Tema 1,2,3,4 (2016)

Apunte Catalán
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Ciencias políticas y de la Administración - 1º curso
Asignatura Introducció a l'Administració Pública
Año del apunte 2016
Páginas 19
Fecha de subida 25/04/2016
Descargas 28
Subido por

Vista previa del texto

INTRODUCCIÓ A L’ADMINISTRACIÓ PÚBLICA Tema 1. Introducció a la ciència de l’administració.
1. Què cal entendre per “Ciència de l’Administració” “L’Administració pública és un element bàsic de l’Estat per a l’exercici executiu del poder sota les ordres d’un govern configurat, en els nostres sistemes polítics, de forma democràtica.” “És a dir, conceptes bàsics de la Ciència Política com “democràcia”, “poder”, “estat” o “govern” estan totalment relacionats amb l’Administració pública. Per aquesta raó, l’estudi de l’administració pública és un dels objectius bàsics d’anàlisi de la ciència política.” Ballart, X. i Ramió, C. (2000): Ciencia de la Administración. Tirant lo Blanc. Valencia.
En resum, la ciència de l’administració estudia com s’implementen les decisions preses en l’esfera política.
L’objecte d’investigació de la ciència de l’administració és l’administració pública.
Per entendre que és l’administració pública és necessari delimitar el concepte. Per això cal: – Diferenciar entre “política” i “administració”.
– Diferenciar entre esfera pública (sector públic) i esfera privada (sector privat).
Objectius de l’assignatura: Aquesta assignatura presenta l’organització i el funcionament de les Administracions públiques en el context del sistema polític. Així doncs, els principals objectius de l’assignatura són: – Analitzar les estructures administratives en els seus nivells estatal, autonòmic i local.
– Comprendre el funcionament de les diferents administracions públiques.
2. El paper de l’Administració Pública dins del sistema polític: les relacions entre la política i la gestió pública.
El govern és l’encarregat de liderar l’administració pública. Per tant, aquest té dos funcions bàsiques: una funció política (prendre decisions) i una funció administrativa (liderar la implementació de les decisions preses).
Diferenciació entre “política” i “administració” Com ja he dit anteriorment, hi ha dos aspectes a tenir en compte a l’hora d’analitzar qualsevol administració pública, és a dir, hi ha dos fronteres que cal que distingim.
La primera d’aquestes fronteres és el límit existent entre l’àmbit polític i l’administratiu.
Cal tenir en compte, que una administració està formada per dos tipus de persones:   Cúpula política: formada per càrrecs amb responsabilitats polítiques (polítics) basats en una legitimitat democràtica.
Base funcionarial: formada per la resta de persones que treballen a l’administració pública (funcionaris) basats en una legitimitat meritocràtica (oposicions).
La política i l’Administració són elements complementaris d’un fenomen comú que denominem Administració pública (Waldo). Parlar d’Aministració pública és parlar de “gestió” i parlar de política és parlar de “processos de presa de decisions” (Wilson).
Per tant no podem estudiar una administració sense tenir en compte els condicionants polítics ja que això faria que pràcticament no existissin diferències entre una “organització pública” i una “organització privada”.
Així doncs, aquests dos mons són compatibles però al mateix temps xoquen en quant a interessos ja que els dos àmbits presenten moltes diferències:   Polítics: limitats en el temps, inestabilitat, canvis constants, mobilitat, pressió social, desconeixement...
Funcionaris: càrrec per tota la vida, especialistes, coneixement entre ells...
La dualitat de personal en les AAPP Dins de l’administració, hi ha càrrecs polítics i funcionaris. La frontera entre aquests dos tipus de càrrecs pot variar i estar més amunt o més avall.
La frontera varia per segons la funció del sector en qüestió i canvia en els diferents països.
Segons si aquesta frontera està més amunt o més avall podem parlar de dos tipus de sistemes:   MERIT SYSTEM (professionalització): sistema en què hi ha més funcionaris i per tant sistema meritocràtic. Aquest sistema permet tenir organitzacions més estables i treballadors més ben formats, però al mateix temps, dificulta la implementació de canvis per part dels polítics.
EXEMPLES: el país més meritocràtic és el Regne Unit seguit dels Països Nòrdics. Els EUA també tenen un merit system, igual que Espanya i Catalunya (més Espanya que Catalunya).
SPOIL SYSTEM (politització): sistema en què hi ha més polítics.
EXEMPLES: America Llatina sobretot als anys 80 i 90.
3. L’esfera pública i l’esfera privada: la relativitat actual de les distincions entre públic i privat L’altre aspecte necessari per analitzar una administració pública, és el límit entre el món públic i el món privat. Així doncs, necessitem conèixer quina és la frontera entre aquests dos mons. Hi ha algunes administracions que tenim clares que són públiques (els ajuntaments) o privades (empreses). Tanmateix, hi ha altres tipus d’administracions com les empreses i agències públiques que d’entrada són públiques, però que al mateix temps utilitzen el dret privat per a funcionar, i per tant no tenim clar si són públiques o privades.
EXEMPLE: TV3, Agència Catalana de l’Aigua, Museo del Prado, Institut del Teatre...
És important conèixer aquesta frontera perquè el sector públic i el sector privat tenen lògiques de funcionament molt diferents: Tema 2. L’evolució de l’Administració Pública i de les seves funcions.
1. Els nivells de govern i d’Administració NIVELLS ADMINISTRATIUS BÀSICS (TERRITORIALS): 1) Administració general de l’estat (AGE): només n’hi ha una, que és la suma de diverses institucions.
2) Administracions autonòmiques (17 + 2 ciutats autònomes, no hi ha diferències a aspectes pràctics, la diferència entre les comunitats autònomes i les ciutats autònomes es que les primeres estan formades per províncies mentre que les segones només són una ciutat): les administracions autonòmiques neixen amb la transició (a la Constitució no apareix el número d CCAA que hi ha, simplement s’especifiquen les condicions amb què s’han de formar).
3) Administració local: a) Administració municipal (8.077/947 a Catalunya): a Espanya hi ha un problema d’inframunicipalisme ja que hi ha ajuntaments molt petits amb poca gent i pocs diners que no poden prestar els serveis públics que els corresponen (el 50% dels municipis catalans tenen menys de 1000 habitants. A Dinamarca, per solucionar el problemes, es van unificar municipis.
A Espanya això no es planteja però si que s’ha intentat crear administracions superiors per a prestar els serveis que els ajuntaments són incapaços de proporcionar.
b) Diputacions provincials (38): són divisions antigues (s.XIX) que es van mantenir durant la dictadura. Les diputacions provincials van ser una idea inicial per intentar solucionar l’inframunicipalisme ja que intenten ajudar als municipis a prestar els serveis. Durant la transició, aquestes administracions van perdre funcions que van passar a estar en mans dels governs autonòmics.
c) Altres (categories que només existeixen en una part del territori: - Diputacions forals (3) - Cabildos (canàries) (7) - Consells (balears) (3) - Comarques (catalunya) (41): A Catalunya es van formar les comarques perquè es va observar que les diputacions eren massa grans i tampoc podien proporcionar els serveis necessaris, és a dir, es van crear per solucionar l’inframunicipalisme. Tanmateix, els municipis i la Generalitat no van cedir competències als consells comarcals i les comarques simplement es van inventar noces competències (promoció turística).
Cal tenir en compte que la Unió Europea té el principi de subsidiarietat, un decret que obliga a cedir els serveis públics als nivells administratius més propers als ciutadans on puguin ser eficaces.
Així doncs, a Espanya i a Catalunya seguim tenint municipis petits i al mateix temps tenim comarques i diputacions que no han solucionat el problema. Per aquest motiu neix el debat de la creació de les vegueries per poder solucionar el problema definitivament. Tot i que la llei de vegueries s’ha aprovat, encara no s’ha desenvolupat. D’alguna manera, aquesta llei entra en conflicte amb l’Estat, perquè no seria viable tenir tants nivells administratius i per tant, les vegueries haurien de substituir a les províncies (Catalunya passaria de 4 províncies a 7 vegueries fet que afectaria a nivell estatal).
4) Unió Europea: entitat supranacional que afecta cada dia més a tots els Estats i regions membres.
Administracions territorials i no territorials – – – – – • Administració territorial • Administració no territorial Sinònims: Instrumental, Funcional, Institucional Creades per les adm. territorials (prerrogatives derivades, no originàries) Funcions concretes (no generals) Numero il·limitat (creació) Personalitat jurídica i patrimoni propis però tutelades per l’Administració territorial.
2. L’evolució de l’Administració Pública i de les seves funcions Per entendre l’evolució de l’Administració Pública, ens hem de fixar específicament en dos anys: 1975 (situació abans de la Transició): – AGE gestiona 90% dels recursos – Administració local gestiona 10 % dels recursos repartits entre diputacions (més importància) i ajuntaments.
2012 (situació abans de la crisi): [Encara no tenim dades econòmiques d’anys més propers] Observem que la situació ha canviat radicalment des de 1975.
– AGE gestiona 50% dels recursos – Administració local gestiona 13% dels recursos – Administració autonòmica gestiona el 37% dels recursos També podem fixar-nos en aquests dos anys per observar com era el volum de despesa pública respecte el PIB i per tant veure l’evolució de l’Estat del benestar: 1975: Espanya 22% (EU-15 50%). Observem que en aquest any, a Europa ja hi havia unes democràcies estables amb un Estat del Benestar consolidat i a Espanya no.
2012: Espanya 40% (EU-15 42%). Observem que el 2012 Espanya, sent una democràcia jove, ja havia consolidat un Estat del Benestar ja que les despeses públiques s’han duplicat. Per altra banda, a partir dels anys 80, Europa redueix els seus Estats del Benestar.
Espanya va tenir més dificultats a l’hora d’esdevenir un Estat del Benestar perquè va haver de fer la transició democràtica i la construcció de l’Estat del Benestar al mateix temps. A causa d’això, aquest Estat del Benestar no s’ha acabat de construir i, dels 4 pilars bàsics (educació sanitat, serveis socials i habitatge públic), li falta la quarta pota, l’habitatge públic.
AGE Com hem observat abans, en termes relatius l’AGE ha disminuït, però en termes totals ha augmentat lleugerament ja que al construir un Estat del Benestar, els efectius totals de l’Administració han augmentat.
Tanmateix, l’AGE haurà d’haver disminuït ja que ha perdut moltes competències que han estat transferides a les administracions autonòmiques. Sempre és difícil fer disminuir una administració, però almenys s’ha aconseguit mantenir-la estable sense augmentar. D’aquesta manera, l’administració central ha quedat estancada des de la transició. Les dues principals funcions de l’AGE són les relacions internacionals i l’exèrcit.
Administracions autonòmiques Les administracions autonòmiques, des dels anys 80 (quan es van crear), sempre han anat creixent. D’alguna manera es van convertir en màquines devoradores de competències ja que cada cop n’adquirien més i al mateix temps també en reclamaven més. Aquestes administracions, van assumir sobretot les competències de l’Estat del Benestar (educació i sanitat). Amb la crisi, aquest creixement s’atura i fins i tot retrocedeix (retallades).
Administració local En termes totals han crescut més d’un 3%, tanmateix, sempre han estat relegades respecte les administracions autonòmiques.
D’alguna manera, podríem dir que Espanya no ha seguit el principi de subsidiarietat de la UE (els serveis públics els han de prestar les administracions públiques més properes als ciutadans mentre sigui viable).
A Espanya s’ha produït una primera descentralització (de l’Estat a les regions, CCAA) però no s’ha acabat de seguir el principi de subsidiarietat i no s’ha fet una segona descentralització cap al món local. Això ha passat perquè les administracions autonòmiques no els han volgut cedir competències i a més, ha persistit el problema de l’inframunicipalisme (els ajuntaments no poden oferir correctament els serveis que els pertoquen.
L’Administració local és la que ha patit més les retallades i la crisi. Això ha passat bàsicament perquè aquestes administracions tenen dos tipus de fonts de finançament. Per una banda les transferències de l’Estat segons el número d’habitants que el municipi té (condiciona les tasques que els ajuntaments han de dur a terme) i per l’altra l’impost de béns immobles.
Durant el boom immobiliari, sobretot als municipis turístics, els ajuntaments es van enriquir molt (arques municipals sobreinflades) i van utilitzar els diners per millorar i crear infraestructures. Amb la crisi, els ingressos d’IBI cauen i els ajuntaments passen a dependre de les transferències (que depenen del número d’habitants) i no poden mantenir molts dels serveis ja establerts.
La Generalitat i les diputacions provincials intenten ajudar, però també estan en crisi. Així doncs, els municipis s’han hagut d’espavilar, però cal tenir en compte que molts dels serveis impulsats ja no es podien aturar (residències d’avis, guarderies...).
El model espanyol no es pot considerar un model federal primerament perquè no s’ha construït de baix cap dalt, però sobretot perquè no s’ha produït la segona descentralització cap als municipis i no s’ha donat suficient poder al món local (és el que més se li critica).
Dades històriques sobre el número de treballadors que han tingut les administracions central, autonòmiques i locals des del seu inici (taules del power point) que exemplifiquen les dades treballades a dalt.
3. L’administració autonòmica des d’una perspectiva comparada: Naixement Les administracions autonòmiques es creen al mateix temps que els governs i els parlaments autonòmics als anys 80 (a diferència de l’AGE i dels ajuntaments i diputacions).
Tot i que el model de les administracions autonòmiques podria haver estat diferent de l’estatal, es reprodueix el model ja existent per inèrcies i per molts motius diferents (rapidesa, facilitat, convivència amb l’Estat, costums, inestabilitat, por, falta d’un Estat del Benestar...).
Tanmateix, el motiu principal és que en aquell moment, la prioritat no era pensar quin model d’administració era millor per gestionar els serveis públics, sinó consolidar l’autogovern de les CCAA. Un altre motiu era que, com que l’Estat és qui transfereix els recursos, les competències, els equipaments i el personal, era millor que aquest últim seguís treballant com estava acostumat a fer-ho.
Àmbits competencials Les administracions autonòmiques s’alimenten de les competències que l’Estat els hi transfereix.
Diferents tipus de competències i diferents maneres de ser transmeses: Sobre qualsevol tema, el sector públic legisla (Parlament o Congrés), reglamenta (Govern) i executa (Administració Pública). Així doncs, el sector públic té la protestat legislativa (aprovar lleis que regulen grans temes, aprovar marcs d’ordenació), la protestat reglamentària (aprovar reglaments que desenvolupen les lleis en petits temes, que entren en detall) i la funció executiva (executar el que apareix en les lleis i els reglaments.
Les competències exclusives de l’Estat són aquelles sobre les quals l’Estat desenvolupa les tres funcions (té la protestat legislativa, la protestat reglamentària i la funció executiva). Les principals competències exclusives de l’Estat Espanyol són la seguretat/defensa, la diplomàcia (relacions internacionals), la immigració i les infraestructures estatals.
Per altra banda, les competències exclusives de la Generalitat són aquelles sobre les quals la generalitat ho pot fer tot (el parlament aprova les lleis, el govern aprova els reglaments i l’administració ho executa). Entre d’altres hi trobem la cultura catalana, el turisme, la política lingüística, la promoció econòmica del territori...
Tanmateix, la major part de les competències són competències compartides sobre les quals l’Estat i la Generalitat comparteixen la protestat legislativa i la protestat reglamentària i la funció executiva estan en mans de la Generalitat. És a dir, sobre aquests temes, l’Estat pot aprovar lleis de bases (lleis de mínims) en què l’Estat aprova un mínim comú normatiu a tot l’Estat per poder tenir una certa coordinació entre els territoris però els parlaments autonòmics poden aprovar lleis que desenvolupen les lleis de bases. Aquestes competències generen problemes perquè l’Estat no acostuma a fer una llei de mínims, sinó que sol fer lleis de màxims (hi ha diversos exemples, però el de l’educació és el que genera més confrontacions). Això genera un problema en cadena ja que la llei de “mínims” acaba sent tant al detall que no només impedeix la protestat legislativa, sinó que també la reglamentària.
Algunes d’aquestes competències són la regulació del mercat laboral (els mínims serien l’edat d’entrada al mercat i la jubilació, aspectes que han d’estar coordinats), l’educació, la sanitat, els impostos, el medi ambient, la sanitat...
Finalment, trobem les competències executives en què l’Estat té una protestat legislativa única però les CCAA poden aprovar els reglaments i executar-los. Un exemple seria l’atenció a la immigració (integració).
Ens i òrgans La personalitat jurídica pròpia: – ENS: SI – ÒRGANS: NO Els ENS es composen d’ÒRGANS per poder actuar.
• DESCONCENTRACIÓ: es delega l’exercici d’una determinada competència en òrgans de la pròpia organització.
• DESCENTRALITZACIÓ: es transfereix la titularitat d’una determinada competència en una nova organització.
Evolució organitzativa En la Constitució, l’Art 143.1 parla del dret potestatiu a l’autogovern i de la “no obligació” de constituir-se com a CCAA.
A més, no totes les CCAA es van crear amb la mateixa velocitat ni amb les mateixes característiques. Bàsicament hi ha dues vies, la via ràpida (regions que abans de la dictadura ja havien tingut institucions d’autogovern: Catalunya, País Basc i Galícia) i via lenta (resta de regions que es volien agrupar).
En la Constitució el primer que es va remarcar van ser les competències exclusives de l’Estat (Art. 149.1) i les competències que “poden”assumir CCAA (Art. 148) des d’un inici. A part, en l’Art. 149.3 hi apareixien la resa de competències que també podien assumir les CCAA. L’article 143 remarcava que els CCAA formades per la via lenta, en un inici només tenien les competències de l’article 148 i ja al cap de 5 anys podien assumir la resta de competències menys les de l’Estat. Per altra banca, les CCAA creades per la via ràpida no s’havien d’espera 5 anys i des d’un primer moment podien assumir totes les competències menys les de l’Estat.
Per altra banda, en la Constitució també es deia que si hi havia una CCAA sense experiència d’autogovern, podia saltar-se els 5 anys si es feia un referèndum i sortia el si (Art. 151.1). És l’exemple d’Andalusia.
La descentralització es va utilitzar com a instrument polític (aconseguir vots i calmar la inestabilitat) i no com a tècnica de gestió sobretot en el cas català i basc. A més, al voler donar les mateixes oportunitats a totes les regions per no discriminar a ningú (el conegut “café para todos”) es va produir una formació de CCAA plena de contradiccions i irracionalitats.
EXEMPLES: (documental) – El cas de Navarra (no ajuntada a Euskadi) – El cas de Madrid (CA creada a través de l’Art. 144 pensat per Gibraltar perquè ningú la volia) – El tamany de les dues “Castelles” (el cas d’Albacete, el cas de León, el cas de Cantàbria) – L’establiment de les capitals (Mèrida, Toledo, Vitoria, Las Palmas-Tenerife).
Tema 3. L’Administració General de l’Estat (l’AGE).
0. L’AGE (Administració General de l’Estat) No té moltes competències que afectin directament al ciutadà, ja que aquestes competències les trobem en nivells de l’administració més propers al mateix ciutadà.
Es considera que només es una però se’n diferencien diferents tipus:  L’administració central (competències en tot l’Estat): [és el cor] - El Govern / El Consell de Ministres (sinònims) - El President del govern: dirigeix l’acció del govern i la coordinació de l’activitat dels seus membres, de la qual n’és responsable (rendiment de comptes). A més, anomena (i destitueix) el vicepresident i els ministres.
- El/s Vicepresident/s - Els Ministeris: funcions dels ministres. Tenen competències polítiques i competències administraves. Alguns ministeris són molt grans i no s’entén que existeixin, ja que la seva competència és compartida (ex: ministeri de sanitat).
Està tota centralitzada a Madrid.
 L’administració perifèrica (es composa per): - Les Delegacions del Govern en les CCAA: no són grans estructures (ex: immigrants).
- Les Subdelegacions del Govern en les Províncies: en les capitals de les CCAA sovint les trobem fusionades amb la delegació (ex: BCN).
Aquesta administració perifèrica te poques competències i la trobem en petits edificis. Tot i això, les competències que tenen impliquen un contacte més directe amb el ciutadà.
  L’AGE a l’exterior (la xarxa d’ambaixades d’Espanya es bastant extensa i important): - Les Embaixades / els Consulats - Les representacions permanents en organitzacions internacionals Els “organismes públics” (administració no territorial) 1. L’administració central 1.1. El govern/el consell de ministres El consell de ministres es un òrgan col·legiat i això vol dir que esta format per un grup de persones que prenen les decisions conjuntament i que assumeixen les responsabilitats sobre el que decideixen i les seves conseqüències de manera col·lectiva (ex: si una política surt malament qui n’és el responsable és el conjunt del govern, no es pot assenyalar a un membre concret, sinó que formalment el culpable és el govern).
El govern o consell de ministres està format pel president o presidenta, pel vicepresident o vicepresidents (a Espanya màxim 3) i pels ministres.El nº de gent d’un govern es variable. El número de ministeris no està fixat enlloc, és una decisió política que pren el partit que accedeix al poder (en els casos que menys n’hi hagut 10 i en els que més 18).
Aquest òrgan te una naturalesa dual política i administrativa: el govern pren les decisions polítiques i també té el paper administratiu d’implementar aquestes decisions. És a dir, el govern té el poder executiu però al mateix temps dirigeix els ministeris i les administracions, que són els qui executen aquestes decisions.
1.2. El President del govern Dirigeix l’acció del Govern i la coordinació de l’activitat dels seus membres. És responsable de l’activitat dels seus membres (rendiment de comptes). Anomena i destitueix els Vicepresidents i Ministres.
1.3. El/s Vicepresident/s Pot haver-hi més d’un vicepresident. En cas que hi hagi mes duna vicepresidència s’ordenen per ordre d’importància: vicepresidència primera, segona, tercera... Funcions:  Substituir, quan és necessari, el president del govern, recolzar-lo i arribar allà on ell no pot (les agendes presidencials son molt complicades i molts cops impliquen el desdoblament en espai i temps, per aquest motiu el vicepresident el pot substituir en l’acte que sigui). El vicepresident fins i tot pot firmar en nom del president en determinats documents.
  Coordinar els ministeris: cada ministre s’ocupa de temes diferents i en algun cas, a l’hora de fer polítiques, poden arribar a contradir-se per falta de coordinació. Així doncs, el vicepresident ha d’intentar fer que els ministeris actuïn de manera coordinada i no facin polítiques contradictòries.
Té una tercera funció no escrita, ser portaveu del govern.
El càrrec de vicepresident és acumulatiu, la persona que ocupa la vicepresidència ocupa també un ministeri. Quan només hi ha un vicepresident acostuma a ser Ministre del Ministeri de la Presidència. Aquest ministeri s’encarrega de donar suport al president, però no es dedica en cap moment a un tema concret ni té cap funció exclusiva.
El ministeri de la presidència més enllà de dur a terme feines formals i secretarials (formar agenda, viatges oficials, correspondència...), també s’ocupa de contactar amb persones que s’adrecen al president. També es dediquen a preparar-li els discursos al president, que no té suficients coneixements per tot.
1.4. Els ministeris (mínim 600 persones)  Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación: dóna suport al president.
 Ministerio de Justicia: Ens podem preguntar l’existència d’aquest ministeri si ja hi ha separació de poders i de la justícia se n’ocupa el poder judicial. Perquè l’administració de justícia requereix tasques burocràtiques. Per tant, aquest ministeri no decideix res sobre el funcionament de la justícia però sí que regula les tasques burocràtiques (ministeri purament burocràtic).
El ministeri de justícia també gestiona tot el tema de les presons: funcionaris, reinserció laboral i social... Com a fet especiat podem destacar que Catalunya gestiona les seves presons.
Això es dóna perquè junt amb la policia, tenim un sistema de seguretat independent.
Catalunya té aquesta competència (Jordi Pujol) però no té els diners d’aquesta, és a dir, li van transferir la competència però no el percentatge d’impostos associats que corresponen a gestionar aquella competència. Aquest es un dels motius del dèficit econòmic crònic de la Generalitat, mentre que l’Estat té més diners i gestiona menys presons..
     Ministerio del Interior: gestiona la policia nacional, el sistema electoral, la guàrdia civil, la relació amb els ajuntaments, la junta electoral central...
Ministerio de Empleo y Seguridad Social: gestió de la seguretat social Ministerio de Fomento: s’encarrega de les infraestructures.
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas: gestiona els impostos i el funcionament intern de la pròpia administració.
Ministerio de Educación, Cultura y Deporte: Per què és necessari aquest ministeri si l’educació és una competència 100% compartida i queda en mans de les CCAA (l’AGE només ha d’aprovar una llei de bases i això ho fa l’administració general)? S’ocupa de les oposicions, de la construcció d’instal·lacions, del professorat, de les beques... A més, hi ha un equip de coordinació per assegurar-se que tots els sistemes tinguin certa coherència entre les diferents CCAA. El motiu històric pel qual existeix aquest ministeri és que inicialment no totes les CCAA tenien la competència d’educació. Les CCAA no necessàriament estan obligades a fer-ho tot i si hi ha alguna competència que no la volen exercir directament, automàticament se’n càrrec de l’AGE. Així doncs, l’Estat gestiona Ceuta i Melilla (no tenen aquesta competència), però la resta de CCAA amb el temps s’han anat creant la seva pròpia educació. Llavors, actualment, l’existència d’aquest ministeri no està justificada, però ningú s’ha atrevit a desmuntar-lo.
     Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad: passa exactament el mateix que amb l’educació.
Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente Ministerio de Economía y Competitividad Ministerio de Industria, Energía y Turismo Ministerio de la Presidencia (explicat anteriorment) Amb la transició i la creació de l’estat del benestar apareixen nous ministeris.
Els ministres: Els ministres tenen dues funcions: formen part del Govern (Consell de Ministres) i assumeixen la titularitat i direcció superior d’un Ministeri. Per tant, tenen competències polítiques i competències administratives, entre aquestes últimes trobem: • Planificació (fixació d’objectius i assignació dels mitjans) • Normatives (potestat reglamentària) • Pressupostàries • Resolutòries (recursos) • Organitzatives (determina la pròpia organització del Ministeri) Com a particularitat, trobem els ministres sense cartera (no entenem la seva figura sense entendre la naturalesa del govern): Hem dit que el govern tenia una naturalesa dual. El president és el que rep la confiança del Parlament i el president és l’encarregat de nomenar el seu govern. Si el president dimiteix, succeeix el que s’anomena dimissió en cascada (tots dimiteixen). Puntualment, el president pot fer dimitir algú a dit. A vegades per l’equilibri dels partits polítics, el president encara que sigui ell qui nomena els ministres no nomena qui vol, sinó que anomena a algú per equilibris de partit, regionals, de forces... Així doncs, no nomena a qui vol de manera lliure i per tant, no té perquè confiar en tots els membres del govern.
El ministre sense cartera no té una naturalesa dual. És un ministre que només té competències polítiques de barret polític i darrera del qual no hi ha cap ministeri. Aquest tipus de ministre es nomena perquè el president vol que es parli d’un tema concret que considera rellevant pel govern i vol que estigui en l’agenda política però que no es prou rellevant per crear-ne un ministeri. Així doncs, el president nomena un ministre de cartera que s’ocupi d’aquest tema (ex: Espanya es vol assegurar que entra a la UE, no crearà un ministeri per això però si que podrà nomenar un ministre de cartera)..
Al mateix temps, també es pot optar per un ministre de cartera per augmentar el nombre de gent afí que hi ha al govern, ja que, com ja he dit abans, hi ha ministre que són nomenats per pressions internes, no per confiança . Per aquest motiu el president algun cop nomena un ministre sense cartera (ex: no confies en el ministre de sanitat i nomenes un ministre sense cartera per controlar el de sanitat).
TEORIA DE L’ORGANIGRAMA* Prototip d’organigrama: organigrama d’un Ministeri (pregunta d’examen) El primer i el segon nivell són 100% polítics.´ Secretaria D’Estat: figura potestativa (ministeris complexes). Persona responsable d’un tema important, és un càrrec polític que pot ser destituït pel ministre. Els ministeris normalment es divideixen en 2 o 3 grans temes. La primera divisió acostuma a ser temàtica. Normalment tenen un gabinet de suport.
 Són funcionaris, però nomenats a dit.
Gabinet de suport: format per personal eventual i per personal de confiança (5-10 persones). S’encarrega dels mitjans de comunicació, de l’agenda, del protocol, dels discursos... (una mica de tot).
Subsecretaria: no és potestativa, l’ocupa un funcionari de carrera i ha de fer tàndem amb el ministre. És netament funcionarial i s’encarrega del funcionament intern del ministeri, ja que els polítics, no tenen perquè saber com funciona un ministeri. Situat en l’organigrama després del ministre si no hi ha un secretari d’estat Secretaria general: la figura de la secretari general és exactament igual que la del secretari d’estat. L’única diferència és la importància relativa que se li dona al tema del qual s’ocupen.
Els temes més importants pertanyen a la secretaria d’estat i els més generals a la general.
Són funcionaris, però nomenats a dit.
Direcció general (quart nivell): podem considerar-lo el nivell més important perquè es el més directe amb la realitat, és a dir, amb el públic i les empreses (ex: direcció general de tràfic). Són les unitats responsables de tenir contacte amb les persones i d’implementar les polítiques.
Normalment tenen un bon coneixement de l’àrea de la qual s’ocupen.
Els nivells superiors a la direcció general s’ocupen de temes polítics i de dibuixar les grans línies d’actuació, en canvi, a partir de la direcció general es comença a parlar de temes més operatius.
Com a excepció, la llei diu que en cas que no hi hagi cap funcionari que tingui les característiques necessàries per ocupar una determinada direcció general, es pot justificar el nomenament d’un altre funcionari (normalment es nomena una persona política).
Dins de la subsecretaria també podem trobar les secretaries generals tècniques, que són òrgans d’assessorament tècnic-jurídic necessaris en tots els Ministeris amb la finalitat de realitzar estudis i reunir la documentació (sobre la producció normativa del Ministeri, l’assistència jurídica...). Tenen un marcat caràcter tècnic i estan formades per funcionaris.
Dins de la direcció general podem trobar diferents subdireccions generals (nomenats a dit): són els responsables immediats, sota la supervisió del Director General o de l’òrgan del qual depenguin, de l’execució d’aquells projectes, objectius i activitats que els hagin estat assignats.
De cada subdirecció en poden sortir serveis, dels serveis seccions, de les seccions negociats.
Aquestes unitats són unitats operatives formades per funcionaris que ocupen el seu càrrec en funció d’unes oposicions, és a dir, no estan nomenats a dit i per tant són irrevocables.
El ministre pot reorganitzar l’organigrama del seu ministeri.
El ministeri de defensa té una altra lògica perquè inclou el ministeri militar. El mateix succeeix amb el de justícia.
Preparació d’un organigrama Primer a identificar: diferenciar les empreses i agències públiques que depenen del ministeri però que són empreses independents (línies discontínues). Tot el que estigui unit per línies discontínues forma part d’aquest món d’empreses i agències públiques.
El segon a identificar són els diferents nivells jeràrquics (quan dos unitats estan a la mateixa altura, és que tenen el mateix rang):  Primer nivell: ministre.
 Segon nivell: secretaria d’Estat (pot no haver-n’hi).
 Tercer nivell: secretaria general i subsecretària (només n’hi ha una).
 Quart nivell: direccions generals.
 Cinquè nivell: subdireccions (canvis de noms) Les direccions generals poden rebre diferents noms (oficines, instituts, delegacions...) però són el mateix. A més, dins de les subsecretàries hi pot haver una secretaria general tècnica, que està al mateix nivell que la direcció general.
També ens podem trobar una direcció general que pengi directament del ministre, tanmateix, sempre anirà al quart nivell de l’organigrama, independentment de qui pengi.
Algunes unitats tenen gabinet tècnic. Això són unitats d’assessorament formades per persones de confiança política i que no formen part de la línia jeràrquica.
Coses que hem de mirar quan analitzem un organigrama: - Diferenciar el nucli del ministeri de les agències i empreses públiques.
Observar els nivells jeràrquics.
Diferenciar els nivells ocupats per càrrecs polítics i els ocupats per funcionaris. Dins d’aquests hem de diferenciar els nomenats a dit i els nomenats per mèrits.
Tenir en compte quins són els criteris que s’han seguit per a dibuixar l’organigrama (criteris de departamentalització). Els més típics són de destinatari, tema o territori. En alguns casos es pot donar que un organigrama hagi estat format, per exemple, de manera temàtica però que al mateix temps tingui alguna ramificació per destinatari.
Tema 4: Les administracions de les Comunitats Autònomes. L’Administració de la Generalitat de Catalunya 1. Composició i funcions del Govern /Consell Executiu Govern de la Generalitat i Consell Executiu són sinònims.
El Govern dirigeix l'administració de la Generalitat de Catalunya i és titular de la potestat reglamentària i de la funció executiva.
El sistema català és un sistema parlamentari, on hi ha un parlament (elegit pels ciutadans) que elegeix a un president que és l’encarregat de formar la resta del govern.
Així doncs, el govern està constituït pel president, pel vici president i pels consellers o caps de departament, i respon políticament davant del Parlament de forma solidària, és un ÒRGAN COLEGIAT. És a dir, és un òrgan de responsabilitat única (el govern en conjunt és el responsable del què passi, no només un determinat conseller).
2. El president de la Generalitat Vincle entre l’àmbit polític i l’àmbit administratiu: “cap del govern”. Funcions: a. Competència per nomenar i cessar els altres membres del govern (Consellers) b. Convoca i presideix les reunions del govern c. Coordina la implementació del programa polític d. Relacions Parlament - Govern (rendiment de comptes, projectes de llei i decrets-legislatius, la convocatòria d’eleccions, etc.) e. Òrgans propis de suport: (la Secretaria del Govern: suport tècnic).
3. Els departaments de la Generalitat: rang jeràrquic dels diferents òrgans Els tres primers nivells del rànking, a diferència de l’Estat, són netament polítics.
Les conselleries de la Generalitat L'Administració de la Generalitat s'organitza en departaments o conselleries, unitats que assumeixen responsabilitats en àrees concretes. El número de conselleries és variable segons decisions polítiques (n’hi ha hagut des de 10 fins a 18). Els consellers són responsables polítics (membres del govern) i la màxima autoritat en el Departament, a més, poden ser especialistes o no en el tema i com que és un càrrec polític (no administratiu), no necessiten tenir una carrera.
El govern té tres grans àrees d’actuació (aquesta agrupació és només temàtica).
Conselleries (el 70% dels recursos de la Generalitat van destinats a educació i a sanitat):    Conselleria de la presidència: fa tot el que fa falta per donar suport al president (ex: muntar l’agenda política).
Vicepresidència: és un tema confús i és diferent a la d’Espanya. Durant molts anys no hi ha hagut vicepresident, no és un càrrec històric, sinó que el va crear Pujol en la seva última legislatura quan va nomenar a Mas, conseller en cap (és el mateix càrrec però amb un altre nom). Aquest nom va ser canviat pel primer tripartit a Vicepresident, per treure-li les connotacions convergents que tenia.
Actualment s’ha creat una conselleria de la vicepresidència, el conseller de la qual és el mateix vicepresident, i s’hi ha unit la conselleria d’economia, la conselleria més estratègica. Això ha estat creat per un tema polític, no administratiu, ja que ha estat una recompensa política per ERC.
Conselleria d’Afers Exteriors, Relacions Internacionals i Transparència: aquesta conselleria ha generat problemes amb l’Estat pel tema de les competències. Tanmateix, aquesta conselleria ja existia abans però només era una secretaria. Actualment se li ha elevat el nom a conselleria per donar-li més importància però desenvolupa les mateixes tasques que desenvolupava la secretaria.
Agrupa temes de relacions internacionals.
  Aquestes dos conselleries equivalen al Ministerio del Interior d’Espanya.
        Conselleria d’ensenyament (canvis de nom: educació o ensenyament): aquesta conselleria està plenament justificada (no com a nivell estatal) ja que gestiona les escoles, els instituts, l’FP, els pactes amb les concertades... El sistema d’educació obligatòria català està situat el 146 en el rànking mundial (no inclou universitats).
Conselleria de territori i sensibilitats: gestiona totes les grans infraestructures (ex: transports públics que no pertanyen a Renfe). Molt tocada per les retallades.
Conselleria de governació, d’administracions públiques i habitatge (aquesta última part s’ha afegit aquí com podria estar en un altre lloc): s’ocupa dels temes electorals, de l’organització interna de la Generalitat, de la relació amb el món local...
Conselleria d’interior: s’ocupa de la seguretat (mossos d’esquadra, coordinació d’aquests amb la policia local, bombers...
Conselleria de treball, afers socials i família: abans eren dos separades (de treball/d’afers exteriors): la part de treball s’ocupa bàsicament de la promoció d’ofertes de treball i la d’afers socials s’ocupa del tercer pilar de l’Estat del Benestar, els serveis socials (ajuts a la infància, famílies nombroses, llei de dependència...).
Conselleria de salut: desè millor sistema sanitari públic del món, que és molt eficient (inclús amb les retallades). Un sistema sanitari es divideix entre la part de prevenció i la part de tractament. El sistema català (i també en gran part l’espanyol) es va especialitzar en prevenció de malalties molt abans que molts altres països. Aquesta part de la sanitat s’ha tractat molt bé. A més, Xavier Trias es va inventar un sistema molt novedós de contractació entre hospitals. Aquest és un sistema mixt d’hospitals públics i privats on es crea una xarxa pública i el pacient no nota si és atès per un hospital públic o privat (aquest últim li passa la factura a la generalitat). Això crea un sistema de competència interna entre hospitals que fa que aquests siguin més eficients ja que així aconsegueixen més recursos per ells. Així doncs, aquest sistema ha introduït molta eficiència.
Conselleria de cultura: conselleria petita que ha patit moltes retallades. D’aquesta depenen molts ens públics que no se sap ben bé on pertanyen (si públics o privats).
Exemples: Institut del Teatre, Auditoria, museus...
Conselleria d’empresa i coneixement: universitats.
Conselleria de justícia: s’ocupa de les presons i de donar suport al sistema judicial, sense interferir en les decisions judicials.
Conselleria d’agricultura, ramaderia, pesca i alimentació: conté moltes unitats especialitzades en cada un dels temes. Està molt lligada a la prevenció del medi ambient.
És la conselleria que està més regulada pel marc europeu ja que aquest els dóna molts recursos.
Les secretaries generals Només n’hi ha una per departament, són obligatòries i a darrera se l’hi afegeix el nom del departament en qüestió. El secretari general és la segona autoritat del departament i ostenta, per delegació, la representació del conseller en diverses matèries i activitats.
Aquestes tenen dos funcions principals: la primera de cara enfora, substituir el conseller en tasques de representació, i la segona de cara endins, és el màxim responsable de l’organització interna del departament (recursos humans, gestió econòmica del departament, temes logístics....). És a dir, és el responsable del departament en els assumptes de gestió administrativa, econòmica i de contractació de personal. A més a més, també coordina les delegacions territorials del departament.
És nomenat pel govern a proposta del Conseller i els Secretaris Generals de tots els Departaments es reuneixen en el “Consell Tècnic”.
Direcció de serveis Les secretaries generals es col·lapsen ja que a l’haver d’ocupar-se de les dues tasques, no poden amb tot. Per això tenen aquestes direccions de serveis que s’ocupen sempre de temes operatius i logístics (secció interna).
Aquests dos òrgans junts equivaldrien a la subsecretària de l’Estat.
Direcció general En cada departament hi ha les "direccions generals imprescindibles que exigeixen els serveis especialitzats" que s'hi integren. Són les responsables d’una línia concreta d’acció. La creació, la modificació, la supressió, l'agrupació, la divisió i el canvi de denominació (no sempre tenen el mateix nom/ex: instituts) de les direccions generals s'acorda per decret del Govern.
Aquestes direccions generals són càrrecs polítics (és l’única diferència que tenen amb les direccions generals de l’Estat) i simplement executen les polítiques públiques.
Aquestes es divideixen en subdireccions generals, serveis, seccions i negociats igual que a nivell estatal.
Secretaria sectorial L’origen lògic d’aquestes secretaries és que hi ha algunes direccions generals que generen molt més volum de feina que d’altres. Llavors, les secretaries generals i les direccions de serveis han d’estar ajudant constantment a aquestes direccions generals i es col·lapsen a l’hora d’oferir serveis.
Per això es creen les secretaries sectorials, unes direccions generals que tenen una direcció de serveis incorporada. Elles mateixes tenen el seu propi sistema de gestió, i així no cal que demanin ajuda a les secretaries generals o a les direccions de serveis (“Direcció General amb Secretaria pròpia incorporada”).
Aquestes tenen més rang jeràrquic que les direccions generals, i per això sovint, encara que no sigui necessari, es creen per premiar a persones ja que els càrrecs són nomenats pel govern a proposta del Conseller. És a dir, serveixen de recompensa política.
Les subdireccions generals Frontera político-funcionarial: càrrec de lliure designació entre funcionaris. Nomenats pels Directors Generals.
Les organigrames de la Generalitat es dibuixen de forma diferent als de l’Estat. Es dibuixen en horitzontal, quan més a la dreta es troba l’òrgan en qüestió, més baix és el seu nivell. Amb aquest tipus d’organigrama és més difícil saber quins nivells són empreses o agències públiques ja que no estan diferenciades dels altres (a l’Estat surten amb línies discontinues).
4. Administració de la perifèria Tres parts:  Serveis territorials Les vegueries (7: Girona, Barcelona, Catalunya Central, Lleida, Terres de l’Ebre, Tarragona i Pirineus) a efectes pràctics mai han existit bàsicament per qüestions polítiques i econòmiques.
Tanmateix, la Generalitat si que les ha utilitzat per posar les seves delegacions (una per vegueria). Així doncs, cada conselleria té un servei territorial d’atenció a la ciutadania en cada vegueria.
Aquests serveis territorials de cada conselleria poden estar concentrats en un mateix edifici de la vegueria o poden estar repartits.
Els serveis territorials de la generalitat sempre pengen de la secretaria general.
 Oficines comarcals Alguns departaments que tenen delegacions de les conselleries en oficines a nivell comarcal (ex: educació). Aquestes delegacions no tenen res a veure amb els consells comarcals, ja que aquests formen part de l’administració local.
 Delegacions del govern El govern també té una delegació en cada vegueria. Aquestes no són més que oficines que té el govern. És a dir, simplement representen el Govern en les seves respectives demarcacions. Al davant de cada delegació hi ha un delegat territorial del govern.
A part de les delegacions que té en les vegueries, també té oficines i delegacions a l’exterior.
Per una banda té les oficines d’acció 10, que serveixen per ajudar a empreses catalanes que es volen expandir a nivell internacional, i per l’altra les delegacions del govern a l’exterior, que tenen una funció múltiple: són pseudoembaixades, donen suport institucional a empreses que volen obrir-se a nous mercats i són un pont institucional que s’utilitza quan la Generalitat viatja (aquesta no pot signar tractats). D’aquestes últimes, primer la Generalitat només en tenia 3 (París, Unió Europea i Nova York) però a poc a poc, n’ha anat obrint més.
...

Comprar Previsualizar