Los bienes de la Administración Pública (2015)

Apunte Español
Universidad Universidad de Lleida (UdL)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Derecho Administrativo II
Año del apunte 2015
Páginas 11
Fecha de subida 10/02/2015
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F. LOS BIENES PÚBLICOS.
LECCIÓN 15 Teoría general de los bienes públicos (I) 1. Introducción. Las distintas categorías de bienes públicos.
Por bien público entendemos el bien cuyo titular (no propietario) es una Administración. Se realiza una distinción de los bienes públicos en cuatro categorías: - Los bienes de dominio público, también conocidos como bienes demaniales.
- Los bienes patrimoniales.
- Los bienes comunales.
- El patrimonio nacional.
Las dos primeras categorías son muy importantes y, por esta razón, encuentran una amplia regulación en la LPAP. En cambio, las dos últimas categorías no son tan relevantes, así que la Ley no les presta tanta atención.
En los posteriores puntos se estudiaran las tres primeras categorías. Por esta razón, en relación al patrimonio nacional solo decir que se trata del conjunto de bienes, tanto muebles como inmuebles, que están adscritos al uso representativo por parte de la Corona. En este sentido, es muy importante en términos jurídicos no confundir el patrimonio nacional con el patrimonio personal de la Familia Real.
2. El marco normativo de los bienes públicos.
El artículo 132 CE es fundamental en esta materia, pues recoge las dos grandes categorías en que se dividen los bienes públicos: los bienes demaniales y los bienes patrimoniales.
Ahora bien, además de en la CE, la regulación de los bienes públicos se encuentra en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.
La LPAP no es básica en su totalidad, de modo que no se aplica a todas las Administraciones Públicas con carácter absoluto. En este sentido, si el artículo es básico, se aplica a cualquier Administración. En cambio, si no es así, debe estarse a las siguientes reglas: - Si se trata de la AGE, se debe aplicar la LPAP - Si se trata de una Administración autonómica, se debe aplicar la legislación patrimonial autonómica. En nuestro caso, se debe aplicar la Ley de Patrimonio de la Generalitat.
- Si se trata de una Administración local, se debe tener en cuenta si es catalana o no. En el primer caso, debe aplicarse el Reglamento de Bienes de la Entidad Local de Catalunya.
En cambio, en el segundo caso, debe aplicarse el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
Esta aplicación de la LPAP configura la parte general de los bienes públicos. Junto a esta parte genérica, existe una parte especial. En ella se establecen determinados bienes públicos que tienen una legislación específica, la cual es preferente a la general. Estos bienes públicos son: - Las aguas - Las costas - Los puertos - Las carreteras - Las vías pecuarias - Las minas - Los hidrocarburos - Los montes De todos estos bienes públicos, hay que tener mucho cuidado con los montes, pues se admite la posibilidad de que haya montes privados.
3. Los bienes de dominio público. Concepto y características fundamentales.
Los bienes demaniales, según el artículo 5 LPAP, son aquellos bienes titularidad de una Administración que están adscritos al uso general o a un servicio público. El artículo 132.2 CE declara como bienes demaniales estatales los que determina la Ley y, en todo caso: - La zona marítimo-terrestre - Las playas - El mar territorial - La plataforma continental - Los recursos naturales de la zona económica La característica principal de estos bienes es que su régimen de protección y uso es distinto al de la propiedad privada y, en relación con ellos, la Administración goza de unos poderes exorbitantes que no tiene ningún propietario privado. El artículo 132 CE también destaca tres características de los mismos: su inalienabilidad, su imprescriptibilidad y su inembargabilidad. Esto significa que los bienes de dominio público no se pueden vender, no se pueden usucapir y no se pueden embargar, de modo que no pueden ser objeto de traba ni ejecución para satisfacer deudas contraídas por la Administración.
En relación a la inalienabilidad, hacer tres precisiones: - Los bienes demaniales no pueden venderse mientras tengan esta consideración, pero si se convierten en bienes patrimoniales si se pueden enajenar. Esta transformación se conoce como desafectación.
- En ocasiones, los particulares pueden adquirir ciertos derechos de uso y explotación sobre los bienes demaniales. A veces, estos derechos tienen tanta intensidad que pueden inscribirse en el Registro de la Propiedad, apareciendo unos derechos parecidos a los llamados derechos reales: las concesiones.
- Los bienes demanial no pueden entrar en el tráfico mercantil privado. Ahora bien, si pueden entrar en el trafico jurídico público, pasando de una Administración a otra.
4. Clases de bienes demaniales. En particular, el demanio natural.
Es muy importante la clasificación que diferencia entre los bienes demaniales naturales (una playa) y los bienes demaniales artificiales (un edificio). Junto a ellos también existe una categoría residual llamada tertium genus (una denominación de origen).
La importancia de esta clasificación reside en los bienes demaniales naturales. De ellos cabe destacar: - Que se componen de diferentes categorías de bienes que, por sus condiciones naturales, la CE o el legislador estatal han decidido transformar de manera genérica en bienes demaniales estatales. Esto significa que sean de la categoría que sean son titularidad de la Administración General del Estado.
No todos los bienes que por su naturaleza debieran ser bienes demaniales naturales lo son. Por eso, hay que consultar la Ley y la CE. Los bienes demaniales naturales son los recogidos en el artículo 132.2 CE y los recogidos en otras leyes estatales que han ampliado el listado del artículo mencionado. La categoría más conocida es la de aguas, que aunque no está en la CE, si se encuentra recogida en su propia Ley. Otro ejemplo es el espectro radioeléctrico.
- Que aunque el Estado es el titular del bien demanial natural, no absorbe y anula las competencias de otras administraciones sobre ese demanio público natural. Así, aunque el Estado tiene la titularidad de las playas, no tiene todas las competencias sobre las mismas. Esto conlleva que estos bienes sean objeto, en muchas ocasiones, de conflictos competenciales.
- Que la demanialización de categorías de bienes naturales provoca, en términos jurídicos, un problema relacionado con la resolución de las situaciones jurídicas particulares preexistentes a esa demanialización, en la medida en que esas situaciones preexistentes denotaban una propiedad privada. El caso paradigmático es el de las playas. En este caso, según el TC, se expropiaron forzosamente las playas que eran privadas, pagando el justiprecio que, en este caso, se transformó en una concesión de uso privativo por un periodo de 30 años.
5. La afectación, la desafectación y la mutación demaniales.
La afectación Un bien normal se convierte en un bien demanial mediante la afectación, pues esta consiste en destinar dicho bien al cumplimiento de una función pública. Existen diferentes tipos de afectación: - La afectación natural, que viene determinada por la Ley - La afectación artificial, que se produce con un acto administrativo concreto.
La desafectación Un bien deja de ser demanial cuando cesa la afectación. En consecuencia, cuando los bienes de dominio público dejan de estar destinados al uso general o a las necesidades de defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes propiedad del Estado.
Para determinar cuándo se produce la desafectación debemos distinguir: - En la desafectación natural, el demanio natural cesa, bien por el cambio de ley, bien por el cambio de las condiciones naturales.
- En la desafectación artificial, los bienes y derechos demaniales pierden esta condición, adquiriendo la de patrimoniales, al dejar de destinarse al uso general o a un servicio público.
La mutación La mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o un derecho del Patrimonio del Estado, con simultanea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la AGE o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella.
LECCIÓN 16 Teoría general de los bienes públicos (II) 1. La utilización del dominio público. Tipología de usos.
No deben confundirse los bienes privados que tienen un vínculo con los bienes públicos.
Estos últimos pertenecen a una Administración Pública, mientras los primeros son de titularidad privada pero están sujetos a una serie de límites en relación a su uso por, por ejemplo, su interés cultural. Hay propietarios de bienes vinculados que consideran que se está efectuando una expropiación forzosa encubierta, ya que en ocasiones los vínculos son tan gravosos que parece que han dejado de ser propietarios. En este sentido, Houriou decía que los bienes demaniales se caracterizan por tener un régimen exorbitante en lo que se refiere a su uso y administración.
En relación con el uso de los bienes demaniales, se distingue entre el uso que hace la Administración y el uso que hacen los ciudadanos.
El uso de los bienes demaniales por parte de la Administración El artículo 6 de la LPAP establece los principios que deben regir el uso de los bienes de dominio público. La idea central de este precepto es que la Administración debe garantizar que se usan para el destino o la finalidad a la que están adscritos. Sobre esta regla general, hay una pequeña excepción, pues en determinadas circunstancias se permite la reserva demanial. La reserva demanial es la posibilidad de la Administración de reservarse para si el uso exclusivo de bienes demaniales que en principio estaban adscritos al uso general. Ahora bien, estas reservas deben estar justificadas por el interés público y deben durar lo que duren las razones que la justifican.
El uso de los bienes demaniales por parte de los ciudadanos El uso por parte de los ciudadanos responde a una clasificación establecida en los artículos 84 y siguientes LPAP. Según estos, hay tres maneras de usar los bienes demaniales: - El uso general o común Este tipo de uso se encuentra definido en el artículo 85.1 LPAP como el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados.
- El uso especial El uso especial, definido en el artículo 85.2 LPAP, es el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias que determinan un exceso de utilización del uso que corresponde a todos o un menoscabo de este.
- El uso privativo El artículo 85.3 LPAP define el uso privativo como el uso que implica la ocupación de una porción del dominio público, limitando o excluyendo la utilización del mismo por otros interesados.
El uso general se diferencia de los otros dos en que no requiere título habilitante. En cambio, para hacer un uso especial o privativo si se necesita. Este deberá ser proporcionado por la Administración y puede ser de dos tipos: - En forma de autorización, licencia o permiso - En forma de concesión 2. La autorización demanial. El precario administrativo.
Las autorizaciones se conceden para actividades puntuales, razón por la que se vinculan con el uso especial de los bienes demaniales. La vinculación con este tipo de uso permite a los Ayuntamientos exigir una tasa a los autorizados.
Para concederlas, hay que tramitar un procedimiento administrativo donde destaca como se adjudican. Aunque es posible concederlas directamente, si hay concurrencia y hay varias personas que las piden, deben establecerse mecanismos de concurrencia competitiva que garanticen la igualdad de oportunidades, utilizando criterios objetivos. Si no es posible establecer dichos criterios, se admite que la adjudicación se realice mediante sorteo.
Los particulares que obtienen las autorizaciones también adquieren una serie de compromisos. El primero y más importante es el de buen uso del bien público demanial.
Otros compromisos destacables son, por ejemplo, el de responder por los daños que se puedan derivar de dicho uso, así como el de suscribir un contrato de seguros por exigencia de la Administración que las concede. Esto no significa que la Administración se exonere de toda responsabilidad, pues debe vigilar el uso que se da al bien demanial.
Las autorizaciones pueden deshacerse mediante la revocación de las mismas. La LPAP permite que esta revocación se realice de forma unilateral por parte de la Administración, sin que el particular tenga ningún derecho a indemnización. En este sentido, se dice que en las autorizaciones la posición de los particulares es precaria, pues estas pueden ser revocadas en cualquier momento. Hay mucha polémica con la precariedad, pues se considera que hay diferentes autorizaciones y no se pueden tratar todas de la misma forma.
Esta discusión ha llegado a la jurisprudencia y el TS ha elaborado una doctrina diferenciando entre la precariedad de primer y de segundo grado: - Si la autorización es base de una actividad económica que tiene connotaciones de una cierta estabilidad en el tiempo, la precariedad se considera de primer grado, de modo que la revocación de la misma requiere una indemnización por daños y perjuicios.
- En los demás casos, considerados de segundo grado, no hay derecho a indemnización por la revocación unilateral de la autorización.
3. La concesión demanial.
Las concesiones, que se vinculan al uso privativo de los bienes demaniales, otorgan a su titular un derecho mucho más potente y fuerte que el que otorgan las autorizaciones, ya que se suelen otorgar para actividades prolongadas en el tiempo y no para actividades puntuales. Esto permite que se puedan inscribir en el Registro de la Propiedad, asemejándose a los derechos reales (algunos autores las llaman derechos reales administrativos por esta razón).
La concesión demanial se rige por lo explicado para las autorizaciones en el procedimiento de adjudicación, en la exigencia de tasas por parte de las Administraciones concedentes y en los compromisos que adquieren los particulares.
Para deshacer una concesión se debe rescatar. La LPAP permite que el rescate también se lleve a cabo de forma unilateral por parte de la Administración, aunque en este caso se deberá indemnizar al particular.
4. La protección del dominio público. Inventario y registro de bienes públicos.
La protección de los bienes demaniales debe seguir un procedimiento: En primer lugar, las Administraciones deben realizar un inventario con todos sus bienes.
Todas las Administraciones Públicas tienen la obligación de crear un inventario donde figuren todos sus bienes, tanto los demaniales como los patrimoniales, y donde exista una descripción detallada de los mismos.
En segundo lugar, deben inscribir en el Registro de la Propiedad todos los bienes inmuebles de su titularidad.
Las Administraciones Públicas deben inscribir en el Registro de la Propiedad aquellos bienes y derechos que sean registrables, es decir, los bienes inmuebles y sus correspondientes derechos. La discusión que surge en esta cuestión se relaciona con una tipología de bienes públicos que, si acudimos a la legislación hipotecaria, resulta difícil de determinar si deben o no inscribirse. Estos bienes son los bienes demaniales naturales y los bienes demaniales artificiales que forman parte de infraestructuras longitudinales (carreteras, vías de tren….) En tercer lugar, si es necesario, deben hacer uso de las potestades exorbitantes que tienen como propietarios.
Las potestades de la Administración, que se recogen entre los artículos 41 a 60 LPAP, son: La potestad de investigación Esta potestad permite a la Administración investigar si le pertenece o no la propiedad de un determinado bien, el cual puede ser tanto patrimonial como demanial. Lo importante de esta potestad es que se puede poner en práctica cuando la Administración tiene importantes indicios de ser la propietaria de un bien, aunque no tenga constancia fidedigna de que así sea.
La LPAP le confiere a esta potestad efectos constitutivos, de modo que la resolución que la Administración adopte es suficiente para inscribir el bien en el Registro de la Propiedad.
La potestad de deslinde Esta potestad permite a la Administración fijar los límites entre los bienes inmuebles de su propiedad y los bienes inmuebles propiedad de los particulares. Estos bienes inmuebles pueden ser tanto demaniales como patrimoniales.
Esta potestad se puede ejercitar cuando los límites son imprecisos o cuando existen indicios de usurpación. Se debe diferenciar la resolución de deslinde, que tiene efectos constitutivos, del acto de amojonamiento, consistente en colocar mojones. El amojonamiento es el acto por el que se hace efectivo el deslinde.
La potestad de recuperar la posesión Esta potestad, también denominada interdictio propium, permite a la Administración recuperar la posesión de bienes tanto demaniales como patrimoniales.
Para recuperar los bienes demaniales que han sido objeto de un uso ilegítimo, es decir, no permitido, no hay plazo alguno, mientras que para recuperar bienes patrimoniales se dispone de 1 año. Si la Administración no los recupera en este plazo, debe recurrir a la justicia para hacerlo como cualquier otro particular. En caso de que la Administración haga uso de esta potestad pero no se cumpla con la resolución de recuperación, se le permite utilizar los mecanismos de ejecución forzosa. Solo hay un caso en que se necesita resolución judicial para usarlos: la entrada en domicilios o lugares cerrados.
La potestad de desahuciar Esta potestad permite a la Administración recuperar la posesión de un bien que usa un particular de forma consentida. Para ejecutar el desahucio, la Administración debe poner fin a este consentimiento. El desahucio solo puede recaer sobre los bienes demaniales, ya que para desahuciar bienes patrimoniales la Administración debe recurrir a la justicia civil.
En cuarto lugar, deben ejercer los mecanismos especiales de protección de ciertos bienes como las carreteras, las costas… En quinto lugar, deben hacer uso del régimen sancionador.
La Ley establece un régimen sancionador más intenso para los bienes demaniales que para los patrimoniales. Es evidente que la Administración debe tener, para la conservación y la protección del dominio público, la potestad de adoptar medidas preventivas e imponer sancionar permitidas por la Ley.
5. Las prerrogativas de la Administración para la defensa de su patrimonio. En particular, el deslinde y la recuperación de la posesión.
El artículo 28 LPAP insiste en que las Administraciones Públicas tienen la obligación de proteger su patrimonio, de modo que dicha ley quiere Administraciones que se tomen en serio la protección y la defensa de los bienes de dominio público. En este sentido, en la LBRL se encuentra la acción sustitutoria vecinal, que permite que un vecino proteja el patrimonio de su Ayuntamiento cuando este no lo haga. (CASO PASTRANA: vecino que tira una ermita) LECCIÓN 17 Teoría general de los bienes públicos (III) 1. Los bienes patrimoniales de la Administración.
Los bienes patrimoniales, también llamados bienes de derecho privado, están definidos en el artículo 7 LPAP de forma negativa. Esto significa que la Ley utiliza una definición por exclusión, pues entiende que son bienes patrimoniales los que no son demaniales.
El bien patrimonial por excelencia es el suelo. Además de este, también destacan las acciones, es decir, las participaciones de carácter societario que tienen las Administraciones en determinadas empresas.
El régimen jurídico de los bienes patrimoniales tiene dos partes: el uso y la protección.
El uso de los bienes patrimoniales Cuando se usa o se explota un bien patrimonial se utiliza un negocio jurídico privado. Cuando se habla de negocios jurídicos privados en derecho administrativo no todo es privado, pues hay que tener en cuenta la doctrina de los actos separables, que determina que la preparación y la adjudicación se deben regir por los principios administrativos.
En la LPAP se recogen los principios que deben regir el uso de los bienes patrimoniales de la Administración. De estos principios se extrae: - Que en la medida de lo posible, los bienes patrimoniales deben servir de ayuda o de apoyo a las políticas públicas como, por ejemplo, de vivienda.
- Que si este apoyo a las políticas públicas no es posible, los bienes deben ser explotados económicamente.
- Que si esto tampoco es posible, deben enajenarse.
En conclusión, debe evitarse que los bienes terminen en manos muertas. Este término se utiliza para hacer referencia a las propiedades que no se utilizan para nada.
La protección de los bienes patrimoniales La defensa de los bienes patrimoniales se asemeja en determinados aspectos a la de los bienes demaniales, ya que debe hacerse un registro y un inventario de los mismos y las potestades de deslinde e investigación también existen. Ahora bien, a diferencia de los bienes demaniales, el desahucio administrativo no es posible en bienes patrimoniales.
2. La adquisición de bienes patrimoniales.
Los modos de adquisición de bienes patrimoniales por parte de la Administración se recogen en el artículo 15 LPAP. De este precepto, caben destacar las siguientes formas de adquirir: Por atribución de Ley En determinados casos es la propia Ley la que atribuye directamente la propiedad de ciertos bienes a la Administración. Este es el caso de: - - - - Los bienes mostrencos, es decir, los bienes inmuebles vacantes y sin propietario conocido. Estos, por expresa indicación de la LPAP, pertenecen a la Administración General del Estado.
Los saldos de cuenta y depósitos bancarios abandonados, entendiendo como tales los que llevan 20 años sin ningún tipo de gestión por parte del titular de la cuenta. Estos, por expresa indicación de la Ley, se atribuyen a la AGE.
Las cesiones gratuitas. La LPAP determina que el agente que ejecuta el suelo urbanizable y lo convierte en suelo urbano debe ceder gratuitamente a los Ayuntamientos una porción del terreno resultante.
Los bienes decomisados, es decir, los bienes que han sido objeto de intervención por ser instrumentos o efectos de la comisión de algún tipo de ilícito penal o administrativo. En este caso, cabe la destrucción de los mismos.
A título oneroso La Administración puede adquirir bienes a través de contratos, incluso privados.
Por herencia, legado o donación La Administración también puede adquirir bienes a título gratuito. En este sentido, cuando no hay testamento ni herederos legales, se prevé que la herencia pase a manos de la Administración autonómica. En nuestro caso, las herencias pasan a formar parte de la Generalitat.
Siempre que la Administración recibe algo a título gratuito, debe actuar a beneficio de inventario. Esto significa que, si el objeto donado o legado está incorporado por créditos y deudas, la Administración solo adquirirá hasta el límite del crédito.
Por prescripción o por ocupación La Administración adquiere por prescripción los bienes muebles y por ocupación los bienes inmuebles.
3. La enajenación y el gravamen de bienes patrimoniales.
Los bienes patrimoniales son enajenables y prescriptibles, así que pueden venderse y pueden ser adquiridos por particulares por prescripción adquisitiva. Ahora bien, la garantía de los intereses públicos y la objetividad con que deben actuar las Administraciones imponen algunas cautelas competenciales y procedimentales, así como algunos límites a la enajenación de dichos bienes.
La competencia para enajenarlos suele reservarse a los órganos superiores de las Administraciones Públicas. Su venta puede hacerse por concurso, subasta o adjudicación directa. En este sentido, la LPAP establece: - Que el procedimiento ordinario para la enajenación de bienes inmuebles debe ser el concurso - Que el procedimiento ordinario para la enajenación de bienes muebles es la subasta.
- - Que la adjudicación directa de los inmuebles solo procede en casos tasados, como cuando la enajenación se produce a favor de entes públicos o entidades sin ánimo de lucro declaradas de utilidad pública.
Que la enajenación directa de bienes muebles es procedente cuando se trata de bienes obsoletos o deteriorados, supuesto en que también cabe cederlos gratuitamente a otras Administraciones públicas o a organismos o instituciones públicas o privadas sin ánimo de lucro.
4. El embargo de bienes patrimoniales.
En general, los bienes de una Administración no pueden embargarse para hacer frente a las deudas que ha contraído, pues por imperativo del artículo 132 CE, los bienes demaniales son inembargables, del mismo modo que los bienes comunales y el patrimonio nacional.
En las leyes de patrimonio anteriores al año 1998 se determinaba que los bienes patrimoniales también eran inembargables con carácter general, de modo que de la Administración no se podía embargar absolutamente nada. Esto cambió a raíz de la sentencia 166/1998, donde el TC resolvía una cuestión de inconstitucionalidad en relación al cobro de una deuda que tenía un ayuntamiento, donde el particular, es decir, el acreedor, había obtenido una sentencia en la que se reconocía dicha deuda. Este particular, cuando fue a ejecutar la sentencia, se encontró con que no podía embargar ningún bien del Ayuntamiento. Entonces se planteó donde quedaba su derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24 CE. El TC dictaminó que era inconstitucional que una Ley declarase todos los bienes patrimoniales inembargables con carácter general. En este sentido, estableció que el legislador podía establecer supuestos concretos de bienes patrimoniales inembargables, pero para tener esta condición debían estar materialmente vinculados a algún interés público. El legislador estatal, mediante el artículo 30 LPAP, recogió las categorías concretas de bienes patrimoniales inembargables, pero estas son tan amplias que no hay casi ningún bien que no quepa en ellas.
5. Los bienes comunales: especialidades de su titularidad, aprovechamiento y régimen de protección.
Los bienes comunales son aquellos bienes que, siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos. Así, estos bienes configuran una tipología particular de bienes demaniales.
Sus características principales son: - Que su titularidad únicamente puede recaer en los Ayuntamientos y en las entidades locales menores, pues tienen su origen en las antiguas comunidades agrícolas. Así, estos bienes tienen un origen histórico.
- Que son inalienables, inembargables e imprescriptibles - Que el aprovechamiento de estos bienes corresponde a los vecinos, sin perjuicio de que el ayuntamiento o la entidad local menor puedan recaudar o quedarse con una parte de ese rendimiento en concepto de “administrador”.
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