TEMA 4 - Sanciones administrativas (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Actividad de las Administraciones
Año del apunte 2014
Páginas 15
Fecha de subida 30/03/2015
Descargas 25
Subido por

Vista previa del texto

Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas TEMA 4 – SANCIONES ADMINISTRATIVAS 1.
POTESTAD SANCIONADORA: La obligatoriedad de las normas jurídicas exige, lógicamente, que el ordenamiento establezca mecanismos de reacción frente a las conductas que las incumplan. Cuando las infracciones entrañan meramente una lesión de los derechos de personas concretas, la reacción del ordenamiento se limita a declarar la invalidez de los actos ilegales, a establecer la obligación de reponer el estado de cosas alterado por la actuación contraria a Derecho y, cuando proceda, a resarcir los daños causados a la persona lesionada; esto es lo que sucede normalmente en el campo del Derecho privado. Sin embargo, cuando las conductas infractoras causan una lesión a intereses colectivos o revisten una especial gravedad, la reacción posee carácter represivo, consistiendo en la imposición de un mal o castigo al infractor: esto es, en la privación de una situación jurídica activa o, al contrario, en la creación de una situación de carácter pasivo, con las cuales se persigue tanto un fin de punición como un fin de prevención.
Cuando las conductas infractoras causan una lesión a intereses colectivos o revisten una especial gravedad, la reacción posee carácter represivo, consistiendo en la imposición de un mal o castigo al infractor   Un poder extraordinario en manos de la AP es el poder que le permite castigar. Es un poder que originalmente sólo estaba en manos del Poder Judicial. En nuestro caso, está repartido entre el Poder Judicial y la AP. Para algunos eso puede ser considerado como una anomalía pues consideran que el poder para castigar sólo debería estar en manos de los jueces, que decidan sobre la libertad o propiedad de los ciudadanos.
Los jueces, con su estatus inamovible y su sometimiento exclusivo a la ley, son los garantes de los derechos y libertades de los ciudadanos. Los ciudadanos tenemos derecho a que los jueces nos amparen y nos protejan.
Esa autoridad del Estado es una potestad institucional derivado de la Constitución y permite que los jueces puedan castigar; lo que supone disponer de la libertad o propiedad de los ciudadanos. El castigo se aplica sobre la libertad o propiedad de los ciudadanos. La AP no disfruta de ese privilegio de disponer de la libertad y propiedad de los ciudadanos.
En nuestro caso, el ius puniendi, según la CE, se distribuye entre el poder Judicial y la AP, estar en manos de la AP se observa históricamente reforzado por una razón de eficacia. Esta razón de eficacia está presente en muchos estados constitucionales para justificar la atribución de la potestad y capacidad sancionadora a la AP. Esta distribución la opera el legislador según criterios de política legislativa.
Si la AP cuenta con el poder sancionador podrá administrar el castigo con mucha más rapidez que el poder judicial y esta eficacia permitirá que la ordenación sustantiva se siga con mayor eficacia.
El castigo tiene como objetivo disuadir la actividad que se castiga. Lo importante del castigo no es el pago ni a quien se impone sino mandar el mensaje a todos aquellos que puedan incurrir en ese acto para evitar que lo 1   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas hagan; la finalidad es la disuasión. Cuanto más tarde se aplique el castigo, menos efectivo será el efecto disuasorio del castigo.
En DA la capacidad de castigar es la potestad sancionadora. Ahora bien la determinación de que es una infracción y cuál es el castigo asociado a una infracción se tiene que hacer por ley. En nuestro organismo jurídico se admite que la AP participe en la potestad sancionadora, hecho que lo sitúa en la vanguardia del Derecho Administrativo. Es normal, en nuestro Derecho, que la AP pueda sancionar rodeada de una serie de cautelas. En ningún caso la AP no podrá disponer de la libertad de los ciudadanos, en cambio sí que podrá disponer de su patrimonio.
El procedimiento sancionador, el ius puniendi en cuanto a su ejercicio por la AP requiere la tipificación de funciones y la delimitación de sanciones. Son necesarias ciertas conductas que la Ley debe establecer como sancionables. El valor de los bienes jurídicos (libertad…) son cambiantes a lo largo del tiempo (violencia sexual, discriminación, medioambiente…) y es verdad que normalmente que las infracciones más graves hacia los bienes jurídicos protegidos merecen la sanción penal. La actuación de la AP es un instrumento que sirve a la eficacia de la ordenación administrativa de importantes y crecientes sectores de la actividad social. Esta actuación por parte de la AP está subordinada a la potestad judicial: → Prioridad del enjuiciamiento judicial penal sobre el administrativo.
→ Vinculación de la Administración a la declaración judicial sobre los hechos.
→ Improcedencia de la imposición de sanción administrativa en el supuesto de condena penal por los mismos hechos, sujetos y fundamento.
El Derecho Penal (juez penal) tiene preferencia a la hora de castigar si tanto el juez penal como la AP pueden castigar una misma conducta. Si el juez penal se pronuncia y determina que el hecho no es infracción penal, entonces, se puede iniciar un procedimiento administrativo y puede haber una sanción administrativa.
Además la AP está vinculada por la delimitación de los hechos que hace el juez penal.
Pero, por más que el panorama de los países democráticos ofrezca rasgos comunes, este fenómeno de dualidad de autoridades represivas presenta, en cada uno de ellos, profundas variantes. España es, probablemente, uno de los países en los que la potestad sancionadora de la Administración posee un mayor grado de extensión (por el número de conductas o infracciones cuya represión tiene confiada, infinitamente superior a los delitos y faltas que integran el Código Penal) y de intensidad (por la gravedad de las sanciones que puede imponer, aunque sólo sean de orden patrimonial). La aceptación generalizada de esta situación permitió a la jurisprudencia emprender un proceso de traslación, lenta y paulatina, de las técnicas y principios penales al campo de las sanciones administrativas; una evolución prometedora, pero que no había culminado en el momento de aprobación del texto constitucional.
La CE de forma más o menos directa, vino a establecer un nuevo marco supralegal para la configuración y ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. La incompatibilidad entre las previsiones constitucionales y los caracteres que la potestad sancionadora tenía en nuestro ordenamiento era tan ostensible y radical que hacía fácil suponer que la implantación de aquéllas no iba a ser un camino de rosas.
Pero los resultados, aun sin ser óptimos, no pueden dejar de producir una cierta satisfacción. Sin embargo, la 2   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas existencia de un régimen legislativo general de la potestad sancionadora, no debe proporcionar una falsa imagen de uniformidad.
2.
INFRACCIÓN Y SANCIÓN: La determinación de una infracción, debe ser previa a la infracción mínima y debe ser obra y fruto de la Ley.
La AP no puede sancionar cualquier conducta cuando lo estime oportuno, ya que están en juego la seguridad jurídica y la libertad, la Administración tiene prohibida la posibilidad de imposición de penas privativas de libertad.
Los hechos contrarios a la ley deben estar previamente descritos por Ley. La ley al tipificar las infracciones (conductas) hace un retrato en negativo de la libertad (aquello que no debemos hacer), la delimita negativamente. Por eso mismo es esencial el principio de legalidad, porque cuando la ley tipifica la infracción está administrando la libertad misma. Cuando la Ley tipifica las infracciones, fija el límite de la libertad y eso sólo puede hacerlo la Ley.
è Infracciones son pues las conductas contrarias al ordenamiento jurídico expresamente previstas por una Ley como tal infracción. No cualquier conducta contraria al ordenamiento es una infracción. En definitiva, es infracción lo que la Ley dice que es infracción.
La sanción es el castigo que se debe aplicar necesariamente a aquel que hay incurrido en una acción tipificada por la ley como una infracción, al autor de la infracción. El principio de legalidad se relaja porque se puede entender que en la conducta correspondiente (en el hecho infractor correspondiente) pueden incurrir tal número de circunstancias que no es aconsejable que el importe de la sanción sea aplicado taxativamente; la sanción consistirá, usualmente, en la obligación de satisfacer una cantidad de dinero (multa).
Por eso, la ley establece unos topes máximos y mínimos de los importes a aplicar a las conductas infractoras que aquí fija con rigor y exactitud a los infractores. La ley traza la frontera de la libertad y debe hacerlo con rigor y exactitud.
Finalidad táctica à Castigar Finalidad estratégica, institucional à Disuadir.
Infracción Infracciones son las conductas contrarias al ordenamiento jurídico expresamente previstas por una Ley como tal infracción.
Sanción Es el castigo que se debe aplicar necesariamente a aquel que hay incurrido en una acción tipificada por la ley como una infracción 3   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas La determinación del castigo que el infractor se merece es importante porque hay muchas circunstancias que alteran de un modo u otro el importe de esa sanción. Si el Estado no administra con eficacia el castigo, desaparecerá la fuerza disuasoria y se aumentará el número de infracciones. Los ciudadanos conformamos nuestras conductas porque consideramos que son normas razonables. No sería lógico que se pidiera a la ciudadanía algo que no fuera lógico y fuera desproporcionado. Eso también reduciría el efecto disuasorio de las sanciones.
La ley si que puede tipificar la conducta pero cuando se trata la sanción debe haber un cierto margen para el legislador para poderlo ajustar a la gravedad de la acción. En el caso de la sanción, debilita.
La sanción puede ir acompañada de: • Pérdida (total o parcial, temporal o definitiva) de una situación jurídica subjetiva favorable (derecho) constituida por el Derecho Administrativo.
• Comiso de los medios empleados o pérdida de los beneficios ilegalmente obtenidos.
• Obligación de restablecer la situación jurídica alterada por la ilegalidad: reposición de cosas a su estado anterior a la ilegalidad e indemnización de daños y perjuicios.
3.
CLASES DE SANCIONES: Pese a la unidad de régimen jurídico que pretendió imponer la LRJAP, la potestad sancionadora de la Administración opera, por estrictas razones de inercia histórica, de modo sectorializado: junto a las normas de la LRJAP y del Reglamento de Procedimiento sancionador, la disciplina material y el procedimiento concreto para la imposición de las sanciones se regula en cada una de las leyes (estatales y autonómicas) reguladoras de los distintos sectores de actuación administrativa, y en sus respectivos reglamentos. Esta regulación ofrece disparidades importantes: en ocasiones, son debidas al puro capricho del legislador y a la descoordinación de la labor normativa; en otras, en cambio, responden a diferencias de fondo, a las que conviene hacer alguna breve referencia.
Ø Sanciones de policía general: Persiguen el control/salvaguardia del orden social general. Pretenden mantener el orden público. Le son aplicables en su integridad las reglas de fondo y procedimiento.
No es posible hacer, una enumeración completa de las diferentes leyes y sectores en los que este modelo opera. Sólo es necesario resaltar que la mayor parte de estos subsistemas sancionadores posee un ámbito sectorial muy definido, en tanto que existen otros de alcance mucho mayor y tendencia expansiva, por referirse a funciones públicas o actividades económicas generales.
Ø Sanciones de policías especiales: Persiguen dispensar una específica tutela a la ordenación administrativa de sectores concretos de la realidad. Se distingue entre las sanciones de policía demanial (una tasa es una obligación que puede imponer los ciudadanos por la prestación de un servicio) y las sanciones de policía de ordenación sectorial.
Estos regímenes sancionadores se han caracterizado por una tendencia irresistible al debilitamiento de las más importantes reglas de garantía que constituyen el modelo común de la potestad sancionadora.
Este debilitamiento se ha presentado, desde siempre, como una exigencia natural, una forma de ser 4   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas inherente e inevitable de este tipo de relaciones que daría lugar a una especie de “potestad doméstica” no sometida a requisitos rigurosos.
Ø Sanciones disciplinarias: Se aplican a los funcionarios y al personal laboral; sujetos con un vínculo especial con la AP. Son castigos que establece la AP contra sus trabajadores. Pueden consistir en la suspensión de ejercer el cargo.
4.
EL RÉGIMEN DE LAS INFRACCIONES: POLICÍA GENRAL CLASES DE SANCIONES Control y salvaguardia Orden Social Policía Demanial POLICÍAS ESPECIALES DISCIPLINARIAS Tutela específica de sectores concretos.
Aplicación a Funcionarios y personal AP Policía Ordenación Social El estudio de las infracciones administrativas ha de hacerse, inevitablemente, desde una perspectiva abstracta, al modo de una teoría de las mismas, que dé cuenta de las reglas básicas del sistema sancionador. No se pretende, pues, una descripción analítica y detallada de todas y cada una de las infracciones administrativas que las leyes establecen, tarea que, por la extrema abundancia de normas sectoriales que las prevén, sería inviable en una obra de esa naturaleza. Los principios inspiradores del sistema sancionador que, en lo que a las infracciones afecta, son de dos tipos: de configuración o establecimiento del sistema sancionador y de aplicación del mismo.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD: • El art. 25.1 CE al establecer que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquél momento”, impone un cambio de rumbo radical con el anterior ordenamiento sancionador, en el que lo habitual era que las infracciones y sanciones se regularan mediante normas reglamentarias. Pero este cambio de rumbo no se impuso sin dificultades. A ello contribuyó la dicción deliberadamente ambigua del art.25.1, que no empleó sencillamente el término “ley”, sino el más confuso de “legislación” el cual puede entenderse en el sentido de establecer una reserva formal de ley, pero también como un inicio de la voluntad del constituyente de dejar abierta la posibilidad de que las infracciones administrativas pudieran tener una cobertura meramente reglamentaria.
5   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas La jurisprudencia constitucional se sentó con claridad en la aplicación del principio de reserva de ley en cuanto al establecimiento de las infracciones y sanciones. En contraste con la aplicación rigurosa del principio de legalidad, la doctrina constitucional ha abierto un portillo en el ámbito penal al establecimiento de infracciones y sanciones administrativas por vía reglamentaria, al decir que, en materia administrativa, la reserva de ley no es absoluta; es constitucionalmente lícito que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias para que sean éstas las que tipifiquen infracciones y sanciones, siempre que tales remisiones no permitan una regulación independiente y no claramente subordinada.
• Este principio es importante porque este poder permite imponer castigos a los ciudadanos. Una norma debe atribuir a la Administración y al órgano que, dentro de esta, la ejercerá, la potestad sancionadora (art. 127.1 y 2 L30/92).
• – La atribución a la Administración debe ser por Ley.
– La atribución orgánica puede serlo incluso por Reglamento.
El ejercicio de la potestad debe producirse de acuerdo con el procedimiento establecido (arts. 127.1 y 134.1 L30/92) PRINCIPIO DE TIPICIDAD (art. 129 L30/92): • La Ley debe tipificar la infracción y determinar la sanción y su contenido material; “definición” legal de infracciones y sanciones.
• La tipificación de la infracción consiste en la definición y descripción específica y precisa de las conductas contrarias al ordenamiento jurídico que son merecedoras de una castigo y que, por lo tanto, la Ley expresamente las califica como tales infracciones y las clasifica como leves, graves o muy graves.
• La sanción ha de ser delimitada por la Ley.
• La colaboración del Reglamento (art. 129.3 L30/92). Las disposiciones reglamentarias de desarrollo: – Podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente para contribuir a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
– En cambio no pueden constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla.
• La tipicidad consiste en la exigencia de descripción específica y precisa; una exigencia que es consecuencia directa tanto del primero de los valores superiores del ordenamiento jurídico, el de libertad (art. 1.1 CE), como el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Siendo la libertad de los ciudadanos la regla general de comportamiento, su prohibición (bajo amenaza de sanción) exige que la ley defina 6   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas con la mayor concreción posible los rasgos de las conductas sancionables, que den certeza a los sujetos privados acerca de los comportamientos específicos que les están vedados y de las consecuencias específicas que conlleva su realización.
PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA RETROACTIVIDAD: • Prohibición o interdicción de la analogía y de las disposiciones sancionadoras, con excepción de las favorables (art. 129.4 L30/92 “las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”). Sólo cabe la aplicación de las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa (art. 128.2 L30/92).
Se establece en el art. 25.1 CE que las únicas conductas sancionables son las establecidas “por la legislación vigente en aquél momento”. Este principio fue recogido por la LRJAP en sus dos vertientes, tanto prohibitiva de la retroactividad (“serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa” art. 128.1) como en la de la retroactividad in bonus (“las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor” art. 128.2).
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD O CULPABILIDAD: • Exigencia de culpabilidad (responsabilidad subjetiva) e interdicción de la responsabilidad objetiva o sin culpa: “Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia” (art.
130.1 L30/92). Ahora bien, la Ley admite la responsabilidad incluso a título de simple inobservancia.
• Pueden ser responsables tanto las personas físicas como las jurídicas • La responsabilidad puede ser solidaria o subsidiaria. En todo caso, se presupone la culpabilidad de todas las personas responsables.
• La responsabilidad solidaria se da “cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente” (art. 130.3 L30/92).
• La responsabilidad subsidiaria (o también solidaria) se produce en caso de “incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros”. En este supuesto, son responsables (solidarios o subsidiarios) “las personas físicas o jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores” (art. 130.3 L30/92).
• La exigencia de responsabilidad por la infracción “será compatible con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados” (art. 130.2 L30/92).
7   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (art. 131 L30/92): • Se ha logrado una cierta adecuación entre la gravedad y la repercusión de los hechos ilícitos y la intensidad de la sanción que se impone. La estricta correspondencia entre infracción y sanción, se suma con la interdicción de las medidas innecesarias o excesivas. “Deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.” • Los criterios (relativos a la infracción y sus circunstancias de comisión) que deberán ser tenidos en cuenta a los efectos de minorar o incrementar la sanción (o sea, los criterios para la graduación de la sanción a aplicar): – La existencia de intencionalidad o reiteración; – La naturaleza de los perjuicios causados; – La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.
Las sanciones en el caso que se impongan han de ser sólo y exclusivamente las estrictamente necesarias para que se cumplan su doble finalidad represiva y preventiva.
• La sanción pecuniaria debe impedir que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas; aunque la Ley parece referirse al momento de la determinación normativa de la sanción (“establecimiento de sanciones pecuniarias”) (art. 131.2 L30/92); el problema de la apropiación vía sanción del beneficio.
PRINCIPIO DE LA PRESCRIPCIÓN (art. 132 L30/92): La determinación de los plazos de prescripción de las infracciones y las sanciones se remite a lo que prevean las leyes que las establezcan. Con naturaleza supletoria existen las reglas de prescripción establecidas en la L30/92: • • Reglas de prescripción de las infracciones: – Muy graves: 3 años.
– Graves: 2 años.
– Leves: 6 meses.
Reglas de prescripción de las sanciones: – Muy graves: 3 años.
– Graves: 2 años.
– Leves: 1 año.
8   Actividad de las Administraciones • • TEMA 4 – Sanciones administrativas Cómputo del plazo de prescripción en el caso de las infracciones.
– Inicio del plazo: el día en que la infracción se hubiera cometido.
– Interrupción del plazo: iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
Cómputo del plazo de prescripción en el caso de las sanciones.
– Inicio del plazo: desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.
– Interrupción del plazo: con la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, reanudándose si dicho procedimiento se paraliza por más de un mes por causa no imputable al infractor.
NON BIS IN IDEM: interdicción de la concurrencia de sanciones • No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento (art. 133 L30/92). Un principio básico es que si hay 2 sujetos que tienen capacidad para castigar se necesita un principio que relacione a estos 2 sujetos que determine quién debe castigar (principio de non bis in ídem = no puedes ser castigado 2 veces por un mismo hecho).
• Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien (art. 137.2 L30/92).
PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA (art. 137 L30/92): • No existe responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario en el procedimiento sancionador correspondiente.
• Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades.
• Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio.
9   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas 5.
EL RÉGIMEN DE LAS SANCIONES A) LAS MEDIDAS SANCIONADORAS EN SENTIDO ESTRICTO v La interdicción de las sanciones privativas de libertad: El art. 25.3 CE dispone que “la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad”.
v La multa como sanción prototípica: La multa, sanción pecuniaria consistente en la imposición de la obligación de pago de una cantidad determinada de dinero, es la medida prototípica del sistema sancionador español. Sin embargo, su configuración legal dista bastante del modelo común previsto en el Código Penal: o Código Penal: La pena de multa se establece mediante la asignación de una multa concreta a cada tipo delictivo, con unos límites máximo y mínimo.
o En la legislación administrativa: La infracciones se hallan divididas en muy graves, graves y leves.
Las leyes suelen establecer dos escalas de cuantías: una, fijando el mínimo y máximo de cada tipo de infracción y otra paralela, estableciendo los mínimos y máximos de multas que pueden imponer cada una de las autoridades competentes para ello.
v Las privaciones de derechos: Estas sanciones tienen su origen en el derecho disciplinario de los funcionarios públicos y se han generalizado en forma de revocación sancionadora de los títulos administrativos que habilitan para realizar la actividad en cuyo seno se ha cometido al infracción, ya sean autorizaciones o concesiones.
B) LAS MEDIDAS ACCESORIAS La imposición de las sanciones administrativas, al igual que las penas, puede dar lugar a la adopción de determinadas medidas impuestas al sujeto sancionado que, sin ser sanciones mismas, entrañan consecuencias desfavorables para la persona o patrimonio del infractor.
v El comiso: Toda condena debe llevar consigo la pérdida de los efectos que provengan de los delitos sancionados y de los instrumentos que se hayan utilizado.
v Las inhabilitaciones: Privación al sujeto sancionado de la capacidad para ser titular de determinadas relaciones administrativas.
v El deber de reposición y de resarcimiento: Las infracciones administrativas, a demás de un daño genérico al interés público en cuanto a vulneraciones del ordenamiento jurídico, pueden producir un estado de cosas anómalo, que es lógico y necesario eliminar, restaurando la situación previa a su comisión: bien mediante la destrucción de los efectos de la infracción, bien mediante el resarcimiento pecuniario de los daños y perjuicios causados al patrimonio público.
6.
EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR: El procedimiento sancionador es ese camino que ha de seguir la AP para ejercer sus poderes sancionadores, la potestad sancionadora. Ese camino está previsto por una norma jurídica que regula el procedimiento. Pueden ser normas reglamentarias. En ese mapa descrito en la norma jurídica correspondiente se fijan cuales son las fases por las cuales la AP debe pasar y cuáles son los derechos que tienen los ciudadanos a lo largo de este procedimiento para la protección del interés 10   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas general. La regulación del procedimiento es una garantía de la que disfrutan los ciudadanos ya que conocen y pueden prever la actuación de la AP. La AP no puede sancionar de cualquier manera, sólo puede hacerlo según versa la norma jurídica que regula el procedimiento. Esto es aun más importante cuando se trata de infligir un castigo a un ciudadano (ejemplo: imponer una multa muy cuantiosa à podemos estar hablando de cientos de millones de euros).
El diseño del procedimiento administrativo sancionador es capital, debe cumplir una doble función: de una parte, su funcionalidad para la correcta determinación de los hechos y de las circunstancias personales del inculpado; y, de otra, la prestación a éste de las garantías de defensa, doblemente necesarias en el ejercicio de una actividad, como la sancionadora, cuya capacidad de incidencia y lesión en la persona y patrimonio de los ciudadanos es muy superior a la del resto de actividades que la Administración desarrolla.
DETERMINACIÓN DE LOS HECHOS Y CIRCUNSTANCIAS PERSONALES IMPUTADO DISEÑO PROC.
ADMINISTRATIVO (FUNCIONES) PRESTACIONES IMPUTADO DE GARANTÍAS DE DEFENSA REGULACIÓN: • Artículo 134 y ss de la Ley 30/92: Principios de la regulación del procedimiento administrativo.
Será la legislación correspondiente de cada ámbito la que detalle y determine el procedimiento específico a seguir respetando los principios que en esos artículos se mencionan. Cada ámbito tendrá un procedimiento sancionador distinto. Esto crea cierta incertidumbre porque habrá tantos procedimientos como ámbitos de actividad administrativa. No sólo hay regulación sectorial (por sectores) sino que también hay regulación territorial (en función de las competencias autonómicas, por ejemplo, de cada sector de actividad).
• Regulación legal o reglamentaria del procedimiento específico correspondiente.
• Se ha arbitrado un camino más sutil de homogeneización el procedimiento sancionador mediante la regulación supletoria. Regulación supletoria en defecto de regulación estatal: Reglamento que regula en carácter supletorio (en defecto de) la regulación específica en lo que se refiere al ámbito del Estado.
Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. Hay una diferencia notable entre el ámbito formal (carácter supletorio) y el ámbito material (el procedimiento que sirve de modelo a todos). Su eficacia jurídica es en defecto de su eficacia específica con su importancia material. Es un modelo supletorio, pero en la práctica se ha erigido como modelo de los procedimientos.
11   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas FASES DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR: Ø Actuaciones previas (Art. 10): Son los inspectores los que deben llevar a cabo esta tarea preliminar para determinar que es conveniente que el procedimiento se inicie, que no es un castigo.
Con anterioridad a la iniciación del procedimiento, se podrán realizar actuaciones previas con objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifican la iniciación: o Determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, o La identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y o Las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
El órgano debe ser de investigación, averiguación e inspección u otro que determine el órgano competente para la iniciación o resolución.
A partir de aquí, las siguientes fases son las que ya conocemos. Cuando se ha determinado que existen razones de peso para la apertura del proceso, se inicia ese procedimiento. Hay que tener en cuenta que puede resultar que el procedimiento se inicie sin llevar a cabo estas actuaciones previas. Las actuaciones previas no son obligatorias, las demás fases sí lo son. Es una posibilidad que tiene la AP para los casos en los que no tiene el convencimiento de la necesidad de iniciación.
Precisamente porque todos entendemos que el procedimiento, puede suponer unos gastos para todos los que participan en el mismo (no sólo la AP) es normal que el Derecho arbitre para asegurar, en la medida de lo posible, la apertura del procedimiento sancionador cuando existan razones suficientes.
Tiene como finalidad esencial tener elementos de juicio que permitan asegurar en la medida de lo razonable que el inicio del procedimiento está justificado.
Esta fase preliminar se dirige a hacer aconsejable la apertura del procedimiento, si concurren las circunstancias necesarias para que el procedimiento se inicie o no. Debemos observar la conveniencia de iniciar el procedimiento, es decir, ver que no es una frivolidad. Se necesitan razones de eso para iniciar el procedimiento. Es una posibilidad que tiene la AP para los casos en los que no tiene el convencimiento de la necesidad de iniciación.
Ø Iniciación (Art.11): Los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia.
o Por propia iniciativa: La actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las conductas o hechos susceptibles de constituir infracción por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación, bien ocasionalmente o por tener la condición de autoridad pública o atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación. Es decir, el órgano conocimiento tiene conocimiento para determinar la apertura del procedimiento o Como consecuencia de orden superior, petición razonada o denuncia: El acuerdo de iniciación viene determinado por otro órgano.
12   Actividad de las Administraciones o TEMA 4 – Sanciones administrativas Orden superior: La orden emitida por un órgano administrativo superior jerárquico de la unidad administrativa que constituye el órgano competente para la iniciación.
o Petición razonada: La propuesta de iniciación del procedimiento formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el procedimiento y que ha tenido conocimiento de las conductas o hechos que pudieran constituir infracción, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación.
o Denuncia: No es una forma de iniciación del procedimiento, es una forma de iniciación de la iniciación del procedimiento. Es un acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir infracción administrativa. El órgano administrativo decidirá si estima oportuno iniciar el procedimiento.
Ø Acuerdo de iniciación (art. 13): No hay que olvidar que el procedimiento es un foro de debate sobre la certeza.
Contenido mínimo de acuerdo de iniciación: a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables: Se comunica a las personas sobre qué se va a debatir.
b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
c) Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos: autoridad de la AP que tiene la responsabilidad de averiguar las circunstancias de ese caso.
d) Órgano competente para resolución del expediente y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.
El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor, con traslado de cuantas actuaciones exista al respecto, y se notificará al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado.
Ø Instrucción: Es la parte más compleja. La AP tiene la responsabilidad de averiguar las circunstancias a ese caso. El procedimiento sancionador es el procedimiento de la certeza. La instrucción es la fase donde se formaliza el debate: o Alegaciones (art. 16): El interesado responde con estas alegaciones en las que pone de manifiesto todo aquello que concurra para su mejor defensa e intereses. Los interesados disponen de un plazo de quince días para aportar cuantas alegaciones, documentos o información estimen 13   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas convenientes y, en su caso, proponer prueba concretando los medios de que pretendan valerse.
En la notificación de la iniciación del procedimiento se indicará a los interesados dicho plazo.
o Actuaciones instrucción (art. 16.2): El instructor del procedimiento realizará de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción. No necesita de nadie para efectuar tales tareas.
o Prueba (Art. 17): El órgano instructor podrá acordar la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez días. Se trata de constituir la veracidad de los hechos. El acuerdo se notificará a los interesados. El instructor acepta o rechaza las pruebas propuestas. De lo que aquí se acredite, se fundamentará el castigo. Los medios de prueba deberán ser revisados por el tutor. La prueba es fundamental porque de lo que aquí se acredite será el fundamento del castigo o la liberación del cargo. La práctica de las pruebas que el órgano instructor estime pertinentes, entendiéndose por tales aquellas distintas de los documentos que los interesados puedan aportar en cualquier momento de la tramitación del procedimiento: o Emisión de un informe de un órgano administrativo o entidad pública, y sea admitida a trámite, se entenderá que tiene carácter preceptivo, y se podrá entender que tiene carácter determinante para la resolución del procedimiento (no emisión interrumpe el procedimiento).
o Los hechos contrastados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio.
Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución.
o Propuesta de resolución: La fase de instrucción y resolución no están desarrolladas por el mismo órgano, son diferentes. Es un principio muy importante del procedimiento. El instructor formula una propuesta de resolución que elevará al órgano competente para resolver. El órgano instructor fija de forma motivada los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que propone que se imponga y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, en su caso, por el órgano competente para iniciar el procedimiento o por el instructor del mismo; o bien se propondrá la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.
o Audiencia (Art. 19): La propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento. Plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado.
14   Actividad de las Administraciones TEMA 4 – Sanciones administrativas La propuesta de resolución se cursará inmediatamente al órgano competente para resolver el procedimiento, junto con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo.
Ø Resolución (Arts. 20, 21, 22): Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento.
El órgano competente dictará resolución que será motivada y decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento: o No se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción del procedimiento.
o Incluirá la valoración de las pruebas practicadas, y especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.
La resolución se adoptará en el plazo de diez días. Se notificarán a los interesados.
Las resoluciones que pongan fin a la vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas y contra las mismas no podrá interponerse recurso administrativo.
Las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa no serán ejecutivas en tanto no haya recaído resolución del recurso ordinario que, en su caso, se haya interpuesto o haya transcurrido el plazo para su interposición sin que esta se haya producido.
Las resoluciones podrán adoptar las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sean ejecutivas.
Si las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a la Administración Pública, la resolución del procedimiento podrá declarar: o La exigencia al infractor de la reposición a su estado originario de la situación alterada por la infracción.
o La indemnización por los daños y perjuicios causados, cuando su cuantía haya quedado determinada durante el procedimiento.
15   ...