Organización Territorial del Estado, TEMA 5 (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura Organización Territorial del Estado
Año del apunte 2014
Páginas 23
Fecha de subida 22/10/2014
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TEMA 5 – Las competencias de las CCAA. Competencias del EA de 2006 Formulación de las competencias Hasta la promulgación del Estatuto de Cataluña, los EEAA sólo hacían referencia a las competencias exclusivas refiriéndolas a una serie de materias genéricas. No había más alusiones a las competencias, sino que éstas aparecían enunciadas utilizando como criterio básico el de las funciones que se proyectaban a las distintas materias explicitadas = técnica tradicional (lo usa el EA Valenciano). Esta técnica se ha mantenido para formular competencias en la 1ª fase de las reformas estatutarias en que las competencias se definen a partir de sus funciones.
Con la promulgación del EA de Cataluña, se usa una nueva técnica: la de la enumeración de materias sobre las que se proyectan diversos tipos de competencia. Y además define cada categoría: la exclusiva, la compartida y la de ejecución (El EA Catalán sobre las competencias se divide en dos 1)tipología de competencias, 2) materias de las competencias).
Los siguientes estatutos aprobados, menos el de las Illes Balears + Castilla y León + Aragón (utilizan modelo tradicional), han utilizado esa nueva técnica. Pero además, se introduce en estas normas estatutarias, la previsión de nuevos ámbitos materiales.
La aprobación del EA de Cataluña, conllevó ciertas preguntas: ¿Puede un EA proteger unilateralmente las competencias asumidas? ¿De quién y de qué las protege? Es un propósito viable pero difícil de conseguir. Cuando la CE llama al EA para asignar competencias a la CA, somete esta operación a unos límites, los que contempla la CE. De ahí que la delimitación competencial o la calificación de las competencias por parte de un EA en la asignación de poderes de actuación sobre ámbitos materiales a las CCAA, no impide la intervención estatal, ni tampoco condiciona la actuación del TC a la hora de resolver conflictos. Aun así, el EA puede exceder e invadir ámbitos de competencias estatales (art.149CE) pero exige un análisis. Por otra parte, existe jurisprudencia que reconoce que la calificación estatutaria de las competencias autonómicas es instrumento útil para determinar el alcance de actuación estatal o autonómica, pero no concluyente1. Por tanto, no puede compartirse la tesis por la cual se impute a priori alguna objeción constitucional en los nuevos EEAA.
La autonomía debe observarse desde 2 perspectivas: • Perspectiva cuantitativa ! qué competencias asuman los territorios autonómicas, porque en función de cuantas competencias tengan podemos entender cuanta autonomía tienen. Uno de los cambios (mitad años 2000) es el aumento de competencias porque se parte de la idea de cuantas más competencias, más capacidad de autogobierno y por tanto, más autonomía.
• Perspectiva cualitativa ! hay que observar qué técnica se utiliza para aumentar las competencias, porque cuanto más concreta sea la técnica, mayor calidad tendrá. Y si hay mayor calidad significa que hay mayor claridad en la actuación de los entes. Y mayor claridad significa mayor seguridad jurídica lo que comporte la ausencia de conflictos permanentes. Las partes implicadas en el ejercicio de poder político tendrán claro cuáles son sus limitaciones, el alcance de las mismas y el ámbito de aplicación, si esto se tiene claro, desaparecen los conflictos.
                                                                                                                          1  Así  el  TC  afirma  la  STC  18/1982  !  pag.  15   Desde la CE se arrastra un defecto de técnica legislativa, es decir, no hay calidad. Es un sistema que por muchos motivos, que intrínsecamente está evocada a una alta conflictividad. No tiene claro las facultadas que requiere el ejercicio de determinadas competencias, ni los límites donde deben proyectarse las competencias y tampoco de cuál es el alcance de las competencias. Por esto es necesario recurrir al árbitro imparcial, para que vaya identificando quién es el titular de la competencia una vez delimitado qué funciones, qué limites tienen las competencias. Este árbitro es el Tribunal Constitucional. Es una intervención exigida por la deficitaria calidad del sistema para distribuir las competencias. Es decisiva la intervención hasta el punto que ciertos autores se han referido como un estado autonómico jurisprudencial, porque ha sido el TC uno de los actores protagonistas en ir delimitado el grado de autonomía de las CCAA e indirectamente del Estado.
1.1 El concepto de competencia La CE no contiene un concepto exacto de la expresión “competencia”, por lo tanto, debe acudirse a la doctrina para comprender su desarrollo desde una perspectiva funcional. En este sentido se ha señalado que la competencia sirve para designar el conjunto de funciones que el OJ atribuye a un sujeto púbico (Estado, CCAA) sobre una determinada materia. El concepto incluye, así, distintos elementos (art. 149 CE): 1. Función de la actividad/es que da lugar la competencia. (“Conjunto de funciones que el OJ atribuye a un ente”).
2. Materia u objeto sobre la que recae: Constituida por el conjunto de actividades, funciones e institutos jurídicos de un sector de la vida social.
3. La norma atributiva de la competencia, son las normas que dan poderes a los entes públicos (ej.: CE o EA) 4. El titular que la ejerce, es el ente, órgano o institución que tiene atribuido el poder.
Para definir estos dos elementos, la CE ya no es clara sino que es confusa (por esto es un sistema altamente conflictivo) Norma atributiva de competencia Son las normas que confieren poderes de actuación a los entes públicos. Por ejemplo, la norma atributiva de competencias a las CCAA es el respectivo EA.
Titular Es el ente, órgano o institución al que se ha atribuido el poder de actuación. El reparto de competencias que se efectúa en la CE y en los EEAA es sólo entre dos titulares: Estado y CCAA.
La materia Es el objeto sobre el cual recae la competencia y define un sector de la realidad social sobre el cual se ejerce una determinada función // Es el conjunto de actividades, funciones e institutos jurídicos relativos a un sector de la vida social (Así ha sido establecido por el TC en su STC 132/87 “la materia que puede ser objeto en ejercicio de una potestad pública”).
La CE señala o materializa la materia en los arts. 148 y 149 CE, haciendo referencia: 1. A un objeto físico o a un bien concreto. Ej.: art. 148.1.6 CE “puertos”.
2. A instituciones o entidades de carácter económico, cultural o social. Ej.: art. 148.1.15 CE “museos, bibliotecas, colegios profesionales, fundaciones”.
3. A instituciones jurídicas. Ej.: art. 149.1.18 CE “la expropiación forzosa”, u otro artículo “fuentes del derecho”.
4. A actividades humanas (deporte) 5. A sectores del ordenamiento jurídico (legislación mercantil, civil…) 6. A ramas o disciplinas del derecho. Ej.: art. 149.1.6 CE “legislación mercantil, penal etc.,” o art. 149.1.7 CE “legislación laboral”.
7. A fines u objetivos respecto de actividades públicas o privadas, como en el art. 148.1.7 CE, “agricultura”, “comercio exterior”, “autorización instalaciones eléctricas”. O con finalidades, “protección del medio ambiente”.
La materia es pues, el objeto de la competencia que está delimitada en las listas de competencia de la CE y de los EEAA.
La CE no utiliza un solo criterio, ni con un denominador común sino que lo aborda desde diferentes perspectivas. No hay una sistematización clara, pero establecerla en función a un solo concepto sería complicado.
Los textos estatutarios tienen novedades: ampliación de las materias y su ordenación que por ejemplo en el EAC se ordena alfabéticamente. Es una ampliación no de labor creativa que contempla nuevos campos de actuacion sino que se basa en una operación de concreacion ya actualizacion de los ambitos amteriales autonomicos. Con esto se consigue una mejora de autogobierno en términos cuantitativos y además, se intenta garantizar los ámbitos de actuación de las instituciones autonómicas Pero desde un punto de vista más técnico, se pretende con esta incrementación, evitar ambigüedades materiales = se persigue clarificar objetivamente las competencias, identificando los campos materiales que le corresponde cada función.
Por otra parte, ello genera consecuencias: transformación del bloque de la constitucionalidad, pero por ej. la reforma de los EA de la vía ordinaria en los años 90 ya lo transformaron al incorporar nuevas competencias. Pero los nuevos Estatutos no añaden nuevas competencias, las unicas novedades que se identifican es la explicitacion de algunas materias como la inmigracion, etc.
Pues a pesar de no haber ningun obstáculo constitucional, hay riesgo de una petrificacion excesiva de las materias, que no favorece a la adaptacion de un EEAA a las nuevas realidades. Y al concretar las materias de una forma tan concisa, la aparicion de nuevas materias de actuacion no espeficiamente previsto en los EEAA actuaria la clausula residual del art.149.3 CE, revirtiendo la competencia a favor del Estado La función Un conjunto de potestades públicas o facultades que se atribuye a un ente competente para que actúe sobre una materia / Es la potestad jurídica de actuación, que tienen diversos órganos (Estado y CCAA), para actuar sobre el sector de la vida social que le haya sido atribuida, es decir, para actuar sobre la materia.
¿Qué potestades pueden existir a la hora de identificar una función? Las potestades pueden ser de dos tipos: 1. Carácter normativo/Función normativa: a. Función legislativa: capacidad de dictar normas jurídicas.
i. Ley de bases ii. Leyes de desarrollo iii. Ley en sentido estricto b. Función reglamentaria.2: reglamentos normativos ! El art.97 hace una referencia a la función ejecutiva y a la potestad reglamentaria como algo separado ya que el art.97                                                                                                                           2  Hay  dos  tipos  de  reglamentos:  administrativo  o  normativo.  Los  normativos  crean  normas  jurídicas   para  sus  destinatarios  y  se  diferencian  de  los  organizativos/administrativos  porque  éstos  solo  establecen   la  organización  interno  de  un  órgano  administrativo.  Los  administrativos  no  crean  derecho,  solo   ordenan  la  estructura,  el  funcionamiento  interno,  las  competencias  de  un  órgano  interno.  Dentro  de  los   normativos  se  encuentran  los  reglamentos  ejecutivos  o  independientes.  Los  ejecutivos   ejecutan/desarrollan/concretan  la  actuación  de  una  ley,  siempre  va  referido  a  una  ley.  Los   independientes  son  el  resultado  de  un  poder  normativo  propio  del  gobierno,  no  hacen  referencia  a   ninguna  ley  sino  que  introduce  en  el  OJ  una  regulación  nueva  sobre  una  materia,  sin  que  ésta  exista   previamente  por  ley.     partía de la concepción que en determinadas ocasiones, el gobierno podía dictar una regulación de una materia cuando ésta 1)no estaba reservada a una ley y 2)el legislador no la observa como prioritaria como para regularse. Solo el gobierno puede dictar reglamentos normativos independientes en estas ocasiones.
2. Función ejecutiva o no normativa: (potestad de gestión: potestad sancionadora, facultades de gestión, administración, organización de servicios, coordinación, planificación e inspección) ! Significa: dictar determinadas normas (reglamentos organizativo ! efectos ad intra) o realizar actos de ejecución sin contenido normativo 5.2 Decretos de traspasos Decretos de traspasos 1. El Art 147. 2 CE establece dos requisitos de los EA: 1. Denominación de la CCAA 2. Delimitación del territorio (organización de sedes de la CCAA + bases de traspaso de competencias).
El 147.2 d) CE hace referencia a “las competencias asumidas dentro del marco establecido por la CE y las bases para el traspaso de servicios” = relega a los estatutos la regulación de las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las competencias incluidas en las normas estatutarias. En todos los estatutos se ha instituido la figura de la comisión mixta paritarias, en la que parte de vocales de la CCAA y del Estado de acuerdo, deciden el contenido y el alcance de las transferencias mediante consenso. Los acuerdos de la comisión tienen que ser aprobados con posterioridad por parte del Gobierno estatal mediante la forma de real decreto3 y publicados al BOE y al BOE de la CCAA (Los términos del traspaso se publicaran en un decreto ley de traspaso).Pero los problemas surgen cuando la comisión no llega a un acuerdo, en este caso, el Estado sigue ejerciendo la competencia hasta que no sean transferidos a la CCAA.
*Ya la propia CE junto con la distribución de competencias dice como deben incorporarse los mecanismos de traspaso.
Los traspasos son normas (mecanismos) por el cual se transfiere los medios materiales, personales y financieros a fin de poder hacer efectivo el ejercicio de las competencias ya asumidas.
Cabe distinguir entre titularidad y ejercicio de una competencia ! el ejercicio se hace plenamente efectivo (aparte de con la CE y EA) con el traspaso.
                                                                                                                          3  Este Real decreto es particular porque no son normas que derivan de la potestad normativa de quién tiene el gobierno, sino, de un acuerdo, que no se pueden modificar sin previo acuerdo de la comisión de traspasos   5.3 Sistema de distribución de competencias en el estado autonómico: Constitución, EEAA y modificación extraestatutaria de competencias, el territorio como límite competencial El territorio como límite competencial El territorio es el ámbito espacial que señala los límites de validez y de aplicabilidad de las normas de las CCAA y eficacia de sus actuaciones, delimitando el alcance del concreto ejercicio competencial. Implica que cada CCAA debe proyectar su acción a situaciones acontecidas dentro de su territorio, y con efectos dentro del propio territorio.
Aun así hay excepciones ya que ciertas leyes, ya sea que viene dado por propias normas de reparto competencial o por la jurisprudencia constitucional, pueden producir efectos fuera del territorio de la CCAA.
Reparto de competencias Se articula el sistema de reparto de poderes, desde 3 elementos: 1. La doble lista (art.148 ! competencias de las CCAA4, 149 ! competencias del Estado5) evoluciona hacia un modelo de lista única y una clausula residual de doble efecto art. 149.3 CE, es decir, a favor, primero de la CCAA, después del Estado.
Aunque sea de doble lista, todas las competencias se interrelacionan ¿Qué papel juega la CE en el reparto de competencias del doble listado? La CE asigna competencias al Estado y no especifica las de las CCAA, sino que las CCAA requieren otro título que son los EA. Por tanto, el EA es la norma que asigna las competencias de una CA. Para determinar si una determinada actuación es competencia del Estado o de la CA primero debemos observar la Constitución y si la competencia no se encuentra a la CE, debemos remitirnos a los EA y observar si la CA tiene competencia.
El sistema de doble lista se completa con la cláusula de cierre o de doble reenvío (art.149.3): actúa como mecanismo de integración competencial, a fin de que siempre sea posible determinar el titular de una competencia, incluso si no figura en la CE o en los EEAA. Esta cláusula tiene doble contenido: • Las competencias no atribuidas al Estado por la CE pueden corresponder a las CCA en virtud de sus EEAA • En caso de no ser asumidas por las CCAA en los EEAA, corresponden al Estado De este modo, la CE es la norma que establece la titularidad competencial del Estado central y son después, los EEAA los que asumen el conjunto de competencias de cada CCAA El texto constitucional NO es sistemático a la hora de distribuir competencias, porque en algunas ocasiones enumera materias y en otras materias y función. Ej.: el art. 148.1.7 CE habla de “agricultura” mientras que el art. 149.1.9 CE habla de legislación “sobre propiedad industrial e intelectual”. Por lo tanto, a la hora de interpretar una competencia debe hacerse mediante un estudio sistemático de toda la competencia.
                                                                                                                          4  Para  la  vía  ordinaria,  el  techo  competencial  máximo  se  encuentra  en  el  art.148;  en  cambio,  para  la  vía   agravada,  las  competencias  del  art.148  son  las  mínimas  que  pueden  disponer.   5  La  exclusividad  del  Estado  se  puede  interpretar  desde  la  perspectiva  de  materia  (art.149.1,  149.2,   149.3,  149.4)  y  de  función  (art.149.1  apartado  1º,7º,16º),  pero  lo  que  no  está  reservado  exclusivamente   al  Estado,  lo  podrán  asumir  las  CCAA  de  la  vía  rápida.   Respecto a las competencias de las CCAA establece un listado de 22 apartados, que pueden asumir algunas veces de forma exclusiva y otras de forma concurrente o compartida con el Estado. En el art. 148 CE tendremos algunas competencias exclusivas como “agricultura” y otras compartidas como puede ser “montes”.
El sistema de lista única atribuye o establece las competencias de la Federación o Estados señalando cuales son exclusivas o compartidas. La diferencia está en si se parte de una confederación a una federación, ya que de esta forma sí se redactaran las competencias, en el caso contrario NO se limitaran las competencias de los Estados por una excesiva descentralización.
2. Clausula residual: el art.149.3 tiene doble efecto: • las materias no atribuidas de forma expresa en el sistema de listas, se atribuirán a las CCAA • todo aquella pudiendo ser asumido per una CA, no aparece como competencia en su EA, pasará a la competencia estatal (=clausula cierre) ¿Pero qué pasa cuando surgen nuevas materias? Salvo que se pongan en marcha los procedimientos de reforma estatutaria, según la cláusula cierre, las competencias serán del Estado.
En un estado federal, la cláusula residual juega a favor de las federaciones. En cambio en un estado no federal, la cláusula juega a favor del Estado Aun cuando exista un sistema de doble lista, habrá una clausula residual para poder evitar que determinadas materias se queden sin titular.
Sólo para la vía del art. 151 y DT2ª.
7 CCAA tienen lista única del Estado inicialmente. Las otras 10 CCAA las asumirán a partir de los pactos del 92, mediante la aplicación de la clausula residual.
La distribución de competencias bajo el principio dispositivo (art. 149.1 CE) y la concretada en el EA.
El Art. 149.1 CE, “competencias exclusivas del Estado”, tiene una doble función: 1. Enumera las competencias exclusivas que asume el Estado.
2. Permite a las CCAA asumir aquellas competencias enumeradas en el art. 149.1 CE y no reservadas de forma exclusiva al Estado, (al inicio, esta potestad estaba sólo reservada a las CCAA que accedieron por vía del art. 151 CE, es decir, las CCAA de máximo techo competencial, las históricas).
Los pactos del 92 igualaron el nivel de competencias, es decir, las competencias compartidas del art. 148 CE y las compartidas no atribuidas al Estado del art. 149 CE.
Respecto a las competencias del Estado, el art. 149.1 no parte de un principio de disponibilidad, sino que tiene un contenido preceptivo u obligatorio cuya última finalidad es la de garantizar un conjunto de poderes y funciones que aseguren la unidad del Estado en cuanto los mismos quedan atribuidos a las instituciones centrales del Estado.
Las competencias que directamente se atribuyen al Estado, son competencias que necesariamente han de respetar las CCAA cuando asuman las suyas propias en sus respectivos estatutos. Es decir, juega como un límite negativo para las CCAA.
3. Mecanismos de flexibilización (art.150): mecanismos normativos estatales que permiten reformar las competencias, o bien ampliándolas (contempla a favor de la CA cuando éste aprueba o bien una ley orgánica de delegación y transferencia6, o bien una ley marco7) o bien restringiéndolas8 con las leyes de armonización ! permite reducir el ámbito estatal y ampliar el autonómico) o reduciendo (significa no quitar competencias sino reducir la capacidad de ejercer sus propias competencias mediante leyes de armonización) las competencias autonómicas sin necesidad de reformar los EA.
Regulación extraestatutaria de competencias: Son dos vías (ley marco y de delegación), en las cuales las CCAA pueden ejercer competencias no reconocidas en sus estatutos (regulado en el art.150 CE): Hay preceptos en lso EEAA que regulan la facultad de las instituciones autonomicas de solicitar al Estado la delegacion de trasferencias de competencias actuando según las previsiones del art.150 CE ! se han adoptado técnicas para la transferencia por parte del Estado. A veces las normas estautarias incorporan disposiciones redundantes con reiteraciones y a veces el contenido de estas dispoiciones puede originar problemas, como la asuncion de titularidad de competencias. No obstante, lo más frecuente es que en los EEAA se asuman como propias, competencias estatales. ! cuestion: ¿pueden ser consideradas como cláusulas de autodelegacion o auttrasferencia de competencias? No: Cuando el art.150 CE prevé la posibilidad de delegar competencias estatales, otorga un poder de decision unilateral al Estado. Regula por tanto, una decision externa al Estatuto, que de llevarse a cabo, se hará mediante procedimientos no participados por los territorios interesados. Por esto, cuando la norma estatutaria se refiere a estas delegaciones debe diferenciarse si lo hacer para definir una competencia (no hay nada que objetar) o si lo hacer para asumir automáticamente esta competencia.
Otra cuestion es si estas normas vinculan al legislador estatal para obligarle a que adopte esta norma o para conminarloo a realizarla como lo prevé el EA ! provoca una invasion del ámbito de decision estatal.
  Ley marco (150.1): Es una ley ordinaria que aprueban las Cortes Generales por mayoría simple. Tiene como objetivo atribuir a las CCAA la facultad de dictar normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal.
Desde una perspectiva material !pueden desarrollar directrices estatales en ámbitos en que el correspondiente estatuto de autonomía no ha asumido competencias legislativas (art.149.3 CE) y ejercer                                                                                                                           6  Permite  ampliar  a  la  CA  funciones  ejecutivas  !  art.150.2    Permite  delegar  a  la  CA  funciones  normativas  !  art.150.1   8  Ley  de  armonización  !  art.150.3   Estos  3  artículos  solo  pueden  ser  aprobadas  por  las  Cortes  Generales,  por  esto  son  mecanismos   unilaterales  en  manos  del  estado  que  permiten  incidir  en  el  ámbito  competencial  de  las  CCAA  sin  alterar   lo  que  establece  el  EA.   7 competencias legislativas reservadas al Estado expresamente por la CE (art.140.1CE) = Por tanto, el Estado transfiere a la CA la capacidad de dictar leyes que el Estado tiene competencia. Pero solo transfiere una parte legislativa, que es el desarrollo de la ley.
Desde una perspectiva formal ! no existe ninguna previsión constitucional al respecto, pero debe aprobarse por ley ordinaria. Se trata de una ley ordinaria peculiar por cuanto en la mismo no se integrará un texto articulado detallado y completo, sino que se contendrán los principios, bases y directrices a que deben ajustarse las CCAA autorizadas a legislar el marco legislativo. Las CCAA estarán limitadas por este marco legal que desarrollarán legislativamente por medio de leyes autonómicas, decretos-leyes y decretos-legislativos.
En los dos primeros casos ( ), la adecuación de la norma autonómica a la ley estatal la controla en exclusiva el Tribunal Constitucional.
Mientras que en el tercer caso ( ), el control corresponde al TConstitucional o a tribunales ordinarios.
Solo existe un ejemplo de ley marco, se han aprobado pocas.
Ley de delegación de transferencias (150.2) Es una ley orgánica que aprueban por mayoría absoluta por parte del Congreso, en el cual el Estado puede transferir materias estatales susceptibles de transferencia9 o de delegación10, que son las que resultan de la cláusula residual. Aun así, no resulta claro qué competencias pueden ser objeto de transferencia o de delegación dado el límite que el art.150.2 de la CE establece.
Se transmiten el ejercicio pero no la titularidad.
En el mismo artículo 150, se regula también un mecanismo de limitación del ejercicio de las comepetencias autonómicas mediante las leyes de armonización: Ley de armonización (art.150.3) *Recordatorio de conceptos: El Bloque de la Constitucionalidad: desde la perspectiva competencial los EA tienen una doble función: 1. Delimitación competencial entre Estado y CCAA; 2. Parámetro de constitucionalidad.
Cuando el TC tiene que determinar si una ley o un decreto vulneran la distribución competencial, debe necesariamente acudir a los preceptos de la CE y a los EA. Es así porque la titularidad de la competencia viene definida en el EA. Este concepto se halla positivizado en el art. 28.1 de la LOTC.
El art.150.3 de la CE atribuye a las Cortes Generales la facultad de aprobar leyes de armonización con la finalidad de armonizar las normas autonómicas si lo exige el interés general.
Recae sobre aquellas competencias que la CA tiene facultad normativa: son las competencias exclusivas, cmpartidas y de ejecucion                                                                                                                           9  Comporta  la  transmisión  de  competencias  bifuncionales  o  completas   10  Se  aplica  a  la  mera  cesión  de  facultades  ejecutivas  o  de  gestión  de  los  servicios  estatales.     El presupuesto material para dictar estas leyes lo constituye la producción de una lesión del interés general debida a la discordancia entre norma. No se trata de la posibilidad de lesión sino de que ya haya producido efectos negativos. Opera pues, ex post a las normas autonómicas (ya han sido dictadas y han generado consecuencias).
El objeto lo constituyen las disposiciones normativas de las CCAA. Las disposiciones armonizadas son legislativas o reglamentarias. Igualmente, puede tratarse de disposiciones emanadas en virtud de competencias autonómicas exclusivas, compartidas o ejecutivas.
El contenido de las leyes de armonización se concreta en los principios necesarios dictados para armonizar. Al ser principios y no normas concretas, no establecen criterios muy precisos y detallados, sino que son prescripciones abiertas que orientan a las CCAA para reducir las discordancias que cuestionan el interés general.
Es un instrumento legislativo excepcional (son normas de cierre) aplicables cuando el legislador estatal no tiene otros mecanismos para ejercer su potestad legislativa.
Todas estas condiciones son examinadas, si procede, por el Tribunal Constitucional.
Los efectos de esta ley se dirigen a limitar el ejercicio competencial de las CCAA afectadas =reducir las alternativas de decisión autonómicas.
Las CCAA deberán respetar los principios armonizadores y adaptarse a ellos dictando una normativa específica o derogando las normas. En ningún caso, la ley de armonización puede afectar a la titularidad autonómica de una competencia.
Desde una perspectiva formal, se requiere la mayoría absoluta de las dos cámaras de las Cortes Generales para apreciar la necesidad de crear una ley de armonización ! es una ley ordinaria con especialidad procedimental: votación previa a la aprobación con mayoría cualificada del Senado+Congreso ! si se acepta: elaboración de la propuesta normativa ! aprobada ordinariamente.
No quita competencias sino que limita el ámbito de actuación de las CCAA 5.4 La tipología de competencias del Estado y la CCAA Régimen competencial = es la articulación concreta de materia y funciones en una determinada competencia. Según el modo en que se articulen las funciones y la materia entre los titulares, se genera un régimen competencial u otro ! podemos distinguir 3 tipos: 1. Competencias exclusivas: Se confiere a un ente (Estado o CCAA) toda la función sobre una materia excluyendo cualquier intervención ajena ! se atribuye la capacidad normativa y ejecutiva. Implica que p.ej el Estado tendrá la capacidad de dictar la norma (función normativa) y ejecutarla (función ejecutiva). Una competencia exclusiva es a la vez excluyente ya que si un ente tiene capacidad exclusiva, el otro no tendrá ninguna capacidad.
Pero el TC interviene haciendo que las competencias exclusivas de las CA, sean compartidas con el Estado.
Características generales: a) capacidad plena (legislación y reglamento de la materia), bien al Estado o a la CCAA.
b) Respecto al Estado, son aquellas que el constituyente considero imprescindibles para el mantenimiento de la unidad política. Ej.: defensa, comercio exterior y moneda… c) Respecto a las CCAA, el principio de exclusividad “permitirá” la total libertad para diseñar y aplicar políticas públicas propias y diferenciadas del Estado central. Ej.: agricultura, turismo… d) En la práctica la calificación de una competencia exclusiva NO significa que el Estado no pueda actuar o entrar en esa materia, ya que existen títulos denominados “transversales” u “horizontales” que dejan actuar sobre las competencias de la CCAA.
En los estatutos, entienden como competencia exclusiva la potestad legislativa, reglamentaria y función ejecutiva y la CCAA puede establecer políticas propias ! la STC 31/2010: esta declaración de integridad no excluye en la posibilidad que puedan confluir otros títulos competenciales del Estado sobre la materia, en cuyo caso, el TConstitucional será quien decida el titular para regularla ! desactiva cualquier definición estatutaria de “exclusividad”.
En el EA art. 110 EAC “1. Corresponden a la Generalitat, en el ámbito de las competencias exclusivas, de forma integra la potestad legislativa, reglamentaria y la función ejecutiva. Corresponde únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias” “2. El derecho catalán, en materia de las competencias exclusivas es el derecho aplicable en su territorio con preferencia sobre cualquier otro”.
*Sabremos que una competencia es exclusiva de la CCAA cuando esté en el art. 148 CE y al ir al art.
149 CE no haya ninguna limitación.
  2. Competencias de bases o compartidas: aquella donde una misma función es compartida por los dos entes (Estado y CCAA). La compartición puede estar referida a: a. La función: puede tratarse de: i. El compartimiento puede ser la potestad legislativo: le corresponde al Estado parte de la función normativa legislativa, la de dictar legislación básica, marco o de principios. Mientras que las CCAA también tienen atribuida la función normativa legislativa pero la de desarrollo básico, y también tienen la capacidad de ejecutar (mediante reglamento ejecutivo= funciones reglamentaria) y tienen la función ejecutiva (reglamento organizativo = función ejecutiva).
b. La materia: el Estado regula un subsector material y los entes descentralizados otro subsector de una misma materia.
Características principales: a) Al Estado: principios básicos (ley de bases) b) A la CCAA: el desarrollo (ley + reglamento). Es decir, la CCAA tiene la potestad legislativa, reglamentaria y función ejecutiva, doctrina denominada “esquema de bases de desarrollo”. En principio, es una competencia que tiende a la descentralización, dando el poder a las CCAA. las CCAA tiene estas potestades en el marco de las bases que fije el Estado. El EAC, da un paso más al concretar algunos aspectos sobre las bases estatales ! el art.111 EAC define las bases como “principios o mínimo común normativo” y exige su especificación en “normas con rango de ley, excepto en supuestos que se determinen de acuerdo con la CE y el EAC”. Además este artículo prevé un mandato al Parlamento para “desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas”.
Ámbitos materiales: En el art. 149.1 CE vemos que se establecen numerosas materias en las cuales se reserva al Estado la facultad de establecer las bases, las normas básicas o la legislación básica. Ej.: sanidad, educación, medio ambiente… Muchas de las competencias compartidas se transforman por la interpretación que hace el TC De las competencias compartidas se han dado una serie de problemas (5.5 La asunción estatutaria originaria y los problemas de ejercicio competencial:) En las competencias compartidas, las CCAA les corresponden el desarrollo legislativo y ejecutivo y la legislación básica al Estado. Pero el ejercicio de estas competencias se ha visto limitada por la expansividad que el Estado ha atribuido al concepto de “bases”. ! ¿Qué son las bases? Se entiende por bases los criterios generales de regulación de un sector del OJ o de una materia y que deben ser comunes para todo el Estado. Una vez fijadas, la CCAA desplegará sus competencias. En este sentido, es importante que lo básico no agote la materia.
Pero la concepción de bases es distinto para las CCAA y para el Estado: • Desde la perspectiva autonómica: las bases deben constituirse por los principios y criterios generales de ordenación de una materia, establecidos por medio de una ley marco o principios • Desde la perspectiva estatal: ha expandido el concepto hasta el punto de que el Estado ha dictado regulaciones acabadas de la materia por medio de leyes y también normas reglamentarias y actos administrativos.
Ante tal diferenciación, el Tribunal Constitucional, ha concedido un concepto relativo de bases cuya extensión material y intensidad normativa varia en función de cada materia. Ha defendido un concepto de bases principales que actúa como un común denominador normativo a partir del cual, cada CCAA puede establecer políticas propias. Pero junto este tipo de bases, también ha aceptado la posibilidad de bases que actúan como regulaciones que ocupan un sector de la materia o su totalidad y además a través de leyes, reglamentos administrativos o actos ejecutivos. ! el resultado ha sido la habilitación al Estado para adoptar decisiones sobre aspectos básicos de la materia en cuestión y así, vaciar de contenido la competencia autonómica compartida.
(Resum) La teoría del TC: a) Ha definido las bases como “común denominador normativo” / “ordenación mediante mínimos” / “marco normativo unitario” en el que se asegure de manera unitaria y en condiciones de igualdad los intereses generales.
La interpretación del TC acerca del ejercicio de la competencia es importante, porque si éste da un alcance amplio a las bases, la CCAA se queda sin campo de actuación. Es decir, esta interpretación establecerá hasta donde se extenderán materialmente las bases.
b) No se puede agotar la regulación de la materia, puesto que agotaría de contenido la competencia autonómica de desarrollo legislativo. Las normas NO pueden descender a detalles, que de hecho, agoten por completo la materia.
c) Las normas básicas que dicte el Estado deben permitir el desarrollo de opciones diversas a las CCAA. Es decir, no puede actuar de manera que dejen a la CCAA una sola opción, u opciones preestablecidas. Debe dejarle margen de actuación política a la CCAA en virtud de su potestad legislativa, que se materializa en la ley.
d) La inactividad del Estado STC 32/1981 entendió que si el Estado no había dictado las bases, las CCAA podían deducirla de la legislación vigente en ese momento.
STC 32/1981: En la práctica el TC: a) El TC ha aceptado que por bases se regule toda materia y para ello el TC ha usado la doctrina de “lo Básico por conexión”: es decir, todo lo que sea “preciso para la preservación normativa de una institución considerada como básica”, debe ser entendido como básico por la vía de consecuencia o conexión (STC 25/83: plazas de funcionarios de la Administración local). La autoridad competente para ello lo hará mediante reglamentos, por esto es muy cuestionable que el TC extienda por conexión materias que no tendrían por qué ser básicas.
b) Ha aceptado que en algunos supuestos el Estado regule todo el subsector de una materia siempre que esté justificado (STC 225/1993: horarios comerciales). El tema no es tan neutro como parece porque dependiendo de un modelo u otro, estamos primando a las grandes superficies y por lo tanto, a la flexibilidad horaria o protegiendo al pequeño comercio, y por tanto, estableciendo los horarios comerciales. Con la STC la CCAA venía a decirle al Estado que si el régimen es abierto, es decir, hay libertad de horarios, la CCAA no podrá actuar por tener delimitados ya los horarios.
El TC en su sentencia dijo que estaba muy justificado porque sólo se regulaba un subsector del comercio, que eran los horarios comerciales, y que los requisitos para fijar un determinado horario comercial los fijaba la CCAA. Con tanta polémica, el Estado, más tarde, establecerá unos principios mínimos y máximos de días festivos donde las CCAA pueden elegir.
c) Se incorporen bases en normas con rango reglamentario. En este sentido, el TC ha justificado que la noción de bases materiales incluya no sólo competencias normativas, sino también competencias de simple ejecución. Es decir, lo que ha hecho el TC es permitir que se entiendan como ley básica, normas reglamentarias.
No hay un criterio jurídico claro sobre qué son las bases, depende de la formación del TC en ese momento, de la relevancia de la materia, del revuelo mediático que haya habido sobre la materia. En el fondo es un criterio político más que jurídico. En este sentido la doctrina ha señalado que si el Senado fuese Federal, sería éste quien dictase las bases. El debate debería hallarse en un parlamento representado por las CCAA, no en el TC.
¿Cómo se distribuyen las competencias compartidas? • 1er mecanismo: Haciendo reservas a favor del Estado, art. 149.1 CE y por lo tanto, una interpretación conjunta de listados competenciales. Ej.: el art. 148.1.8 CE, nos dice que las CCAA pueden asumir competencias “sobre montes y aprovechamientos forestales”, después en el art. 149.1.23 CE, también nos dice que el Estado tiene competencia exclusiva “sobre la legislación básica en materia de montes y aprovechamientos forestales”, es decir, se comparte la materia con la CCAA.
2º mecanismo: Delimitando la propia amplitud de la competencia. Ej.: el art. 148.1.9 CE, dice que la CCAA tiene competencias “sobre la gestión (compartida) en materia de protección del medio ambiente”.
3ª mecanismo: Mediante la remisión a la legislación Estatal.
• • Según los estatutos, las competencias compartidas son aquellas en que le corresponden a las CCAA la potestad legislativa, reglamentaria y función ejecutiva en el marco de las bases que fije el Estado. Tienen también el poder de establecer políticas propias según sus estatutos. todo esto con el fin de evitar una legislación expansiva del Estado ! la STC 31/2010 ha declarado inconstitucional el inciso del Estatuto catalán “<< actúan como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se terminen de acuerdo con la CE y el presente Estatuto>>”, en la medida que ciñe las bases estatales a los <<principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley>>. ! se desactiva pues, el intento de limitación estatutaria de la expansividad de la legislación básica estatal.
A pesar de esto, sí sigue positivizando en los estatutos reformados, la posibilidad de ejercicio de facultades legislativas autonómicas sobre la materia en régimen de compartición y la posibilidad de desarrollar políticas propias. Este es el límite infranqueable por el Estado y por el Tribunal como intérprete.
El EA en el art. 111 EAC “En las materias que el EA atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, reglamentaria y la función ejecutiva en el marco de la base que fije el Estado como principios o mínimo común normativa en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto”.
  Es decir, el EA con este precepto quiere evitar el desarrollo de bases por vía de reglamento, y limitarlo a que sean   principios o mínimos comunes normativos.
        STC 31/2010 “… el precepto no se atiende estrictamente al concepto constitucional de las bases estatales, toda vez que las reduce a los “principios o mínimo común normativo” fijados por el Estado “en normas con rango de ley” cuando es cierto que, conforme a nuestra jurisprudencia, siendo aquel el contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y esta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada, no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de las normas reglamentarias de actos de ejecución del Estado y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio”.
  El resumen es, ¿Qué nos creemos el modelo o no? La CE deja claro que son las bases.
  Pero es importante decir qué, ¿Qué sucede si el Estado no dicta las bases y por lo tanto las CCAA no   el marco general para desarrollar la materia? En otras palabras, ¿la inactividad del Estado puede poseen conllevar la inactividad de las CCAA?       El TC en su STC 32/81, ha entendido que si el Estado NO ha dictado las bases, la CCAA podría deducirlas de la legislación vigente en ese momento, ya que si no se estaría afectando la autonomía de la CCAA.
DEBE DISTINGUIRSE las competencias compartidas de las concurrentes ! las concurrentes son aquéllas en las que los titulares pueden ejercer las mismas funciones sobre la misma materia. Este régimen no se ha incorporado en nuestro sistema.
3. Competencias de legislación y de ejecución: Cuando la CE reparte las funciones en términos de (El TC lo distinguió en): a. Legislación: la legislación corresponde al Estado ! es el ejercicio de TODA la función normativa.
b. Ejecución: la ejecución (desarrollo legislativo) corresponde a la CA ! es el ejercicio de TODA la función ejecutiva. Por tanto solo habilita a las CCAA a hacer reglamentos organizativos de su propia administración (potestad reglamentaria). Esta potestad comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado.
Es decir, estas competencias dan mayor relevancia al Estado y restringen las competencias de las CCAA.
La CCAA con esta competencia no puede hacer leyes, sólo las desarrolla. El Estado realiza la legislación no en términos de bases, es una legislación amplia sobre el tema.
" Ámbitos materiales: todas aquellas materias donde diga legislación. Ej.: laboral, mercantil, propiedad intelectual… " La discusión de esta competencia está en el alcance e interpretación del TC: a) La legislación estatal abarca la facultad de aprobar leyes y dictar reglamentos en desarrollo de la ley. Es decir, el Estado realizará la ley y los reglamentos normativos. El TC sostiene esta potestad reglamentaria porque es una técnica de colaboración legislativa y no puede disociarse de la ley, y en segundo lugar, porque el reglamento es necesario para el mantenimiento de una regulación unitaria de la materia.
b) La CCAA desarrollará los reglamentos organizativos y facultades de ejecución (no reglamentos externos o normativos). Ej.: resoluciones y actos administrativos, facultades de gasto y subvención, así como los de inspección y sanción… En los estatutos de autonomía, especialmente el de Cataluña (art.112 EAC), define estas competencias como las que incluyen la potestad reglamentaria. Pero la STC 31/2010, no lo declara inconstitucional pero sí lo reinterpreta y entiende que en este régimen competencial, corresponde al Estado la ejecución de su propia legislación; también constriñe los reglamentos autonómicos a ser reglamentos internos de organización de los servicios a prestar, o a ser reglamentos de regulación de la propia competencial funcional de ejecución.
En consecuencia, para el TConstitucional no tiene cabida en el ámbito de las competencias ejecutivas, una potestad reglamentaria autonómica de alcance general.
En el EA el Art. 112 EAC “Corresponde a la Generalitat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de la disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública”.
  STC 31/2010 “Sólo entendida en esa concreta dimensión, la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica a la constitucionalidad del art. 112 EAC”   El TC a lo largo de 3 sentencias apunta que se entiende: • STC 33/1981: caben 2 interpretaciones para determinar que se entiende por legislación o Legislación es sinónimo a normativa (preferible para el estado) o Legislación corresponde a ley (preferible para la CA) Equiparar legislación a la ley ! la CA puede hacer el reglamento de ejecución y por tanto el reglamento normativo y los actos de ejecución con reglamentos organizativos Equiparar legislación a normativa ! quiere decir regulación unitaria e incluye la ley y el reglamento de ejecución por parte del Estado. Si esto es así la CA solo le queda los actos de ejecución, sin capacidad normativa para la CA.
• STC 18/1982 (fj3): Ley es una norma con carácter general y el reglamento la regula. El reglamento (ejecución) lo puede hacer el Gobierno (#La CE reconoce al Gobierno la capacidad de dictar normas con rango de ley). El TC se decanta por la interpretación restrictiva: la de legislación es sinónimo a normativa. Implica que el estado dicte la ley y también el reglamento general de ejecución de esa ley ! intervención normativa en manos del Estado. Y a la CA le queda la función ejecutiva (actos de aplicación o reglamentos organizativos). ¿Cómo lo justifica? Leer el fundamento jurídico 3º a 5º STC 18/1982: • STC 35/1982: (fj2º leer): Acoge lo de la STC anterior, en que legislación = normativa.
A medianos de los 2000 hay una nueva etapa estatuyente ! aprovechando los procedimientos de reforma de los EA, se cambia los viejos estatutos por unos absolutamente nuevos. Una de las innovaciones que se introducen en los EA afecta al tema de las competencias y a la cantidad de competencias. Intentan poner en el EA lo que hasta este momento era doctrina del TC incorporando una nueva técnica: 1) Definir que funciones corresponden a cada una de las categorías competenciales que asumirá la EA 2) Asumir estas funciones a una serie de materias. El EA de CAT lo ordena alfabéticamente + con submaterias que entran dentro de una materia general. CAT es el único EA que no dispone de cláusulas de garantías Breve apunte para finalizar: 5. En resumen, el EAC define la tipología competencial en sus arts. 110(comp.exclusivas), 111 (compartidas) y 112 (ejecutivas) EAC. Dice que se entiende por competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas, con la finalidad de limitar las leyes de bases.
En segundo lugar, busca establecer un marco para el TC en el sentido de que el EAC hace parte del bloque de constitucionalidad, es decir, para que la jurisprudencia del TC no haga un uso expansivo de las competencias estatales.
6. Cuando el EAC se refiere a las materias, dice qué materias forman parte del título. Nuevamente lo hace para proteger la materia/competencia y evitar que el Estado pueda entrar en sus materias por vía de otros sistemas.
7. Finalmente el EAC incorpora a cada competencia la acción exterior y la actividad de fomento.
Con esto el EAC obtiene un reconocimiento exterior de la CCAA. Es decir, podrá establecer relaciones exteriores, que pueden implicar la firma de convenios o la participación en la UE.
En referencia, a la acción de fomento, posibilita a la CCAA a realizar subvenciones en el sentido NO de desarrollo territorial, sino dentro de cada competencia. De esa forma, el EAC expande también el campo material de cada competencia.
Resumen: Los listados de competencias ejecutivas de la legislación del Estado han presentado problemas en cuanto a la delimitación de su alcance ! El TC ha interpretado que las CCAA pueden dictar reglamentos normativos de desarrollo de la ley autonómica y estatal, y reglamentos de organización. Pero en el marco de las competencias de mera ejecución de legislación estatal, es el Estado quien dicte reglamentos normativos de su ley y le corresponde a la CCAA la potestad reglamentaria (dictar meros reglamentos de organización y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica.
Finalmente, en relación con la distribución de competencias: • Se lleva a cabo una regulación extensa y detallada en los EEAA del régimen competencial de cada materia e incluso de cada submateria. Y en consecuencia, no puede reclamar para sí el Estado. Pero en la STC 31/2010, según el Tribunal afirma que sí puede confluir sobre estas competencias autonómicas el Estado en caso de conflicto si así lo aprecia el TConstitucional. A pesar de esto, la no declaración de inconstitucional de la STC 31/2010 de los listados de submaterias viene a desactivar esta posibilidad puesto que la declaración estatutaria de que una submateria corresponde a la CA vincula a todos los operadores jurídicos y poderes públicos (incluido TC), lo que excluye que en este ámbito pueda tener cabida la regulación estatal en lugar de la de la CA en caso de conflicto competencial.
Competencias de la Generalitat i acción exterior: o Acción exterior: Las CCAA para ejercer sus competencias deben contar con instrumentes y posibilidades de desplegarse más allá de su territorio, del estatal e incluso del territorio de la UE. Sin embargo, la actuación de las CCAA en ámbito internacional está limitada por la reserva de competencia del art.149.1.3ª de la CE en favor del Estado en materia de “relaciones internacionales”. Inicialmente el TC interpretó esta competencia exclusiva del Estado de forma expansiva¸ lo que limitaba la capacidad competencial autonómica. Sin embargo desde la STC 165/1994, se entiende que las relaciones internacionales objeto de la reserva del art.149.1.3ª de la CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el derecho internacional, general o particular. Este hecho excluye que las CCAA puedan participar en las relaciones internacionales y por tanto, pno pueden concertar tratados con estados soberanos y organizaciones internacionales gubernamentales (ius contrahendi) y tampoco pueden establecer órganos permanentes de representación ante estos sujetos (ius legationis). Por tanto, la posibilidad que una CA pueda tener proyección exterior es limitada a las que “no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales ante poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales” (STC 165/1994).
En este sentido, las reformas estatutarias han avalado la experiencia exterior de las CCAA y la acción exterior se ha incluido y regulado en las normas estatutarias, tanto en la participación autonómica en la voluntad estatal destinada a firmar tratados internacionales como la ejecución de éstos.
Esta participación autonómica en la voluntad estatal se puede llevar a cabo de distintas formas: • • • Mediante la solicitud al Gobierno central de la conclusión de tratados de interés para la CA Mediante el derecho a recibir información sobre la celebración de tratados internacionales por parte del Estado que afecten a las competencias autonómicas Por la participación directa de las CCAA en las delegaciones negociadoras españolas Asimismo se ha previsto la firma de acuerdos de colaboración con entes subcentrales de otros países y también con otros estados, sin que puedan asimilarse estos acuerdos con los tratados internacionales.
También se han sistematizado las actuaciones y ámbitos de actuación exterior de las CCAA (ámbito cultural y lingüístico, emigración autonómica, participación en organismos internacionales, proyección internacional, cooperación interregional, transfronteriza y al desarrollo, etc).
5.7 Las competencias de la Generalitat y de la UE El Estado Español se adhiere a la CEE en 1986. La entrada genera un traspaso de competencias a la UE y que a su vez genera otras normas, que las CEE debe aplicarse en el ordenamiento jurídico interno. Es decir, por una parte hay atribución del ejercicio de competencias a las instituciones de la UE, a cambio de la participación en las mismas.
Lo que sucede, es que estas transferencias también generan que se apliquen en los OJ de la CCAA, pero en contrapartida éstas no tienen esa posibilidad. Es decir, hay una atribución indirecta de las CCAA hacia la UE y en cambio, no hay participación de la CCAA en las instituciones CEE, ya que quién participa es el Estado central. Por lo tanto, lo que sucede es lo que se denomina un traspaso “factico” de las competencias autonómicas hacia el Estado central.
La posición de la UE dice que es una cuestión interna. Es decir, la UE dice que no le importa quién sea el interlocutor, siempre que haya un único interlocutor (una única voz) y tenga una posición.
Esta posición ha sido muy criticada por la doctrina, especialmente, sobre aquellos países que le es más difícil articular mecanismos donde las CCAA puedan llevar su voz al Estado o a la UE.
Por lo tanto, ¿Cuál ha sido la solución? La solución ha sido la de crear ciertos mecanismos de participación de la CCAA: LAS DOS PRINCIPALES SEGÚN EL DOCUMENTO: 1. Competencias en relacion con el derecho comunitario o europero es una nueva competencia al margen de las categorisa antes aludidas (excepto en el caso de Valencia). En los EA: • • • EAC, Andalucia y Castilla la Mancha: el desarrollo, aplicación y ejecucion de la normativa de la UE cuando afecte al ámbito de sus competencias, constituyrá una competencia propia y especifica EA Balear: dice lo mismo + en caso de que se ineludible relaizar la transposicion del derecho europeo en las materias de su competencia exclusiva por normas estatales, por el hecho de que la norma europea tenga un alcance superior, ésta será consultada con carácter previo.
EA Aragón y Castilla y León: incorpora la jurisprudencia del TC “la existencia de una regulacion europea no modifica la distribucion interna de competencias que establecen la CE y este Estatuto”.
2. Competencias de participación: son competencias que se proyectan en ciertos ámbitos materiales de competencia estatal. Son disposiciones de dudosa eficacia porque siendo ámbitos de decisión estatal difícilmente puede imponerse un mandato de obligado cumplimiento al Estado para actuar de una determinada manera a la hora de ejercer una competencia que es titular ! algún sector doctrinal lo explica diciendo que no es una intromisión sino una forma de articular mecanismos de participación de las CCAA en el funcionamiento del Estado.     1. La participación en la vía descendiente o de aplicación del Derecho comunitario: - La UE crea una normativa, que debe aplicarse y modificar el OJ Español.
La jurisprudencia del TC habla de la inexistencia del título competencial específico en materia de UE de aplicación del derecho comunitario y la necesidad de reconducirlo al sistema de distribución competencial. (179/92, 47/96, 197/96, 13/98). Es decir, si es la directiva de “trata de blancas”, las CCAA aquí no tienen mucho que decir, porque no tienen competencia sobre esto.
- Principales problemáticas: " Hasta donde llega la directiva de servicios de las bases del Estado y donde comienza el desarrollo de bases de la CCAA. De modo, que el Estado hace la normativa y la CCAA lo impugna al TC porque dice que esta es una transposición que le correspondía a ella.
" Uso expansivo del Estado.
" La responsabilidad en la aplicación del derecho comunitario. Es decir, la UE crea una normativa y dice a los Estados, que tienen un periodo de tiempo para aplicar la normativa, sí tras este periodo no lo ha hecho, lo que sucede, es que la Comisión Europea puede instar ante el Tribunal de Justicia Europeo un recurso contra el Estado miembro por incumplimiento. El problema es que a quién se demanda es al Estado español, aunque el incumplimiento tenga origen en una CCAA.
  2. La participación en la vía ascendente: La participación en la creación de la voluntad del Estado Español.
a) Conferencia de Asuntos Relacionados con la UE (CARUE). Son conferencias donde se discute y toman decisiones sobre aquellos aspectos que tienen incidencia comunitaria en la CCAA.
" Lo más importante de la ley, es que le da una estructura orgánica y que se tiene que reunir 2 veces al año.
" Conformada por los presidentes de las CCAA, el Ministerio de Administraciones Públicas y el alto representante Español en la UE y antecedentes (CARCE).
" Funciones: discusión, transferencia de información (importante, porque cuando la CCAA va a desarrollar un directiva, tiene que cambiar todo su OJ y en muy poco tiempo, por lo tanto, es primordial saber cuándo se incorporará la nueva normativa) y nuevas formas de participación (que se va a hacer para que la CCAA no pierda poder).
" Principales problemas de la CARUE: carencia y falta de información en las CCAA (es decir, no hay información de derecho comunitario en el ordenamiento autonómico).
b) La participación de consejeros autonómicos en el Consejo de Ministros de la UE.
" Acuerdo de la CARCE de 9 de diciembre de 2004: la incorporación en la delegación Española ante el Consejo de Ministros UE de un Consejero autonómico que representa a todas las CCAA.
" Participan en Empleo, Política Social, Sanidad y consumidores; Agricultura y Pesca; Medio ambiente; Educación, juventud y cultura; Competitividad (consumo-apuestas).
3. La participación por vía de las delegaciones autonómicas en Bruselas STC 165/94 “Relaciones exteriores no puede ser, todo lo que quiera el Estado…, sino que nos dice que al Estado le corresponde aquellas materias propias del Derecho internacional”. El Estado tiene competencia exclusiva en Relaciones Internacionales (149.1.3 CE).
" Al Estado le corresponde: la celebración de tratados, representación exterior (embajadas) responsabilidad internacional… " Existen otros ámbitos donde las CCAA tienen actividades con proyección externa. (ej.: creación de delegaciones: La delegación de Gobierno de la Generalitat de Catalunya (D 321/2006) que se limita a seguir el programa de acción de la UE; realiza un seguimiento de la toma de decisiones…) Todas las CCAA tienen su delegación.
En el EAC 2006 viene recogido todo lo anterior: 1. Eleva a rango estatutario la participación de Catalunya en los mecanismos o instrumentos previstos hasta el momento.
Art. 186.1 EAC “La Generalitat participa en la formación de las posiciones del Estado ante la UE, especialmente ante el Consejo de ministros, en los asuntos relativos a las competencias o a los intereses de Cataluña, en los términos que establecen el presente Estatuto y la legislación sobre la materia”.
Art. 192 EAC “La Generalitat establecerá una delegación para la mejor defensa de sus intereses ante las instituciones de la UE” 2. Intenta dar un paso más, señalando básicamente dos deberes para el Estado: " La obligación de tener en cuenta la posición de la CCAA sobre la posición estatal si afecta a las competencias exclusivas de la CCAA " Obligaciones en materia de información hacia las CCAA Art 186. 3 y 4 EAC “3. La posició expressada per la Generalitat és determinant per a la formació de la posició estatal si afecta les seves competències exclusives i si de la proposta o la iniciativa europees poden derivar conseqüències financeres o administratives especialment rellevants per a Catalunya. En els altres casos, aquesta posició ha d’ésser escoltada per l’Estat.
4. L’Estat ha d’informar la Generalitat de manera completa i actualitzada sobre les iniciatives i les propostes presentades davant la Unió Europea. El Govern de la Generalitat i el Parlament de Catalunya han de dirigir al Govern de l’Estat i a les Corts Generals, segons que correspongui, les observacions i les propostes que estimin pertinents sobre les dites iniciatives i propostes.” TIPOLOGIA DE COMPETENCIAS ESTATUTARIAS: LAS FUNCIONES Se  tacha  de  inconstitucional  a  los  nuevos  EA  porque  en  vez  de  asignar  competencias,  ahora   los  EA  redefinen  las  competencias  que  para  el  Estado  establece  el  texto  constitucional,   limitando  las  posibilidades  de  su  interpretación,  incluso  contra  la  propia  jurisprudencia   del  TC  =  se  imputa  al  EA  una  invasión  del  ámbito  material  !  existe  una  reserva  de  la  CE  en   relación  a  la  atribución  de  competencias  al  Estado,  que  no  puede  ser  limitado  su  nivel   competencial  porque  la  CE  es  la  norma  de  rango  superior,  pero  la  CE  también  llama  al  EA   para  asignar  competencias  a  su  CA  !  y  por  tanto,  se  admite  una  relación  entre  la   asignación  de  competencias  autonomías  por  parte  de  una  EA  con  las  competencias   estatales.  Esta  diversidad  de  niveles  impide  que  las  competencias  estatales  puedan  formar   parte  del  contenido  de  los  EEAA  y  que  el  marco  competencial  establecido  desde  la  CE   pueda  ser  objeto  de  remodelación  por  los  EEAA.     Algunos  autores  hablan  de  LOAPAlización  a  la  inversa  pero  no  es  así  porque  la  LOAPA   tenia  como  objetivo:  reinterpretación  de  los  preceptos  constitucionales  y  delimitación  del   marco  competencial  autonómico  establecido  en  la  CE.  en  cambio,  los  actuales  EEAA  buscan   concretar  los  campos  de  intervención  autonómica  e  intentar  garantizar  la  integridad  de  las   competencias  de  la  CA.   La  afectación  de  las  competencias  estatales  no  constituye  un  criterio  para  invalidar   normas  estatutarias.    El  TC  en  la  STC  247/2007  afirma  que  cuando  los  EEAA  atribuyen   competencias  a  las  CCAA  se  provoca  un  “efecto  reflejo”:  la  determinación/delimitación  de   las  competencias  del  Estado  en  territorio  autonómico  y  el  TC  admite  esta  labor  de   interpretación  del  legislador  estatutario.  Incluso  el  TC  retoma  la  STC  76/1983:  que  la  CE   no  impide  al  legislador  su  interpretación.   Otra  cosa  es  analizar  en  qué  medida  los  EA  se  han  pasado  al  concretar  las  funciones  de   cada  competencia.  Por  esto  debemos  tener  en  cuenta  que  no  es  la  CE  la  que  ha  precisado  el   concepto  de  exclusividad,  ni  de  bases,  ni  de  legislación,  sino  la  jurisprudencia   constitucional.  Por  lo  que  tampoco  en  principio  hay  obstáculos  para  que  puedan  hacerlo   los  EEAA  en  tanto  que  son  normas  que  cumplen  un  mandato  constitucional:  el  de  asignar   competencias  a  las  CA.  El  problema  es  otro:  el  de  verificar  si  el  estatuyente  ha  sido   escrupuloso  con  la  interpretación  que  ha  realizado  el  TC  del  alcance  de  las  competencias  y   si  la  jurisprudencia  constitucional  se  erigía  en  un  límite  implícito  a  las  reformas   estatutarias.  Teniendo  en  cuenta  esto,  ¿puede  identificarse  en  la  especificación  de  estas   funciones  alguna  tacha  de  inconstitucionalidad?   En  las  competencias  exclusivas,  los  EEAA  no  impiden  la  intervención  estatal  si  éste  tiene   título  suficiente.  Sin  embargo,  algunas  previsiones  estatuarias  pueden  provocar  dudas   cuando  se  refieren  al  derecho  autonómico  (puede  originar  problemas  en  cuanto  a  su   alcance).  Concretamente  con  el  principio  de  aplicación  preferente  en  el  Estatuto   aragonés  “las  materias  de  competencia  exclusiva  de  la  CA,  el  Derecho  propio  de  Aragón   ser´ña  aplicable  en  su  territorio  con  preferencia  a  cualquier  otro”,  e  que  la  expresion”  con   preferencia  a  cualquier  otro  “  se  refiere  tambien  al  derecho  estatal  !  conclusion:  excede   del  ámbito  De  decision  de  la  CA  y  del  Esstado.     Competencias  compartidas,  en  el  EAC  vuelve  a  plantearse  las  cuestiones  relativas  a  la   capacidad  de  vincular  la  actuacion  de  los  poderes  no  autonomicos,  en  especial,  los  del   Estado  y  los  del  TC.  Desde  la  perspectiva  estatal  !  tesis  de  C.Viver:  defiende  que  llevar  a   una  norma  estatutario  las  líneas  básicas  en  torno  las  cuales  se  ha  articulado  esta  doctrina   del  TC  en  torno  a  las  bases,  la  refuerza  y  condiciona  al  Estado  a  cambiar  su  política   normativa  de  las  bases.  Sin  embargo,  surge  muchos  problemas  a  la  práctica  sobretodo   porque  no  todos  los  EA  tienen  una  misma  definición  de  las  bases  !  ¿Cómo  puede  el   Estado  actuar  una  misma  competencia  de  forma  distinta  para  las  diferentes  CCAA?    El  TC   como  intérprete  de  la  CE  ha  ido  dotando  de  contenido  a  las  distintas  competencias  y   redefiniendo  el  alcance  de  las  mismas,  pues  estas  disposiciones  estatutarias  no  provocan   un  cambio  en  su  actuación,  y  más  teniendo  en  cuenta  la  diversidad  de  formulaciones  que   esta  competencia  tiene  en  los  Estatutos.   Hay  una  contradicción:   • La  potestad  reglamentaria  (según  EAC  y  andaluz)  habilita  a  adoptar  disposiciones  para   la  ejecución  de  la  normativa  del  Estado.     • El  TC  ha  integrado  en  el  concepto  de  “legislación”  los  reglamentos  de  ejecución  de  las   leyes  estatales.     Esta  contradicción  se  soluciona:  entendiendo  que  la  atribución  de  la  potestad   reglamentaria  de  la  CA  no  impide  que  el  Estado  pueda  ejercer  sus  competencias  de   desarrollo  reglamentario  de  sus  leyes,  sino  que  la  posibilidad  de  que  las  CCAA  dicten   reglamentos  de  ejecución  de  los  reglamentos  ejecutivos  estatales.   En  relación  a  las  competencias  compartidas  y  de  ejecución:  el  EAValenciano  especifica   (art.44.2)  que  en  defecto  de  legislación  estatal,  la  Generalitat  podrá  dictar  normas  de   validez  provisional  (con  comunicación  previa  al  Delegado  del  Gobierno),  que  se  derogará   con  la  entrada  en  vigor  de  la  norma  estatal  correspondiente  !  se  plantean  cuestiones:   ¿puede  un  EA  atribuir  funciones  a  una  figura  estatal?  ¿Se  le  confiere  a  este  Delegado   Estatal  alguna  facultad  de  decisión?  ,  etc.         LA  POSIBILIDAD  DE  INCREMENTAR  EL  ÁMBITO  DE  ACTUACIÓN  AUTONÓMICO   La  modificación  del  art.149.3  CE  para  explicitar  una  cláusula  residual  que  opere  a  favor  de   las  CCAA  provoca  un  peligro  !  tras  la  reforma  de  2001,  los  legisladores  estatutarios  han   intentado  paliarlo  mediante  la  inclusión  de  cláusulas  que  permitan  adaptar  y  ampliar  sus   competencias  sin  ser  necesario  la  modificacion  del  texto  por  la  reforma  estatutaria  (150.1   y  2  CE)  !  son  las  cláusulas  de  cierre  competencial:  la  interpretacion  extensiva  de  las   competencias  estatutarias.  Las  normas  estatutarias  contiene  estas  cláusulas  refiriéndolas   a  las  materias  o  a  las  funciones.  En  relación  a  las  funciones,:   • • • Estatuto  Valenciano  mantiene  que  “La  Generalitat  asume  además  de  las  facultades  y   competencias  comprendidas  en  su  Estatuto,  las  que  se  hallan  comprendidas  en   aquéllas”   Estatuto  de  Andalucia  y  Illes  Balears:  prevén  de  forma  más  concreta  que  en  el  ámbito   de  las  competencias  que  el  Estatuto  asigna  a  la  CA,  le  corresponderán  además  de  las   facultades  y  funciones  contempladas  en  el  mismo,  todas  aquellas  que  resulten   inherentes  a  su  ejercicio.     Estatuto  de  Aragón:  incorpora  una  “cláusula  de  cierre”  por  la  que  se  dispone  que  “La   CA  asume  las  competencias  expresadas  en  su  Estatuto.  Y  las  especificaciones  de  los   distintos  títulos  de  competencia  no  son  excluyentes  de  otros  posibles  contenidos”.   En  todo  caso,  las  especificaciones  de  los  distintos  EA  en  sus  competencias,  no  son   excluyentes  de  otros  posibles  contenidos  que  deban  considerarse  incluidos.   En  relación  a  las  materias   • • EAC:  posibilita  la  inclusión,  en  el  futuro,  de  otras  materias  (con  la  expresión  “en  todo   caso”).   EA  de  Castilla-­‐La  Mancha:    incorpora  una  previsión  por  la  cual  “las  materias  a  través  de   las  cuales  se  determinan  las  competencias  exclusivas  y  compartidas  de  la  Junta  de   Comunidades  contenidas  en  su  Estatuto  deben  interpretarse  en  el  sentido  de  su   máxima  extensión  de  contenidos”.     Las  previsiones  del  Estatuto  valenciano  y  castellano  leones  es  de  dificl  clasificacion:   • Estatuto  valenciano:  cláusula  de  Camps:  cualquier  modificación  de  la  legislación  del   Estado  implique  una  amplicacion  de  competencias  de  las  CCAA  será  de  aplicación  a  la   Comunidad  Valenciana,  considerándose  ampliadas  sus  competencias.     • • Estatuto  de  Castilla  y  León:  la  CA  podrá  asumir  las  demás  competencias,  funciones  y   servicios  que  la  legislación  del  Estado  reserve  o  atribuya  a  las  CCAA.     EA  Castellano-­‐manchego:  le  podrán  corresponder  todas  las  materias  y  competencias   no  atribuydas  expresamente  al  Estado  por  la  CE,  de  acuerdo  con  el  art.149.3CE.       El  peligro  que  se  advierte  en  este  tipos  de  clausulas  es  dejar  en  manos  del  TC  la   determiancion  de  su  eficacia  y  alcance.         ...