Tema 7 i 8 (2016)

Apunte Catalán
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Ciencias políticas y de la Administración - 1º curso
Asignatura Introducció a l'Administració Pública
Año del apunte 2016
Páginas 8
Fecha de subida 27/04/2016
Descargas 24
Subido por

Vista previa del texto

Tema 7. La funció pública: la gestió dels recursos humans en les administracions públiques.
1. La gestió de personal versus la gestió de les persones Quan estudiem la gestió dels recursos humans, podem parlar de dos nivells de gestió diferents, de la gestió a nivell micro i de la gestió a nivell macro. La primera es refereix a la gestió de les persones, i la segona a la gestió del personal.
Per una banda, en totes les administracions públiques hi ha una unitat que s’ocupa de la gestió dels recursos humans (ex: en els ministeris, és una unitat que penja de la subsecretària).
Aquestes unitats de recursos humans acostumen a ocupar-se de la gestió macro. En aquest cas, bàsicament es tracta de l’operativa de recursos humans (política de personal, gestió de personal i administració de personal). És a dir, la perspectiva macro inclou els grans àmbits d’actuació de l’organització envers els seus empleats.
En aquest cas l’administració funciona bé ja que està molt automatitzada.
Per altra banda, la gestió de les persones es refereix a la gestió que es produeix entre els dirigents i els seus treballadors (supervisió directa: organització del treball, motivació, lideratge de línia). És a dir, la perspectiva micro és una perspectiva més propera a la realitat concreta de cada empleat i és també on es concreta la perspectiva macro.
En l’administració pública, no hi ha una bona gestió micro.
2. Els subsistemes de gestió dels recursos humans Dins de la gestió dels recursos humans, hi ha un seguit de subsistemes que s’han de tenir en compte a l’hora d’analitzar aquesta gestió: Avaluació de l’acompliment Primerament tenim l’avaluació de l’acompliment, que és el requisit previ necessari per tal que la resta de subsistemes funcionin bé. Normalment a l’administració no es dóna aquesta avaluació i això genera problemes. De fet, l’avaluació només s’acostuma a donar en la selecció inicial, però un cop el treballador ha ocupat la seva plaça, no es torna a avaluar el seu treball.
Selecció En la selecció inicial, tal com ja he dit abans, sí que hi ha una avaluació, però tampoc és una avaluació eficaç. Aquesta avaluació es du a terme a través d’unes oposicions que requereixen una bona memòria, constància, disposició a aprendre els temes... Així doncs, aquestes oposicions no busquen gent que realment tingui les capacitats que es necessiten per una feina en qüestió, no es fonamenten en bons criteris.
Per entendre com funciona la selecció de treballadors, primer cal que tinguem clar que els funcionaris no tenen un contracte de treball. Quan un funcionari obté la seva plaça, no firma un contracte de treball individual, sinó que simplement es publica al diari oficial la llista de funcionaris que ocupa les places que s’havien de cobrir.
Així doncs, les condicions laborals de tots els funcionaris són regulades per la llei de funció pública. Aquesta és una competència compartida sobre la qual l’Estat fa una llei de bases i la Generalitat fa una llei de l’administració pública. D’aquesta manera, observem que els funcionaris tenen una relació estatutària amb l’administració (i no una relació laboral estàndard), ja que el que regula les seves condicions és la llei (i no un contracte de treball).
A l’hora de seleccionar els funcionaris, l’administració pública espanyola copia el model francès de Napoleó, un model tancat. Aquest model defensa que, quan un funcionari es presenta a unes oposicions, s’hi presenta per entrar al cos de funcionaris, no a una plaça concreta (definició de cossos). Això fa que el temari que s’hagi d’estudiar per aquestes oposicions sigui molt genèric (ha de tenir coneixements bàsics sobre totes les places del cos) i que sovint, la plaça a la que accedeixis, no sigui la teva especialitat i que, encara que tinguis els coneixements bàsics presents al temari genèric estudiat, es perdi molta riquesa d’especialització i es desaprofitin moltes potencialitats (*). Tanmateix, el model de cossos es crea sobretot per evitar la corrupció, ja que es un mètode molt objectiu i imparcial.
En aquest model sí que hi ha alguns cossos específics que requereixen uns coneixements més especialitzats dins del cos general (Generalitat: de mestres, de metges.../AGE: militars, diplomàtics...), tanmateix, el cos general és molt més gran.
Per altra banda, hi ha altres països (ex: EUA) en què hi ha un model obert i les oposicions són van encarades a ocupar un lloc de treball concret (definició de llocs de treball). En aquest cas, es pot fer un nivell detallat del lloc concret a ocupar que s’adapti a una persona concreta a qui algú vol donar-li la plaça (més corrupció).
A Espanya, com ja he dit abans hi ha un model de cossos, tot i això, hem de tenir present que al món local hi ha una excepció important que s’escapa d’aquest model. De fet, en el món local hi ha un sistema mixte. En els cossos específics es segueix utilitzant el model de cossos, però en els cossos generals, la selecció s’acostuma a fer segons el model de llocs de treball (la gent és presenta per una plaça concreta).
Això afecta bastant al món local, que ja és el més susceptible a la corrupció perquè és el que hi ha més proximitat, i amb el model de llocs de treball encara ho és més. Això passa perquè aquest model permet escollir una persona més específica i especialitzada, cosa que és positiva, però que al mateix temps facilita la corrupció.
Com funciona un procés de selecció de funcionaris?    Oferta pública d’ocupació: l’administració pública fa una estimació de la gent que es necessitarà per ocupar les places vacants i la publica.
Es convoquen formalment oposicions per cada un dels cossos.
Es publica el temari que s’ha d’estudiar la gent per presentar-se a aquestes oposicions (normalment acostumen a ser un 450 temes generals).
[Amb aquest temari, es crea un sistema en què la gent s’ha d’esforçar molt per arribar a la plaça, però un cop hi ha arribat, com que no s’avalua el rendiment, deixa d’esforçar-se].
 Un cop ja se sap la gent que té plaça, s’assignen les places d’una manera que genera unes conseqüències(*).
Aquest procés té diverses irracionalitats. Una d’aquestes és que, com que dins del cos general hi ha diferents subgrups segons el nivell d’estudis, la gent que es prepara pels subgrups més alts, també es presenta a les oposicions de nivell més baix. Això provoca que hi hagi gent que tingui més d’una plaça en l’administració (fins a 5 o 6).
A més, els funcionaris, un cop porten treballant 5 anys a l’administració, poden demanar una excedència, abandonar la seva plaça, deixar de cobrar, però tenint la possibilitat de tornar quan vulgui. Això provoca l’aparició dels interins, la gent que ocupa aquestes places lliures.
Tipus de personal que hi ha a l’administració:     Càrrecs polítics i de confiança presents als nivells més alts de l’administració (i també als gabinets de suport).
Càrrecs funcionarials (funcionaris que hi accedeixen per oposicions).
Personal laboral: personal que treballa en les administracions no territorials. L’única diferència que tenen amb els funcionaris és que no passen unes oposicions (treballen per contracte), perquè a la pràctica tenen les mateixes condicions laborals (o fins i tot millors) que els funcionaris. Això passa perquè existeix un conveni col·lectiu pels treballadors laborals que estableix que qualsevol condició que s’apliqui als funcionaris i sigui beneficiosa per ells, se’ls hi ha d’aplicar també als treballadors laborals.
Interins: trobem vàries places vacants en l’administració (baixes, jubilats, excedències...) que tarden anys a ser cobertes i l’administració les cobreix amb una bossa d’interins (cada cos en té una). Aquests interins ocupen les places sense haver passat unes oposicions i per tant sense haver estudiat. Els interins poden fins i tot ocupar una plaça per sempre, tot i que en cas de que el funcionari decideixi tornar a la plaça, aquests l’han d’abandonar.
D’on surt la bossa d’interins? Cada administració té la seva pròpia manera de fer-ho, no hi ha un model igual. Normalment es fa mitjançant entrevistes de selecció que permeten veure els interins cara a cara abans de contractar-los (a diferència dels funcionaris) i que per tant faciliten la corrupció.
Formació (lectura obligatòria) L’administració ofereix uns cursos per millorar la formació però aquests depenen de la voluntat del treballador, és a dir, no són obligatoris. Per tant, la formació no és obligatòria.
En alguns cossos específics, especialment els de seguretat (bombers, policia), sí que hi ha formació obligatòria. Però en el cos general i en la major part de cossos específics (metges, mestres...) no hi ha una formació obligatòria ja que es considera que ja entren formats a la seva plaça.
Carrera professional La carrera que un treballador pot fer dins de l’administració un cop ha aconseguit la seva plaça està lligada a l’antiguitat (millores el sou per antiguitat). Com que no hi ha avaluació, no es pot saber el rendiment dels treballadors, i per tant no importa el comportament dels treballadors, ni l’augment de coneixement a l’hora de fer carrera professional dins l’administració.
Tanmateix, els funcionaris que tenen més inquietuds poden presentar-se a unes segones oposicions per ocupar una plaça concreta. En aquestes oposicions cal estudiar-se un temari més específic i a més també es tenen en compte els punts que has obtingut realitzant els cursos no obligatoris que s’han ofert.
Quan et presentes a unes segones oposicions i accedeixes a una plaça, passes a tenir personal a gestionar (gestió de les persones). Tot i això, en aquestes oposicions no et demanen tenir coneixements sobre com gestionar un equip de treball, és a dir, no es mesura si tens competències per ser líder. Per això, com hem avançat anteriorment, la gestió de persones funciona malament a l’administració.
A més, també pots accedir a nous càrrecs quan algú et nomena a dit (per confiança) per ocupar algun càrrec concret de l’administració (ex: subsecretària).
Retribucions El salari que cobres no depèn del teu rendiment (si no s’avalua, no coneixem el rendiment dels treballadors), sinó que senzillament depèn del lloc que ocupes en l’administració. A més, segons l’antiguitat, el teu sou també pot augmentar.
El sistema retributiu reflexa la cultura i els valors d’una organització, i pretén influir sobre els comportaments i actituds dels seus empleats. Els objectius bàsics d’una política retributiva son atraure, retenir i motivar.
3. Conclusió Així doncs, la gestió dels recursos humans és el que funciona pitjor en l’administració i el que genera més problemes, ja que si no tenim uns treballadors seleccionats adequadament i tampoc tenim una avaluació dels treballadors, i aquests no actuen com els hi pertoca, res a l’administració funciona bé. Per tant, la gran reforma pendent de l’administració és canviar o introduir criteris a l’hora de seleccionar els treballadors (ja que els mètodes actuals no són prou eficaços) i avaluar-los de tant en tant un cop tinguin la seva plaça per poder saber si tenen un rendiment correcte.
Tema 8. La gestió dels recursos pressupostaris. El control sobre les organitzacions.
Aquest tema no té presentació però té una lectura obligatòria, que és un mini dossier sobre els pressupostos, que cal entendre però no memoritzar.
1. Elements clau Diferència entre pressupostos aprovats al Parlament i pressupostos executats.
Els pressupostos aprovats (Estat=Generalitat) són una previsió dels ingressos i despeses que tindrà l’administració durant l’any següent. Al ser una previsió, pot ser que no es compleixin finalment (ex: crisis econòmica).
En aquests pressupostos, es pot preveure un dèficit (més despeses) o un superàvit (més ingressos). Tanmateix, quan un país entra a la Unió Europea queda sotmès a una obligació europea que estableix que els pressupostos s’han de calcular i aprovar preveient un dèficit zero. És a dir, que a l’hora de fer els pressupostos s’ha de buscar un equilibri entre els ingressos i les despeses.
Habitualment, aquests pressupostos s’aproven al Parlament al desembre i que es comencin a executar al gener. Així doncs, aquest pressupost aprovat es va desenvolupant al llarg de l’any i, al final d’any, s’ha de fer un resum de les despeses i ingressos que hi ha hagut. És a dir, cal recollir les dades reals i comparar-les amb els pressupostos aprovats. D’aquesta manera, tenim els pressupostos executats, que mostren els resultats reals (ja no són cap previsió).
L’administració ha de fer públics els dos tipus de pressupostos. La gent es fixa molt en els pressupostos aprovats, que només són una previsió, i, en canvi, no presten atenció als pressupostos executats, que són els reals i molts cops són molt diferents dels aprovats.
Procés de creació i aprovació d’un pressupost Un pressupost és un document polític. Abans de l’estiu, ja es comencen a discutir els pressupostos aprovats de l’any següent. Llavors, es fa un esborrany de llei que es comença a discutir en una comissió parlamentària. Durant aquestes discussions, s’afegeixen esmenes a l’esborrany de llei, que poden ser polititzades o simplement per introduir millores. A més, hi ha dos tipus d’esmenes: les esmenes totals (no agrada res) i les esmenes parcials (no agraden uns aspectes concrets). El partit polític del govern, pot acceptar algunes esmenes i rebutjar-ne d’altres. Un cop feta la veritable feina a les comissions, es passa a discutir el pressupost en el ple del parlament. Finalment, s’aprova el pressupost per llei.
Quan s’aprova aquest pressupost, s’aproven dues coses:  Llei de pressupostos: Previsió de tots els ingressos i despeses. A més, també inclou les partides pressupostàries, el màxim que es pot gastar l’administració en cada àmbit, això no implica que no es pugui gastar menys diners. Però, que passa si es gasta més? Això s’explica en la llei d’acompanyament del pressupost.
 Llei d’acompanyament del pressupost: Manual d’instruccions dels pressupostos que ens indica com s’han d’utilitzar. Per exemple, ens explica com es poden modificar les partides pressupostàries inicials. En aquest cas, les modificacions es poden modificar de diferents maneres segons el volum de diners necessaris.
Si aquest volum és molt gran, es pot necessitar l’aprovació del parlament. D’aquesta manera, s’intenten limitar les modificacions. Hem de tenir en compte que aquestes modificacions poden ser necessàries en casos d’esdeveniments no planejats (ex: després d’una gran nevada es necessitaran més despeses en infraestructures).
A part, en la llei d’acompanyament del pressupost també s’hi inclou tot el que no cap en cap altra llei. És a dir, totes les lleis que el Parlament té pendent d’aprovar es van agrupant i finalment s’inclouen en la llei d’acompanyament. Per això aquesta llei no té cap mena de sentit i no s’entén.
Principis jurídics, econòmics i polítics Hi ha una sèrie de principis jurídics, econòmics i polítics que inspiren in regulen l’elaboració dels pressupostos.
Exemple: Hi ha un principi que determina que no hi ha una correlació directa entre ingressos i despeses.
És a dir, dins dels pressupostos, la bossa d’ingressos i la bossa de despeses estan completament diferenciades i no tenen cap mena de relació. Així doncs, en els pressupostos hi ha uns capítols d’ingressos i uns capítols de despeses (els ingressos de la zona verda de Barcelona havien de servir per invertir-los en el Bicing, això no és veritat, perquè despeses i ingressos no tenen cap mena de relació).
Pressupostos prorrogats La llei diu que si el govern no ha estat capaç d’aprovar una llei de pressupostos l’1 de gener, automàticament es prorroguen els pressupostos de l’any anterior, és a dir, s’apliquen els pressupostos aplicats l’any anterior.
Això genera problemes ja que com més antiga és la previsió, menys vàlida és per l’any següent.
Per tant, trobem una fal·làcia política. Aquests desajustaments amb els pressupostos es creen sobretot quan es passa d’uns anys de bonança a uns anys de crisi o viceversa, ja que el pressupost que teníem, no s’adequa de cap manera amb el context que trobem actualment.
Per altra banda, el parlament pot autoritzar petites modificacions dins del pressupost prorrogat en alguns casos especials (ex: si la Generalitat rep una nova competència a la qual ha de destinar unes despeses).
La Generalitat ja porta uns quants anys prorrogant el pressupost, això fa que els últims pressupostos aprovats que es van fer correctament siguin els del 2014.
2. Exemple d’un pressupost de la Generalitat (2014)* La Generalitat cada any publica un resum dels pressupostos aprovats amb els ingressos i les despeses. Bàsicament, en aquest resum hi inclou les dades bàsiques del pressupost.
El pressupost en general, és un document de moltes pàgines on s’hi inclouen tots els detalls que no poden aparèixer en el resum. En aquest pressupost hi trobem els ingressos i les despeses separats i ordenats per capítols.
A la web de la Generalitat hi trobem un apartat anomenat ESTRUCTURES. Aquest apartat és un índex que servei per trobar el que t’interessa concretament del pressupost. Dins de l’índex pots escollir entre 3 criteris a l’hora de trobar la informació que necessites del pressupost: a) Classificació orgànica: en funció de l’organigrama, és a dir, en funció de la unitat orgànica que s’ho gasta.
b) Classificació econòmica: segons els capítols, dividits entre ingressos i despeses.
c) Criteri funcional o per programes: segons la finalitat de la política pública.
Impostos: hem de diferenciar entre els impostos directes (IRPF), els impostos que depenen dels teus guanys i que són progressius, i els impostos indirectes (IVA), els impostos que depenen del que consumeixes (no de la teva renta) i que són regressius. Pel que fa als impostos directes, un cop recaptats, un tant per cent se’l queda l’Estat i un altre la Generalitat.
A més a més, hem de diferenciar entre els impostos i les taxes. Les taxes són uns diners que tu pagues per utilitzar un servei concret (bitllet de tren, quota per la piscina municipal...). Així doncs, els impostos els paguem tots, utilitzem o no un servei, i les taxes només les paga qui utilitza el servei. Els serveis públics poden estar finançats per impostos o poden estar finançats de manera mixta per impostos i taxes.
També trobem un apartat on es diferencia entre els diners que la generalitat es gasta en administració territorial i els que destina a l’administració no territorial. En el quadre on es mostra això podem observar que l’administració territorial gasta més diners que la no territorial.
3. Aspectes financers generals Cal tenir clares les diferències entre balança fiscal i model de finançament.
 Balança fiscal És una espècie de construcció acadèmica, hi ha diferents maneres de calcular-la i cadascú utilitza la que li interessa més.
La balança fiscal és un intent d’exercici acadèmic per calcular el que ha pagat i ha gastat un territori (ex: Catalunya).
Tanmateix, al fer aquest càlcul, no només es tenen en compte els diners, també es tenen en compte les inversions en espècie (protecció de l’exèrcit, promoció de l’Estat d’empreses espanyoles a l’estranger...). Això fa que calcular-la sigui un exercici lent, ja que, encara que la part econòmica és més objectiva, les inversions en espècie són molt més difícils subjectives.
Això genera alguns problemes que podem observar en el cas de Catalunya, ja que es molt difícil de calcular objectivament tot el que l’Estat ha invertit en espècie a Catalunya (si ha promogut empreses catalanes, si ha ofert protecció amb l’exèrcit...). Això provoca que, a l’hora de calcular-la, cadascú introdueixi o no aquestes inversions en funció de si es vol que surti negativa o positiva.
Així doncs, cal que sapiguem que cap balança està bé o malament, simplement és una cosa subjectiva que cadascú calcula a la seva manera.
 Model de finançament Aquest terme, en canvi, no és discutible ja que es tot números.
El model de finançament espanyol és un model de finançament solidari que ha estat molt positiu per l’Estat del Benestar. Aquest finançament es basa en què hi ha CCAA que aporten més del que reben, i d’altres que ho fan al reves. Això es fa per poder fer una redistribució de la riquesa que garanteixi igualtat. Aquest model és adoptat per tots els Estats Federals, per tant, el que importa a l’hora d’avaluar-lo és en quina mesura es fa i com es fa.
A Espanya, el País Basc i Navarra tenen un concert econòmic que els exclou d’aquest model. És a dir, el País Basc es recapta tots els impostos i a final d’any fa una transferència a l’Estat per tots els serveis prestats. Aquest concert econòmic li ha aportat clars beneficis econòmics.
Tanmateix, aquest model a Espanya provoca dèficit sobretot a les CCAA que aporten molt més del que reben (Catalunya és la segona CCAA amb una pitjor situació).
Des de que es va imposar aquest model a Espanya, hi ha hagut un canvi de model el 2009.
Aquest canvi es va produir perquè en l’Estatut de 2006 es preveia una negociació bilateral entre la Generalitat i l’Estat per canviar el model de finançament. Tanmateix, l’Estat ho va transformar en una negociació bilateral i finalment es va canviar el model. Al canviar de model es van introduir algunes modificacions (ex: es té en compte el nombre d’habitants, les CCAA reben ajudes per mantenir la seva posició i les més pobres en reben per millorar-la...).
En teoria, amb aquest model Catalunya en surt més ben parada, encara que segueixi tenint un dèficit molt alt, ja que és un model més racional. Tanmateix, quan s’arriba a les disposicions addicionals, veiem que totes les millores es desmunten ja que hi diu que si alguna CCAA surt mal parada del canvi de model, l’Estat li farà una transferència per millorar la seva situació (ens trobem altre cop en una situació de desigualtat).
A més, a això cal sumar-li la crisi, que ha fet que aquest model tingui una pitjor fama que l’anterior malgrat ser més positiu.
Finalment, també cal afegir que l’Estat ha incomplert aquest model i això ha perjudicat a Catalunya. A més, també ha incomplert altres qüestions present en l’Estatut de 2006, com per exemple la previsió que deia que es compensaria el dèficit en infraestructures a través de transferències.
...