EL GOBIERNO (2017)

Trabajo Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura CONSTITUCIONAL
Año del apunte 2017
Páginas 11
Fecha de subida 09/06/2017
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DERECHO CONSTITUCIONAL Los poderes del Estado EL GOBIERNO ÍNDICE 1. RASGOS GENERALES • La posición constitucional del Gobierno: • El gobierno como órgano político y el gobierno como órgano ejecutivo (art.
97 CE) 2.
• • • • • 3.
• 4.
• • 5.
• 6.
ESTRUCTURA Y COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO Presidente. La posición preeminente Vicepresidente Los Ministros El Consejo de Ministros El Consejo de Estado LA FORMACIÓN DEL GOBIERNO (I) Rasgos generales: o Nombramiento del Presidente por las Cortes como reflejo del sistema parlamentario o El protagonismo del Congreso y la ausencia del Senado LA FORMACIÓN DEL GOBIERNO (II) Designación del presidente o Ordinaria o Extraordinaria La investidura del Presidente del Gobierno LA FORMACIÓN DEL GOBIERNO (III) Procedimiento de investidura o Celebración de elecciones y reparto de escaños o Consulta y propuesta de candidato o Exposición del programa y debate o Votación: mayoría absoluta – mayoría simple o Nombramiento o Soluciones en caso de no obtener la mayoría necesaria • • LA FORMACIÓN DEL GOBIERNO (IV) Nombramiento de los demás miembros del Gobierno/Consejo de Ministros Cese del Presidente y consecuencias Cese de los Ministros y consecuencias • • • • COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO Presidencia Vicepresidencia Ministros Consejo de Ministros; órgano colegiado • • ESTATUTO PERSONAL DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO Incompatibilidades (art. 14 L50/94) Responsabilidad penal y el Fuero especial (art. 102 CE) • 7.
8.
9.
• • • • FUNCIONES DEL GOBIERNO (art. 97.1) Dirección política interior Dirección política exterior Dirección de la Administración civil y militar Función ejecutiva. Potestad reglamentaria 1. RASGOS GENERALES LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO El Gobierno Español es el órgano constitucional que se encarga de dirigir el poder ejecutivo y la Administración General del Estado. Su regulación constitucional la encontramos en el Título IV (del Gobierno y de la Administración), que regula la estructura y las funciones del Gobierno como órgano constitucional diferenciado y con entidad propia. Esto supuso apartarse del constitucionalismo monárquico en nuestra historia que consideraba que el poder ejecutivo pertenecía al Rey y a sus Ministros. Por lo tanto, tal y como dice el artículo 98 de la CE, el Rey no forma parte del Gobierno. También encontramos esta regulación en el Título V (de las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales).
A parte, encontramos una regulación legal con la Ley del Gobierno (L. 50/1997, del 27 de noviembre) que se aprobó en el 1997. Pero hay que tener en cuenta que este órgano tiene unas funciones muy complejas i, por lo tanto, difícilmente puede ser regulado por un solo texto normativo. Por eso, hay otras disposiciones de vital importancia al respecto que las encontramos en normas de la Administración, penales y procesales.
EL GOBIERNO COMO ÓRGANO POLÍTICO Y EJECUTIVO Con el artículo 97 da comienzo el Título IV "Del Gobierno y de la Administración" que la Constitución dedica a la configuración del Poder Ejecutivo. Este poder estaba identificado con el Rey que era la base de la organización estatal, pero la evolución constitucional ha ido produciendo una progresiva despersonalización del poder que concluye con la configuración de una Jefatura del Estado, el Rey en el caso español (art. 56), desprovista de potestades ejecutivas y con la identificación entre Gobierno y Poder Ejecutivo (art. 97).
Por otra parte, la dirección de la actividad política se encuentra a cargo del Gobierno ya que este proviene del partido más votado y con más representantes, por lo tanto, está sometido y tiene que participar en el proceso de debate y elaboración de las leyes, esta es su función como órgano político.
2. ESTRUCTURA Y COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO (art. 97.1 CE) * PRESIDENTE. La posición preeminente Se encuentra en una posición claramente diferenciada de las del resto de ministros que forman el Gobierno. Ostenta una investidura parlamentaria, a través de la cual la Constitución, en el artículo 1, exige una confianza expresa del Parlamento.
También es el encargado de dirigir la acción del Gobierno y coordinar las acciones de sus miembros.
• VICEPRESIDENTE En la Constitución se prevé un componente del Gobierno destinado a apoyar al presidente, la figura del vicepresidente o vicepresidentes. Tiene la función de sustituir al Presidente cuando está en el extranjero o enfermo, de coordinar el Gobierno y de programar las tareas de este.
• MINISTROS Los ministros son los jefes o directores de cada uno de los departamentos o secciones que forman la Administración. Actúan como un puente entre la política y la Administración; ya que ambas posiciones implican funciones complementarias: la dirección de una división administrativa y la colaboración en la dirección del país.
• CONSEJO DE MINISTROS Podríamos llegar a pensar que Gobierno y Consejo de Ministros son términos que no coinciden en significado; pero en la práctica política española, “Consejo de Ministros” viene a equivaler a “Gobierno en pleno” ya que pueden estar presentes, a parte de los ministros, el Presidente y el Vicepresidente además de los secretarios del Estado convocados.
3. LA FORMACIÓN DEL GOBIERNO (I) RASGOS GENERALES • NOMBRAMIENTO DEL PRESIDENTE POR LAS CORTES COMO REFLEJO DEL SISTEMA PARLAMENTARIO Se empieza este procedimiento con las consultas del Rey con aquellos representantes elegidos por los Grupos políticos con representación parlamentaria. La propuesta del Rey se transfiere al Congreso a través de su Presidente, que debe refrendar este acto de manera que no sea el Rey quien libremente proponga un candidato. Formalizada su propuesta, atañe al Congreso de los Diputados el pronunciamiento sobre ella a través de una votación. Para la investidura es exigida la mayoría absoluta de los miembros del Congreso.
Realizada con éxito la investidura del candidato a Presidente del Gobierno le concierne al Rey su nombramiento formal, refrendado por el Presidente del Congreso. Este nombramiento es llevado a cabo mediante Real Decreto, en primer lugar se emite el Real Decreto de nombramiento del Presidente y el consecutivo de cese del Presidente saliente.
• EL PROTAGONISMO DEL CONGRESO Y LA AUSENCIA DEL SENADO En lo que se refiere al protagonismo del Congreso en la formación del Gobierno lo hemos podido observar en la fase de nombramiento ya que es en el Congreso desde donde se elige si se le da la confianza o no al candidato, dejando de lado al Senado que no opina en este asunto.
4. FORMACIÓN DEL GOBIERNO (II) DESIGNACIÓN DEL PRESIDENTE Los procedimientos de formación y cese del gobierno giran en torno a la figura del Presidente, siendo el nombramiento y cese de éste el elemento definitorio, que dependen el resto de los miembros del Gobierno. Y, en este respecto, la Constitución prevé 2 formas de nombramiento del Presidente: • ORDINARIA: prevista en el art. 99 de la CE ***Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.
• EXTRAORDINARIA: prevista en el 113 de la CE, mediante la presentación, y aprobación de una moción de censura.
***El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.
LA INVESTIDURA DEL PRESIDENTE En cualquier caso, el candidato a la presidencia del Gobierno deberá realizar un acto de investidura en el Congreso. En España, la investidura parlamentaria es el acto parlamentario en virtud del cual el Congreso de los Diputados reconoce y acepta un nuevo presidente del Gobierno de España. Según la Constitución española de 1978, el candidato a presidente es designado por el Rey de España, con el refrendo del Presidente del Congreso, tras consultar a los grupos políticos presentes en el Congreso de los Diputados que es la cámara baja de las Cortes Generales.
5. FORMACIÓN DEL GOBIERNO (III) PROCEDIMIENTO DE INVESTIDURA La iniciación del proceso se produce en diversos supuestos que implican el fin del mandato del Gobierno anterior y que se enumeran en el art. 101 de la CE.
Tales supuestos son la celebración de elecciones generales, la pérdida de confianza parlamentaria o la dimisión o fallecimiento del Presidente. En cualquier caso, el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno • CELEBRACIÓN DE ELECCIONES Y REPARTO DE ESCAÑOS La Constitución establece que los diputados son elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las elecciones a Cortes Generales se celebran cada cuatro años, o antes en caso de elecciones anticipadas. Los miembros del Congreso de los Diputados se eligen mediante representación proporcional con listas cerradas en cada circunscripción electoral. (Una circunscripción es el conjunto de electores a partir del cual se procede, según la distribución de los votos emitidos en las elecciones, a la distribución de los escaños asignados.) Según la ley electoral española cada provincia tiene garantizado un mínimo de partida de dos escaños. Las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla tienen uno cada una de ellas.
• CONSULTA Y PROPUESTA DEL CANDIDATO La primera fase del procedimiento, según el 99 de la CE, consiste en una serie de consultas del Rey con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria. La propuesta del rey, a partir de tales consultas, conteniendo el nombre del candidato seleccionado (que no tiene que ser forzosamente un miembro de las Cortes) se transmite al Congreso a través de su Presidente. Se trata de un acto formal, y que debe ir refrendado por el Presidente del Congreso.
• LA FASE DE INVESTIDURA (exposición programa, debate, votación…) Formalizada la propuesta del Rey, (que se publica en el BOE) corresponde al Congreso pronunciarse sobre ella. No se trata pues, de una elección de Presidente del Gobierno: el pronunciamiento de los Diputados consiste en una afirmación o negación (o abstención) sobre el candidato propuesto. Dicho candidato deberá exponer el “programa político del Gobierno que pretenda formar, y solicitará la confianza de la Cámara”. Por lo que se refiere al programa, se trata evidentemente de un compromiso, que no vincula jurídicamente al candidato. Para la investidura, la Constitución (art. 99) y el Reglamento del Congreso (art.171.5) exigen la “mayoría absoluta de los miembros del Congreso”, que comprende a más de la mitad de los miembros de la Cámara. La votación será pública, debiendo pronunciarse los diputados verbalmente sobre su asentimiento, negativa o abstención respecto a la propuesta efectuada. Si no obtuviera mayoría absoluta, se habilitan ciertos mecanismos: • Si no hay mayoría absoluta, la misma propuesta deberá someterse a nueva votación 48 horas después, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviese la mayoría simple, aquella en que los votos favorables son más numerosos que los desfavorables, sin computar las abstenciones ni los votos nulos.
• Si tampoco obtiene la mayoría simple, deberá efectuarse nueva o nuevas propuestas.
• Finalmente, si tampoco tuvieran éxitos estas sucesivas propuestas en el plazo de 2 meses a partir de la primera votación de investidura, el Rey disolverá las Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.
• NOMBRAMIENTO DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO Una vez realizada con éxito la investidura del candidato a la Presidencia del Gobierno, corresponde al Rey su nombramiento formal. En este caso y de acuerdo con el art. 64 de la CE, se atribuye al Presidente del Congreso el refrendo del nombramiento.
6. FORMACIÓN DEL GOBIERNO (IV) NOMBRAMIENTO DE LOS DEMÁS MIEMBROS DEL GOBIERNO El nombramiento de los ministros corresponde al Rey, a propuesta exclusiva del Presidente del Gobierno, efectuándose por Real Decreto. No hay que confundir con los Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, sino que se trata de un Decreto presidencial (art.17 de la Ley del Gobierno).
CESE DEL PRESIDENTE, DE LOS MINISTROS Y CONSECUENCIAS El cese de sus cargos también corresponde a propuesta exclusiva del Presidente (art. 100 de la CE) a excepción de los previstos en el art. 101: Los motivos del cese de Gobierno son la celebración de unas Elecciones Generales, la pérdida de confianza parlamentaria (Moción de censura y Cuestión de confianza), la dimisión voluntaria o el fallecimiento del Presidente.
Los ministros no pueden ser cesados por las Cámaras Legislativas ni por su reprobación.
El cese del Gobierno no supone un vacío institucional, sino que el Gobierno pasa a estar en funciones hasta la formación de un nuevo Gobierno (art. 21 de la Ley del Gobierno).
El Gobierno en funciones debe facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso al mismo. Destacar que el Gobierno en funciones no podrá disolver las Cámaras ni interrumpir ese procedimiento.
La Constitución atribuye exclusivamente al Presidente la propuesta de separación o cese de los miembros del Gobierno. Aunque la Constitución Española exige responsabilidad directa del ministro en su gestión, el Parlamento no tiene potestad para cesar ni significa que el Presidente deba hacerlo como consecuencia de dicha reprobación.
7. COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO • PRESIDENCIA El Presidente a diferencia del resto de miembros del Gobierno, se define como una figura con características propias, es decir, goza de una situación de preeminencia y dirección respecto del conjunto gubernamental. Esto significa que el Presidente tiene evidentemente un status diferente al del resto de miembros del Gobierno.
FUNCIONES DEL PRESIDENTE La Constitución Española encomienda al Presidente la dirección de la acción del Gobierno y la coordinación de las funciones de sus miembros.
Las funciones principales del Presidente del Gobierno son dirigir y ejecutar el programa presentado ante el Parlamento e impulsar y organizar la actividad del Consejo de Ministros.
Además, el Presidente del Gobierno tiene unas funciones específicas, que son: proponer y césar ministros, presidir el Consejo (art. 62,9 CE), plantear la cuestión de confianza, proponer la disolución de las Cámaras (art. 115,1 CE), interponer el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (art. 162,1a) y proponer una decisión a referéndum (art. 92.2).
Es necesaria la existencia de otros órganos de apoyo que puedan preparar decisiones y seguir su ejecución.
• VICEPRESIDENTE En la trayectoria democrática española post-constitucional ha habido siempre al menos un vicepresidente en el Gobierno, pero el Presidente puede designar a más de uno.
Además de la sustitución del Presidente en caso de visita al extranjero o enfermedad el Vicepresidente se encarga de la Coordinación gubernamental, la Programación de las tareas del Gobierno y de presidir las sesiones de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
• MINISTROS Y SUS STATUS Hay ministros que no son jefes de un departamento ministerial, son los llamados ministros sin cartera. Desde 1982 no se ha recurrido a la figura de este tipo de ministros.
El status de un ministro no es comparable al de un status funcionarial, sino que entra en la categoría de altos cargos del Estado y dispone de una regulación específica.
Es importante señalar el papel del gabinete del ministro como órgano de apoyo especializado y vinculado al Jefe del Departamento. Se trata de un órgano político y técnico integrado por asesores de confianza personal del ministro y cuyo régimen se regula por vía reglamentaria.
8. ESTATUTO PERSONAL DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO • INCOMPATIBILIDADES (art. 14 L50/94) y RESPONSABILIDAD PENAL Y FUERO ESPECIAL (art. 102 CE) Dentro del ordenamiento español, los miembros del Gobierno tienen derechos y obligaciones que los diferencian en relación a los ciudadanos. El núcleo de su regulación es la Constitución (art.98), pero también se ha traducido en una serie de disposiciones legales de carácter procesal, penal y administrativo.
Desde el punto de vista administrativo, la Constitución hace referencia al régimen de incompatibilidades. En el artículo 98 de la CE se establece que los miembros del Gobierno no pueden ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario (es decir los Ministros también pueden ser miembros de las Cámaras Legislativas) ni otras funciones públicas que deriven de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. Este núcleo se ha visto ampliado legislativamente por la Ley que regula los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno (L. 5/2006, de 10 de abril) que extiende el régimen de incompatibilidades.
Desde la perspectiva penal, los miembros del Gobierno tienen una protección específica. El Código Penal declara como delito la obstaculización de la libertad de los Ministros reunidos en Consejo, así como las amenazas e injurias al Gobierno. También es delito atentar contra el ejercicio de las funciones de un Ministro.
En cuanto a la dimensión procesal, la CE establece un fuero especial para el Gobierno en materia penal. La responsabilidad criminal del Presidente y de los ministros habrá de exigirse ante el Tribunal Supremo y dicha acusación necesitará un acuerdo parlamentario específico (art. 102). Esta acusación ha de ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y habrá de contar con la aprobación de la mayoría absoluta. En el artículo 102.3 se establece que la prerrogativa real de gracia no será aplicable a supuestos de responsabilidad penal de miembros del Gobierno. Esta situación procesal del Gobierno está acentuada por la legislación ordinaria.
Finalmente, los miembros del Gobierno tienen derecho y obligación de guardar silencio ante materias clasificadas, es decir, materias cuya divulgación pudiera resultar en grave perjuicio de la seguridad interna o externa del Estado, o de otros bienes públicos. Por lo tanto, no podrán ser obligados a declarar si eso significa violar el secreto que tienen que guardar (art. 417.2).
9. FUNCIONES DEL GOBIERNO Tal y como se encuentra recogida en la Constitución, concretamente en el artículo 97, el Gobierno y los órganos que lo componen disponen de una serie de tareas y funciones. Estas pueden ser condensadas en tres grandes apartados: La dirección de la política interior y exterior, en un primer lugar. La Administración Civil y militar, en segundo lugar. Y en tercer lugar, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.
• DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA INTERIOR Constituye las atribuciones que la Constitución le asigna en relación a los otros poderes del Estado. No se trata de una primacía del poder ejecutivo, sino que el Gobierno dispone de una capacidad frente a otros poderes, condicionando su actuación.
- En relación con el Poder Legislativo. El Gobierno dispone tanto de la competencia de decidir la disolución de las Cámaras y de convocar las elecciones como la iniciativa legislativa (elaboración de proyectos de ley y su presentación en las Cámaras). Tal potestad es compartida con otros sujetos como son las mismas Cámaras o las Comunidades Autónomas.
Pero cabe decir que esta potestad compartida es ilusoria, ya que la mayoría de normas legislativas proceden de proyectos gubernamentales.
En relación con otros Poderes y órganos es necesario destacar lo siguiente: • El Gobierno puede dirigirse de forma directa al electorado mediante la convocatoria de un referéndum. Se configura, de forma legal y constitucional, la posibilidad de que el Presidente del Gobierno solicite un pronunciamiento de los ciudadanos sobre una decisión política. Ha de ser autorizado por el Congreso de los Diputados.
• Respecto los órganos jurisdiccionales, el Gobierno dispone de la competencia de proponer dos miembros del Tribunal Constitucional, (art 159 CE), y de legitimar la iniciación de los procesos constitucionales (art 161.2 y 162 de la CE).
• En relación con las Comunidades Autónomas, el Gobierno puede adoptar las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma el cumplimiento de forma forzosa de sus obligaciones (art. 155 CE). Se necesita la conformidad del Senado.
• DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR Hoy en día, las relaciones exteriores en todos los campos son un elemento esencial para la vida de un país. Así que, la dirección de la política exterior es un elemento de destacada importancia dentro de las funciones constitucionales.
La Constitución atribuye al Gobierno la “dirección de la política interior y exterior” (art 97 CE). Es un apoderamiento muy amplio, ya que la política exterior dispone de una gran multiplicidad de manifestaciones, Por un lado, encontramos las puramente políticas, como son: el reconocimiento de otros países o la intervención en organismos internacionales (UNESCO). Por otro lado, encontramos a las de carácter administrativo, como son: la dirección de la Administración exterior, por ejemplo. Y también podemos diferenciar las de carácter normativo.
• LA DIRECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL Y MILITAR Se configura como un supuesto inicial y necesario del Gobierno para realizar sus actividades de dirección política y las funciones que la Constitución establece.
La LOFAGE establece que los órganos superiores de la Administración serán los ministros y los secretarios de Estado. La conexión entre el Gobierno, como órgano colegiado se identifica con el Consejo de Ministros y la Administración mediante la figura del ministro. El Gobierno dirige la Administración administra, y el ministro es el lazo, la conexión entre ambos.
Tal y como se encuentra en los artículos 14, 103 y 106 de la CE, la actuación administrativa ha de basarse en la igualdad, la objetividad de la Administración y la imparcialidad de los funcionarios. La dirección de la Administración es una tarea de fijación de objetivos, establecimiento de prioridades, previsión de los medios necesarios para llevar a cabo las actividades y distribución de los recursos.
• LA FUNCIÓN EJECUTIVA: LA POTESTAD REGLAMENTARIA Como hemos podido observar la función del Gobierno va más allá de ejecutar las leyes, ésta forma parte de la actuación tradicional del Gobierno. El contenido de la función ejecutiva podrá ser tan amplia como las disposiciones legales prevean: actividades de autorización, de inspección, de prestación de bienes y servicios,… La ley es la que habilita al poder ejecutivo para ejercer un conjunto de competencias, es decir, la acción de ese poder debe tener la ley como punto de referencia.
Cabe destacar el concepto de la potestad reglamentaria, que es la capacidad que dispone el poder ejecutivo de dictar normas de rango inferior a las leyes.
Esta capacidad se atribuye al Gobierno en el artículo 97 de la CE: “ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Por lo tanto, la CE distingue entre dos funciones: el poder ejecutivo (simple aplicación de la ley) y la potestad reglamentaria (va más allá de la aplicación de los mandatos legales, algo más que una mera ejecución de la ley).
CONSEJO DE ESTADO Tiene el carácter de órgano del Estado aunque la Constitución de 1978 lo califique de órgano consultivo del Gobierno, no forma parte de la Administración ni está integrado en ningún departamento ministerial. Los asuntos dictaminados por este Consejo no pueden remitirse a ningún otro organismo, sus informes tienen carácter final.
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