Lección 18 - Drets i Llibertats Fonamentals (2017)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura Drets i Llibertats Fonamentals
Año del apunte 2017
Páginas 18
Fecha de subida 24/09/2017
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Lección 18 de la asignatura de Drets i Llibertats Fonamentals (equivalente a Derecho Constitucional III) de la UPF.
La lección 18 trata los derechos del ámbito económico y social

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Lección 18. Derechos del ámbito económico y social 1. La propiedad privada: caracteres generales CE no define la propiedad privada.
Art. 33 CE ® - reconoce este derecho (art. 33.1 CE) establece referencias para la ulterior delimitación de su contenido (art. 33.2 CE) establece garantías frente a la intervención pública en este ámbito (art. 33.3 CE) Con ello si presupone, en realidad, un concepto de propiedad.
Este reconocimiento debe entenderse como el modo de entender la propiedad históricamente. Este derecho no tiene contenido y ámbitos ilimitados, por: - la razón general de que una noción apriorística e inmutable de los DDFF es ajena a la CE causas atinentes a la singular naturaleza del derecho de propiedad Hay que tener presente que, incluso en la Declaración de DD del Hombre y del Ciudadano (1789) se concebía la propiedad como “derecho inviolable y sagrado”, pero se admitía que este debía ceder ante el interés público.
¿Qué supone esto último? ® límite exorbitante de la configuración de los DDFF.
Esta «debilidad» se acentúa por la concepción (católica) que entiende la función de la propiedad desde la perspectiva del interés general. Se trata de la teoría de la función social de la propiedad (art. 33.2 CE), que puede justificar restricciones al poder del propietario sobre bienes.
Este perfil de propiedad se relativiza con una interpretación que disuelve su unidad en esta institución, sustituyéndola por un pluralismo de propiedades o de «estatutos propietarios».
¿A qué se debe? ® A la creciente diversificación del régimen legal de la propiedad, según la naturaleza de los bienes, distinguida por su función social (materiales, inmateriales, muebles, inmuebles, urbanos, rústicos...) sobre los que recae.
Finalmente, incorporación contemporánea del derecho de propiedad en la estructura del Estado Social tiene como consecuencia: redimensionar su ámbito de vigencia = lo comprime, en la medida misma en que se legitima la propiedad y la iniciativa económica estatal. (NUEVA DELIMITACIÓN).
TC reconoce también: - «la transformación profunda» que ha experimentado la propiedad, lo que determina la imposibilidad de reconducir la institución al modelo del CC la necesidad de admitir «la existencia de diferentes tipos de propiedades, dotadas de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes».
A partir de estas premisas, han de considerarse los problemas del régimen constitucional de la propiedad.
*No olvidar que la propiedad está reconocida en el Protocolo Adicional del CEDH y que, por lo tanto, para su interpretación también relevante la jurisprudencia del TEDH.
2. La reserva de ley en materia de propiedad Garantía tradicional ® reserva de ley en materia de propiedad.
Nuestra CE la acoge en virtud de la ubicación sistemática del derecho (se encuentra en el Cap. II del Título I). ¿Qué significa esto? ® Significa que a tenor del art. 53.1 CE: el ejercicio de los DDFF de ese capítulo SÓLO se puede regular por LEY *En este caso no se tratará de LO, sino de Ley Ordinaria, puesto que el art. 33 CE no forma parte de la Sección Primera de ese Capítulo (la de «los derechos fundamentales y las libertades públicas»).
El 33 forma parte de la Sección Segunda, que comprende «los derechos y deberes de los ciudadanos».
¿Carácter absoluto o relativo de la reserva? TC ® «la reserva legal no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que dichas remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley».
Así, la doctrina: - Prohíbe la deslegalización (tiene entonces, carácter absoluto) Sólo justifica el recurso al reglamento para realizar una ordenación complementaria y subalterna de la materia reservada PERO: esta manera de entender la reserva de ley supone un debilitamiento del régimen jurídico de la propiedad.
® Además, la reserva de ley no excluye por completo al Decreto Ley como fuente de Derecho en materia de propiedad.
® El legislador regional también puede cumplimentar la reserva de ley en materia de propiedad. ¿Cuándo? En el ejercicio de sus propios títulos competenciales ¿Y entonces, como funciona la cuestión competencial en materia de propiedad? A propósito del ordenamiento general de la propiedad (o sea, el régimen común de la misma) y, en principio, esa regulación troncal de la propiedad cae de lleno dentro de la competencia exclusiva estatal en materia de «legislación civil».
SIN EMBARGO ® la salvedad de la competencia autonómica, para la «conservación, modificación y desarrollo de los derechos civiles forales o especiales, allí donde existan», (en virtud del art. 149.1.8ª de la CE), permite plantear la hipótesis de un «desarrollo» expansivo de esos derechos civiles territoriales, capaz de acentuar sus diferencias frente al ordenamiento civil estatal de la propiedad.
3. El contenido esencial de derecho de propiedad y la garantía expropiatoria El contenido esencial del derecho de propiedad está garantizado frente al legislador por el art. 53.1 CE.
AHORA BIEN ® la identificación de este suscita tantas dificultades como la fijación del concepto genérico de propiedad.
TC: su «contenido esencial» no puede contraponerse a su «función social»: no se le puede identificar con un núcleo de prerrogativas básicas, orientadas a la utilidad individual del propietario (que no podrían ser cercenadas por las cargas y deberes establecidos legalmente con el fin de garantizar la función social del bien).
«la fijación del contenido esencial de la propiedad no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo».
Este planteamiento conduce ® a negar la unidad del «contenido esencial» de la propiedad. ¿Por? Porque si la función social difiere según la naturaleza de los bienes, determinando una pluralidad de «estatutos propietarios», habrá que aceptar también una variedad correspondiente de «contenidos esenciales».
PERO buena parte de la doctrina se resiste a admitir las consecuencias últimas de esta línea y propone un «contenido esencial» de la propiedad como institución.
Su paradigma sería la definición del CC (art. 348 CC) ® tradicionales poderes de uso, goce y disposición sobre los bienes.
El art. 33.3 CE ® garantía expropiatoria (que figura ininterrumpidamente en nuestras Constituciones, desde la de 1812). Cabe destacar: 1. La CE actual, al igual que la de 1876 y la de 1931, profesa un manifiesto agnosticismo en lo que se refiere al procedimiento de la expropiación.
NO se exige la intervención de la autoridad judicial: - Ni para fijar la indemnización - ni para que se lleve a cabo la transferencia de la propiedad Esta indiferencia por las formas de expropiación se ha confirmado por el TC, que ha admitido la validez de la expropiación legislativa singular y directa, dispensando en consecuencia del procedimiento administrativo en «aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad».
Así, la exigencia constitucional de que la expropiación se realice «de conformidad con lo dispuesto por las leyes» NO impide la expropiación singular «por ley».
Sin embargo, la indemnización, es una garantía que el art. 33 de la CE establece SIN EXCEPCIONES. Así, la indemnización es exigible: - en las expropiaciones singulares en las expropiaciones nacionalizaciones en las reservas al sector público Por el contrario, parece indiscutible que el previo pago NO es un requisito constitucional.
Además: según TEDH, la indemnización siempre ha de corresponder al valor del bien o derecho expropiados.
El art. 149.1.18ª de la CE consagra claramente el título estatal para aprobar la «legislación sobre expropiación forzosa» (que no conlleva tampoco una completa exclusión del legislador territorial en esta materia).
TC: la reserva estatal se refiere al aspecto procedimental y garantista de la expropiación (pero las CCAA pueden legislar sobre las causas de expropiación en relación con el ejercicio de sus propias competencias).
No obstante, las CCAA deberán respetar las garantías de la propiedad derivadas del procedimiento expropiatorio establecido por el legislador estatal.
4. El derecho de fundación Art. 34 CE ® Derecho de fundación. Esta consagración es reveladora por doble motivo: - Porque expresa la culminación de un cambio notable de la actitud del Estado hacia las fundaciones: § desde el recelo de los siglos XVIII y XIX (que veía en ellas obstáculos a la difusión de la propiedad y al desarrollo del mercado, «manos muertas» que había que restringir o extinguir) § hasta la revalorización actual de las mismas en el contexto del Estado Social de Derecho (que pretende la consecución de los fines públicos no sólo mediante la acción estatal, sino por medio del impulso de la sociedad que se manifiesta en una proliferación, especialmente en las naciones más desarrolladas, de este género de instituciones, que integran lo que se ha venido a denominar como «Tercer Sector».) La ubicación sistemática a continuación del derecho de propiedad los conecta claramente, pues el de fundación es una concreta derivación del primero (puesto que consiste en la facultad del propietario de asignar sus bienes al cumplimiento de una finalidad permanente de interés general).
Pero la institución fundacional no se agota en el negocio jurídico unilateral que es la dotación: incluye otro elemento de naturaleza pública: El control administrativo sobre: - La finalidad de la fundación La adecuación de su actividad al cumplimiento de sus fines Este segundo elemento plantea un campo mayor de PROBLEMAS. El derecho de fundación se caracteriza por ser un derecho de conformación legal (que se reconoce «con arreglo a la ley»). Pero requisito esencial: su finalidad debe ser de «interés general» (lo que excluye la legitimidad de las fundaciones familiares o de las que persiguen un interés privado).
Por eso, el TC duda de la admisibilidad de las «fundaciones-empresa».
Por lo que se refiere al carácter de la reserva legal ® se trata de Ley Ordinaria, y puede satisfacerse también mediante ley territorial.
En relación con el régimen de suspensión y disolución de las fundaciones: Art. 34.2 CE ® remite a lo previsto a estos efectos para las asociaciones en el art. 22 de la CE (por lo tanto, a las disposiciones correspondientes de la LO que regule el derecho de asociación).
El control administrativo sobre las fundaciones: - - actos iniciales de calificación o inscripción registral § Coherente con la exigencia de que tengan finalidad de interés público + constatar normalidad con Derecho comparado § nuestra legislación más reciente considera la inscripción como requisito indispensable para la adquisición de la personalidad jurídica de las fundaciones § Inscripción también condiciona los beneficios fiscales aplicables a las entidades en la actividad permanente de tutela que se denomina como protectorado § Este no se prevé expresamente en el art. 34 CE (pero es una garantía lógica de la consecución del interés general) § La definición de sus potestades se confía al legislador § El legislador sólo puede establecer un control sobre la legalidad de la actividad fundacional y del cumplimiento de sus fines (que no sustituya ni anule el poder de dirección de los órganos propios de las fundaciones).
5. La libertad de empresa y la «Constitución económica» Art. 28 CE ® Libertad de empresa y la economía de mercado: elemento fundamental de la «Constitución económica».
Esta idea de constitución económica surge a partir de la IGM y, sobre todo, de la IIGM, para referirse a unos preceptos constitucionales que pueden habilitar, orientar y limitar la acción económica del Estado.
Ello está vinculado al desarrollo del intervencionismo estatal y de una «economía mixta», en la que coexisten: - un importante sector privado otro público.
La «Constitución económica» no sólo se agota en lo dicho. El art. 28 CE también establece: - algunos límites a esas instituciones (como la planificación) Otros principios En consecuencia, puede decirse que tenemos una «Constitución económica» dualista.
Principio institucional básico ® libertad de empresa y la economía de mercado - Pero ello no excluye el reconocimiento de «la iniciativa económica pública en la actividad económica.
Valor supremo de la «CE económica» ® «interés general» (al que está subordinada toda la riqueza del país). Ello justifica: - La limitación de los DD privados La intervención estatal Críticas: que la CE económica sólo puede pretender ser «un marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica» (Pero no garantiza necesariamente un sistema económico ni lo sanciona).
En virtud de lo dispuesto en el art. 53.1 CE ® desarrollo del derecho está cubierto por la reserva de ley (Ley Ordinaria).
NO entender que todas las materias relativas al funcionamiento de las empresas tienen esta reserva: este derecho sólo consiste en poder «iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden».
Problema: identificar el ámbito de libertad económica que integra el contenido esencial.
TC: - En primer lugar ® el derecho a la libertad de empresa NO es absoluto e incondicionado, SINO LIMITADO (por la regulación de las distintas actividades empresariales que puedan establecer los poderes público, por ley).
- Por otro lado ® la vigencia de la libertad de empresa exige un compromiso activo de los poderes públicos (para defender y asegurar el funcionamiento del mercado) Por ello: la legislación para la defensa de la competencia (o para la defensa de los consumidores) NO tienen un alcance restrictivo de la libertad de empresa, y tampoco las limitaciones en la explotación de los bienes económicos, impuestas en virtud de su función social.
Posición del empresario ® está condicionada por el peculiar estatuto jurídico de la propiedad de algunos bienes de producción: Ej: en el caso de los empresarios agrícolas, por la obligación de ajustarse a los planes establecidos en virtud de la legislación sobre reforma agraria.
En definitiva: DD a iniciar y sostener actividad empresarial ha de ejercerse con sujeción a la normativa sobre la actividad económica (aunque esta no deba ser la misma en todo el territorio) La libertad de empresa implica «la libertad de contratación, entendida ésta, junto a la libertad de inversión y la libertad de organización, como una de las vertientes imprescindibles de la primera».
- Estas libertades no son absolutas, pueden sujetarse a reglas que disciplinen el mercado de manera razonable y proporcionada.
Sin embargo, estas normas que anulen la libertad contractual del empresario (y le imponen un determinado proveedor o suministrador) sí contradicen el contenido esencial de este derecho.
En esta misma línea podemos pensar en la contratación obligatoria de trabajadores (anula el poder de dirección del empresario). Pero NO toda restricción de la autonomía organizativa de las empresas supone una violación del art. 38 CE.
Exigencia de que algunas empresas adopten necesariamente una determinada forma jurídica: Ej: Bancos obligatoriamente deben constituirse como Sociedades Anónimas Por último: el poder de dirección del empresario debe ejercerse de forma que sea compatible con los DDFF de los trabajadores.
Añadir, finalmente que no sólo la CE garantiza este derecho: también el ordenamiento europeo tiende a reforzar este polo liberal de la «Constitución económica» y a restringir su capacidad de fundamentar un sistema económico intervencionista.
6. Los principios rectores de la política económica y social Además de los DDII de contenido económico (propiedad, fundación, libre empresa), se recogen un conjunto de derechos sociales (directamente vinculados con definición de forma de Estado social [art. 1.1 CE]).
No consisten en la exigencia de un abstencionismo estatal, o en la garantía de un ámbito de autonomía o de dominio individuales ® Sino que generalmente pueden interpretarse como derechos de prestación (un dar o un hacer estatal).
Esa característica no es exclusiva de los DD sociales (también es propia de otros, como el derecho a la jurisdicción, integrante del núcleo paradigmático de los DDFF).
Pero la función de aquéllos es diferente: persiguen la satisfacción de determinadas necesidades básicas para todos, lo que exige prioritariamente un Estado prestador de servicios.
CE ha realizado una enumeración de derechos sociales (cuando la crisis económica de la década de los setenta parecía haber trastocado los fundamentos financieros del Estado social o de bienestar).
Al proclamar los DD sociales, la CE: - comprometió al Estado al cumplimiento de aspiraciones sociales muy arraigadas, sino que «racionalizó» ese compromiso (mediante un esquema normativo que expresaba la conciencia implícita de su difícil realización) De ahí que la «racionalización» de los DD sociales pueda compararse con la «racionalización» del parlamentarismo, que llevaron a cabo las Constituciones de entre guerras; Se trataba de consagrar un modelo constitucional participativo, y de acotarlo, para impedir su desbordamiento por tensiones políticas inconciliables o por demandas excesivas para las capacidades del sistema.
La Constitución incluye enumeración de DD sociales (con la excepción del derecho al trabajo, que no es un derecho social típico, porque no tiene el carácter de un derecho de prestación) en el Cap. III del Título I ® les dota de fuerza normativa y sistema de garantías atenuados (en comparación con los de los restantes derechos constitucionales).
Los preceptos que integran ese Capítulo ® «Principios rectores de la política social y económica» NO son homogéneos (ni de estructura jurídica ni de contenido) ¿En qué se basa pues su unidad? Tan sólo en los rasgos formales de su régimen jurídico.
CONTENIDO: los preceptos del Cap. III pueden agruparse según: a) Normas relativas a la protección de la familia Art. 39 CE ® exige de los poderes públicos una protección «social, económica y jurídica de la familia».
Cabe decir que NO lleva a cabo una vinculación necesaria entre la familia y el matrimonio: así puede amparar tanto las unidades familiares basadas en el matrimonio como las unidades estables de convivencia que no se fundan en ese vínculo.
La protección constitucional se concreta (en relación con los hijos) a quienes se declara «iguales ante la ley, con independencia de su filiación»; y la aplicabilidad de esta regla viene facilitada por la previsión de que «la ley posibilitará la investigación de la paternidad».
También son objeto de protección las madres, «cualquiera que sea su estado civil» y también las personas de «tercera edad», respecto de las cuales el art. 50 CE reconoce la existencia de «obligaciones familiares».
b) Normas relativas a la protección de los trabajadores, como son las normas contenidas en los arts. 40, 41, y 42 de la CE.
Destacan: la exigencia de que los poderes públicos garanticen la formación profesional, la seguridad e higiene en el trabajo, la limitación de la jornada laboral y, las vacaciones periódicas retribuidas (art. 40.1), y el seguro de desempleo (art. 41), y también la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero (art. 42).
c) Normas relativas a la seguridad social La seguridad social en la CE no se considera un derecho exclusivo de los trabajadores: Es un derecho de «TODOS los ciudadanos» Art. 41 CE ® cobertura para un sistema de protección social pública complejo: porque ofrece: - Prestaciones previsionales o contributivas otras de tipo no contributivo (sanitarias o asistenciales) La consagración de un régimen público de seguridad social, supone reconocer que la protección de los ciudadanos frente a situaciones de necesidad ® FUNCIÓN DEL ESTADO Aunque los DD de ciudadanos necesiten configuración legal, este precepto prefigura un sistema de prestaciones que no puede estar únicamente basado en el equilibrio cuotaprestación, y en el que las cuotas de los afiliados, así como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, no pueden de venir determinadas por un régimen contractual, de acuerdo de voluntades, sino por REGLAS LEGALES que se integran en el ordenamiento jurídico.
Art. 50 CE ® DD a la actualización periódica de las pensiones (aunque legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad a la hora de concretar la actualización, en función de las circunstancias económicas y sociales en cada momento existentes o para fijar un límite a la percepción de nuevas pensiones o negar la actualización durante un tiempo de las que superan ese límite).
d) Normas relativas a la protección de sectores sociales específicos Por ejemplo: Los niños: art. 39.4 CE ® que estos gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos Los jóvenes: art. 48 CE ® cuya participación en el desarrollo político, social, económico y cultural, debe ser promovida por los poderes públicos Los ancianos: art. 50 CE ® exige un sistema de servicios sociales que atienda sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio Los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos: art. 49 CE ® ordena que se realice una política de «previsión, tratamiento, rehabilitación e integración».
En desarrollo de estos preceptos, se ha aprobado la Ley Ordinaria de dependencia.
¿Finalidad? ® reforzar los servicios y las prestaciones para las personas ancianas o para las que presenten discapacidades que les impidan valerse por sí mismas y asegurar la igualdad de derechos de los españoles.
e) Normas relativas a la protección de los ciudadanos como usuarios de determinados servicios públicos o de interés público o como demandantes o consumidores de determinados bienes Art. 43 CE ® protección de la salud como un derecho individual de carácter genérico (ha de ser por ley) pero cuya tutela requiere una acción de los poderes públicos, que debe abarcar tanto la medicina preventiva como la asistencial.
2 prestaciones: 1. No prefigura un modelo sanitario específico, pero el reconocimiento de este derecho separado del derecho a la Seguridad Social (art. 41 CE) ® indica que: - el servicio de sanidad pública NO se identifica (constitucionalmente) con el de la SS.
puede abarcar prestaciones sanitarias a cargo de distintas administraciones (estatal, autonómicas e incluso locales) (como de hecho ocurre, en virtud de la descentralización de las competencias vigente en esta materia).
2. A pesar de la descentralización sanitaria, el sistema ha de tener elementos de uniformidad. ¿Para? ® Garantizar el igual acceso de los ciudadanos a la protección de la salud, independientemente de donde vivan.
TC ha interpretado que la financiación pública del medicamento es un aspecto esencial «al ser un presupuesto necesario para el acceso de los ciudadanos a los medicamentos en condiciones de igualdad, a precio razonable y con un precio público ajustado», PERO que «ese nivel mínimo homogéneo o nivel de suficiencia de las prestaciones sanitarias públicas, puede ser susceptible de mejora, en su caso, por parte de las CCAA, en virtud de su competencia sustantiva y de su autonomía financiera, siempre y cuando, con ello, no se contravengan las exigencias que impone el principio de solidaridad» Art. 44.1 CE ® Obliga a los poderes públicos a promover el acceso a la cultura.
Ello justifica: - servicios públicos de naturaleza cultural (bibliotecas, museos, auditorios, etc.) - la política de gratuidad o de precios subvencionados para la utilización de los mismos - las acciones de fomento en el mercado de los bienes culturales (por ejemplo, en el aspecto fiscal).
Art. 47 CE ® Derecho de todos los españoles a disfrutar de una «vivienda digna y adecuada».
Esto NO ES un título de crédito incondicional frente al Estado. Es más bien la obligación de los poderes públicos de llevar a cabo una política de vivienda mediante 2 rasgos distintivos: - Regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general, para: § impedir la especulación § impedir participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los poderes públicos.
- Para justificar la prórroga forzosa de los arrendamientos urbanos, en tanto que límite al derecho de propiedad de los arrendadores.
Se pone en cuestión con ocasión de los desahucios de los deudores hipotecarios ® STJUE: ha contribuido a reforzar la tutela judicial frente a las cláusulas abusivas en los contratos hipotecarios. También lo ha hecho la Ley de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social.
Esta, entre otros aspectos, prevé la suspensión de los lanzamientos sobre viviendas habituales de colectivos especialmente vulnerables.
Art. 51 CE ® obligación constitucional de los poderes públicos de garantizar la «defensa de los consumidores y usuarios», para proteger su salud, su seguridad y sus legítimos intereses económicos.
De ahí se deduce (entre otras cosas) la necesidad de servicios públicos de información de los consumidores y usuarios y la habilitación legislativa para regular «el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales».
f) Normas relativas a la protección de determinados bienes materiales, que, sin perjuicio de su interés y utilidad para los particulares, tienen un valor y una función de interés general, en garantía de los cuales, la Constitución exige la acción tutelar de los poderes públicos.
Art. 45 CE ® Deber de los poderes públicos de velar por «la utilización racional de los recursos naturales», y «defender y restaurar el medio ambiente» Art. 46 CE ® Garantizar la conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico.
Con ello, puede justificarse: - que se establezcan límites al poder de uso o disposición sobre bienes que incorporan esos valores naturales o culturales que se fijen controles, condiciones y ph en relación con las actividades susceptibles de perjudicarlos.
Generalmente, estas limitaciones no han de considerarse como “restricciones del derecho de propiedad” ni “de libre empresa” ® ASÍ, NO EXIGEN COMPENSACIÓN.
Además: destacar que los 2 arts. Ordenan al legislador que sancione penalmente los atentados contra los mencionados bienes y valores.
g) Normas que enuncian fines generales de la acción estatal Art. 40.1 CE ® encomienda a los poderes públicos promover «condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica», con el añadido de que «de manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo».
Art. 44.2 CE ® ordena a los poderes públicos promover «la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general».
7. El valor jurídico de los principios rectores de la política económica y social Estructura jurídica de los preceptos del Cap. III ® constituyen también, desde este punto de vista, un conjunto heterogéneo.
Muchos de ellos no responden a la configuración típica de los derechos sociales, como derechos de prestación (baste pensar en las previsiones penalizadoras de los arts. 45.3 y 46) y algunos no consideran al Estado como el principal sujeto obligado (por ejemplo, el art. 39.3).
Por ello, ÚNICO RASGO COMÚN ® (desde punto de vista estructural): en ellos prevalece claramente la dimensión objetiva sobre la subjetiva.
1. Algunos representan mandatos al legislador (ejs): - Art. 39.1 CE («la ley posibilitará la investigación de la paternidad») - Art. 46 CE («la ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio»), -Art. 51.3 CE («la ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales»).
2. Perfil típico de las garantías institucionales (ejs): - Art. 39 CE, en relación con la familia; - Art. 41 CE, respecto de la seguridad social pública - Art. 52 CE, por lo que se refiere a las organizaciones profesionales.
3. Normas de principio o programáticas, es decir, normas que prescriben la persecución de un fin de interés general, pero no los medios ni las condiciones para su realización (ejs.): - Art. 40.1 CE - Art. 44.2 CE 4. Finalmente, otros presentan un contenido subjetivo más marcado (pero no pueden ser considerados como DDFF en el sentido técnico-jurídico, porque carecen de buena parte de las características de los derechos del Capítulo II).
Ello no obsta para que, desde el punto de vista axiológico y funcional, sean desde luego fundamentales, porque expresan exigencias indeclinables de la dignidad de la persona humana, ni impide referirse a ellos genéricamente como DDFF, conforme a nuestra CE, ya que figuran en su Título I.
Estos preceptos parecen presentar más bien expectativas de DD o derechos incompletos que deben ser concretados por el legislador. En todo caso, los «principios rectores» del Capítulo III no carecen de eficacia jurídica, no son una simple manifestación de retórica constitucional, como lo pretendió inicialmente un sector de la doctrina, sino que VINCULAN A LOS PODERES PÚBLICOS (art. 9.1 CE), con la fuerza normativa indicada en el art. 53.3 de la CE. ¿En qué consiste esa eficacia normativa? a) En relación con el legislativo, el art. 53.3 de la CE afirma que: «el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III informarán la legislación positiva». El término «legislación», empleado en este precepto, tiene un significado material, y no puede interpretarse como determinante de una reserva de ley, pero, no cabe duda de que el legislador (estatal o territorial, según la distribución de competencias) es un destinatario principal de estas normas constitucionales.
® A pesar de todo, hay que reiterar que: - estas normas constitucionales pueden circunscribir en algunos casos la discrecionalidad del legislador (ej: en virtud del art. 41 CE, no podría suprimirse el sistema de seguridad social pública) - y que pueden servir de parámetro para que el TC lleve a cabo el control de la constitucionalidad de las leyes.
® Se ha discutido también si CE garantiza, como mínimo intocable, el status quo de protección social, en las distintas materias a que hacen referencia los «principios rectores». Esta tesis de la irreversibilidad de las ventajas sociales (que podrían ser expandidas, pero no restringidas) plantea DIFICULTADES: Porque no es lo mismo: - que sean inconstitucionales las leyes que desatiendan las obligaciones estatales que imponen los principios rectores del Capítulo III - que no pueda modificarse la política social existente, reduciendo o condicionando alguna de sus prestaciones.
Por otro lado: estos principios también tienen una eficacia habilitadora para el legislador, que puede encontrar en ellos la cobertura necesaria para superar restricciones a la intervención estatal, que pudieran derivarse de los derechos económicos de los particulares.
MAYOR DEBILIDAD de su eficacia normativa: en los supuestos de abstención legislativa, que tienen consecuencias particularmente graves, porque a diferencia de los DDFF los derechos sociales del Capítulo III no son inmediatamente aplicables.
Sólo contienen expectativas de DD que requieren la interposición del legislador para llegar a ser derechos o intereses tutelables. Sin embargo, esa omisión legislativa no es remediable por el TC (no podría hacerlo…).
b) Los principios rectores de la política social y económica también vinculan al poder ejecutivo y a las Administraciones Públicas Así, el Gobierno (y también los Autonómicos) deben atenerse a ellos al llevar a cabo su función de dirección política, y, en particular, al establecer su programa, así como en el ejercicio de sus potestades normativas y ejecutivas.
Relación con el poder reglamentario: estos principios representan un parámetro de control (adicional al de la legalidad). En muchos casos es el único existente (porque en las materias sociales y económicas a que ellos se refieren hay amplio espacio para los reglamentos independientes).
c) En la práctica, hay que tener en cuenta que suele corresponder a la competencia de las Comunidades Autónomas el poder legislativo —exclusivo o compartido— para el desarrollo de los principios rectores (así como el poder ejecutivo para la prestación de los servicios públicos destinados a satisfacer las principales necesidades vitales de la población, como sanidad, educación, vivienda, servicios sociales…).
Tenemos, un Estado Social Autonómico, que legitima la existencia de una diferenciación territorial en el régimen de los DD sociales.
PERO esa diferenciación no puede ser ilimitada: el art. 149.1.1 CE atribuye al Estado la competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad (que no debe entenderse como uniformidad) de todos los españoles en el ejercicio de los derechos.
Además, los EEAA reformados durante la legislatura inaugurada en 2004 han proclamado también derechos sociales y principios rectores —como los que contienen el nuevo Estatuto andaluz y, sobre todo, el nuevo Estatuto de Cataluña (NO PUEDEN CONSIDERARSE DDFF PORQUE SÓLO VINCULAN A LOS PODERES AUTONÓMICOS Y NO AL LEGISLADOR NI ADMINISTRACIÓN ESTATALES). No obstante, incrementan la diversificación territorial del Estado Social y revelan una cierta competencia entre las CCAA por garantizar las mejores prestaciones.
d) Por lo que se refiere a los Jueces y Tribunales, es indiscutible que los principios rectores habrán de servirles de guía para sus resoluciones, que aquellos «informarán la práctica judicial», conforme a la expresión del art. 53.3 de la CE.
Aclarar que su eficacia es tan sólo interpretativa. Así se desprende, por exclusión, del art. 53.3 CE: los principios rectores «sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen».
NO podemos entender esa norma literalmente, como una ph de alegar preceptos constitucionales, sino como una regla que veda a los órganos judiciales el reconocimiento y otorgamiento de prestaciones a favor de los particulares, con único fundamento de los principios del Cap. III.
En la práctica, su función judicial: servir de parámetro para una interpretación (conforme a la CE) de legalidad.
Ello constituye un considerable margen de creación judicial de derecho (para TC y TO).
¿Por? Porque que deben buscar siempre el significado de las leyes más favorable a la efectividad de los principios rectores. (Tb pueden servir para plantear cuestiones de inconstitucionalidad).
e) Finalmente, vale la pena señalar que las garantías jurisdiccionales no son el único recurso para procurar la efectividad de los principios rectores.
Tendencia a desarrollar un sistema de garantías específicamente adaptado a sus características y que pretende la consecución de unas pautas objetivas de suficiencia y calidad en los servicios sociales.
¿Con qué mecanismos institucionales? Con todos los vinculados a la idea de participación: 1- Los previstos en la propia CE, como es el caso de la iniciativa legislativa popular, derecho de petición o la queja al Defensor del Pueblo.
Los informes de esta institución supervisora de la Administración, sobre el funcionamiento de los servicios públicos, constituyen un control de la mayor importancia acerca de la situación objetiva de los derechos sociales.
2- Los mecanismos de participación de los ciudadanos, de los usuarios de los servicios, o del personal administrativo encargado de su prestación (que han establecido las distintas leyes sectoriales que desarrollan los principios rectores del Capítulo III).
En algún caso, esa participación está expresamente prevista en la CE: art. 51.2, a tenor del cual, «los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar aquéllos, en los términos que la ley establezca».
En definitiva, la efectividad de los principios rectores de la política económica y social depende de una gran variedad de garantías y no sólo de las jurisdiccionales.
Debiera aun incrementarse mediante un perfeccionamiento de las garantías internacionales de los derechos sociales, que son muy deficientes, en comparación con las existentes para los derechos civiles y políticos. La CEDH y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por un lado, y la Carta Social Europea y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por otro lado, ilustran claramente esta desigual situación.
Aun así, la aprobación del Protocolo Facultativo a este último Pacto constituye un paso hacia la progresiva eficacia de la protección internacional de los derechos sociales.
Este Protocolo se ha ratificado por España, y permite la presentación de peticiones o comunicaciones individuales ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU por parte de quienes aleguen haber sido víctimas de la vulneración de alguno de los derechos reconocidos en dicho Pacto.
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