataluña y CiU.
Adolfo Suarez para intentar calmar la situación establece una política de pactos. Inicia la política mediante llamamiento del presidente Tarradellas que estaba en el exilio y le propone crear la Pre-autonomía, modelo por el cual se le dota de una autonomía provisional (1º a Cataluña y después al País Vasco). El contenido de esta pre-autonomía es la previsión de una estructura institucional (Asamblea + Presidente), que se dedicaba a hacer debates políticos, pero la verdadera finalidad fue la de establecer una garantía para pacificar el proceso, en especial Cataluña, País Vasco y Galicia.
Es decir, garantizar que habrá unas autonomías, NO en ese momento, ya que se encontraban en todo proceso de Transición, pero sí después de ésta. Otros territorios también se unirán al 4 proceso como Andalucía, Navarra, Castilla León y la Castilla la Mancha… y hasta 14 territorios que se unirán al modelo, y que más tarde dibujaran las CCAA.
Las ventajas de la pre-autonomías son: 1. Futuro inmediato de la autonomía regional 2. Se clarifica el mapa futuro autonómico 3. Se generaliza la autonomía 4. Se establece un proceso pacifico 5. Se crea el marco institucional 3. El Debate constituyente del Título VIII de la CE El resultado fue una bipolaridad central, es decir, hay una mayoría de izquierdas y otra de derechas, pero dentro de estas, las posturas que plantaban un modelo distinto (extremistas) no tuvieron una respuesta clara en las urnas. Esta bipolaridad trae como consecuencia la necesidad del pacto, sobre el presupuesto de un sistema que debe ser descentralizado. Es decir, los constituyentes lo que tenían claro es que habría autonomía. Las principales características del modelo territorial autonómico configurado en la CE son: 1. Modelo abierto e inacabado. Es decir, se fija en los elementos generales del modelo y se remite al futuro su concreción (a los EA y algunas leyes del Estado).
2. No dice cuantas CCAA hay, pero establece su procedimiento de creación (art. 2 CE).
3. Modelo orientado bajo el principio dispositivo, es decir, el acceso a la autonomía es voluntario. Un territorio podía constituirse o no como CCAA, pero además, podían elegir que competencias asumir.
4. Existen dos niveles de autonomía, unos mecanismos más rígidos que dan mayor nivel de competencia para los territorios históricos. Y otros mecanismos menos rígidos y que por tanto, dan menor nivel de competencia para el resto de territorios.
5. Distribución de competencias mediante doble listado. En el art. 149 CE se recogen las competencias exclusivas (pueden hacer ley y reglamentos) del Estado, y compartidas (Estado: ley; y CCAA: desarrollo de la ley) entre el Estado y la CCAA. Y en el 148 CE están el listado de competencias exclusivas de las CCAA.
4. Proceso de creación de las CCAA y desarrollo del Estado Autonómico La CE establece dos vías de acceso a la autonomía.
A. INICIATIVA ORDINARIA O LENTA: está reflejada en el art. 143.1 CE donde nos dice que para crearse una CCAA tiene que haber primero una voluntad (principio dispositivo). La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones (provincias), Consejos insulares + 2/3 municipios. La CE dice que esas diputaciones deben ser limítrofes y con características culturales y económicas históricamente similares.
Si se daba esta voluntad, la asamblea reunida elaboraba un proyecto de EA (art. 146 CE) y aprobándola por mayoría simple, aunque la CE no lo especifica. El texto pasa a las Cortes Generales para que se tramite como ley orgánica (mayoría absoluta).
5 Consecuencias: 1) Menor nivel de competencias, reflejado en el art. 148 CE.
2) NO hay claridad organizativa institucional. Es decir, la CE no dice si estos territorios tendrán Parlamento y Gobierno (org. Institucionales) 3) Pasados 5 años pueden asumir el nivel máximo de competencias (art. 149 CE).
B. INCIATIVA REFORZADA O RÁPIDA: se encuentra en el art. 151 CE: 1. Voluntad o iniciativa: a. Diputaciones + ¾ municipios. Es decir, se necesita mayor número de municipios que expresen esta voluntad.
b. Una vez aceptada esta voluntad, el gobierno central constituirá una Asamblea que tendrá como función elaborar el proyecto de EA (aprobada por mayoría absoluta).
c. El proyecto se examinará por la Comisión Constitucional del Congreso que se deberá aprobar junto con una delegación de la Asamblea proponente.
d. Una vez aprobada por la Comisión Constitucional, se llevará a referéndum de todas las provincias que deberá ser aprobado por voto afirmativo (cada provincia), es decir, por una mayoría reforzada.
e. Una vez aprobado el proyecto vuelve al Cortes que deberá ratificarse y aprobarla por ley orgánica (pleno).
Ventajas f.
De esa forma obtendrán mayor nivel competencial.
g. El art. 152.1 nos dice que habrá Parlamento, consejo de gobierno y presidente, es decir, tendrá personalidad legislativa.
h. Si no hay acuerdo de la Comisión Constitucional del Congreso, el proyecto será tramitado como proyecto de ley ante las Cortes y luego se llevará a referéndum.
Consecuencias: 1) El nivel de competencias es mayor (art.149 CE), por tanto tendrán competencias exclusivas y compartidas.
2) La organización territorial no queda definida (art. 152.1 CE) 3) El modelo es más rígido, pero se obtendrán más competencias. Además la CE dice cual es la organización institucional.
6 C. Y la tercera y última, es la Disposición Transitoria 2ª (en adelante DT 2ª) de la CE.
Nos viene a decir que los territorios históricos que en el pasado hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de EA y cuenten de un régimen de pre-autonomía podrán acceder por esta vía.
Más concretamente, Cataluña, País Vasco y Galicia, que en la medida ya había plebiscitado sus EA.
Esta voluntad se materializa mediante un preacuerdo por mayoría absoluta de los órganos pre-autonómicos.
23/02/11 D. Existe un caso especial. El del art. 144.a) CE, que está pensado para crear una CCAA cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del art. 143.1 CE (ej.: Vall d’Aran).
Periodos del desarrollo del Estado autonómico (Tirant lo blanc 14.1.4) 1. 1er PERIODO Aprobación de los EA: Desde 1978 al 1983: se crea Cataluña, País Vasco y Galicia como CCAA por la (vía rápida) mediante la DT2ª. Andalucía abrió la voluntad de ir por la vía del 151 CE. Valencia, Canarias y Navarra también mostraron tal voluntad. Esto genera una inconformidad por parte de UCD, que da lugar a la aprobación de los acuerdos o pactos autonómicos de 1981 entre el PSOE y UCD, y que tienen como finalidad dirigir desde el centro el proceso autonómico y disminuir la diferencia entre comunidades que acceden por vía del 143 o del 151 CE. Finalmente se pacta que todos los territorios accederán por la vía del art. 143 CE (vía lenta) EXCEPTO LAS YA CONSTITUIDAS (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía).
Canarias y Valencia amplían su nivel de competencias mediante la LO de transferencias. Navarra accede por el 143 CE pero amplia su nivel de competencias por vía de la LO de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA). Otra consecuencia del pacto es que Madrid se crea como CCAA por vía del 144. a) CE. Y como última medida se crea un proyecto de LO de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA). Todas las CCAA tendrán potestad legislativa (es decir, autonomía política) independientemente de la vía por la que accedan, además del máximo techo competencial. El resto tendrán menor techo competencial, pero con potestad legislativa.
La creación de la LOAPA tuvo lugar para armonizar el proceso autonómico, es decir, seguir decidiendo desde el centro, ya no con los pactos sino con una ley orgánica (LO).
Generalmente la LOAPA se utiliza como referencia a actuaciones demasiado invasivas del Estado hacia el modelo autonómico.
7 El TC al respecto, lo primero que realiza es la interpretación de la igualdad, ya que la potestad legislativa puede dar lugar a situaciones distintas en los territorios. Por lo tanto el TC dijo, igualdad en el estado autonómico no quiere decir homogeneidad, sino igualdad en el estado autonómico significa: i.
Igualdad entre entidades políticas, es decir, todas tienen participación en el Senado, y todas puede impugnar ante el TC una norma que altere su nivel competencial.
ii.
La igualdad de los ciudadanos, un status mínimo para todos, es decir, no todos los ciudadanos han de tener en el ejercicio de sus derechos las mismas condiciones, pero sí unos mínimos establecidos. De ahí, que el estado autonómico pueda llegar a diferenciarlo.
iii.
La LOAPA le dice al Estado que éste mediante leyes no puede deformar el modelo autonómico. En este sentido el TC dice, que las leyes no tiene la virtud de adjudicar o atribuir competencias, porque es muy fácil mediante leyes deformar lo que está en los EA. Así que, solamente pueden haber leyes atributivas de competencias cuando así lo prevea la CE.
iv.
La potestad armonizadora del Estado en virtud del art. 150.3 CE se puede ejercer si previamente hay una situación de desequilibrio. Es decir, cuando el desarrollo del estado autonómico ha creado una diversidad que pone en peligro la unidad. La importancia es que el TC dice que no vale el ejercicio de la potestad armonizadora preventivamente, sino que ha de existir antes, para que el Estado pueda modificar o alterar la autonomía de los territorios (es decir, entrar en las competencias de la CCAA y decir que debe poner en la ley), justamente para garantizar la armonía.
01/03/11 Por último, en este periodo se elabora la aprobación de todos los EA. El Estado autonómico se desarrolla con rapidez y en el plazo de unos 5 años se aprueban los 17 EA. En el 1983 este proceso termina con la celebración de elecciones autonómicas en todas las CCAA.
En resumen, este periodo lo consideraríamos como la construcción del Estado Autonómico, creación de las CCAA. Es un periodo de 5 años donde se elaboran todos los EA, se intenta dirigir el proceso autonómico y termina con la celebración el 8 de mayo de 1983 de elecciones autonómicas del resto de CCAA que faltaban (13 para ser más concreto) y que aún no se habían realizado. Por lo tanto, ya todas las CCAA tendrán Estatuto.
8 2. 2º PERIODO Del desarrollo autonómico: Desde 1983 y 1992: Elaboración en las CCAA de las leyes autonómicas institucionales y competenciales, es decir, elaboraron las leyes autonómicas del gobierno, administración… y los Parlamentos autonómicos promulgan su propio reglamento de funcionamiento. Y en el 1982 se elaboran las primeras leyes competenciales, es decir, las primeras leyes en materia de deporte, cultura, urbanismo… También la creación de las instituciones equivalentes a las del Estado como los Defensores del pueblo, los tribunales de cuentas autonómicos y los consejos consultivos. La importancia de estas instituciones a nivel autonómico es que vienen a controlar el ejercicio de poder a nivel estatal. Las CCAA se encontraron que quien contralaba el ejercicio de una competencia autonómica era un órgano estatal, lo que no tiene sentido, ya que altera una vulneración del nivel competencial.
En este periodo también se crean las primeras leyes estatales que resultan necesarias para el funcionamiento normal de la CCAA de nivel competencial superior.
También se producen los traspasos, procedimiento mediante el cual el ejercicio de la competencia pasa del Estado a la CCAA. La titularidad depende del EA o de la CE.
También el ejercicio, es decir, la forma de desarrollar la competencia por la CCAA.
Por lo tanto, los EA crean las Comisiones de Traspasos, para el desarrollo de todo este proceso, que consisten en que representantes del Estado y CCAA se pongan de acuerdo sobre las infraestructuras, el material y las partidas presupuestarias de traspaso, con el fin de desarrollar el ejercicio efectivo de la competencia. El problema está en la partida presupuestaria, pues no solo se traspasan bienes y persona, sino también los presupuestos dirigidos a ello.
El problema es si no se llega a dicho acuerdo. El perjudicado es la CCAA, la cual no tiene otro mecanismo para llegar a hacer efectivo el ejercicio que no sea el común acuerdo, aunque lo diga su EA.
En 1986 España entra a la Comunidad Económica Europea (CEE). Esta incorporación produjo un nuevo ordenamiento que implicaba la transferencia de competencias autonómicas a la CEE sin una participación efectiva de las CCAA. Esto produjo, que a través de Europa muchas CCAA iban perdiendo competencias, pues quien participa en la UE es el Estado y no las CCAA.
3. 3er PERIODO: Desde 1992 al 2000: Las CCAA que accedieron mediante la vía del art. 143 CE y que no dejaron clara su autonomía, se clarificará. Pasados 5 años se puede igualar el nivel de competencia, con lo que varias CCAA de régimen general comenzaron a solicitar un mayor nivel competencial. Estas demandas tuvieron respuesta en el desarrollo de los pactos autonómicos de 1992 PSOE-PP. Estos pactos implicaron la igualación de nivel de competencias (LO 9/92) de todas la CCAA y por tanto, la desaparición de las diferencias entre CCAA con mayores y menores competencias. El resultado fue un modelo simétrico. Estos pactos afectaron directamente a 10 CCAA, formalizándose una LO que transfirió de forma directa 32 competencias estatales (art.
9 149 CE). Por lo tanto, mediante los pactos fueron transferidas las competencias compartidas. Cataluña, País Vasco, Galicia, Navarra (fueros), Canarias, Valencia, Andalucía, estas 7 CCAA entraron por la vía del art. 151 CE y que desde un inicio tenían todo el conjunto de competencias. El resto, las 10 CCAA restantes accedieron ordinariamente por vía del art. 143 CE y tendrán solamente las competencias del art.
148 CE. Con los pactos, las 17 CCAA accederán al máximo techo competencial.
El inconformismo de las CCAA históricas, Cataluña y País Vasco mediante la frase “el estado autonómico es café para todos” fueron algunas de la consecuencias de los pactos de la LO 9/92, ya que entendían que este nivel de igualación competencial va en detrimento de sus propias competencias. Aquí es donde surge el gran debate del Estado autonómico (y que aún hoy continúa) de si debe ser simétrico, para todos los territorios, o por el contrario, debe haber asimetrías. Y por el contrario, si aquellos territorios que históricamente han reivindicado la autonomía deben tener mayores competencias.
Mientras se iban consumando las reformas propuestas por los pactos del 92, las fuerzas nacionalistas PNV, BNG y CIU adoptaron en 1998 el acuerdo de la Declaración de Barcelona en el que se exigía una nueva redistribución del poder político.
Con esto, se plantea una Reforma del Senado, que nominalmente es la cámara de representación de las CCAA, pero a la práctica funciona por oposición entre gobierno y Estado. Esta reforma no llega a buen puerto, porque termina con una reforma del reglamento mediante una Comisión general dentro del Senado de la CCAA.
Y para acabar, en esta época también suceden los últimos traspasos. Por lo tanto, en el 2000, a excepto de muy pocas competencias, casi todo el Estado es autonómico y se ha desarrollado, pero es que además está reflejado mediante las competencias y los traspasos en el texto constitucional.
5. Proceso de reforma de los EA Mientras se iban consumando las reformas propuestas por los acuerdos del 92, CiU, PNV y BNG adoptaron en 1998 la llamada “Declaración de BCN” que exigía una nueva redistribución del poder político.
En el 2000 todos los partidos catalanes, a excepción del PP, presentaron una iniciativa parlamentaria que creaba una Comisión de estudio para la profundización de la Autonomía.
Tras el informe se creó una Ponencia conjunta, que presento un proyecto de reforma del Estatuto de autonomía aprobada el 30 septiembre de 2005. A partir de aquí, se desenvolvió todo un proceso de inestabilidad constitucional produciéndose enfrentamientos entre las distintas fuerzas y incluso produciéndose el boicot a la compra de determinados productos catalanes.
Finalmente el proyecto de nuevo Estatuto o de reforma fue aprobado, primero por una Comisión Constitucional del Congreso el 21 marzo 2006, y ratificado mediante referéndum el 18 de junio de 2006, promulgándose por las Cortes Generales como LO 6/2006.
Acto seguido otras autonomías seguirán el mismo camino y plantearan cambios muy parecidos con el fin de equiparar sus respectivos grados autonómicos. Valencia (LO 1/2006), Baleares (LO 1/2007), Andalucía (LO 2 /2007), Aragón (LO 5/2007), Castilla León (LO 14/2007). Pero 10 de este fenómeno, destaca un elemento constitucional muy relevante: que el único estatuto al que le ha sido cuestionado su constitucionalidad, tanto por el PP como por la institución estatal del Defensor de Pueblo, ha sido el de Cataluña.
Tras la declaración de BCN de 1998, de forma paralela nace la propuesta de reforma del Estatuto de Euskadi, a iniciativa del Partido Nacionalista Vasco, también conocido como Plan Ibarreche. Se aprueba en el Parlamento Vasco el 30/12/04 y planteaba la independencia política del País Vasco y las reglas por las que el Estado español debería desarrollar sus relaciones con dicho territorio si deseaba que este se asociara al Estado. Este será rechazado por el Congreso.
02/03/11 6. Principales características del Estado de las autonomías 1. No es un Estado ni centralista ni federal. Es decir, es un Estado Autonómico. La gran diferencia entre Estado Federal y Autonómico es la división de los poderes (E, L, J).
2. Modelo abierto o inacabado: sino evolutivo. Es decir, la CE no configura un modelo territorial en concreto, sino que lo deja abierto. No nos dice si van a haber o no CCAA, sino que los territorios se han de constituir por CCAA. Tampoco dice que competencias, sino quien las podrá asumir. Este proceso inacabado hace que la evolución nos diga cuál es el modelo. Se deberá ir a la evolución, los pactos, los EA, el desarrollo de las competencias para saber el modelo Español.
3. Configurado bajo la asimetría pero desarrollado hacia la simetría.
4. Homogeneidad competencial e institucional, matizada por los “hechos diferenciales”·. Los hechos diferenciales son aquellos que nos diferencian del nivel general. Es decir, la lengua, los cuerpos de seguridad, el derecho civil propio o foral, regímenes especiales de financiación. Dos son los hechos principales y característicos de esta homogenización: a. Con los pactos del 1981 todas las autonomías acceden por vía del art. 143 CE, y además todas van a tener Parlamento. Por lo tanto, hay una homogenización institucional, porque el art. 152 CE decía que sólo iban a haber instituciones para aquellas que accedieran por vía del art. 151 CE.
b. Y la competencial en los pactos del 1992.
5. Doble lista de competencias y una clausula residual de doble efecto. Es decir, hay un listado de competencias para el Estado art.149 CE y otro para las CCAA. El error que se comete siempre es al pensar que las competencias de las CCAA están en el art. 148 CE, cuando están en el EA. El art. 148 CE sirvió para escoger las competencias. Y la clausura residual expone que unas competencias serán para la CCAA y el resto para el Estado. Es decir, se intenta no dejar campos materiales sin titular (art. 143 CE). El art.
149.3 CE nos dice que las competencias no previstas en la CE corresponden a la 11 CCAA, según lo prevea su EA y las materias no previstas ni en la CE ni asumidas por las CCAA corresponderán al Estado.
6. Regido bajo el principio dispositivo que se concentran en los EA. El principio dispositivo quiere decir, que los territorios puede elegir tanto crearse como CCAA, como elegir sólo el sistema competencial.
7. Los principios de unidad, autonomía y solidaridad De la lectura del art. 2 CE puede extraerse que todo el estado autonómico dibujado por la CE está regido por los principios de unidad y autonomía. El modelo precisa siempre de un equilibrio constante entre homogeneidad (unidad) y diversidad (autonomía).
Principio de autonomía: 1. Base normativa: Art. 2 y 137 CE. El art. 137 CE no contiene un concepto de autonomía sino que determina las instancias territoriales que gozan de autonomía. Puede deducirse de este artículo que existen dos tipos de autonomías: i.
Autonomía de nacionalidades y regiones (se predica la autonomía política).
ii.
Autonomía local (predica la autonomía administrativa, básicamente aquí hablamos de reglamentos).
2. Significado de autonomía: El Principio dispositivo, puede o no, establecerse como autonomía. La autonomía consiste en la capacidad de autogobierno que supone a su vez la competencia de dictar normas con rango de ley y la posibilidad de elaborar, articular y aplicar una orientación política diferente a la de los órganos del Estado, (estos son los dos elementos clave).
Para articular esta división de poder es necesaria la existencia de una pluralidad de instituciones y la atribución material, (atribución de competencias), sobre la cual puedan actuar estas instituciones. También tener autonomía financiera que implica que las CCAA tienen plena disponibilidad de sus ingresos y un poder de gasto que supone un límite frente a la intervención estatal. La STC 13/92, dijo que el poder de intervención del Estado por medio del gasto (poder de gasto/convenios), debe realizarse conforme a la distribución competencial, ello quiere decir que el Estado no podrá condicionar en las competencias exclusivas, sólo en las compartidas y también conforme a la distribución competencial.
3. Limites del principio de autonomía: i.
Su principal límite es el Principio de Unidad. El TC en su STC 4/81 ha señalado que autonomía no implica soberanía, ya que la soberanía sólo la tiene el Estado, no las CCAA.
ii.
Su segundo límite son las competencias propias.
iii.
El tercero son las competencias previstas para el Estado en el art. 149.1 CE.
4. Garantías del principio de autonomía: Son aquellos recursos que pueden elevarse ante el TC, bien sea un recurso de inconstitucionalidad basado en la distribución competencial (leyes y normas con rango de ley) o conflicto positivo o negativo de competencias (reglamentos).
Principio de Unidad: 12 Nuevamente limita y complementa al principio de autonomía.
1. Base normativa: La hallamos en el art. 2 CE.
2. Manifestaciones y contenido del principio de unidad: i.
Unidad política: Hay un único poder constituyente y una única soberanía que reside en el pueblo español, es decir, sólo hay un Estado y una única nación.
Unidad del Ordenamiento Jurídico (OJ): existe un único OJ descentralizado en diversos, el autonómico y el estatal. Pero dicha división no tiene porqué afectar a la unidad jurídica, primero por la atribución al Estado de competencias de carácter básico por las cuales se establecen o fijan principios generales en todo el territorio. Y en segundo lugar, esa descentralización del OJ se caracteriza por la configuración de varios principios jurídicos que tienen como finalidad evitar o solucionar contradicciones o choques entre ordenamientos de los diferentes entes territoriales.
Unidad económica o del mercado: NO se reconoce expresamente en el texto constitucional, pero el TC lo ha deducido del art. 2 “la CE se fundamenta en la indisoluble…” y del art. 139.2 CE (importante). En él se desprende que las autoridades no pueden obstaculizar el tráfico económico de bienes ni de personas. El TC acerca de ésta unidad, interpreta que el principio de unidad supone la existencia de un único mercado en el Estado español. Este único mercado implica como mínimo, primero la libertad de circulación sin trabas en el territorio nacional de bienes, de servicios y de mano de obras, es decir la CCAA no puede establecer trabas para que una marca de otra CCAA se comercialice en esa CCAA.
ii.
iii.
Es decir, busca: - Igualdad de las condiciones básicas en el ejercicio de una actividad económica. (estamos descentralizados territorialmente pero ello no debe afectar al mercado económico).
- No es una unidad absoluta, sino que debe compatibilizarse con las posibilidades de intervención que tienen las CCAA en su territorio. En este sentido el art. 148.1.13 CE preceptúa que es cierto que hay una unidad económica pero ello no implica que las propias CCAA no puedan fomentar la actividad económica dentro de su propio territorio. De nuevo, tenemos aquí una conciliación entre la autonomía y la unidad.
- Existencia de unas reglas básicas sustanciales, iguales en todo el territorio nacional, que tienen como fin el desarrollo de las actividades económicas.
- Garantía de una dirección unitaria de la política económica, con la posibilidad de que las CCAA la condicionen o maticen.
Manifestaciones del principio de unidad económica: - Establecimiento de un marco jurídico unitario para la realización de actividades económicas, art. 33 CE que nos habla del gasto público, el art. 38 CE de la libertad de 13 empresa, el art. 128 CE de la subordinación de la riqueza al interés general, (estado social), y el art. 131 CE de la planificación. Estos artículos a grandes rasgos dibujan el modelo económico del Estado, el cual condiciona tanto al gobierno, como a las CCAA.
- Atribución al Estado de un conjunto de competencias para realizar determinadas actividades de trascendencia económica. Así tenemos los artículos, 149.1.11, 1.13 y 1.14 CE; éstas son competencias del Estado, pero cada una se matiza. Tienen una naturaleza muy económica (son transversales). Títulos transversales que puedan acabar vulnerando competencias de las CCAA.
El TC sobre real decreto de turismo, dijo que el 149.1.13 no podía ser interpretado de forma tal que vacíe todas las competencias de la CCAA que tenga una cierta dimensión económica. La doctrina respecto de títulos transversales dice que son títulos materiales que cruzan horizontalmente todas las otras materias por lo que una interpretación expansiva de tales títulos podría desvirtuar todo el reparto competencial. Ello significa que el Estado debe cuidarse de no vulnerar las competencias autonómicas cuando realice planes económicos.
- La CE garantiza la libertad de circulación de bienes y personas, de modo que las CCAA no pueden, en el ejercicio de sus competencias, interponer obstáculos a la libre circulación de bienes y personas. Aquí el término clave es “obstáculos”, pues el TC lo matiza, para adecuar su interpretación al principio de autonomía, en este sentido, no todo obstáculo es contrario a la CE sino sólo aquella medida que produzca un efecto restrictivo en el tráfico estatal y que no guarde una relación de adecuación y responsabilidad con la finalidad que se persigue. Por ejemplo, en la STC 64/90 el gobierno gallego realiza un plan de fomento y proyección a empresas que se establezcan en Galicia. El gobierno central lo impugna pues dice que vulnera la CE y el reparto competencial. El TC entendió que efectivamente el plan se adecuaba, pues existía una necesidad y fin legítimo siendo, por tanto, la medida adecuada, proporcional y constitucional.
- Otra materia muy discutida es el tema de regulación de las cajas. El Estado tiene competencia sobre la legislación general de bancos y cajas. Las CCAA siempre han querido regular las cajas y bancos en su CCAA. Por ejemplo, el caso del fondo, CCAA se quejaron por la fusión de cajas pero no lo elevaron al TC. El 21 de febrero se impugnó la ley de cajas de Galicia, el TC lo aceptó a trámite y está decidiendo.
Principio de Solidaridad: 1. Bases normativas: Art. 2 CE, (todos los principios que hemos tratado se hallan en este artículo de una forma u otra). Art. 138.1 CE, art. 156.1 CE y art. 158.2 CE.
2. El principio de solidaridad tiene una doble manifestación: i.
A nivel general: por el cual se exige a todos los poderes públicos que actúen teniendo en cuenta que son partes integrantes de una unidad y por lo tanto, que tienen unos mismos intereses.
ii.
A nivel autonómico: las CCAA no pueden ser ajenas a los intereses del resto de las CCAA, y por lo tanto, los han de tener en cuenta.
14 Ello implica que ni el Estado ni las CCAA pueden realizar actuaciones que perjudiquen al resto, también se entiende como principio de lealtad institucional o constitucional.
Consecuencias del principio de solidaridad: 1. El principio de solidaridad se traduce en un límite negativo en el ejercicio de las competencias tanto del Estado como de las CCAA, ya que están obligados a actuar teniendo en cuenta los intereses del conjunto.
2. Fundamenta a su vez obligaciones positivas que afectan tanto al Estado como a las CCAA.
Este principio se proyecta teniendo en cuenta el contenido en dos dimensiones: i.
ii.
Relaciones entre el Estado y las CCAA: el TC ha dicho que la solidaridad supone un deber de auxilio recíproco consistente en un deber positivo. (Ej.: en una catástrofe, el deber de colaborar y actuar). El deber de lealtad constitucional, implica un deber negativo, de llevar a cabo actuaciones que perjudiquen a otros entes territoriales.
Financiación: el principio de solidaridad se traduce conforme al art. 158.2 CE, en la distribución de las riquezas de las CCAA, fondo de compensación interregional, y que una parte de Cataluña no está de acuerdo. Tiene como finalidad corregir los desequilibrios económicos entre los distintos territorios.
08/03/11 TEMA 2 – Los Estatutos de Autonomía. El EAC de 2006 1. El Estatuto (EA) como norma institucional básica de las CCAA: naturaleza, contenido y reforma Art. 147 CE: 1) Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (CCAA) y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.
2) Los Estatutos de autonomía deberán contener: a. La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
b. La delimitación de su territorio.
c. La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
d. Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
3) La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley orgánica.
El EA como norma institucional básica: NATURALEZA 1. Doble naturaleza del EA Naturaleza institucional que deriva de la propia configuración del Estado Autonómico.
15  Instrumento funcional y fundante. Es decir, a través del EA se crea la CCAA. Mediante el principio dispositivo se crea la voluntad de crearse, como de asumir un número determinado de competencias.
 Determinación de las instituciones, forma de gobierno, organización y competencias. Es decir, no sólo crea la CCAA, sino que las dota de contenido.
Norma cabecera del ordenamiento jurídico de la CCAA  Norma sobre la producción de normas (tipos de norma, procedimientos de elaboración, titulares de la potestad, eficacia territorial y personal, y el procedimiento de reforma)  Determina y condiciona la validez de las normas autonómicas (STC 36/81). Es decir, es el EA quien determina los efectos.
2. Integración del EA en el sistema de fuentes general Art. 81 CE “son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueben los EA y régimen electoral general y las demás en la CE”. Es decir, mientras para la CCAA el EA es una especie de Constitución de su ordenamiento autonómico, cuando miramos EA en relación con el ordenamiento estatal se convierte en una LO. Al ser LO sucede: a. Normas subordinadas a la CE: STC 99/86 y los mecanismos de protección (recurso de inconstitucionalidad: si la norma es con rango de ley se presentará recurso por violación del régimen competencial. En cambio, si es una norma de rango reglamentario el recurso será por conflicto de competencias).
b. Relación con las leyes estatales: principio de competencia (art. 149. 1 CE y EA) Especialidades del EA como LO: 1. Son normas pactadas, es decir, tanto la aprobación como la reforma del EA exige una concurrencia de voluntades (voluntad de la CCAA o Estatal).
2. Especial fuerza pasiva. Es decir, la fuerza activa es la capacidad de modificar una norma del mismo rango o de rango inferior. La pasiva es la capacidad que tiene una norma para no dejarse modificar.
3. Condicionamiento del ejercicio de competencias estatales mediante la soberanía del legislador Estatal y limitada por las competencias del EA.
Esta naturaleza ha derivado en que el TC tome a los EA como parte integrante del bloque de la constitucionalidad (para enjuiciar las normas, además de la CE, existen otras normas): 16 Art 28.1 LOTC “Para apreciar la conformidad o disconformidad con la CE de una Ley, disposición o acto con fuerza de Ley del Estado o CCAA, el Tribunal, considera, además de los preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes CCAA o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de estas” En materia competencial los EA son parámetros de constitucionalidad para determinar si una norma estatal o autonómica está conforme con el sistema de distribución competencial: i.
Los EA son parámetros de validez de normas estatales, es decir, el legislador no sólo debe mirar la CE al elaborar una norma, sino que han de mirar los EA, en especial el régimen competencial.
ii.
El EA 2006 y la relación con la LO (art. 97 y 180 EAC).
En el art. 97 EAC esta regulando el Consejo de Justicia de Cataluña. En principio no le correspondería regularlo, pero mediante una relación de colaboración con la LO, el EA va a las Cortes Generales y estas se pronuncian sobre esto. Lo mismo sucede en el art. 180 EAC – Designación de miembros del TC y del CGPJ.
09/03/11 El EA como norma institucional básica: CONTENIDO El contenido del EA, como principio de reserva material. Es decir, el EA puede regular materias según las competencias, el territorio, la identidad histórica… art. 147.2 CE.
1. Denominación, según la historia de la CCAA.
2. Delimitación del territorio: ámbito de aplicabilidad de las disposiciones automáticas. Es decir, el espacio natural, y que no tiene efectos fuera de la CCAA.
3. Organización y sede de las instituciones: Parlamento, gobierno y aquellas instituciones que se creen del ejercicio de autogobierno (ej.: tribunal de cuentas, consejos consultivos…) para proteger la autonomía.
i.
STC 179/89 no adecuación al sistema estatal, es decir, los órganos legislativos de la CCAA no se ven obligados a seguir a las instituciones estatales según el TC.
ii.
STC 89/84 reserva estatutaria relativa, es decir, el TC determina la sede de sus instituciones.
17 iii.
STC 35/1982 creación de instituciones propias y diferentes a las del art. 147.2 CE. Si la función de las instituciones se relaciona con las competencias, estas quedaran permitidas según la CE. Pero no pueden invadir competencias del Estado.
4. Competencias asumidas y las bases para los traspasos: i.
Forma de asumir competencias en el EA: son distintas las formas de acceder vía del art. 143 y 151 CE.
Las CCAA que acceden por vía del 143 están limitadas a las competencias del 148. En cambio, las que acceden por vía del 151 + DT2ª, pueden asumir las competencias del 148 y las del 149 que no estén distribuidas exclusivamente al Estado y las de la clausula residual. Con los pactos del 92, se iguala el nivel de competencias y el 148 pierde sentido.
ii.
Bases para los traspasos: todos los EA han creado la Comisión Mixta de Traspasos entre el Estado y CCAA. Reunión entre Estado y CCAA donde se negocia el traspaso de las infraestructuras del personal y de la financiación necesaria para ejercer la competencia (ej.: funcionariado). Es decir, la titularidad dependen de la EA y los ejercicios depende de los traspasos. En este sentido el funcionamiento está pensado para favorecer al Estado y desfavorecer a la CCAA.
5. Otros contenidos: La inclusión de derechos. La STC 247/2007 y 31/2010 manifiesta que los EA pueden contener derechos, siempre que no sean directamente exigibles por los ciudadanos y no tengan efectos jurídicos sin una ley. Es decir, tenemos como primer precepto del art. 81 CE que reserva a LO el desarrollo de los derechos fundamentales.
Por lo tanto el EA no puede, por principio de competencia o de reserva material, entrar en esta materia. Y después en el art. 53.3 CE reserva a la ley el desarrollo de los derechos.
Entonces el TC manifiesta que las CCAA pueden incluir derechos en sus EA, pero que no tengan efectos jurídicos. Si quieren tener dichos efectos, será la ley la que se los dará, mediante el desarrollo por parte del Parlamento Autonómico.
El EA como norma institucional básica: REFORMA 1. Referencias constitucionales: art. 147.3 CE y art. 152.2 CE. Ambas dicen lo mismo. El art. 147.3 CE dice: “la reforma de los EA se ajustará al procedimiento establecido en los mismos, y requerirá la aprobación por la Cortes Generales mediante LO”. El art.
152.2 CE dice: “sancionados y promulgados los EA, solo pueden ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos”.
2. EA: 18 a. La iniciativa: Asambleas legislativas y el Gobierno Autonómico, art. 222 EAC, en el caso de querer reformar el Titulo I y II; el Parlamento, las Cortes Generales y los Ayuntamientos, art 223 EAC, en el caso de querer reformar el resto.
b. Procedimiento: mediante un proyecto aprobado por el pleno del Parlamento autonómico. El EA pide que sea por las 2/3 de sus representantes.
c. Remisión del proyecto a las Cortes generales (resolución de la presidencia del Congreso de los diputados del 93). Esta resolución prevé dos vías, pero que a la práctica ya no tienen sentido: i. EA vía 143: está prevista a la retirada por parte del Parlamento de la CCAA. Es decir, lo que se intenta es evitar por vía de modificaciones alterar el sentido del EA o de la reforma y por eso, se prevé que la CCAA lo puedan retirar como garantía.
ii. EA vía 151 y DT2: Afectación de las relaciones con el Estado: remisión a las Cortes + delegación del parlamento + mayoría absoluta + referéndum Si no hay afectación de la relaciones con el Estado: se pregunta a las Cortes si se declaran afectadas por la reforma + referéndum + ratificación de las Cortes.
2. El EAC del 2006: sistemática y principales contenidos Las principales modificaciones del nuevo EA LO 6/2006 son: 1. En el preámbulo se introduce: “se reconoce a Cataluña como una nacionalidad”. El termino nacionalidad hace referencia a soberanía, pero la nacionalidad tal y como concreta la CE sigue estando en el pueblo español. De manera que aquí el termino nacionalidad está pensado más para sentidos históricos.
2. Se detalla en el Título preliminar: en primer lugar, el sistema institucional de la Generalitat y la lengua (preferencia). También se introducen otras figuras como el Sindic de Greuges, el Consell de Garantías Estatutarias, la Sindicatura de Comptes y el Consell audiovisual. Hasta entonces, estas instituciones se regían por ley. El EA las introduce dándoles un rango estatutario.
En segundo lugar son escogidas mediante el juego Parlamentario. Es decir, el partido que está en el gobierno cambia la ley mediante la mayoría que tiene en el Parlamento y pone a la persona que más le convenga.
3. El reconocimiento de derechos a través de las competencias. Es decir, el EA difícilmente puede regular derechos donde no haya un vinculo competencial. Hay que dejar claro, que el EA no atribuye competencias, sino que son las competencias las que incluyen los derechos.
19 4. La Organización territorial: hay una interiorización del régimen local (Cap. VI) Veguerías – art. 84 EAC. Dice que la división territorial de Catalunya son las veguerías y los municipios, de manera que se carga las provincias (competencia estatal). El problema de establecer las Veguerías, además de una confrontación político-interna, es que si cambias la estructuración territorial, también lo haces con las fuerzas políticas.
Por lo tanto, la idea principal es que hasta el momento la interiorización de régimen local es una competencia compartida, es decir, Estado/CCAA. El EA intenta interiorizar el régimen local, es decir, que quien determina la organización local sea la CCAA mediante una colaboración con el Estado (reformando la ley Estatal).
5. Descentralización del poder judicial mediante la creación del órgano Consell de Justicia de Cataluña. Mediante este órgano se intenta que la Administración de Justicia sea desarrollada por éste.
6. Competencias: la idea que tiene el EA es cerrar el modelo competencial y evitar la intervención del Estado. Es decir, lo que intenta hacer el EA es decir que es lo que entra en la función (ámbitos del Estado/CCAA). Y mediante la materia, lo que intenta es dotar de contenido dicha materia.
Ej.: Si en el EA el calendario escolar lo determina la CCAA y hace parte del desarrollo de la competencia de educación, quiere decir que el Estado por vía de ley no puede regular el calendario escolar. En definitiva:  Definición de las tipologías competenciales (función).
 Concreción o detalle de las materias.
6. Participación de la Generalitat en las instituciones del Estado: TC y CGPJ, una de las características de los Estados Federales es la participación de los Estados en las instituciones de la Federación. En este sentido, la previsión estatutaria es con un marcado carácter federal. A partir de la reforma, el Parlamento Catalán propone dos miembros al Senado para que sean evaluados, y los tengan en cuenta a la hora de elegir los 4 representantes que escoge el Senado.
7. La financiación: que apunta al EA, hasta el momento se hace entre Estado y la CCAA, es decir, la multilateralidad. Más tarde se crea la financiación bilateral.
3. Los Elementos de la autonomía de Cataluña: la Generalitat como institución de autogobierno, el territorio, la ciudadanía, los símbolos y el régimen jurídico de la lengua 1. La Generalitat (art. 2 EAC) Conformación institucional en que se organiza el autogobierno de Cataluña, que conforma el Parlamento, el Presidente, el Gobierno (obligatorios que estén en el EAC, ya que son los órganos de poder), el Consell de Garantias estatutarias, el Sindic de Greuges, la Sindicatura de Comptes y el Consell audiovisual; y territorial.
20 2. El territorio (art.9 EAC) El EAC no dice en el art. 2.3 que la Generalitat se organiza en municipios, veguerías, comarcas y otros entes locales. Y además, reconoce el sistema parlamentario.
i.
ii.
iii.
Veguerías STC 31/2010, dice que los EA pueden prever veguerías siempre que estas no integren los límites provinciales. Para poderlas cambiar, se requiere la competencia del Estado.
Ley 30/2010, de 3 de agosto, de veguerías. No dice que el territorio catalán se divide en Alt Pirineu, Barcelona, la Cataluña central, Girona, Lleida, el camp de Tarragona y les Terres del Ebre. Pero la ley sabe que no lo puede hacer, ya que está modificando las provincias. Por lo tanto, lo que hace la ley es crear las veguerías de las principales provincias catalanas y el resto esperará a que haya una ley del Estado que modifique el ámbito territorial. Sí puede cambiar el nombre, no el límite provincial.
16/03/11 TEMA 3 – Las instituciones de las CCAA. La organización institucional de Cataluña 1. La organización institucional autonómica: marco constitucional y características Un estado autonómico exigirá el diseño de un organigrama institucional. Contrariamente, la CE no contiene referencias de este tipo, de manera que el art. 152 CE sólo establece unas reglas de organización institucional preceptivas para las CCAA. Así dice que deberán contar con: i.
Asamblea legislativa, elegida por sufragio universal y que asegure la representación de los diversos territorios.
ii.
Consejo de gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.
iii.
Presidente, elegido por asamblea entre sus miembros y nombrado por el rey.
Según la interpretación literal del art. 152 CE sus reglas de organización institucional sólo vinculan a las CCAA instauradas por el procedimiento del art. 151 CE y no a las demás (art.
143 CE), sin existir mención alguna. Las únicas referencias indirectas están en el art. 147 y 148 CE, que remiten a los estatutos el principio dispositivo. Así, el art. 147.2 CE se limita a establecer que los EA deberán regular “la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias”. Y el art. 148.1.1 establece que las CCAA podrán asumir competencias en materia de “organización de sus instituciones de autogobierno”.
21 Principio de autoorganización y sus límites La autonomía que la CE reconoce a las CCAA implica dotarles de potestad de articular los instrumentos necesarios para decidir política y administrativamente en el ejercicio de sus competencias garantizadas en la CE.
La CE lo garantiza expresamente en el art. 147.2.c CE cuando señala “denominación, organización y sede de la instituciones autónomas propias”, que es esencial en cualquier EA.
Por otra parte, en el art. 148.1.1 la CE también garantiza la competencia exclusiva autonómica en materia de “organización de sus instituciones”. Así el TC se pronuncio en dos ocasiones, manifestando en una primera que “las instituciones son primordialmente las que marca el EA” y en una segunda ratificación “con los limites que el mismo derive”.
2. Las instituciones estatutarias 1. Asamblea legislativa (art. 152.1 CE) El art. 152 CE establece las siguientes condiciones para la configuración de la Asamblea: i.
ii.
iii.
iv.
Reconocido para las CCAA del art. 151 CE y aquellas que los pactos de 1981 amplían también a la vía del 143.
Naturaleza electiva elegida por sufragio universal (art. 68 CE), es decir, universal, libre, igual, directo y secreto. Está vinculado a la ciudadanía autonómica, que es la vecindad administrativa que dependerá del padrón municipal.
Que su sistema electoral sea de representación proporcional, es decir, que represente a los diferentes territorios. El TC ha admitido que las CCAA tengan barreras electorales muy altas, por lo que ha preferido primar la autonomía, en vez de juzgar si el modelo electoral es mucho o poco democrático (STC 72/89).
Y por último, nos dice que debe asegurar la representación de las diversas partes del territorio. Es decir, que hay un equilibrio entre territorio y población, por lo que las CCAA han optado por diversos sistemas: igualdad de representantes, un número mínimo de diputados por circunscripción y el resto en proporción a la población… La competencia autonómica: Asamblea legislativa 1. Art. 147.2 c) y 148.1.1 CE 2. Que elementos comporta el ejercicio de la competencia: a. Las CCAA pueden determinar la denominación de la cámara.
b. La conformación de la cámara: unicameralismo / bicameralismo c. El número de parlamentarios: los EA establecen el límite.
d. Establecer la duración de la legislatura: todas han optado por la duración de 4 años.
e. Régimen de elección de la cámara (compartida), porque según el art.
81 CE el Estado tiene reserva de LO sobre la ley electoral compartida con las CCAA Como funciona:  DT2ª LOREG (LO 5/85)  La LOREG tiene 3 preceptos: i.
Se aplica la LOREG sin perjuicio de las competencias reconocidas a las CCAA.
ii.
En aplicación de las competencias que la CE reserva al Estado se aplican también a las elecciones de las Asambleas Legislativas de CCAA convocadas por éstas, y los siguientes artículos del Título I de esta LO.
iii.
Nos dice que la LOREG es la norma supletoria en el caso que la CCAA no promulgue su propia ley electoral, o en el 22 caso de la no existencia de ley electoral autonómica. Es decir, si no hay ley electoral propia, se aplica la LOREG.
EJEMPLO: Cataluña no tiene ley electoral propia, debido a que no ha habido manera de que los partidos políticos lleguen a un acuerdo, por lo tanto, se aplica la LOREG.
f.
Ámbito competencial en relación al régimen electoral de la CCAA i.
Delimitación de la circunscripción electoral, que es la provincia.
ii.
Distribución de escaños entre circunscripciones.
iii.
El sistema de listas: por mandato de la LOREG deben ser listas cerradas y bloqueadas, pero la CCAA pueden no utilizar este sistema.
iv.
Establecer una Barrera electoral o no, que es el porcentaje mínimo del total de votos que cada formación política debe alcanzar para obtener representación parlamentaria, que suele ser entre el 3% y 5%.
v.
Elegir la fórmula electoral: sistema d’Hondt.
vi.
Incluir más causas de ilegitimidad de los parlamentarios. Es decir, que un parlamentario no pueda ser miembro del Sindic… En conclusión, pese que a las CCAA tienen competencias sobre estos aspectos, han copiado el sistema general.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Aspectos generales de las cámaras Estructura organizativa: órganos de dirección y funcionamiento. Los de dirección son el Presidente/a, la mesa, la Junta de Portavoces y la Diputación permanente. Respecto al funcionamiento tenemos el Pleno, comisiones o ponencias.
Estatuto de los parlamentarios: adquisición y el juramento. Se requiere: la presentación de la credencial de electo; la declaración de actividades; la prestación de promesa y juramento. Su incumplimiento, según el TC en su STC 119/90 “por imperativo legal juro”, no privará de la condición de parlamentario.
Suspensión o perdida: suspensión, si concurren los supuestos regulados en el reglamento de las cámaras; perdida, por resolución judicial firme que anule la elección o proclamación del diputado; condena firme a pena de inhabilitación absoluta o especial del cargo por sentencia judicial firme; extinción del mandato; fallecimiento, renuncia o incapacitación.
Prerrogativas: inviolabilidad, por lo votos o opiniones que emiten en el ejercicio de su cargo; inmunidad, no poder ser detenidos por actos delictivos cometidos en el ámbito territorial o salvo delito flagrante; y fuero especial, correspondiendo la inculpación, prisión, procesamiento al TSJ de la CCAA o Sala de lo Penal TS si el acto fue cometido fuera del territorio.
Función representativa: los parlamentos asumen la representación del pueblo de la CCAA.
Función legislativa: son los encargados de elaborar las leyes y aprobar los presupuestos de las CCAA. Iniciativa, puede ser ejercida por el gobierno (proyectos de ley) como por los parlamentarios autonómicos. También se reconoce la iniciativa legislativa popular y la institucional (corporaciones o entidades locales). La promulgación corresponde al presidente de la CCAA en nombre del rey, y la publicación BOE y el DOGC.
Función de impulso y control del gobierno: i.
Naturaleza política: se ejercita mediante la moción de censura y la cuestión de confianza.
23 ii.
Función fiscalizadora: preguntas, ruegos, interpelaciones o mociones, así como proposiciones no de ley, comparecencias y comisiones de investigación.
Disolución parlamentaria 1. Automática, cuando no se logre investir ningún candidato o cuando se agota la legislatura.
2. Anticipada  CCAA que vía el art. 151 CE las prevén. (ej.: el caso de Pascual Maragall)  Reforma de los EA 97-98: mandato restringido, cuando en el 92 se iguala el techo competencial.
 Por las últimas reformas EA (Valenciana, Islas baleares, Aragón, Castilla León): sin mandato restringido.
2. El presidente de la CCAA (art. 152.1 CE) Características principales del Presidente: 1. Elegido por el Asamblea: sistema parlamentario. Es decir, significa que la CE delimita la autonomía de la CCAA e ir, por ejemplo, por un sistema presidencialista.
2. Nombrado por el rey y refrendado por el Presidente del gobierno. El nombramiento real es indispensable para que tenga plena validez y eficacia.
Funciones: 3. Representación ordinaria del Estado.
4. Suprema representación de la respectiva CCAA.
5. Dirección del consejo del gobierno: definición y desarrollo del programa político.
Funciones Representativas: 1. Representación ordinaria del Estado en la CCAA: el presidente autonómico promulga leyes y normas con rango de ley en nombre del rey, ordenando su publicación en el boletín de la CCAA y en el BOE.
2. Representación suprema de la CCAA: al presidente le corresponden las funciones de consentimiento de la CCAA en la firma de convenios y acuerdo de cooperación con otras CCAA, además del mantenimiento de las relaciones institucionales con entidades locales, autonómicas, estatales o internacionales.
Función de dirección del consejo de gobierno Al presidente le corresponde: 1. La definición del programa de gobierno que presenta a la asamblea durante el procedimiento de investidura.
2. Establece las directrices generales de la acción gubernamental.
3. Facultad de formar el consejo de gobierno una vez obtenida la investidura parlamentaria.
24 4. Facultad de cese de los mismos (es decir, miembros del gobierno).
3. El gobierno y la Administración (art. 152. 1 CE) Las CCAA constituidas por vía del art. 151 CE contaran con un Consejo de gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, que actuará bajo la dirección del Presidente de la CCAA.
Composición y estatuto personal de sus miembros Componen el gobierno, además del presidente de la CCAA, los consejeros nombrados y cesados por él. Los consejeros son los titulares de los diferentes departamentos o consejerías en que se estructura la Administración de la CCAA. La CCAA es libre de tener sus propias consejerías distintas a las del Estado central.
No requieren ser parlamentario autonómico, pero en este caso no gozaran de tales prerrogativas inherentes a dicha condición. Sin embargo, sí que gozaran de fuero especial en materia de responsabilidades y régimen de incompatibilidades.
Funciones Las principales funciones son: a. De dirección política de la CCAA, es decir, el gobierno determina y aplica las directrices de la acción de gobierno, aprueba los proyectos de ley y acuerda la interposición del recurso de inconstitucionalidad o conflictos de competencia ante el TC.
b. De dirección administrativa: establece la estructura administrativa y fija las directrices de su funcionamiento. Dirige los diferentes departamentos o consejerías.
c. De función normativa: función de elaborar reglamentos.
Responsabilidad política del gobierno El gobierno será responsable políticamente ante la asamblea de la CCAA, por medio de los institutos de moción de censura y cuestión de confianza.
La moción de censura es constructiva, es decir, ha de incluir un candidato alternativo, además de requerirse la mayoría absoluta y ser presentada por un mínimo de parlamentarios. De aprobarse, cesará al Presidente y el Gobierno, y de ser rechazada, no podrá presentarse otra transcurrido un determinado plazo de tiempo.
La cuestión de confianza, es competencia del Presidente del gobierno, previa deliberación del consejo de ministros, teniendo por objeto un programa de gobierno. Al debate en el pleno le sigue la votación por mayoría simple. En caso de no obtener la confianza, cesará al Presidente como a su gobierno.
Administración autonómica Instrumento indispensable para el ejercicio de las competencias, sin embargo, las CCAA para poder organizar y regular sus propias bases y procedimientos, se hallan condicionadas a la competencia del Estado (art. 149.1.18ª CE).
Estas bases actúan como límite de la potestad autoorganizadora autonómica (STC 76/1983).
Ahora bien, aunque el Estado regule la competencia básica no le faculta para imponer medidas organizativas concretas a las CCAA, y deberá respetar siempre las posibilidades de ordenación 25 de las CCAA. Así, las CCAA podrán conformar libremente la estructura y precisar los órganos e instituciones de sus respectivas administraciones (STC 35/1982).
En el diseño, las CCAA adoptaran el modelo de la departamentalización. Es decir, los miembros del consejo serán titulares de un departamento que agrupa toda la organización y servicios de las competencias del área determinada.
Por otra parte, la estructura es piramidal o jerarquizada.
Otras instituciones La STC 35/1982 del TC precisó que las instituciones de autogobierno autonómico son las que el mismo EA crea y que están constitucionalmente garantizadas.
Consejos consultivos Los consejos pueden distinguirse según el ámbito competencial. Un primer modelo lo integrarían aquellos que controlan la legalidad estatutaria y constitucional (ej.: Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña). Un segundo modelo son aquellos que garantizan el control de la legalidad ordinaria, reglamentaria y administrativa según el Consejo del Estado. (ej.: Consejos consultivos de Galicia o Aragón). El tercer modelo es mixto.
El defensor del pueblo (art. 54 CE) Su función se centra en garantizar la tutela de los derechos fundamentales del ciudadano. La mayoría de EA regula una previsión genérica, encomendando su desarrollo a una ley institucional autonómica. Órgano unipersonal, elegido por asamblea de la CCAA, goza de independencia. La L 35/85 garantizo un amplio catálogo de prerrogativas y garantías (inviolabilidad, inmunidad o fuero especial) así como el régimen de colaboración y coordinación entre las instituciones.
Las sindicaturas, audiencias o tribunales de cuentas Su cometido se centra en la fiscalización de cuentas públicas de las CCAA, llevando a cabo el enjuiciamiento contable no jurisdiccional. El TC preciso que en amparo al art. 136 CE la función jurisdiccional contable compete al Tribunal de cuentas, como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y gestión económica del Estado.
En este sentido, la función jurisdiccional no es sino el enjuiciamiento de la responsabilidad contable que incurren los que tienen a su cargo el manejo de bienes, caudales o efectos públicos, y tiene por objeto lograr la indemnidad de los fondos públicos perjudicados, por malversación, por incorrecta, incompleta o nula justificación o otras causas.
En totas las CCAA que lo regulan, se instituye como un órgano de control especializado de las cuentas públicas, externo al poder ejecutivo y vinculado al parlamento. Asegurando la independencia y rigor fiscalizador y reforzando la posición del legislativo.
23/03/11 26 3. Las instituciones estatutarias del EA 2006 1. Parlamento de Cataluña Composición 1. Unicameral: la CE dice que pueden ser unicamerales o bicamerales.
2. DT4ª EAC 1979: 135 diputados, en el EAC actual nos da el margen entre 100 y 150, aunque sigue vigente la DT4ª. La idea en aquel entonces era crear unas normas mínimas para las primeras elecciones, pero como las fuerzas políticas con representación parlamentaria no fueron capaces de llegar a ningún acuerdo, aun hoy se aplica la DT4ª.
Y nos dice que tiene un mandato de 4 años, previendo algunos supuestos inferiores: 1. Imposibilidad de investir al Presidente 2. Disolución anticipada del Parlamento (ej.: Pascual Maragall) Art. 75 EAC.- “El presidente/a de la Generalitat, previa deliberación del gobierno y bajo su exclusiva responsabilidad, puede disolver el Parlamento. Esta facultad no puede ser ejercida cuando este en trámite una moción de censura y tampoco si no ha transcurrido un año como mínimo desde la ultima disolución por este procedimiento.
El decreto de disolución debe establecer la convocatoria de nuevas elecciones, que deben tener lugar entre los cuarenta y setenta días siguientes a la fecha de publicación del decreto en el “DOGC” Sistema electoral 1. Art. 56.2 EAC: “el sistema electoral es de representación proporcional y debe asegurar la representación adecuada de todas las zonas del territorio de Cataluña (…).
El régimen electoral está regulado por una ley de Parlamento aprobada de una votación final sobre el conjunto del texto por mayoría de 2/3 partes de los diputados”.
Es decir, que PP, PSC y CiU deben estar de acuerdo para aprobar la ley electoral.
2. Como no hay ley electoral, rige la DT4ª EAC 1979 1. Circunscripción electoral es la provincia 2. Reparto de escaños: o Barcelona: 1 diputado por cada 50000 hab. (máximo 85) 27 o Lleida/Girona/Tarragona: 6 diputados + 1 por cada 40000 hab.
3. Fórmula electoral: representación proporcional 4. Barrera electoral: 3% Estatuto de los miembros del Parlamento 1. La condición de miembro: a. Adquisición de la condición de Parlamentario. Art. 16 RPC (Reglamento del Parlament de Catalunya) (presentación en el registro general la credencial de electo + juramento (Cataluña no tiene acto solemne: STC 101/83 no hay una adhesión ideológica) + declaración de bienes.
b. Causas de incompatibilidad/inelegibilidad que se encuentran previstas en la Ley 8/85 que es la ley del Parlamento del presidente y del Consejo Ejecutivo de la Generalitat. Esta ley hay sido reformada por la L 13/2008 de la Presidencia y de la Generalitat y del Gobierno. La reforma se produce hacia el poder ejecutivo, el resto sigue vigente. Las causas de incompatibilidad son: ser miembros del TC, el Defensor del pueblo, la Sindicatura de Comptes, Consell consultiu… Las de inelegibilidad son las mismas más los altos cargos, tanto los del Estado como los de la Generalitat (art. 11 LPPCEG) c. Perdida: art. 17 RPC. Se pierde por renuncia; por sentencia judicial firme que anule el acta de elección del parlamentario; por incapacidad; o por sentencia judicial firme que lo inhabilite para el ejercicio de la función pública.
d. Suspensión art. 18 RPC. El parlamento tiene la potestad de suspender por mayoría absoluta el ejercicio del cargo de un diputado, cuando hay un acto de proceso judicial y por la naturaleza del proceso el parlamento decide suspenderlo. Digamos es la situación contraria del suplicatorio. En el suplicatorio se protege la imagen del parlamentario. Aquí es todo lo contrario.
Es decir, sí el parlamentario ha sido imputado por un delito de determinada naturaleza, que por imagen la ciudadanía rechaza, entonces se decidirá suspenderlo. O cuando ha habido una sentencia firme que no inhabilita para ejercer su función.
Las prerrogativas Parlamentarias Exactamente igual que en el régimen general.
Art. 57 EAC: a. Los miembros del Parlamento son inviolables por los votos y las opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo. Durante su mandato tendrán inmunidad a los efectos concretos de no poder ser detenidos salvo en caso de flagrante delito.
28 b. En las causas contra de los diputados es competente del TSJC y fuera del territorio la responsabilidad penal es exigible en los mismos términos ante la Sala de lo Penal del TS.
Funcionamiento del parlamento Órganos de gobierno: a. El presidente/a, órgano que representa la cámara y también preside la mesa, la junta de portavoces, el pleno y algunas comisiones.
b. La mesa: elige en la primera sesión constitutiva del parlamento.
c. Grupos parlamentarios: la constitución son 5 diputados. Aquellos que no consiguen el número de 5 diputados crean un grupo mixto y diputados no adscritos, es decir, que cuando un diputado es expulsado de su grupo político, él no queda expulsado del parlamento.
d. Junta de portavoces.
La organización funcional a. El pleno: donde se debaten y votan los proyectos o proposiciones de ley, donde se votan las mociones de censura y cuestiones de confianza, donde se elige la investidura… b. Diputación permanente, que sigue activa aunque el parlamento no esté en periodo de sesiones (ej.: vacaciones) c. Comisiones parlamentarias: carácter técnico y especializado Funciones del parlamento a. Función representativa, que es la función simbólica del parlamento y que representa a los ciudadanos y la soberanía de la ciudadanía.
b. Función legislativa  Aceptación por la mesa del proyecto o proposición, el debate y la aprobación.
 Ley de presupuestos.
c. Función de creación del gobierno  Investidura del Presidente Función de impulso de la acción política de gobierno a. Iniciativa legislativa, que se llaman proyectos de ley. En la práctica, esta función queda muy diluida por la posición preeminente del gobierno.
b. Resoluciones, que son ciertos “mandatos al ejecutivo” para que desarrolle ciertas políticas por ejemplo, en función de la infancia, para la independencia… c. Mociones, que son también mandatos del ejecutivo, pero provienen de las interpelaciones. Es decir, de una actuación de control.
29 d. Declaraciones institucionales, que son ciertos posicionamientos políticos del Parlamento.
Otras funciones del Parlamento Catalán a. Elección de altos cargos: Ley catalana 14/2005. Es decir, la elección del Síndic de Greuges, Consell de Garanties Estatutarias, Consell Audiovisual… se realiza mediante esta ley que hace un control consistido en dejar el currículum en el Parlamento por los que se interesan por el cargo…de manera que quien accede al cargo es el que está capacitado. Aunque Cataluña introduce este proceso, no termina de funcionar.
b. Elección de los Senadores en representación de la Generalitat art. 61 EAC. Esta prevista en la Ley catalana 6/2010. De esta ley, además de la igualdad de género, lo importante está en que los senadores elegidos ya no tienen que ser miembros del parlamento.
c. Propuesta de candidatos a los cargos de magistrado del TC y miembros del CGPJ.
d. Iniciativa legislativa por el art. 87.2 CE. Es decir, los parlamentos autonómicos pueden presentar iniciativas legislativas a las Cortes Generales.
e. Interposición de recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias ante el TC.
2. El presidente de la Generalitat 1. Art. 67 EAC y, el art. 4 y siguientes de la Ley 13/2008.
a. Elección: (art. 67 y art. 4 y 5 Ley 13/2008) procedimiento de investidura: Consulta/votación/nombramiento. Las dos grandes diferencias con la investidura del Presidente Estatal: i. La consulta establece un plazo. En el transcurso de los 10 días siguientes de la constitución de la legislatura, el presidente del parlamento previa consulta de los grupos parlamentarios, debe proponer un candidato.
ii. Las consultas las hace el presidente del parlamento. En cambio, a nivel estatal las hace el rey.
iii. El nombramiento lo elige la cámara, pero lo nombra el rey, y además, lo refrenda el presidente del gobierno español.
b. Cese: art.7 Ley 13/2008, por cambio de legislatura, aprobación de moción de censura o cuestión de confianza, dimisión, incapacidad, defunción o condena penal.
c. Atribuciones: i.
En representación de la Generalitat.
ii.
En representación del Estado.
iii.
Dirección de la acción de Gobierno.
30 Nombramiento y cese de los miembros de Gobierno; coordinar el programa legislativo del Gobierno.
29/03/11 3. El gobierno Art. 68 EAC 1. (Funciones) El gobierno es el órgano superior colegiado que dirige la acción política y la Administración de la Generalitat. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con el presente EA y las leyes.
2. (Composición) El gobierno se compone del presidente/a de la Generalitat, del consejero/a primero si procede y de los consejeros.
Una ley debe regular la organización, el funcionamiento y las atribuciones del Gobierno (L 13/2008).
El gobierno cesa cuando lo hace el presidente/a de la Generalitat.
3. Atribuciones del gobierno: art. 26 L 13/2008. Ej.: dirigir la acción política y la administración de la Generalitat; aprobar proyectos de ley y presentarlos al parlamento; elaborar y aprobar el proyecto de ley de presupuestos; dictar decretos legislativos y decretos leyes; y ejercer la potestad reglamentaria.
4. El consejero primero (art. 14 L 13/2008) Tiene origen en la última legislatura de Jordi Puyol. Él introduce esta figura para planear su sucesión hacia Artur Mas, creando esta segunda figura fuente del gobierno.
La característica principal es:  Miembro de gobierno y no es titular de ningún departamento.
5. Vicepresidente (art. 15 L 13/2008)  Miembro del gobierno y es titular del departamento.
Las dos grandes diferencias: 1. Están en que al consejero primero le corresponde elaborar las “directrices generales de la acción de gobierno”, es decir, tiene la potestad de dirigir cual será la acción del gobierno, función primordial y única del Presidente de la Generalitat; pero además tiene un poder más amplio de delegación.
31 2. El consejero primero no es encargado de ningún departamento y el vicepresidente sí lo es.
NO pueden existir ambas figuras al mismo tiempo.
Las similitudes: ambos tienen funciones de la suplencia del Presidente y la coordinación del gobierno.
Relaciones Parlamento-Gobierno 1. Art. 74 EAC (responsabilidad política del gobierno) y art. 67.7 EAC (dimisión). El EAC dice muy poco sobre estas relaciones. Sobre el art. 74 EAC nos dice que la responsabilidad política viene del art. 152 CE ya que el gobierno ha de ser parlamentario. Y el art. 67.7 EAC dice que la dimisión del gobierno se produzca cuando haya prosperado una moción de censura o no se haya salido por una cuestión de confianza.
2. Está regulado en la L 13/2008 y art. 129-131 RPC mediante la:  Moción de censura (art. 43 L 13/2008) a) Que sea constructiva, es decir, que tenga un candidato alternativo; b) Que la presente 1/5 parte de los diputados o dos grupos parlamentarios; c) Y por mayoría absoluta  Cuestión de confianza (art. 44 L 13/2008) a) Iniciativa del presidente, previa deliberación del gobierno, sobre un programa, declaración o decisión de gran importancia; b) La votación no puede celebrarse sin haber transcurrido 24h de la presentación; c) Se requiere mayoría simple.
Consejo de Garantías estatutarias 1. Art. 76 y 77 EAC 2. Ley 2/2009 del Consejo de garantías estatutarias Función: Velar por la adecuación de las normas con rango de ley del gobierno y del parlamento autonómico al EA y a la CE. Es el control previo que hace un órgano autonómico.
32 Sobre que dictamina:  Proyectos y proposiciones de reforma del EAC  Proyectos y proposiciones de ley  Proyectos de decretos legislativos / proyectos de decretos leyes  Recursos ante el TC en defensa de la autonomía (conflicto de competencias; recurso de inconstitucionalidad; y recurso en defensa de la autonomía local).
El Consejo de Garantías Estatutarias establecía al EA que cuando se dictaminara sobre el desarrollo de derechos estatutarios, era vinculante. El TC dijo al respecto que era inconstitucional la vincularidad del dictamen para el parlamento.
Otra característica es que el control es previo, es decir, anterior a que se promulgue la ley.
Quien puede solicitar un dictamen:  Grupos parlamentarios y el Presidente  El Síndic de greuges  Instituciones locales (veguerías y comarcas) Composición y elección: 1. 9 consejeros  3 nombrados por el Gobierno de la Generalitat  6 nombrados por el Parlamento, por 2/3 partes 30/03/11 33 TEMA 4 – Fuentes del derecho de las CCAA El EA como norma primaria del ordenamiento autonómico, es también la norma que determina el sistema de producción de normas. Cumple la misma función que la CE respecto a las leyes estatales. Es decir, el EA nos va a decir cómo se hacen las leyes autonómicas, quien las hace, y cuantas o cuáles son las leyes autonómicas, como se hacen los reglamentos autonómicos y cuáles son. En resumen, nos dice los órganos creadores y las distintas categorías.
La primera fuente es la Ley Autonómica (en adelante LA): 1. Expresión de la autonomía política (la principal característica es que pueden hacer normas con rango del ley).
2. Plano de igualdad con la ley estatal (rango y fuerza), es decir, la ley autonómica y la estatal están en el mismo nivel. Se diferencian las unas de las otras, básicamente, por la distribución competencial.
Particularidades de la ley autonómica 1. Perspectiva formal: a) La ley proviene del Parlamento autonómico o Asamblea de la CCAA.
b) Se elabora mediante un procedimiento fijado en el EA.
c) El procedimiento es prácticamente igual al que siguen las Cortes (iniciativa, propuesta, comisiones…) d) Las dos diferencias básicas son: plazos más cortos y no existe una doble cámara, es decir, no hay Senado.
2. Perspectiva material: materias que sean competencia de la CCAA.
La ley autonómica tiene como único límite las competencias establecidas en la CE y en su EA.
Lo que sí se ha de tener en cuenta es la figura de “reserva de ley” establecida en la CE, la cual no excluye la actuación de la CCAA, es decir, prevé una reserva de ley NO ORGANICA. No quiere decir que sea el parlamento Estatal quien deba regular la materia, sino que habrá que ir al art. 149 CE y a los EA para determinar quien tiene la competencia para dictar la ley.
a) La CCAA NO puede regular materias de LO (reserva de LO: art 81 CE), pero al mismo tiempo sí tiene fuerza pasiva para que una LO no pueda modificar el EA.
b) Distinto es el caso de reserva de ley ordinaria. La CCAA sí puede regular materias reservadas a la ley ordinaria, siempre y cuando, entre en el ámbito de sus competencias.
Es decir, que exista una reserva de ley no implica que sea el parlamento Estatal el que la legisle, sino que deberá atenderse a la competencia. Esto es lo que establece el TC en la STC 37/81, donde señala que la regulación de las materias con reserva de ley puede corresponder a la ley estatal o regional, según a quien corresponda la distribución competencial. La reserva de ley ordinaria, en 34 definitiva, NO ES UN TITULO COMPETENCIAL, deberá siempre atenerse al art. 149 CE.
3. Aplicabilidad territorial: la LA sólo se aplica en el territorio de la respectiva CCAA.
4. Vinculación a la legislación básica del Estado, cuando se trate de una competencia compartida. Es decir, que la competencia sea de ámbito autonómico no dependerá del art. 148 CE sino de lo que establezcan los EA que es donde se recogen las competencias.
5. Suspensión de los efectos de la LA en caso de impugnación ante el TC por motivos competenciales (Recurso de Inconstitucionalidad). Lo encontramos en el art. 161.1 CE y el art. 30 LOTC, y nos dice que en el marco de un RI contra una LA el Estado central puede solicitar la suspensión de la LA, y si se solicita la suspensión será automática.
Es decir: i.
ii.
iii.
iv.
Se impugna una LA por entender que excede su ámbito competencial.
La CE le concede una potestad especial al Estado, donde optativamente puede solicitar la suspensión de la LA y que en cierto modo rompe la igualdad entre leyes del Estado y de la CCAA.
Pero si la solicita, es automática y mediante el TC.
Eso sí, al cabo de 5 meses el TC deberá pronunciarse en sí se ratifica o levanta la suspensión.
Particularidades de la ley Catalana 1. Leyes de desarrollo básico del EAC (art. 62.2 EAC) prevé la figura de las leyes de desarrollo estatutario, para las que se requiere la mayoría absoluta del Parlamento y se establece para materias como: la organización territorial, sistema electoral, lengua, carta de derechos y libertades, instituciones, etc.
Es decir, cumple la misma función que la LO, pero en materias importantes de organización de la CCAA, para que cada vez que cambien las mayorías no se cambien las leyes.
2. Procedimiento legislativo: la principal particularidad es saber quien tiene la iniciativa.
a. Diputados de los grupos parlamentarios: 1 grupo parlamentario o 5 diputados.
b. Gobierno autonómico.
c. Ciudadanos, que es la iniciativa popular legislativa (LCat 1/2006) que se necesitan 50000 firmas.
d. Entes municipales de carácter territorial (comarcas y veguerías).
3. Control sobre las leyes: no puede haber un control previo sobre las LA ni del parlamento, ni del gobierno estatal. Es decir, no puede haber controles previos porque se presume la constitucionalidad de la LA, o dicho de otro modo, el Estado espera que la CCAA actúe de manera leal a la CE. El único control previo es el que establece el propio EA y que se lo adjudica al Consell de Garanties estatutarias sobre la adecuación de los proyectos y proposiciones de ley.
Normas del gobierno autonómico con rango de ley Las particularidades con respecto a Cataluña son: 35 1. Decreto legislativo    Art. 63 EAC, nos dice que hay unos límites materiales.
Tiene origen en una delegación que hace el Parlamento autonómico al Gobierno.
Control normativo de los gobiernos autonómicos en cumplimiento a una delegación legislativa previa por parte del Parlamento autonómico: autonómico (Parlamento y Consell de Garantias Estatutarias (CGE) y jurisdicción (el TC) 2. Decreto ley      Art. 64 EAC, nos dice en caso de una necesidad extraordinaria y urgente el gobierno autonómico puede dictar disposiciones legislativas extraordinarias.
Presupuesto habilitante.
Materias exclusivas.
Convalidación, quiere decir, que una vez elaborado el decreto ley, el gobierno catalán tiene un plazo de 30 días para pedir la convalidación al Parlamento, que puede convalidarla o no, y que si es positiva el decreto ley sigue en el OJ bajo la forma de decreto ley, pero sin estar su vigencia limitada. Y que una vez convalidado, se puede solicitar que se tramite como proyecto de ley y por lo tanto, que se admitan enmiendas, y se lleve por el procedimiento de urgencia.
Control: CGE y TC El reglamento autonómico El reglamento autonómico se relaciona: 1. Con la ley por medio del principio de jerarquía.
2. Y a la CE o EA mediante la reserva de ley.
La particularidad del reglamento autonómico es que puede desarrollarse o dictarse en virtud de una ley autonómica dictada al amparo de competencias exclusivas o compartidas en sentido estricto o bien en desarrollo de una ley estatal, cuando se esté frente a una competencia ejecutiva. Por lo tanto, el campo de actuación del reglamento estatal será mayormente en competencias exclusivas, aunque el TC haya extendido que pueda ser hasta las ejecutivas.
Los decretos se clasifican en: 1. Decretos normativos: normas que desarrollan la ley y afectan la posición jurídica de los ciudadanos. Es decir, regulación sustantiva.
2. Decretos organizativos: regulan los instrumentos internos de organización de la administración autonómica.
Existe una gran disputa entre el Estado y la CCAA sobre el desarrollo de reglamentos normativos. Por ello, ha de establecerse en el marco del EA los reglamentos de la CCAA.
Los reglamentos tienen un problema de doble vía de impugnación. Ya que pueden recurrirse ante la jurisdicción administrativa cuando se discute la legalidad del acto, pero también pueden recurrirse ante el TC (conflicto positivo de competencias) cuando estamos ante un supuesto de legalidad del acto o cuando estamos ante un problema competencial. O dicho de otro modo, si hay un problema de jerarquía y por otro lado, de extralimitación competencial.
En la práctica el TC y los tribunales suelen ser flexibles y pronunciarse sobre este tipo de conflictos, pero sólo mira si el reglamento se ajusta a la competencia. Un reglamento lo controla la jurisdicción ordinaria (contencioso- administrativa).
Relación entre el Ordenamiento jurídico Autonómico y el Estatal 1. Unidad del OJ: principios para evitar contradicciones entre los ordenamientos.
36 2. Principio de competencia: sirve para determinar la validez de las normas en función del sistema de distribución competencial.
3. Art. 149 CE y EA.
4. Principio de territorialidad: el territorio de la CCAA es el que aplica la eficacia de las normas autonómicas.
5. Principio de prevalencia: art. 149.3 CE, si la competencia es exclusiva de la CCAA prevalece la CCAA. En competencia compartida prevalece la norma del Estado.
6. No hay competencias concurrentes excepto en cultura.
7. Con este principio de prevalencia se intenta controlar a la CCAA.
El OJ Estatal es único, pero en virtud del principio autonómico, también existe el de la CCAA.
La clave está en dar vías de interpretación cuando nazcan problemas entre ambos.
Aquí no tiene ninguna importancia el principio de jerarquía, sino el de autonomía que implica que el derecho que crea cada ente no esté supeditado jerárquicamente al del Estado. Una norma autonómica no es superior ni inferior a una ley del Estado, sí en cambio, es inferior a la CE. Por lo tanto, juega un papel importante el principio de competencia.
El art. 149.3 CE expone el principio de prevalencia, estructura que NO responde a la distribución competencial; en competencias compartidas el derecho estatal prevalece sobre el derecho de las CCAA y a la inversa, en competencias exclusivas las de la CCAA. Cuando no es aplicable el principio de competencia es de aplicación el principio de prevalencia.
No funciona en lo que dibuja la CE, pues está pensado para cuando se atribuyen a dos órganos la misma competencia, “competencia perfecta”. El modelo constitucional no es de concurrencia perfecta, y sólo cultura es de concurrencia perfecta.
El principio de prevalencia sí está en la CE. En el plano formal la CE no atribuye a dos órganos la misma competencia, en cambio, sí sucede en la práctica se soluciona por medio del principio competencial.
En cambio, en la elaboración conjunta de normas o de colaboración, (ej.: aeropuertos, bosques, ríos), los criterios competenciales no sirven, y sí los criterios de colaboración.
Respecto de prevalencia, el TC ha señalado que la prevalencia NO es una regla de atribución competencial, ello implica que toda ley tiene una exposición de motivos (finalidad, etc.,) y que el título competencial se atribuye al Estado o CCAA para hacer esa ley. Lo que no puede hacer el Estado es por prevalencia asumir una determinada competencia.
El Principio de Supletoriedad: 1. Art. 149.3 CE, el Derecho Estatal será supletorio del derecho de las CCAA.
2. Técnica de reenvió para colmar las lagunas.
3. Evolución del principio: el TC al final dice que el derecho es supletorio sólo en aplicación del derecho, es decir, para el juez.
El Art. 149.3 CE, establece que el derecho estatal será en todo caso supletorio al derecho de las CCAA. La supletoriedad se entiende como una técnica de reenvío que sirve para integrar las lagunas una vez constatada su existencia y agotadas todas las posibilidades de autointegración propias de un ordenamiento. Allí donde exista una laguna normativa, el Estado central podrá dictar normas de carácter supletorio que tendrán vigencia hasta que la respectiva CCAA dicte la normativa.
L a Evolución jurisprudencial de este principio tiende a vulnerar o a ser nocivo con la legislación de las CCAA.
37 A. 1ª etapa: con la STC 62/82, señaló que la aplicación supletoria de la legislación estatal queda vinculada en mayor o menor medida al desarrollo legislativo de las CCAA. Es decir, que el Estado central puede hacer un amplio uso del derecho supletorio y regular sobre cualquier tema, lógicamente esta legislación será poco a poco desplazada por la de la CCAA. El TC mantiene esta doctrina porque la mayoría de los traspasos en 1982 no se habían realizado. El TC hizo por ello una interpretación amplia del principio de supletoriedad, porque en la medida que no se hagan los traspasos, no se podía legislar.
Con ello “da carta blanca al Estado” , e implícitamente le da un nuevo título competencial.
El límite del Estado central, puede interpretarse bajo esta cláusula que no es tanto la división competencial establecida en los EA, sino la existencia o no de derecho autonómico. La supletoriedad es nociva para el derecho autonómico, pero con el límite del inicio de su legislación.
B. 2ª etapa: con la STC 15/89 el TC señala que el principio de supletoriedad no constituye una cláusula universal atributiva de competencias para legislar sobre cualquier materia a favor del Estado y lo circunscribe a competencias compartidas. A partir de ese momento el Estado central no puede dictar derecho supletorio en competencias exclusivas de la CCAA. La mayoría de los traspasos se habían llevado a cabo y el TC empieza a restringir el derecho supletorio.
C. 3ª etapa: con la STC 147/91, en la cual el TC señala que principio de supletoriedad va dirigido al aplicador del derecho, es decir, al juez. Es el juez, cuando en el caso concreto encuentre una laguna, quien deberá completarla con el derecho estatal, no el legislador central/estatal. Se pasa de una supletoriedad casi al nivel de titulo competencial, a una limitación tal como restringir únicamente al juez la facultad de suplir en caso de lagunas normativas en derecho autonómico.
Si el vacío se da en materias compartidas, no hallará la norma que supla en el OJ estatal.
Las STC 118/96 y 61/97 también guardan importancia, en ellas dos de forma más explícita el TC ratifica su doctrina a cerca del principio de supletoriedad como regla para el aplicador del derecho. La última tiene un voto particular, que efectivamente viene a decir que el TC tenía que haberse mantenido en la STC 15/89, justamente por el vacío normativo que se crea al limitar también en las exclusivas.
Otro desarrollo o aplicación del principio de supletoriedad se da cuando directamente la normativa autonómica renuncia a adoptar una regulación y da entrada a la aplicación supletoria de la normativa estatal, es decir, el propio legislador autonómico es el que dice que ciertas materias se rigen sobre una determinada norma supletoria. El TC ha dicho que sí puede el legislador autonómico usar el principio de supletoriedad, así como determinar dónde va la supletoriedad, siempre que no lo condicione la legislación estatal. Hay debate en torno a ello, algunos opinan así, otros argumentan que en tanto que le pertenece la competencia, puede decidir cómo y en qué término se completa.
TEMA 5 – Las competencias de las CCAA. Competencias del EA de 2006 La CE no contiene un concepto exacto de la expresión “competencia”, por lo tanto, debe acudirse a la doctrina para comprender su desarrollo desde una perspectiva funcional. En este 38 sentido se ha señalado que la competencia sirve para designar el conjunto de funciones que el OJ atribuye al Estado o a las CCAA sobre una determinada materia.
El concepto incluye, así, distintos elementos (art. 149 CE): i.
L a norma atributiva de la competencia, son las normas que dan poderes a los entes públicos (ej.: CE o EA) ii.
El titular que la ejerce, es el ente, órgano o institución que tiene atribuido el poder.
iii.
L a materia y objeto sobre la que recae, suele estar constituida por el conjunto de actividades, funciones e institutos jurídicos de un sector de la vida social.
iv.
El alcance funcional de la actividad/es a que da lugar la competencia.
La Materia Es el conjunto de actividades, funciones e institutos jurídicos relativos a un sector de la vida social.
Así ha sido establecido por el TC en su STC 132/87 “la materia que puede ser objeto en ejercicio de una potestad pública”.
La CE señala o materializa la materia en los arts. 148 y 149 CE haciendo referencia: 1. A un objeto físico o a un bien concreto. Ej.: art. 148.1.6 CE “puertos”.
2. A instituciones o entidades de carácter económico, cultural o social. Ej.: art. 148.1.15 CE “museos, bibliotecas, colegios profesionales, fundaciones”.
3. A instituciones jurídicas. Ej.: art. 149.1.18 CE “la expropiación forzosa”, u otro artículo “fuentes del derecho”.
4. A ramas o disciplinas del derecho. Ej.: art. 149.1.6 CE “legislación mercantil, penal etc.,” o art. 149.1.7 CE “legislación laboral”.
5. Respecto de actividades públicas o privadas, como en el art. 148.1.7 CE, “agricultura”, “comercio exterior”, “autorización instalaciones eléctricas”. O con finalidades, “protección del medio ambiente”.
No hay una sistematización clara, pero establecerla en función a un solo concepto sería complicado.
06/04/11 La función Es la potestad jurídica de actuación, que tienen diversos órganos (Estado y CCAA), para actuar sobre el sector de la vida social que le haya sido atribuida, es decir, para actuar sobre la materia.
Las potestades pueden ser de dos tipos: 1. Carácter normativo: potestad legislativa y potestad reglamentaria.
2. Carácter no normativo: potestad de gestión.
a. Potestad legislativa tendríamos tres tipos: i. ley de bases ii.
desarrollo de las bases iii. ley en sentido estricto 39 b. Potestad reglamentaria: reglamentos normativos c. Potestad de gestión: potestad sancionadora, facultades de gestión, administración, organización de servicios, coordinación, planificación e inspección.
El Territorio Como ya hemos visto muchas veces, el territorio nos identifica el ámbito de aplicación y de eficacia de las competencias autonómicas.
En este sentido, el territorio es condición de validez para la actuación de los poderes autonómicos, así la CCAA sólo puede proyectar su acción una vez tenga reconocida la competencia sobre la materia para situaciones acaecidas en su territorio.
Decretos de traspasos 1. El Art 147. 2 CE establece dos requisitos de los EA: 1. Denominación de la CCAA 2. Delimitación del territorio (organización de sedes de la CCAA + bases de traspaso de competencias).
El 147.2 d) CE hace referencia a “las competencias asumidas dentro del marco establecido por la CE y las bases para el traspaso de servicios”.
Ya la propia CE junto con la distribución de competencias dice como deben incorporarse los mecanismos de traspaso.
2. Los traspasos son normas (mecanismos) por el cual se transfiere los medios materiales, personales y presupuestarios a fin de poder hacer efectivo el ejercicio de las competencias ya asumidas.
3. Los traspasos se han materializado mediante el establecimiento de las “comisiones mixtas paritarias”.
De éstas hacen parte un número igual de representantes del gobierno central y del autonómico, donde se decide el contenido y el alcance de las transferencias mediante consenso y posterior elevación al gobierno central quien les da la forma de Real decreto.
Este Real decreto es particular porque no son normas que derivan de la potestad normativa de quién tiene el gobierno, sino, de un acuerdo, que no se pueden modificar sin previo acuerdo de la comisión de traspasos. El traspaso deberá siempre ser bajo consenso, si no la CCAA no verá efectivamente realizado su traspaso. Los términos del traspaso se publicaran en un decreto ley de traspaso.
Sistema de distribución de competencias Principales características: 40 1. La doble lista evoluciona hacia un modelo de lista única y una clausula residual de doble efecto art. 149.3 CE, es decir, a favor, primero de la CCAA, después del Estado.
El sistema de doble lista se concreta en los art. 148 y 149 CE, donde distribuyen las competencias de titularidad Estatal y las de la CCAA.
El texto constitucional NO es sistemático a la hora de distribuir competencias, porque en algunas ocasiones enumera materias y en otras materias y función. Ej.: el art. 148.1.7 CE habla de “agricultura” mientras que el art. 149.1.9 CE habla de legislación “sobre propiedad industrial e intelectual”. Por lo tanto, a la hora de interpretar una competencia debe hacerse mediante un estudio sistemático de toda la competencia.
Respecto a las competencias de las CCAA establece un listado de 22 apartados, que pueden asumir algunas veces de forma exclusiva y otras de forma concurrente o compartida con el Estado. En el art. 148 CE tendremos algunas competencias exclusivas como “agricultura” y otras compartidas como puede ser “montes”.
El sistema de lista única atribuye o establece las competencias de la Federación o Estados señalando cuales son exclusivas o compartidas. La diferencia está en si se parte de una confederación a una federación, ya que de esta forma sí se redactaran las competencias, en el caso contrario NO se limitaran las competencias de los Estados por una excesiva descentralización.
Con la clausula residual en cambio, las materias no atribuidas de forma expresa en el sistema de listas, se atribuirán a la Federación o a los Estados. Aún cuando exista un sistema de doble lista, habrá una clausula residual para poder evitar que determinadas materias se queden sin titular.
Es decir, lo no atribuido al Estado corresponde a la CCAA. Si la CCAA no lo asume en su EA corresponderá al Estado. Sólo para la vía del art. 151 y DT2ª.
7 CCAA tienen lista única del Estado inicialmente. Las otras 10 CCAA las asumirán a partir de los pactos del 92, mediante la aplicación de la clausula residual.
2. La distribución de competencias bajo el principio dispositivo (art. 149.1 CE) y la concretada en el EA.
El Art. 149.1 CE, “competencias exclusivas del Estado”, tiene una doble función: 1. Enumera las competencias exclusivas que asume el Estado.
2. Permite a las CCAA asumir aquellas competencias enumeradas en el art. 149.1 CE y no reservadas de forma exclusiva al Estado, (al inicio, esta potestad estaba 41 sólo reservada a las CCAA que accedieron por vía del art. 151 CE, es decir, las CCAA de máximo techo competencial, las históricas).
Los pactos del 92 igualaron el nivel de competencias, es decir, las competencias compartidas del art. 148 CE y las compartidas no atribuidas al Estado del art. 149 CE.
Respecto a las competencias del Estado, el art. 149.1 no parte de un principio de disponibilidad, sino que tiene un contenido preceptivo u obligatorio cuya última finalidad es la de garantizar un conjunto de poderes y funciones que aseguren la unidad del Estado en cuanto los mismos quedan atribuidos a las instituciones centrales del Estado.
Las competencias que directamente se atribuyen al Estado, son competencias que necesariamente han de respetar las CCAA cuando asuman las suyas propias en sus respectivos estatutos. Es decir, juega como un límite negativo para las CCAA.
3. Mecanismos de flexibilización: mecanismos que permiten reformar las competencias, ampliando o reduciendo las competencias autonómicas sin necesidad de reformar los EA.
*Recordatorio de conceptos: El Bloque de la Constitucionalidad: desde la perspectiva competencial los EA tienen una doble función: 1. Delimitación competencial entre Estado y CCAA; 2. Parámetro de constitucionalidad.
Cuando el TC tiene que determinar si una ley o un decreto vulneran la distribución competencial, debe necesariamente acudir a los preceptos de la CE o los EA. Es así porque la titularidad de la competencia viene definida en el EA. Este concepto se halla positivizado en el art. 28.1 de la LOTC.
13/04/11 La tipología de competencias del Estado y la CCAA (Muy importante, cada año entra) La tipología competencia se fija esencialmente en la función.
1. Competencias exclusivas a) capacidad plena (legislación y reglamento de la materia), bien al Estado o a la 42 CCAA.
b) Respecto al Estado, son aquellas que el constituyente considero imprescindibles para el mantenimiento de la unidad política. Ej.: defensa, comercio exterior y moneda… c) Respecto a las CCAA, el principio de exclusividad “permitirá” la total libertad para diseñar y aplicar políticas públicas propias y diferenciadas del Estado central. Ej.: agricultura, turismo… d) En la práctica la calificación de una competencia exclusiva NO significa que el Estado no pueda actuar o entrar en esa materia, ya que existen títulos denominados “transversales” u “horizontales” que dejan actuar sobre las competencias de la CCAA.
En el EA art. 110 EAC “1. Corresponden a la Generalitat, en el ámbito de las competencias exclusivas, de forma integra la potestad legislativa, reglamentaria y la función ejecutiva.
Corresponde únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias” “2. El derecho catalán, en materia de las competencias exclusivas es el derecho aplicable en su territorio con preferencia sobre cualquier otro”.
*Sabremos que una competencia es exclusiva de la CCAA cuando esté en el art. 148 CE y al ir al art. 149 CE no haya ninguna limitación.
2. Competencias de bases o compartidas a) Al Estado: principios básicos (ley de bases) b) A la CCAA: el desarrollo (ley + reglamento). Es decir, la CCAA tiene la potestad legislativa y reglamentaria, doctrina denominada “esquema de bases de desarrollo”. En principio, es una competencia que tiende a la descentralización, dando el poder a las CCAA.
 Ámbitos materiales: En el art. 149.1 CE vemos que se establecen numerosas materias en las cuales se reserva al Estado la facultad de establecer las bases, las normas básicas o la legislación básica. Ej.: sanidad, educación, medio ambiente… Pero, ¿Que son las bases? 43 Se entiende por bases los criterios generales de regulación de un sector del OJ o de una materia y que deben ser comunes para todo el Estado. Una vez fijadas, la CCAA desplegará sus competencias. En este sentido, es importante que lo básico no agote la materia.
 La teoría del TC: a) Ha definido las bases como “común denominador normativo” / “ordenación mediante mínimos” / “marco normativo unitario” en el que se asegure de manera unitaria y en condiciones de igualdad los intereses generales.
La interpretación del TC acerca del ejercicio de la competencia es importante, porque si éste da un alcance amplio a las bases, la CCAA se queda sin campo de actuación. Es decir, esta interpretación establecerá hasta donde se extenderán materialmente las bases.
b) No se puede agotar la regulación de la materia, puesto que agotaría de contenido la competencia autonómica de desarrollo legislativo. Las normas NO pueden descender a detalles, que de hecho, agoten por completo la materia.
c) Las normas básicas que dicte el Estado deben permitir el desarrollo de opciones diversas a las CCAA. Es decir, no puede actuar de manera que dejen a la CCAA una sola opción, u opciones preestablecidas. Debe dejarle margen de actuación política a la CCAA en virtud de su potestad legislativa, que se materializa en la ley.
d) La inactividad del Estado STC 32/1981 entendió que si el Estado no había dictado las bases, las CCAA podían deducirla de la legislación vigente en ese momento.
En la práctica el TC: a) El TC ha aceptado que por bases se regule toda materia y para ello el TC ha usado la doctrina de “lo Básico por conexión”: es decir, todo lo que sea “preciso para la preservación normativa de una institución considerada como básica”, debe ser entendido como básico por la vía de consecuencia o conexión (STC 25/83: plazas de funcionarios de la Administración local). La autoridad competente para ello lo hará mediante reglamentos, por esto es muy cuestionable que el TC extienda por conexión materias que no tendrían por qué ser básicas.
b) Ha aceptado que en algunos supuestos el Estado regule todo el subsector de una materia siempre que esté justificado (STC 225/1993: horarios comerciales). El tema no es tan neutro como parece porque dependiendo de un modelo u otro, estamos primando a las grandes superficies y por lo tanto, a la flexibilidad horaria o protegiendo al pequeño comercio, y por tanto, estableciendo los 44 horarios comerciales. Con la STC la CCAA venía a decirle al Estado que si el régimen es abierto, es decir, hay libertad de horarios, la CCAA no podrá actuar por tener delimitados ya los horarios.
El TC en su sentencia dijo que estaba muy justificado porque sólo se regulaba un subsector del comercio, que eran los horarios comerciales, y que los requisitos para fijar un determinado horario comercial los fijaba la CCAA. Con tanta polémica, el Estado, más tarde, establecerá unos principios mínimos y máximos de días festivos donde las CCAA pueden elegir.
c) Se incorporen bases en normas con rango reglamentario. En este sentido, el TC ha justificado que la noción de bases materiales incluya no sólo competencias normativas, sino también competencias de simple ejecución. Es decir, lo que ha hecho el TC es permitir que se entiendan como ley básica, normas reglamentarias.
No hay un criterio jurídico claro sobre qué son las bases, depende de la formación del TC en ese momento, de la relevancia de la materia, del revuelo mediático que haya habido sobre la materia. En el fondo es un criterio político más que jurídico. En este sentido la doctrina ha señalado que si el Senado fuese Federal, sería éste quien dictase las bases. El debate debería hallarse en un parlamento representado por las CCAA, no en el TC.
¿Cómo se distribuyen las competencias compartidas? 1er mecanismo: Haciendo reservas a favor del Estado, art. 149.1 CE y por lo tanto, una interpretación conjunta de listados competenciales. Ej.: el art. 148.1.8 CE, nos dice que las CCAA pueden asumir competencias “sobre montes y aprovechamientos forestales”, después en el art. 149.1.23 CE, también nos dice que el Estado tiene competencia exclusiva “sobre la legislación básica en materia de montes y aprovechamientos forestales”, es decir, se comparte la materia con la CCAA.
2º mecanismo: Delimitando la propia amplitud de la competencia. Ej.: el art.
148.1.9 CE, dice que la CCAA tiene competencias “sobre la gestión (compartida) en materia de protección del medio ambiente”.
3ª mecanismo: Mediante la remisión a la legislación Estatal.
El EA en el art. 111 EAC “En las materias que el EA atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, reglamentaria y la función ejecutiva en el marco de la base que fije el Estado como principios o mínimo común normativa en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto”.
Es decir, el EA con este precepto quiere evitar el desarrollo de bases por vía de reglamento, y limitarlo a que sean principios o mínimos comunes normativos.
45 STC 31/2010 “… el precepto no se atiende estrictamente al concepto constitucional de las bases estatales, toda vez que las reduce a los “principios o mínimo común normativo” fijados por el Estado “en normas con rango de ley” cuando es cierto que, conforme a nuestra jurisprudencia, siendo aquel el contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y esta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada, no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de las normas reglamentarias de actos de ejecución del Estado y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio ”.
El resumen es, ¿Qué nos creemos el modelo o no? La CE deja claro que son las bases.
Pero es importante decir qué, ¿Qué sucede si el Estado no dicta las bases y por lo tanto las CCAA no poseen el marco general para desarrollar la materia? En otras palabras, ¿la inactividad del Estado puede conllevar la inactividad de las CCAA? El TC en su STC 32/81, ha entendido que si el Estado NO ha dictado las bases, la CCAA podría deducirlas de la legislación vigente en ese momento, ya que si no se estaría afectando la autonomía de la CCAA.
3. Competencias ejecutivas a) Estado: legislación en sentido amplio b) CCAA: el desarrollo legislativo Es decir, estas competencias dan mayor relevancia al Estado y restringen las competencias de las CCAA.
La CCAA con esta competencia no puede hacer leyes, sólo las desarrolla. El Estado realiza la legislación no en términos de bases, es una legislación amplia sobre el tema.
 Ámbitos materiales: todas aquellas materias donde diga legislación. Ej.: laboral, mercantil, propiedad intelectual…  La discusión de esta competencia está en el alcance e interpretación del TC: a) La legislación estatal abarca la facultad de aprobar leyes y dictar reglamentos en desarrollo de la ley. Es decir, el Estado realizará la ley y los reglamentos normativos. El TC sostiene esta potestad reglamentaria porque es una técnica de colaboración legislativa y no puede disociarse de la ley, y 46 en segundo lugar, porque el reglamento es necesario para el mantenimiento de una regulación unitaria de la materia.
b) La CCAA desarrollará los reglamentos organizativos y facultades de ejecución (no reglamentos externos o normativos). Ej.: resoluciones y actos administrativos, facultades de gasto y subvención, así como los de inspección y sanción… En el EA el Art. 112 EAC “Corresponde a la Generalitat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de la disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública”.
STC 31/2010 “Sólo entendida en esa concreta dimensión, la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica a la constitucionalidad del art. 112 EAC” Breve apunte para finalizar: 1. En resumen, el EAC define la tipología competencial en sus arts. 110, 111 y 112 EAC.
Dice que se entiende por competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas, con la finalidad de limitar las leyes de bases.
En segundo lugar, busca establecer un marco para el TC en el sentido de que el EAC hace parte del bloque de constitucionalidad, es decir, para que la jurisprudencia del TC no haga un uso expansivo de las competencias estatales.
2. Cuando el EAC se refiere a las materias, dice qué materias forman parte del título.
Nuevamente lo hace para proteger la materia/competencia y evitar que el Estado pueda entrar en sus materias por vía de otros sistemas.
3. Finalmente el EAC incorpora a cada competencia la acción exterior y la actividad de fomento. Con esto el EAC obtiene un reconocimiento exterior de la CCAA. Es decir, podrá establecer relaciones exteriores, que pueden implicar la firma de convenios o la participación en la UE.
En referencia, a la acción de fomento, posibilita a la CCAA a realizar subvenciones en el sentido NO de desarrollo territorial, sino dentro de cada competencia. De esa forma, el EAC expande también el campo material de cada competencia.
26/04/11 Las competencias de la Generalitat y la UE 47 El Estado Español se adhiere a la CEE en 1986. La entrada genera un traspaso de competencias a la UE y que a su vez genera otras normas, que las CEE debe aplicarse en el ordenamiento jurídico interno. Es decir, por una parte hay atribución del ejercicio de competencias a las instituciones de la UE, a cambio de la participación en las mismas.
Lo que sucede, es que estas transferencias también generan que se apliquen en los OJ de la CCAA, pero en contrapartida éstas no tienen esa posibilidad. Es decir, hay una atribución indirecta de las CCAA hacia la UE y en cambio, no hay participación de la CCAA en las instituciones CEE, ya que quién participa es el Estado central. Por lo tanto, lo que sucede es lo que se denomina un traspaso “factico” de las competencias autonómicas hacia el Estado central.
La posición de la UE dice que es una cuestión interna. Es decir, la UE dice que no le importa quién sea el interlocutor, siempre que haya un único interlocutor (una única voz) y tenga una posición.
Esta posición ha sido muy criticada por la doctrina, especialmente, sobre aquellos países que le es más difícil articular mecanismos donde las CCAA puedan llevar su voz al Estado o a la UE.
Por lo tanto, ¿Cuál ha sido la solución? La solución ha sido la de crear ciertos mecanismos de participación de la CCAA: 1. La participación en la vía descendiente o de aplicación del Derecho comunitario: - La UE crea una normativa, que debe aplicarse y modificar el OJ Español.
La jurisprudencia del TC habla de la inexistencia del título competencial específico en materia de UE de aplicación del derecho comunitario y la necesidad de reconducirlo al sistema de distribución competencial. (179/92, 47/96, 197/96, 13/98). Es decir, si es la directiva de “trata de blancas”, las CCAA aquí no tienen mucho que decir, porque no tienen competencia sobre esto.
- Principales problemáticas:  Hasta donde llega la directiva de servicios de las bases del Estado y donde comienza el desarrollo de bases de la CCAA. De modo, que el Estado hace la normativa y la CCAA lo impugna al TC porque dice que esta es una transposición que le correspondía a ella.
 Uso expansivo del Estado.
 La responsabilidad en la aplicación del derecho comunitario. Es decir, la UE crea una normativa y dice a los Estados, que tienen un periodo de tiempo para aplicar la normativa, sí tras este periodo no lo ha hecho, lo que sucede, es que la Comisión Europea puede instar ante el Tribunal de Justicia Europeo un recurso contra el Estado miembro por incumplimiento. El problema es que a quién se demanda es al Estado español, aunque el incumplimiento tenga origen en una CCAA.
2. La participación en la vía ascendente: La participación en la creación de la voluntad del Estado Español.
a) Conferencia de Asuntos Relacionados con la UE (CARUE). Son conferencias donde se discute y toman decisiones sobre aquellos aspectos que tienen incidencia comunitaria en la CCAA.
 Lo más importante de la ley, es que le da una estructura orgánica y que se tiene que reunir 2 veces al año.
48  Conformada por los presidentes de las CCAA, e l Ministerio de Administraciones Públicas y el alto representante Español en la UE y antecedentes (CARCE).
 Funciones: discusión, transferencia de información (importante, porque cuando la CCAA va a desarrollar un directiva, tiene que cambiar todo su OJ y en muy poco tiempo, por lo tanto, es primordial saber cuándo se incorporará la nueva normativa) y nuevas formas de participación (que se va a hacer para que la CCAA no pierda poder).
 Principales problemas de la CARUE: carencia y falta de información en las CCAA (es decir, no hay información de derecho comunitario en el ordenamiento autonómico).
b) La participación de consejeros autonómicos en el Consejo de Ministros de la UE.
 Acuerdo de la CARCE de 9 de diciembre de 2004: la incorporación en la delegación Española ante el Consejo de Ministros UE de un Consejero autonómico que representa a todas las CCAA.
 Participan en Empleo, Política Social, Sanidad y consumidores; Agricultura y Pesca; Medio ambiente; Educación, juventud y cultura; Competitividad (consumo-apuestas).
3. La participación por vía de las delegaciones autonómicas en Bruselas STC 165/94 “Relaciones exteriores no puede ser, todo lo que quiera el Estado…, sino que nos dice que al Estado le corresponde aquellas materias propias del Derecho internacional”. El Estado tiene competencia exclusiva en Relaciones Internacionales (149.1.3 CE).
 Al Estado le corresponde: la celebración de tratados, representación exterior (embajadas) responsabilidad internacional…  Existen otros ámbitos donde las CCAA tienen actividades con proyección externa. (ej.: creación de delegaciones: La delegación de Gobierno de la Generalitat de Catalunya (D 321/2006) que se limita a seguir el programa de acción de la UE; realiza un seguimiento de la toma de decisiones…) Todas las CCAA tienen su delegación.
En el EAC 2006 viene recogido todo lo anterior: 1. Eleva a rango estatutario la participación de Catalunya en los mecanismos o instrumentos previstos hasta el momento.
Art. 186.1 EAC “La Generalitat participa en la formación de las posiciones del Estado ante la UE, especialmente ante el Consejo de ministros, en los asuntos relativos a las competencias o a los intereses de Cataluña, en los términos que establecen el presente Estatuto y la legislación sobre la materia”.
Art. 192 EAC “La Generalitat establecerá una delegación para la mejor defensa de sus intereses ante las instituciones de la UE” 2. Intenta dar un paso más, señalando básicamente dos deberes para el Estado:  La obligación de tener en cuenta la posición de la CCAA sobre la posición estatal si afecta a las competencias exclusivas de la CCAA  Obligaciones en materia de información hacia las CCAA 49 Art 186. 3 y 4 EAC “3. La posició expressada per la Generalitat és determinant per a la formació de la posició estatal si afecta les seves competències exclusives i si de la proposta o la iniciativa europees poden derivar conseqüències financeres o administratives especialment rellevants per a Catalunya. En els altres casos, aquesta posició ha d’ésser escoltada per l’Estat.
4. L’Estat ha d’informar la Generalitat de manera completa i actualitzada sobre les iniciatives i les propostes presentades davant la Unió Europea. El Govern de la Generalitat i el Parlament de Catalunya han de dirigir al Govern de l’Estat i a les Corts Generals, segons que correspongui, les observacions i les propostes que estimin pertinents sobre les dites iniciatives i propostes.” 03/05/11 TEMA 6 – Los conflictos entre el Estado y las CCAA 1. La resolución del conflicto de competencias entre el Estado y la CCAA Hay dos tipos de conflictos ante el TC: 1. Conflicto de competencias Se encuentra regulado en el Título IV Cap. II LOTC (art. 60 al 72: importantísimo leerse estos artículos para la última práctica).
Se entiende por conflicto de competencias el recurso que tiene como finalidad resolver la discrepancia entre dos instancias de poder como consecuencia de una interpretación divergente sobre el ejercicio de una competencia. Es decir, que la CCAA o el Estado entienden que el ejercicio de una competencia por parte del otro ente, vulnera su ámbito competencial.
Hay dos tipos de recursos, el positivo y negativo: A. Conflicto Positivo de competencias, ambas instancias territoriales reclaman para sí el ejercicio de la competencia, considerando que la otra instancia ha invadido sus competencias. Es decir, Gobierno del Estado y el órgano ejecutivo de la CCAA consideran que una disposición, resolución o acto de uno de los órganos no respeta el orden de competencia establecido en la CE, EA o en las respectivas leyes orgánicas con contenido competencial (bloque de constitucionalidad).
El conflicto puede ser entre CCAA o una norma infralegal (se pide también la titularidad competencial).
i.
Están legitimados (art. 60 LOTC) el gobierno estatal o autonómico, por ser normas infralegales. Aquí NO entran los Parlamentos, ni los defensores del pueblo… Es decir, el Parlamento puede instar al gobierno a presentarlos, pero la legitimidad sólo la tienen los órganos ejecutivos.
50 ii.
El objeto de recurso (art. 61 LOTC: “las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de la CCAA”) son normas de rango infralegal (ej.: reglamentos, decretos, comunicaciones, resoluciones, órdenes ministeriales, instrucciones circulares…). Para el examen lo importante es tener claro el rango de la norma (ej.: si es una norma de rango legal se tendrá que interponer un recurso de inconstitucionalidad; en cambio, si es infralegal pues será un conflicto de competencias). Ha de ser una vulneración del orden competencial, porque si el reglamento o la norma es contraria a la CE por vulnerar el interés general o un derecho fundamental el procedimiento será otro (jurisdicción contencioso-administrativa, que es la que se encarga de vigilar la constitucionalidad y legalidad de los reglamentos).
Resumiendo, si el reglamento tiene problemas de competencias: TC; si el reglamento tiene problemas de legalidad o constitucionalidad: jurisdicción contencioso-administrativa.
iii.
El TC ha aceptado que la vulneración del orden competencial sea, bien porque vulnera una competencia de la CCAA o porque vulnera en general todo el orden competencial. Es decir, por ejemplo, Cataluña puede impugnar una norma de rango infralegal de Galicia ante el TC, porque entiende que vulnera el orden competencial, porque afecta su ámbito competencial reconocido, o porque afecta en general la distribución competencial.
iv.
El plazo para interponerlo es de 2 meses desde la publicación de la norma en el BOE o en el boletín de la CCAA. Las leyes autonómicas también se publican en el BOE, los reglamentos NO.
Fases del procedimiento i.
Antes de presentar el conflicto ante el TC: a. Si el Estado central o la CCAA verifican que una norma infralegal vulnera el rango competencial dentro de los dos meses siguientes a la publicación de la norma o notificación del acto, pueden requerir al ente visor que paralice el acto.
Es lo que se denomina requerimiento por incompetencia (art. 62 y 63 LOTC).
El ente requerido tiene el plazo de 1 mes para responder. Este puede responder que anula el acto o que no lo anula, o simplemente no lo responde. En el caso que no lo anule, el ente que lo solicito tiene 1 mes para presentar el recurso (entonces, los dos meses anteriores se convierten para la CCAA en 4 meses). Si no responde, se entiende que pasado 1 mes el ente que lo solicito también puede interponer el recurso de competencia ante el TC.
b. Pasado el requerimiento, se plantea el recurso ante el TC: i. Suspensión automática: Si quien lo plantea es el Estado y alega el art.
161.2 CE, el auto de admisión del recurso por el TC implica la suspensión automática de la norma. Si el Estado no alega el art. 161.2 CE, el TC simplemente admite el recurso, pero NO suspende la norma.
51 Art. 161.2 CE “La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses”.
ii. Suspensión potestativa: Si quien lo plantea es la CCAA, debe alegar la suspensión entendiendo que hay perjuicios irreparables en caso de no suspenderse. Y el TC decidirá si suspende o no la norma.
Pasados 5 meses el TC la revisará y deberá decidir si la rechaza o la mantiene.
c. Efectos de la sentencia: La finalización del proceso termina con una sentencia del TC, que por una parte declara la titularidad de la competencia y en caso de no adecuarse la norma al sistema de distribución competencial, declarará que ha habido una invasión competencial y su nulidad. Aquí lo importante, es saber quien tiene la titularidad de la competencia.
La sentencia puede declarar que la norma o el acto es conforme con el sistema de distribución competencial.
B. Conflicto Negativo de competencias, ambas instancias territoriales niegan la titularidad. Es decir, ni CCAA ni Estado atribuyen para sí la competencia.
i.
Están legitimados los particulares o personas jurídicas (art. 68 LOTC) y gobierno central (art. 71 LOTC).
Fases del procedimiento: i.
Si es un particular o una persona jurídica, deben dirigir la petición a las dos administraciones (central y autonómico) que creen competentes, y una vez denegadas se dirigirán al TC.
Es decir, el particular o persona jurídica, se dirige a una administración. Para obtener de ésta una determinada pretensión o acto, está debe emitir una resolución donde primero considerará quién es el ente territorial competente, es decir, cual es la administración competente. Una vez finalizada, el particular se dirigirá a la otra administración que en caso de declararse incompetente, deberá seguir el mismo procedimiento y agotar la vía administrativa.
ii.
Si es el Estado, debe requerir a la CCAA que le cite la competencia y ésta la deniega.
iii.
Teniendo los dos actos, se tiene 1 mes para iniciar el conflicto negativo.
52 iv.
La sentencia del TC declarará cual es la administración competente, pero NO la solución de la pretensión particular.
04/05/11 2. Recurso de inconstitucionalidad (en adelante RI) por violación del régimen competencial Es un medio de control de la legalidad de los actos con rango de ley. Se lleva ante el TC porque se entiende que una norma con rango ley vulnera la CE. En este caso, cuando hablamos de CCAA entendemos que la vulneración está directamente vinculada con el régimen competencial. Es decir, los EA y el art. 149 CE.
1. El RI se encuentra regulado en los art. 161.1 CE y en los art. 31 al 55 LOTC.
2. Están legitimados para interponer el RI (art. 162 CE o art. 32 LOTC) las Cortes (50 diputados o 50 senadores), el Presidente, el defensor del pueblo, el gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las CCAA y las Asambleas de la CCAA.
En el art. 32.2 LOTC habla de la legitimación de las CCAA refiriéndose a los órganos colegiados de las CCAA (los gobiernos de las CCAA, basta que sea el Presidente) o las asambleas, es decir, los parlamentos autonómicos. Será cada asamblea autonómica quien decida el régimen o acuerdo para elevar el recurso, generalmente mayoría simple, por eso decide la CCAA.
3. Particularidades de la legitimación: i.
Art. 32.2.1º LOTC: normas de rango legal del Estado (se incluyen todas las leyes que hace el Estado, menos las Leyes, decretos leyes y decretos legislativos autonómicos no podrán). Con esto se niega: i. La posibilidad de que una CCAA impugne leyes contra otra CCAA ii. Que no se impugnen normas con rango de ley de la propia CCAA.
ii.
Art. 32.2.2ª LOTC “siempre que afecte su propio ámbito de autonomía”, esto implica que hay una invasión competencial. Con esto se restringe la actuación de la CCAA sólo para motivos de vulneración competencias y vulneración materiales de la CE.
El TC negó la legitimación de las CCAA para elevar RI que no tuvieran como objeto la invasión competencial. En la STC 84/82 el TC cambia su doctrina y señala que las CCAA también pueden actuar en la defensa del interés general y crear un punto de conexión: quiere decir que se puede interponer un RI por motivos materiales. La teoría dice que la legitimación se extiende a todos aquellos supuestos en donde exista un punto de conexión material entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico.
En la STC 48/2003 hallamos un RI contra la ley de partidos políticos, que es impugnada por el País Vasco y que el TC dice que la LO de partidos 6/2002 se rige en el marco normativo de la CCAA. Esto demuestra que el TC ha sido muy laxo interpretando el punto de conexión.
53 4. Particularidades del procedimiento (art. 33.2 LOTC): i.
Hay 3 meses de plazo, desde la publicación en el BOE. Pero con la ley de reforma de la LOTC 1/2000 se amplía el plazo de 3 a 9 meses (no es obligatorio) siempre que: i. Se haya constituido una comisión bilateral de cooperación entre el ejecutivo del Estado y de la CCAA (ej.: el ministro de Sanidad, con el consejero de Sanidad de la CCAA).
ii. Que dicha comisión llegue a un acuerdo de inicio en las negociaciones.
iii. Que se comunique al TC en un plazo de 3 meses desde la publicación de la norma en el BOE o en el Boletín Oficial de la CCAA.
iv. Una vez comunicado el TC amplía el plazo a 6 meses para desarrollar su negociación.
Se hace esta reforma, porque llegaban demasiados RI al TC, los cuales se podían solucionar mediante una vía negocial, es decir, resolverse vía acuerdo y evitar el RI.
El auto de admisión del RI decidirá también sobre la suspensión de la norma, que será automática si se ha impugnado por parte del Estado por el art. 161.2 CE, o potestativa si es igual que el conflicto de competencias.
La sentencia del TC declarará la norma conforme o no al sistema de distribución de competencias.
Finalmente la interposición del RI NO suspende la vigencia ni la aplicación de la ley impugnada, exceptuando el caso en que el gobierno amparándose en lo dispuesto en el art. 161.2 CE y el art. 30 LOTC solicite la suspensión.
La impugnación del art. 161.2 CE Este artículo de la CE NO dice muy bien como y para que funciona, ya que tenemos el RI y el conflicto de competencias. Así el nuevo procedimiento que le ha dado la jurisprudencia del TC y el título V de la CE es la de poder impugnar normas de las CCAA de rango infralegal por el Estado, que considere contrarias a la CE, pero por motivos distintos al reparto competencial.
La clave está en que no hay una disputa competencial, sino la adecuación del reglamento a la CE. Se utiliza muy poco, ya que viene a complicar más el sistema, cuando por naturaleza este control debería hacerlo la jurisdicción contencioso-administrativa.
La ejecución forzosa (art. 155 CE) La idea es que si una CCAA altera gravemente el interés general de España, el gobierno primero requiera a al Presidente de la CCAA el cese de dicha actividad, y en caso de no ser atendido pueda obligarla forzosamente al cumplimiento de dichas obligaciones, siempre previa autorización del Senado, por mayoría absoluta.
54 10 y 11/05/11 TEMA 7 – Las relaciones institucionales de las CCAA La participación de la CCAA en las instituciones del Estado Esta participación se centra básicamente en tres mecanismos o vías: 1. La iniciativa legislativa de las CCAA y la iniciativa de reforma constitucional (art.
87.2 CE: dice “que las CCAA mediante sus asambleas legislativas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o ante el Congreso una proposición de ley”; habrá una toma de consideración y una defensa de la iniciativa por vía de tres comisionados de las CCAA.
Respecto a la iniciativa de reforma constitucional, tanto ordinaria como agravada, se remitirá a los art. 87.1 y 166 CE.
2. La participación de las CCAA en el Senado (mediante nombramiento de senadores en las asambleas autonómicas): 1 por cada CCAA + 1 por cada millón de habitantes.
3. La propuesta de magistrados del TC al Senado y otros órganos e instituciones estatales.
La reforma del reglamento del Senado y de la LOTC en 2006, conlleva a participación de las CCAA en el nombramiento de los magistrados del TC. Al Senado le corresponde el nombramiento de 4 magistrados y a la CCAA la propuesta de 2 candidatos, que a posteriori serán elegidos por el Senado.
Los EA también participan en el nombramiento de miembros del CGPJ, del Banco de España, del Tribunal de cuentas, de la Agencia Tributaria y demás. En cambio, no puede proponer miembros del TS, porque necesita una reforma de LO del Poder Judicial.
Las relaciones de colaboración entre el Estado y la CCAA El Estado que está organizado territorialmente de forma descentralizada, y es prácticamente imposible establecer un reparto competencial dónde las materias atribuidas a cada ente no se relacionen.
55 El auxilio entre la CCAA y el Estado implica asistencia técnica e intercambio de información.
Está recogido en la ley 32/92 del Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, por el cual se establece el principio de auxilio y se crea un instrumento de exigibilidad jurídica mediante un requerimiento y la necesidad de motivar la negativa de auxilio. Es importantísimo que exista esta asistencia técnica e intercambio de información, ya que si no difícilmente se entenderían entre uno y otro ente.
Esta ley es posteriormente reformada por la ley 4/99, en lo que se refiere a los las formas de colaboración.
La CE hace referencia a los convenios de colaboración y cooperación entre las CCAA.
Instrumentos de colaboración: convenios, conferencias sectoriales, comisiones bilaterales y otros procedimientos y órganos conjuntos 1. Convenios Son acuerdos adoptados entre el Estado y las CCAA o entre estas, sobre una decisión común y que resultan ser jurídicamente vinculantes. Hay 2 tipos de convenios, los horizontales y los verticales.
a) Horizontales: están regulados en el art. 145.2 CE. Establecen relaciones de colaboración y versan sobre cualquier materia que sea competencia de las CCAA. Sirven para la creación de órganos mixtos y para la prestación conjunta de servicios o para el establecimiento de proyectos planes y programas conjuntos.
Existen dos tipos de convenios horizontales: a. Convenios de colaboración: tiene por objeto cuestiones de naturaleza administrativa y buscan establecer una gestión y prestación de servicios propios y/o comunes de las CCAA. La condiciones de suscripción deben estar previstas en los EA y deben ser comunicadas a las Cortes a efectos de información (art. 145.2. párrafo 1º CE) En el plazo de 30 días, las Cortes tienen facultades para modificar la calificación de dicho convenio y entenderlo no como un convenio de colaboración, sino de cooperación y por tanto, requerir la autorización de la Cortes.
b. Convenios de cooperación: tienen por objeto el desarrollo de una política conjunta.
No son convenios administrativos, y por lo tanto, requieren la autorización de las Cortes para su funcionamiento. La autorización expresa de las Cortes se ve por parte de las CCAA como un control de fiscalización encubierta y ha generado que sea un mecanismo poco utilizado por las CCAA.
El procedimiento a seguir para la autorización en la Cortes es: i.
Cada cámara examina los convenios, el Congreso en la comisión constitucional y el Senado sólo sí es solicitado por un grupo parlamentario o 25 senadores.
ii.
Si hay discrepancia entre el Congreso y el Senado, prevalece el Congreso.
iii.
Si la decisión final es denegar la autorización, el convenio no entrará en vigor, pero la CCAA puede interponer un conflicto de competencias.
b) Verticales: entre el Estado y una o todas las CCAA. Es el mecanismo más habitual y 56 son jurídicamente vinculantes.
a. Bilaterales: entre 1 CCAA y el Estado b. Multilaterales: entre el Estado y más de una CCAA.
Ambos tipos se regulan en la ley 30/92, donde se especifica: i.
el contenido mínimo de los mismos ii.
la exigencia de publicación en el BOE y en el Boletín Oficial de la CCAA Obligan desde el momento de la firma y son controlados por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Son la forma más frecuente de colaboración entre el Estado y la CCAA. En la práctica, los convenios vienen siendo usados también como territorialización de fondos estatales.
Es decir, poder de gasto del Estado: el Estado da un dinero para una determinada política.
A raíz de la STC 13/92, se dice que el poder de gasto no es un título competencial. Es decir, el Estado no podrá decir si da dinero, en qué debe gastarlo condicionadamente si son competencias exclusivas. En cambio, si son competencias compartidas SÍ podrá, ya que tiene la competencia.
Quiere decir con esto, que el Estado usa los convenios como territorialización: firma de convenio con la CCAA para el fomento de una determinada política, y condiciona el gasto presupuestario transferido por el convenio. Es una técnica efectiva y eficaz, pero las CCAA se quejan de que se les condicione hasta ese punto y no puedan gastarlo en otros temas.
2. Las conferencias sectoriales a) Las conferencias sectoriales verticales: es un mecanismo vertical y multilateral, es decir, el Estado y todas las CCAA. Órgano multilateral de coordinación sectorial donde se reúne el ministro de gobierno estatal competente por razón de la materia junto con sus homólogos autonómicos (los consejeros autonómicos del mismo rango).
Se toman decisiones mediante acuerdos o resoluciones políticamente vinculantes (sin efectos jurídicos) para las partes que las adoptan, pero no son acuerdos directamente aplicables si no hay una voluntad última. Son convocadas por los ministros pero no tiene la obligación de convocar un número de conferencias. Lo importante es la elaboración de un reglamento.
b) Las conferencias sectoriales horizontales: reunión periódica entre los presidentes de los entes subestatales o los consejeros de los mismos, con la finalidad de tratar asuntos comunes a todos los entes y buscar posiciones comunes. Es horizontal y multilateral es decir, todas las CCAA reunidas entre ellas. Hasta el momento solo hay 4 conferencias de presidentes. Las convoca el presidente en lugar de las CCAA.
3. Las comisiones bilaterales de cooperación: se desarrolla entre el la Administración general del Estado y los representantes del Consejo de gobierno de cada una de las CCAA para examinar y adoptar acuerdos sobre temas de interés estatal y de la CCAA.
Su origen está en las comisiones mixtas de traspasos que una vez finalizadas continuaron funcionando como un foro de negociación directa entre representantes estatales y de la CCAA.
La comisión bilateral sirve para llegar a un acuerdo para que no se impugne la ley entre el Estado y la CCAA. Se comunica al TC el acuerdo de reunirse en una comisión bilateral y el TC amplía el plazo a 9 meses para presentar el recurso de inconstitucionalidad en lugar de 3 meses. Se tratan aspectos de una sola CCAA.
57 18/05/11 TEMA 8 – Financiamiento de las CCAA El hecho de reconocer una autonomía política, implica necesariamente el reconocimiento de autonomía financiera. Por este entendemos, la posibilidad de adoptar decisiones sobre la obtención de recursos económicos y sobre el gasto propio.
Marco constitucional Art. 156 CE consagra el principio de autonomía financiera. Tiene importancia, por qué sino qué sentido tiene dar competencias, posteriormente traspasarlas y no garantizar las partidas presupuestarias para ejercer la competencia.
Art. 157 CE enumera los recursos de las CCAA, y además, se remite a una LO de configuración del modelo de financiación (LOFCA). Está contiene el régimen de administración de las CCAA.
Es decir: 1. El ejercicio de competencias financieras.
2. La regulación de normas sobre conflictos.
3. Las formas de colaboración.
Por lo tanto, la financiación NO está en la CE, ni el EAC, sino en la LOFCA.
La LOFCA también crea un Consejo de política fiscal y financiera: Conferencia sectorial. En esta conferencia se reúnen los consejeros de economía de las distintas CCAA, el ministro de economía y el ministro de política territorial y administración pública. Para tomar acuerdos de materia de financiación, que posteriormente son los que reforman las distintas LO de financiación (LOFCA). En esta conferencia sectorial los acuerdos se adoptan en primera votación por mayoría de 2/3 partes, y en segunda votación por mayoría absoluta.
La primera LOFCA se redacto en 1980 y se ha modificado 4 veces (1989, 1996, 2001 y 2009).
Finalmente, hay que tener presente que el TC ha interpretado conjuntamente los art. 157.3 CE y 149.1.13 CE sobre la ordenación de la economía, llevando a cabo una ampliación de la competencia aceptando que el poder del Estado es muy amplio en esta materia.
Art. 158 CE regula el fondo de compensación interterritorial.
58 Principio de autonomía financiera: suficiencia, autonomía de gasto y autonomía de ingreso El principio de autonomía financiera está compuesta por dos principios: 1. Principio de suficiencia financiara: implica que la financiación autonómica debe garantizar la cobertura del coste derivado de la asunción de competencias (art. 1 LOFCA). Es decir, si se le da a una CCAA una determinada competencia, no sólo se le da, sino que ha de garantizar la financiación de la misma.
Se garantiza por dos vías: 1. Establecimiento de un conjunto de impuestos cedidos, total o parcialmente, por el Estado a las CCAA: el gobierno central por medio de una ley marco (art. 151.1 CE) atribuye a las CCAA competencias en materia de tributos y esta atribución puede ser: a. Sobre los rendimientos: implica que las CCAA realizan funciones de gestión, recaudación, liquidación e inspección del tributo o impuesto. (que la CCAA recauda en su territorio y se queda en el territorio).
b. Capacidad normativa: implica que las CCAA tienen competencias para configurar normativamente el tributo (ej.: Cataluña suprime el impuesto de patrimonio o e de sucesiones; el IVA está al 18%, pero la capacidad normativa implica que es la CCAA la que decide si es el 18% o no).
2. Participación de las CCAA en los ingresos tributarios del Estado: implica que el gobierno central recauda, gestiona, liquida e inspecciona el pago del tributo y después lo redistribuye entre las CCAA. Esta redistribución viene condicionada por el fondo de solidaridad o el fondo de compensación interterritorial. Estos tributos son gestionados por la Agencia Tributaria del Estado. Y los tributos cedidos, total o parcialmente, son gestionados por la Agencia Tributaria de la CCAA (art. 204 EAC).
2. Principio de autonomía de ingreso y de gasto: a. Autonomía de ingreso: se entiende la posibilidad de adoptar decisiones sobre la manera de obtener recursos económicos y sobre la composición de los mismos. Es decir, se decide sobre cuanto se ingresa y sobre qué tipo de tributos se establece.
(ej.: IVA, IRPF, impuesto de sucesiones…).
b. Autonomía de gasto: se entiende la posibilidad de adoptar decisiones, sobre qué sectores y qué políticas se orientan los recursos.
Los límites sobre el principio de autonomía de ingreso y de gasto son: i.
La prohibición de medidas tributarias extraterritoriales. Es decir, la prohibición de que las CCAA adopten medidas tributarias sobre bienes o personas situadas fuera de su territorio.
ii.
La prohibición de afectación a la libre circulación. Es decir, que las medidas no constituyan un obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios, o que no puedan atentar contra la unidad de mercado. (ej.: la CCAA puede establecer tributos a sus empresas, pero no puede hace que los tributos impidan la libre circulación de mercaderías y servicios).
59 iii.
Limitaciones de la UE o Pacto de estabilidad y crecimiento: son principios que estableció la UE que limitan tanto el endeudamiento como el crecimiento de los Estados. Es decir, por ejemplo la UE dice a los Estados que estos no pueden crecer más de un 3% y que la deuda pública no puede ser mayor del 60 %, por lo tanto, limita mucho el gasto de la CCAA.
Principio de solidaridad Art. 138 CE: equilibrio económico adecuado; art. 139 CE: igualdad en derechos y obligaciones de la CCAA; y 158 CE: prevé en fondo de compensación interterritorial.
Por vía de este principio se busca solucionar los problemas de desequilibrio territorial y se instrumenta por medio del uso de técnicas redistributivas que implican una transferencia de capital público de las CCAA más desarrolladas a las CCAA menos desarrolladas. Esto se hace mediante el fondo de compensación interterritorial. Este fondo funciona de la siguiente forma: la ley de presupuestos especifica las CCAA beneficiarias del fondo, y cuya renta por habitante este por debajo del 75% de la renta media comunitaria.
La ley de presupuestos específica que CCAA se beneficia del fondo, cuya renta sea menor al 35 % de la renta de la media comunitaria. Y aquellas que estén por debajo del 75% son las que se benefician.
Como se distribuye el fondo: a. El saldo migratorio de cada CCAA, es decir, aquellas personas que han nacido en esa CCAA, y se van a otra CCAA a trabajar porque las expectativas laborales son mejores.
b. El coeficiente entre el número de parados y el activo de cada CCAA.
c. La superficie y la dispersión de la CCAA.
Modelos de financiación autonómica 1. Modelo general o régimen común: consiste en que la financiación autonómica se apunta sobre los costes de las competencias asumidas por las CCAA, es decir, sobre el gasto de esta gestión. Así, a las CCAA se les transfiere el coste de las competencias, que gestiona la CCAA y nivelación por el fondo de compensación interterritorial.
Forma parte del recurso de las CCAA (art. 157 CE): i.
Tributos cedidos a la CCAA (art. 157.a)) CE a. Tributos cedidos totalmente, es decir, pueden ser los rendimientos del tributo (gestión, recaudación, liquidación e inspección) + la capacidad normativa (ej.: sucesiones y donaciones, patrimonio, actos jurídicos documentales, medios de transporte y electrónicos, y juegos de azar). Tanta capacidad tiene la CCAA, que lo que ha hecho ha sido suprimirlos.
b. Tributos cedidos parcialmente: el 50 % de IVA (Impuesto sobre la compra de bienes) e 50 % de IRPF (Impuesto sobre la renta física de las personas) + 40% de hidrocarburos, tabacos y alcohol.
60 El 50% se queda en Cataluña y el otro se marcha a Madrid.
ii.
Participación en ingresos del Estado (art, 157.c)), el restante se atribuye a la CCAA.
iii.
Recursos propios: recursos o impuestos que puede crear la propia CCAA. Es decir, impuestos nuevos + las actividades de crédito. Este procedimiento es menor por la prohibición de doble imposición, es decir, por un mismo hecho sólo se puede tributar una vez, y no puede darse una aplicación dual del impuesto. Por lo tanto, como la mayoría de actos ya se encuentran cometidos a algún tributo estatal, la CCAA se encuentra dificultades para crear nuevos hechos tributarios.
iv.
La transferencia del fondo de compensación interterritorial (FCI) o fondo de nivelación.
v.
Los fondos estructurales de la UE, que dependerá en si la UE ha establecido la participación para ese territorio.
Régimen de concierto: está en el País Vasco y en Navarra Incluye la imposición impositiva que las CCAA que permite a la CCAA gestionar y recaudar la mayoría de los impuestos estatales, y desarrollar su sistema tributario propio y su gestión.
Por otra parte, también determina la determinación del cupo, por el cual el País Vasco pacta los recursos que se transfiere al Estado de las competencias que gestiona el Estado en esta CCAA.
Es decir, se le entrega al Estado una parte de los ingresos de la CCAA en forma de pago por los servicios y las competencias que el Estado mantiene en el territorio de la CCAA. Por lo tanto, implica que el País Vasco tiene toda la autonomía financiera y además, es la CCAA la que da el dinero al Estado por los servicios prestados.
El EAC hace varias cosas al respecto: i.
El fondo de compensación interterritorial dice que la nivelación sólo sea para educación, sanidad y servicios sociales. El resto, no entraría en el fondo de compensación.
ii.
Por otra parte prevé que habrá compensación siempre que exista una misma capacidad fiscal.
iii.
El TC dice que el esfuerzo fiscal de la CCAA es inconstitucional, porque no es una norma que condiciona al resto de CCAA y el EAC no puede condiciónalo. Es decir, Cataluña no puede decir al resto de CCAA que será solidaria siempre que hagas...
iv.
Intenta ir hacia la bilateralidad. Es decir, lo que intenta el EAC es decir que el sistema de financiación entre Cataluña se pactará bilateralmente entre el Estado, no dentro de la conferencia sectorial. El TC dice que bilateralidad es un complemento de la multilateralidad.
v.
La DA3ª del EAC prevé que la inversión del Estado en infraestructuras se tiene que equiparar a la participación relativa del PIB de Cataluña durante un periodo de 7 años.
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