derecho administrativo 3 (2017)

Apunte Catalán
Universidad Universidad Autónoma de Barcelona (UAB)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Derecho Administrativo III
Año del apunte 2017
Páginas 7
Fecha de subida 09/06/2017
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TEMA 3 I 4 RESPONSABILITAT PATRIMONIAL DE L’ADMINISTRACIÓ ▪ CARACTERÍSTIQUES PRINCIPALS DEL SISTEMA DE RESPONSABILITAT ADMINISTRATIVA: UNITARI: Nos encontramos ante un sistema unitario de responsabilidad patrimonial, ya que se aplica a todas las Administraciones Públicas sin excepción. La unidad del sistema protege por igual a todos los perjudicados por la actividad administrativa, tal y como se desprende de la lectura de los artículos: 106.2 CE: Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
149.1.18ª CE: Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
35 LRJSP: Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.
GENERAL: Por otro lado ofrece dicho sistema una protección general, pues cubre todo tipo de actuaciones extracontractuales de la Administración, sean de la naturaleza que sean. El art.
106.2 CE, anteriormente mencionado, únicamente exige que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El Tribunal supremo, en sentencia de 4 de enero de 1991, dispone en relación a lo que debe entenderse por servicio público lo siguiente: servicio público viene a ser sinónimo de actividad administrativa y para su calificación hay que atender, más que a una tipificación especial de alguna de las formas en que suele presentarse, al conjunto que abarca todo el tráfico ordinario de la Administración;[…] de ahí que siempre que se produzca un daño en el patrimonio de un particular, sin que éste venga obligado a soportarlo en virtud de disposición legal o vínculo jurídico, hay que entender que se origina la obligación de resarcir por parte de la Administración, si se cumplen los requisitos exigibles para ello; ya que al operar el daño o el perjuicio como meros hechos jurídicos, es totalmente irrelevante para la imputación de los mismos a la Administración, que ésta haya obrado en el estricto ejercicio de una potestad administrativa, o en forma de mera actividad material o en omisión de una obligación legal. (STS de 4 de enero de 1991, FJ 2º c)).
RESPONSABILITAT DIRECTA: El ente público responderá del daño sin que sea necesario que se identifique o reclame de forma previa a la autoridad, funcionario o agente que con su conducta hubiera causado dicho daño.
La responsabilidad patrimonial de la Administración consagrada en el artículo 106.2 de la Constitución y regulada en el 32 de la LRJSP es directa por cuanto ha de mediar una relación de tal naturaleza, inmediata y exclusiva de causa a efecto entre el actuar de la Administración y el daño producido, relación de causalidad o nexo causal que vincule el daño producido a la actividad administrativa de funcionamiento, sea éste normal o anormal, que la Jurisprudencia de esta Sala viene reiteradamente exigiendo.
Esta garantía directa de los ciudadanos frente a la Administración abarca tanto aquellos daños que sean causados por acciones imputables a agentes públicos concretos, como a los producidos por el simple funcionamiento impersonal de la Administración.
CARÀCTER OBJECTIU I PER CULPA: El perjudicado tiene derecho a la indemnización de todos aquellos daños que, provocados por la Administración, no haya razón para soportarlos, de tal modo que no responderá la Administración sólo por aquellos daños que tengan como raíz la realización de una actuación ilegal o culposa. Lo que interesa por tanto es resarcir el daño causado y no sancionar una actividad administrativa.
Por tanto la culpa ya no es el fundamento del propio sistema de responsabilidad, sino que ha pasado a ser un criterio jurídico de imputación de daños a la Administración Pública.
La responsabilidad patrimonial de la Administración al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del derecho civil ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cual sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por tanto podemos resumir que no se trata de hacer una valoración de la existencia de negligencia por parte de los servicios de la Administración, sino de tasar la real existencia de un daño el cual pueda atribuirse al funcionamiento del servicio público.
REPARACIÓ INTEGRAL: La indemnización que debe resarcir los daños sufridos debe ser tal que la víctima quede indemne, que se produzca una reparación total del daño. Encontramos una clara definición de esta cuarta característica de la responsabilidad patrimonial en la STS de 17 de abril de 1998, sala 3º, sección 6º, FJ 1º al decir que: Es principio consagrado por la Jurisprudencia (S 11 Jul. 1997, entre otras) que a través de la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, se persigue la consecución de una situación de indemnidad, o reparación integral, para aquel que ha sufrido una lesión antijurídica como consecuencia del normal o anormal funcionamiento de un servicio público […] Aquella indemnidad debe ser apreciada en su conjunto sin abstracción de las cantidades percibidas por el perjudicado por otras vías sin perjuicio del carácter compatible o no de aquellas percepciones […] Establecido pues el criterio de compatibilidad legal entre aquellas y estas prestaciones, ese principio de indemnidad integral ha de operar siempre, pues cada uno de los títulos indemnizatorios es independiente de los demás y debiendo de aplicarse sobre cada uno de ellos independientemente considerados ese principio de indemnidad sin ningún otro tipo de modulación o límite que el derivado de sus propios condicionamientos como título individual, pues de lo contrario no podría hablarse de títulos indemnizatorios distintos, de tal manera que si bien cuando estemos ante pensiones indemnizatorias no contributivas el quantum de éstas ha de tenerse en cuenta a la hora de fijar la indemnización derivada de la responsabilidad patrimonial de modo que entre ambos conceptos no se llegue a producir un enriquecimiento injusto. (STS de 17 de abril de 1998, FJ 1º).
La indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración debe cubrir todos los daños y perjuicios sufridos hasta conseguir la reparación integral de los mismos (STS 10 de abril de 2000, FJ 3º) ▪FUNCIONAMENT NORMAL I ANORMAL SERVEIS PÚBLICS: Al hablar de funcionamiento anormal de la actividad administrativa, nos estamos refiriendo a que el daño se deba a la conducta dañosa de un agente en la que se aprecia algún elemento de ilicitud o culpabilidad, sea el grado que sea. Por tanto siempre que exista culpa en la conducta causante del daño, estaremos ante un funcionamiento anormal de los servicios públicos.
Sin embargo, también podremos encontrarnos ante el funcionamiento anormal de los servicios públicos en circunstancias en que no exista culpabilidad, sino que el daño se deba a la ilegalidad de una actividad administrativa dañosa, sin que en la realización de tal conducta se pueda apreciar culpabilidad.
El carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración determina que la anormalidad en el servicio no debe necesariamente estar conectada a la existencia de una infracción subjetiva de los deberes de los funcionarios, sino que basta con demostrar, como aprecia la sentencia de instancia, que objetivamente existió una deficiencia, aun cuando fuera aislada, determinante de la omisión de cuidados que pudieron evitar el fallecimiento. El no haberse advertido al centro penitenciario de los antecedentes de tendencia suicida del interno constituye por sí mismo un elemento demostrativo de que la vigilancia practicada no fue suficiente, pues de haberse conocido esta circunstancia las autoridades del centro hubieran, como afirma la sentencia de instancia, ordenado cuidados especiales que hubieran podido impedir el suicidio.
La calificación que de la responsabilidad patrimonial de la Administración se hace al establecer que es una responsabilidad objetiva supone que no será estrictamente necesario que el daño a indemnizar sea realizado con culpa o ilegalidad; únicamente será necesario que el perjudicado no esté obligado por norma alguna a soportar el daño.
El funcionamiento normal de la Administración, totalmente ajustado a la legalidad y sin presencia de atisbo alguno de culpabilidad en el agente público o funcionario, ni en el conjunto de la organización, puede, sin embargo, provocar riesgos que desemboquen en daños antijurídicos.
Esta responsabilidad por riesgo o por funcionamiento normal de los servicios públicos cubre también los supuestos de caso fortuito y de sacrificio especial, pero excluye los casos de fuerza mayor, por mandato constitucional del art. 106.2 CE y del propio art. 32 LRJSAP.
El caso fortuito supone aquellos daños que están causados por hechos imprevisibles o inevitables, pero que están producidos dentro de la prestación del servicio público o de la organización administrativa.
Por otro lado, la fuerza mayor es una causa extraña que se refiere a hechos imprevisibles o irresistibles, pero que son ajenos por completo a la actividad administrativa.
Tradicionalmente se había distinguido el caso fortuito (casus) de la fuerza mayor (vis maior) y se habían mantenido dos criterios, el subjetivo y el objetivo.
Según el criterio subjetivo, caso fortuito es el suceso que no pudo preverse, pero que de haberse previsto se hubiera podido haber evitado; fuerza mayor, sin embargo, es el suceso inevitable, aun de haberse previsto. Según el criterio objetivo, caso fortuito es el suceso que se produce en el círculo afectado por la obligación; la fuerza mayor se produce fuera de este círculo y es de violencia insuperable.
▪LA LESIÓ INDEMNITZABLE: Antijurídica.
Dany efectiu.Avaluable econòmicament.
Individualitzable.
Art. 34 LRJSAP ▪LA RELACIÓ DE CAUSALITAT: RPA. NEXE CAUSAL: “CONSEQÜÈNCIA DEL FUNCIONAMENT DEL SERVEIS PÚBLICS” CAUSALITAT /CASUALITAT Para que haya lugar a indemnización se requiere que haya un nexo causal entre la actividad de la Administración y el daño antijurídico. Es preciso por tanto que la Administración sea la causante del daño.
Hemos declarado también que el concepto de relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como presupuesto o «conditio sine qua non» esto es, como acto o hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del precedente, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar el concreto evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso (STS de 28 de marzo de 2000, FJ 8º).
Como hemos declarado en la sentencia de 27 de octubre de 1998 STS 27/10/1998, resumiendo la más reciente doctrina jurisprudencial sentada por esta Sala, el examen de la existencia de la relación de causalidad exigible para la concurrencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas debe realizarse con arreglo a los siguientes postulados: 1) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.
2) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que --válidas como son en otros terrenos-- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
3) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de casualidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor --única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente--, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.
4) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia. (STS de 4 de octubre de 1999, FJ 4º) Teorías sobre la causalidad y el nexo causal: Pueden mencionarse tres teorías diferenciadas sobre la relación de causalidad que se han ido formando a lo largo de la historia. Éstas son la teoría de la causalidad exclusiva, la equivalencia de las condiciones y la causalidad adecuada.
La teoría de la causalidad exclusiva es la más restrictiva y actualmente se encuentra en desuso.
Según ella, la Administración sólo responde cuando el nexo causal sea directo, es decir no se pueda apreciar la coexistencia con intervenciones de terceros o del propio lesionado, pues cualquier concurrencia ajena a la Administración exonera a ésta de su deber de reparación.
La teoría de la equivalencia de condiciones establece que en aquellos casos en que el daño es producido por una pluralidad de causas, todas tienen la misma relevancia, y la obligación indemnizatoria alcanza a todos los actores que hubiesen participado en la realización del daño.
La teoría de la causalidad adecuada se encuentra en un lugar intermedio entre las dos anteriores. En base a esta teoría es necesario seleccionar la causa que sea por sí sola idónea o adecuada para producir el daño, con arreglo a la experiencia común.
El concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se resiste a ser definido aprioristicamente, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como el resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por si mismo para producir el resultado final y la doctrina administrativa tratando de definir que sea relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o no, de responsabilidad para las Administraciones Públicas, se inclina por la tesis de la causalidad adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una "conditio sine qua non", esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero.
Ahora bien, esta condición por si sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios. (STS de 28 de noviembre de 1998, FJ 3º).
Concurrencia de causas: Puede darse el caso de que junto con la actividad administrativa, concurran otras causas que lleven a la producción del daño. Conductas que pueden ser tales como la propia actuación culposa o negligente de la víctima, la intervención de un tercero, o la actividad de otra Administración Pública.
La actuación culposa o negligente de la propia víctima, una vez desechada la teoría de la causalidad exclusiva, no rompe por sí sola el nexo causal con la actividad administrativa, si bien puede moderar de forma proporcionada la reparación del daño a cargo de la Administración.
De igual forma la intervención de un tercero en la creación del daño a la víctima, puede proporcionalmente reducir la reparación del daño a cargo de la Administración. Ésta reducción coincidirá con la parte de la indemnización que le corresponderá a dicho tercero.
En este caso, sin embargo, la posible conducta de terceros ni ha sido la única determinante del daño ni ha supuesto una concausa relevante para moderar la reparación a cargo del Ayuntamiento demandado, pues, aunque la protección de la embocadura del alcantarillado no hubiese sido eliminada por el servicio público de mantenimiento, lo cierto es que el desagüe se encontraba sin tapa con grave riesgo para los viandantes y para los automóviles que circulaban por la calzada, a pesar de lo cual dicho servicio municipal no se percató de ello o, de conocerlo, no procedió a evitar el peligro reponiendo la rejilla protectora. (STS de 26 de febrero de 2000, FJ 3º).
Aun así, puede suceder que la intervención de tercero en la creación del daño sea de tal relevancia que la Administración quede exonerada de responsabilidad.
En el caso en que exista concurrencia de actuaciones de dos o más Administraciones Públicas, se deben distinguir dos supuestos. En primer término, en el caso en que las Administraciones obren de forma conjunta, la regla general que se establece es la solidaridad. En los demás supuestos de concurrencia en la realización de la lesión antijurídica, la responsabilidad se fijará para cada Administración en atención a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención.
Resulta de gran interés la lectura de la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1998, en la que se aprecia la posible concurrencia de culpas de varias Administraciones, así como de terceros y de la propia víctima.
La relación de hechos probados en la sentencia citada son los siguientes: A) que la conservación y vigilancia del colegio, así como de la valla que le rodea, en el que estaba el pozo al que cayó el menor, correspondía al Ayuntamiento de Portugalete, estando igualmente atribuida al mismo el mantenimiento del pozo, en cuanto construido para recoger o centralizar la red de albañales del colegio y formaba parte de la red de alcantarillado del municipio; B) de otra parte se relata también que con motivo de la construcción de un Centro preescolar en los terrenos contiguos, y para examinar la posibilidad de conectar su red de saneamiento al alcantarillado del Colegio, se levantó el 6 de Julio de 1983 la tapa del aludido pozo, volviéndose después, hecha la comprobación, a colocar la tapa de hormigón, sellándola o recibiéndola con cemento, y C) el 22 de Julio de 1983 un grupo reducido de niños de 8 a 11 años estaba jugando en las proximidades del pozo, que tenía la tapa partida en dos mitades, estando una de ellas movidas de su lugar por lo que en parte quedaba el pozo al descubierto cayendo a él el niño, bien porque tropezase, o tratase de volcar la tapa, y murió por asfixia. (STS de 14 de julio de 1998, FJ 1º) ...