Tema 10 Derecho constitucional I (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad Autónoma de Barcelona (UAB)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura Derecho Constitucional I
Año del apunte 2014
Páginas 10
Fecha de subida 09/01/2015
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TEMA 10. Organización institucional de las CCAA 1. Organización institucional básica Para poder ejercer competencias, todo ente territorial necesita contar con los órganos, instituciones de gobierno adecuadas para ese fin. El mero hecho de contar con autonomía política predispone que CCAA van a tener que dotarse de ciertos organismos de autogobierno, que son inseparables de la autonomía política. La configuración de la Organización institucional básica de las CCAA, es una competencia exclusiva que tiene atribuidas estas (art.148.1 CE), la CCAA puede regular sin ningún tipo de imposición por parte del estado.
Cuestión que debe estar recogida en el estatuto de autonomía. La propia estructuración es donde el principio dispositivo ( libertad de actuación) tiene mayor alcance porque aparte del condicionante que impone la Constitución en el art 152 ( solo era obligatorio para ciertas CCAA), una CCAA puede dotarse de todos aquellos órganos o instituciones que considere necesarios para el ejercicio de su autonomía. Lo que pasa es que esas CCAA son poco originales y lo que acaban haciendo es copiar en su ámbito territorial órganos del estado, así todas las CCAA tienen por ejemplo un defensor del pueblo propio, tribunal de cuentas, órganos que no están en la constitución, nadie decía que debía tenerlos, pero han considerado que para el ejercicio de la política necesitaba contar con ellos.
En principio son órganos creados en el principio dispositivo. En su organización institucional, todas las CCAA se han acabado configurando como sistemas institucionales de tipo parlamentario aunque tienen un componente presidencialista que no se ve en el estado. Mas allá de determinadas menciones genéricas que hace la Constitución, la única mención real a la organización institucional autonómica presente en la Constitución es el art. 152.
En el art 152.1 las CCAA de vía rápida, están obligadas a contar con unas determinadas instituciones (un parlamento y asamblea administrativa, presidente y un consejo de gobierno). Clara equivalencia a las fuerzas generales del estado. Esto solo recae en las CCAA en el art 151 porque siguieron un procedimiento que permitían asumir competencias políticas que necesitaban órganos para ejercer facultades de tipo político. Las demás no estaban obligadas a este principio. Si una CCAA renuncia a las competencias legislativas, no necesita parlamento. Solo las CCAA con clara vocación políticas estaban obligadas a tener instituciones de tipo político.
Todas las CCAA se han acabado organizando de la misma manera.
Órganos autonómicos: Asamblea legislativa Parlamento en sentido clásico. Cuando la constitución se refiere al órgano colegiado autonómico en algunas funciones se da a entender que todas las CCAA obligatoriamente deben tener algún tipo de ente colegial, pero no obligatoriamente una asamblea legislativa.
Las competencias que se atribuyen a estos entes colegiados autonómicos han sido asumidas por las asambleas legislativas autonómicas. Estas asambleas, dice la Constitución, que tienen que ser elegidas mediante un sistema democrático por sufragio universal con un sistema proporcional que asegure además la representación de todas las partes del territorio.
Deja a cada estatuto de autonomía concretar exactamente que formula proporcional utilizara para su sistema electoral. Todos los estatutos han aplicado la misma fórmula electoral LEY D’HONT. En casi todas las CCAA, las circunscripciones electorales es la misma provincia, y solamente en las CCAA insulares (baleares y canarias), las circunscripciones son distintas y en Asturias se utilizan las comarcas. Con estas tres excepciones, el resto la circunscripciones es la provincia.
Todas las asambleas autonómicas son unicamerales, y todas se organizan temporalmente y funcionalmente igual que el congreso de los diputados. Varía la composición dependiendo de la CCAA y el nombre.
Funciones del Parlamento autonómico:   dictar leyes autonómicas en el ámbito de sus competencias.
función clásica, hacer la función presupuestaria.
Las asambleas legislativas son las que eligen al presidente de la CCAA, y como todos ellos son de tipo parlamentario también podrá ejercer control político sobre este presidente y consejo de gobierno.
Finalmente, estas asambleas ejercerán también aquellas funciones específicas que le asigne la Constitución: designar senadores autonómicos, ejercicio asamblea legislativa en el estado o plantear recurso de inconstitucionalidad. También ejercerán aquellas que le atribuye los estatutos de autonomía: recibir informe tribunal de cuentas, entre otras funciones.
Presidente comunidad autónoma Este presidente autonómico es una figura única, no se puede configurar un ejecutivo igual. En las de vía rápida, solo puede ser una persona que ejerza al mismo tiempo funciones ejecutivas y representativas. Cabe la posibilidad de contar con un consejero primero que ejerza determinadas funciones de gobierno del día a día, lo que pasa es que no es un ejecutivo dual, sino que delega las funciones a otro miembro del gobierno. Esta delegación será valida siempre y cuando no vacíe de contenido la figura del presidente.
El presidente autonómico debe ser elegido por la asamblea autonómica de entre sus miembros, es decir, tiene que ser obligatoriamente parlamentario autonómico, al menos en las CCAA de vía rápida. El sistema de elección concreto queda en manos de cada estatuto de autonomía. Los estatutos se han copiado del proceso de investidura.
Las atribuciones del presidente de la CCAA :      dirigir el gobierno.
En segundo lugar el presidente es el máximo representante de la CCA pero también es la persona que tiene encomendada la tarea de representar al estado en la CCAA.
Disolver el parlamento, convocar elecciones Además, promulga las leyes, en vez de ser el rey como en el estatal.
Todas aquellas funciones que le atribuya el estatuto de autonomía.
Respecto de la responsabilidad política todos los estatutos se han copiado del modelo estatal de manera que cabe la posibilidad de plantear la censura y la confianza. En los mismos términos en los que se hace en el estado. Lo que pasa es que si que hay estatutos que permiten plantear una cuestión de confianza vinculadas a proyectos de ley concretos.
El consejo de gobierno: Equivalente al consejo de ministros dejo como órgano de dirección política compuesto por los responsables de las distintas áreas funcionales en las que se divida la administración. No ha ningún tipo de imposición constitucional, que serán las que determine el gobierno. La constitución no obliga a que haya ningún tipo de consejero en concreto.
Este consejero de gobierno responde como órgano colegiado a través de la figura del presidente. Sin embargo hay un caso concreto en el que sí que cabe la posibilidad de plantear nociones de censura contra consejeros específicos y no solo contra el presidente. Tal consejero será el responsable de dirigir un área funcional de la administración publica autonómica, que es un aparato burocrático distinto/separado y que va a actuar en paralelo con la administración del estado y la administración local, solo que cada uno de estos entes de encargara de las atribuciones especificas.
La figura del vice presidente no está contemplada en la Constitución, algunos estatutos si la recogen, otros no, y los que la recogen no define funciones especificas.
Por tanto, en el caso de que exista sustituirá al presidente.
2. Distribución de competencias entre el estado y las CCAA Las de un estado descentralizado, de lo que esta hablado al final, es de la capacidad de los disantos entes territoriales para ejercer el poder. Que reglas hay que aplicar para determinar esta capacidad.
En un sistema centralizado, solo hay un ente político. La descentralización administrativa es basada en una estructura piramidal. En la medida en que un estado descentralizado hay distintos entes con capacidad política hay que ver cuál es la capacidad que tienen estos entes para crear su propio derecho y cuál es la naturaleza de las normas que componen este derecho. Y al final se traduce en la capacidad de esas CCAA (capacidad normativa, ejecutiva, etc.).
El sistema es complicado, las reglas de atribución de competencias no es claro, sistema de listas de competencias. Contiene reglas del art.150.
El lio que hay sobre lo que puede hacer cada uno o que no, es muy grande y difícil de concretar.
En la constitución (art 148-149) habla de materias no de competencias.
Una materia seria un conjunto de bienes, actividades o institutos jurídicos que conforman una determinada parcela de la realidad social sobre la que el poder público de alguna manera puede intervenir. Cuando hablamos de materias hablamos de seguridad y defensa, organización judicial, minas, educación, etc.
Competencias son las atribuciones o facultades que el poder público pueda tener sobre esas materias, las potestades del poder público sobre esas materias. Van a ser lo que al final determine el ámbito de actuación del estado.
Un tipo de competencia es legislar, dictar reglamentos sobre esas materias, ejecutar la legislación y poner castigos (competencia sancionadora). Sobre cada materia habrá distintas competencias.
El sistema no nos permite saber que competencias tiene cada materia.
Una determinada materia se atribuye de manera completa a un ente territorial especifico (materia exclusiva) porque o bien el estado o bien la CCAA, va a tener todas las competencias asociadas a esa materia (materia exclusiva).
Materias compartidas en las que unas mismas competencias pertenecen a un ente territorial y otras corresponden a otro ente territorial, por tanto la materia en sí misma es de los dos, lo que va a variar son las concretas atribuciones que tiene cada uno sobre las distintas materias.
También puede haber competencias compartidas; en ese caso no es que el estado y la CCAA puedan incidir los dos sobre la misma materia, es que además van a ejercer la misma función sobre la misma materia. Las partes concretas de esa función van a ser distintas. El estado dictara las pautas generales y las CCA las normas de desarrollo específicas de esas pautas generales. Legislan la misma materia pero de manera distinta.
Las atribuciones de los arts.148-149 se pueden ordenar en este tipo de competencias lo que pasa es que en función del autor, variara la clasificación o el nombre. Los propios textos normativos, se expresan mal, porque tanto la Constitución como los estatutos llaman a todo, competencia exclusiva. Si utilizan mal la terminología, a la hora de teorizar sobre esto es muy difuso.
Hay materias compartidas que algún autor llama competencias compartidas que son aquellos en los que en las materias, algunas facultades son del estado y otras de las CCAA. En caso de materias compartidas atribuir la capacidad legislativa al estado, es para dictar leyes y normas de tipo reglamentario de desarrollo de esas leyes.
(Competencia legislativa) Competencia ejecutiva en caso de materia compartida (corresponde a las CCAA) incluye dictar reglamentos ejecutivos, las administraciones concretas y la potestad sancionadora.
Competencias concurrentes imperfectas o competencias compartidas (en sentido estricto). Aquellas que corresponde no como materia sino como competencia al mismo ente territorial. La constitución reserva al estado la legislación básica y a las CCAA la legislación de desarrollo. Los 2 entes territoriales tienen competencias legislativas sobre la materia, solo que al estado le corresponde dictar la normativa básica, incluirá leyes autonómicas y reglamentos autonómicos.
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En el ordenamiento hay dos tipos de leyes que se llaman al mismo tiempo leyes de bases cuando son cosas distintas. El problema de estas competencias es saber que abarca lo básico en cada materia. Las bases dicen las pautas generales, pero dentro de cada materia lo básico es aquello que la propia ley de bases determine como tal. Todas las leyes que el estado hace aplicando alguno de estos títulos competencias, establece que carácter básico tienen. También se puede llegar a un concepto básico a partir de cierta lógica del principio de interés general y entender que dentro de cada materia va a haber determinados elementos que necesariamente van a tener que ser básicas. En un caso así se podría pensar que aunque una ley no fije qué parte de su contenido es básico, este lo sería igualmente. Pautas generales.
El TC ha venido a decir que lo básico se puede determinar por criterios materiales y formales. También hay cosas básicas aunque las leyes no lo digan como tal. Este, ha ido determinando que es básico y que no.
El mecanismo normal de una competencia perfecta es una ley que se puede denominar básica y legislación autonómica. Contempla otra posibilidad de articulación: Establecer las pautas para el contenido del desarrollo autonómico, sin que esas pautas tengan carácter básico.
Ley de cuerpos y seguridad del estado no es básica.
Finalmente el ultimo tipo, son las competencias concurrentes perfectas, que se podrían llamar tambien materias simultaneas. Los dos entes territoriales tienen la plena capacidad legislativa y ejecutiva, es decir, las CCAA y el estado al mismo tiempo tienen plena capacidad para dictar una normativa y ejecutarla. Pueden hacer lo mismo sobre el mismo objeto. De este tipo solo hay una materia, que es la cultura.
A efectos conceptuales hay 4 tipos de competencias, el problema es cuando se remite a los artículos e intenta ver como se materializa esto: arts. 148-149.
Art.148 aparentemente establece las competencias de las CCAA. Competencias de salida o aparentemente la lista de competencias de los entes territoriales (Ordenación de territorio, artesanía, etc.). El propio artículo implícitamente atribuye competencias al estado (promoción del turismo en su ámbito territorial). Por otro lado también sirve para atribuir de manera implícita competencia al estado.
Art. 149 empieza diciendo que el estado tiene competencia exclusiva en las siguientes materias. Si fueran exclusivas del estado, ni el art. 148.2 ni el art. 151 tendrían lógica.
No recoge solo competencias del estado, mezcla de competencias exclusivas para el estado y CCAA, competencias compartidas.
Por ejemplo: el estado tiene competencias sobre determinación de la hora oficial.
Materia sanidad.
A parte de las atribuciones de la lista, hay que tener en cuenta la 1ª clausula del art 149.3.
Todo lo que no esté atribuido expresamente al estado en esa lista, se entenderá que puede ser asumido por las CCAA. (Art. 149).
El tribunal en sus sentencias, al interpretar el alcance real de una materia que se suponía exclusiva del estado o competencia, ha determinado su alcance de tal manera que ha acabado dando a las CCAA alguna posibilidad de actuación que no pensaban tener.
Aquellas otras materias que en principio serian competencias exclusivas puras, podrían ser asumidas por las CCAA (moneda, fuerzas armadas…) cuestiones que en principio las CCAA no tendrían porque intervenir, ni si quiera por la vía del art. 150 CE.
Las clausulas de interpretación se encuentran en el art. 149.3. La primera de ellas dice que todo aquello que no esté expresamente atribuido al estado, podrá ser asumido por las CCAA, por lo que esos artículos hay que leerlos más en negativo que positivo.
Lo siguiente que dice es que todo aquello que no haya sido expresamente asumido por los estatutos de autonomía seguirá correspondiendo al estado o dicho de otro modo el estado tendrá la competencia residual sobre todo aquello que las CCAA no hayan asumido expresamente.
La aproximación que se hacía a esta clausula era literal.
Ha cambiado a una línea mucho más favorable a las CCAA en cuanto a competencias.
Para qué estado se pueda considerar que tiene una competencia residual, es necesario que esa competencia no este atribuida a una CCAA expresamente, pero además es necesario que no quepa posibilidad de interpretar que esa competencia corresponde a la CCAA a partir de toda la normativa dictada. Es decir no basta con que esté expresamente atribuida sino que el tribunal abre la posibilidad de que haya competencias implícitamente atribuidas a las CCAA.
Lo siguiente que dice es que en caso de conflicto el derecho estatal prevalecerá sobre el derecho autonómico. Si una norma estatal y una autonómica, ambas validas se contradicen la norma estatal está por encima de la autonómica.
Lo último que dice este artículo es que el derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho autonómico (principio de supletoriedad). A falta de norma autonómica se seguirá aplicando el derecho estatal previo sobre esa materia.
El artículo dice en todo caso. El estado no puede dictar normas supletorias sobre aquellas materias sobre las que no tenga atribuida expresamente una competencia. El estado nunca puede dictar normas supletorias en materias exclusivas de las CCAA, ni siquiera en caso de competencia residual.
3. Las relaciones entre el estado y las CCAA En términos generales el control del ejercicio de las competencias por parte de las CCAA, esta atribuido a un tribunal constitucional, ese órgano encargado de verificar si cada uno de los entes territoriales ejerce correctamente las competencias que tiene atribuidas. El propio TC también tiene la potestad para ejercer el control de constitucionalidad de las leyes autonómicas. El gobierno es quien puede ejercer el control sobre las competencias, atribuidas por una ley de transferencia por delegación.
Respecto la dirección administrativa y control de los reglamentos autonómicos, lo tiene encomendado la jurisdicción contenciosa administrativa. En cuanto al económico que sucede exactamente como en el estado le corresponde realizarlo al tribunal de cuentas.
El principal mecanismo que existe para controlar el ejercicio de las competencias es el conflicto de competencias, no es en principio un sistema de control de inconstitucionalidad, no está diseñado para ser un mecanismo de control, sino para ver a quien corresponde una determinada competencia y en qué términos. Al final de manera indirecta sí que se ha utilizado estos como forma de control de constitucionalismo de normas, aunque en principio esa no es su función.
2 tipos de conflicto: Conflicto Positivo. Sera cuando dos entes territoriales distintos dicen tener competencias sobre la misma materia. Reivindican la misma competencia.
Conflicto Negativo. Aparece cuando hay dos entes territoriales y ninguno de los dos se quiere hacer cargo de una determinada competencia.
Tanto uno como otro pueden darse o bien entre el estado y una o varias CCAA, porque los dos reivindican unas determinadas funciones o ninguno los dos quiere hacerse cargo, pero también puede darse entre dos CCAA entre sí.
El objeto del conflicto de competencia son las disposiciones (normas) resoluciones y actos dictados por un ente territorial y que otro ente territorial considera que ha invadido sus competencias.
Conflicto positivo lo pueden plantear cuando hay invasión de competencias, tanto el gobierno central como los gobiernos autonómicos que estén afectados por esa hipotética invasión de competencias.
Cuando el que inicia el procedimiento es el gobierno del estado tiene dos posibilidades:   Plantear directamente el conflicto al TC enviar un requerimiento a la CCAA que considera que ha invadido sus competencias para que derogue la norma o deje de actuar.
Sin embargo si el conflicto lo interpone una CCAA el requerimiento es obligatorio.
Tiene primero que requerir al estado. Si el requerimiento no se atiende entonces podrá ir al TC.
El plazo para plantear el conflicto es de 2 meses a partir de la publicación del acto comprometido. En caso de que haya habido procedimiento, el plazo es de 1 mes desde que el requerimiento se rechaza.
La sentencia que recae en un conflicto positivo en principio no va a valorar la función/ constitucionalidad de las normas, simplemente va a determinar a quién corresponde la competencia.
Si hay una invasión de competencias esta sentencia supondrá la anulación de la norma, resolución o acto.
Conflicto negativo de competencias 2 tipos: El gobierno del estado puede plantearlo para solicitar que una CCAA ejerza una competencia que le corresponde a la CAA. En este conflicto el requerimiento previo es obligatorio.
Al contrario del conflicto positivo las CCAA no pueden plantear conflicto negativo contra el estado ni otras CCAA.
Ciudadanos legitimados para plantear un conflicto de competencias ante el TC.
Para ello es necesario haber:    solicitado una determinada actuación a una de las administraciones obtenido una respuesta negativa agotado la vía administrativa ante esta administración Después de eso el ciudadano tiene que dirigirse a otra administración solicitando lo mismo y si en esta vuelve a obtener respuesta negativa tiene un mes para plantear un conflicto ante el TC.
Clausula de cierre del modelo autonómico ( art 155 CE).
Tiene que entenderse como una medida excepcional de último recurso. Para recurrir a este artículo tiene que haber un problema entre estado y CCAA que sea particularmente grande, que no pueda solucionarse por vías ordinarias o extraordinarias.
Este artículo permite que el estado establezca un control político sobre una determinada CCAA.
El presupuesto para poder activar el mecanismo de este artículo, es que una CCAA incumpla las obligaciones que tiene y además con esta actuación se vea afectado de manera grave el interés general.
En principio para poder activar este mecanismo la apreciación de la gravedad o la apreciación si hay un daño o peligro para el interés general, le corresponde al gobierno. Y si el gobierno entiende que hay una actuación que pone en riesgo el interés general entonces estará obligado a requerir a la CA en cuestión para que cese su actuación.
La constitución dice que tiene que hacer un requerimiento pero no dice paso, ni tiempo.
Si la CCAA no hace caso, el gobierno con previa autorización por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a la CCA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para proteger el interés general.
Que puede hacer el estado? Como no se ha aplicado nunca, en principio no se podría hacer desaparecer la estructura institucional de una CCAA, pero la mayoría considera que lo que podría hacer el gobierno es colocar a las instituciones autonómicas bajo un sistema de control jerárquico, someterlas a la institución por debajo del gobierno cabiendo la posibilidad de que otros órganos del estado puedan suplir a los órganos autonómicos.
Las medidas que se toman deberán ser proporcionales al incumplimiento. En caso de que se aplique el art 155 no tiene posibilidad de recurso.
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