Tema 1. Formes de l'activitat administrativa (2017)

Apunte Catalán
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Activitats de les administracions públiques
Año del apunte 2017
Páginas 17
Fecha de subida 20/06/2017
Descargas 1
Subido por

Vista previa del texto

TEMA 1. FORMES DE L’ACTIVITAT ADMINISTRATIVA I ACTIVITAT DE LIMITACIÓ L’expedient administratiu és la manifestació física de l’acte administratiu. S’entén com el conjunt ordenat de tots els documents i actuacions que serveixen d’antecedent i fonament a la resolució administrativa així com les diligències encaminades a executar-la.
1. EVOLUCIÓ HISTÒRICA DE LES ACTIVITATS DE L’ADMINISTRACIÓ Un cop estudiada l’activitat jurídica formal de l’administració (actes, reglaments, procediment administratiu), per aprofundir més en l’anàlisi jurídica de l’activitat administrativa, cal estudiar-la des d’una perspectiva material. Això ens porta a l’estudi de les formes de l’activitat administrativa, que són més complexes com més àmplia i intensa és la presència de les diverses manifestacions de l’acció pública a la societat.
L’estudi de les formes de l’activitat administrativa té interès jurídic en la mesura que tenen un règim jurídic diferenciat, i amb elles podem concretar més l’anàlisi de les diverses manifestacions de l’acció pública a la societat i a l’economia.
1.1 Evolució històrica del paper assumit per l’Administració a la societat L’activitat material de l’Administració pública i les formes en què pot classificar-se ha evolucionat històricament, en funció de com ha evolucionat la presència de l’Estat i de l’Administració a la societat.
A la nostra societat podem distingir els arquetips següents (que més o menys es corresponen amb etapes històriques determinades): - Administració liberal Administració autoritària Estat social i del benestar Intervencionisme econòmic Retorn al liberalisme i a l’economia de mercat 1.2 Formes predominants de l’activitat administrativa a cada fase històrica En funció de l’amplitud o de la intensitat de la intervenció administrativa a la societat, les formes predominants o més característiques de l’activitat administrativa ha variat d’una a una altra etapa històrica: - Administració liberal: activitat de limitació.
Administració liberal moderadament intervencionista: activitats administratives de limitació i de foment.
Estat social i del benestar: activitats administratives de limitació, foment i servei públic.
Estat intervencionista: a les anteriors formes d’activitat administrativa s’hi afegeix l’empresa pública i altres instruments d’exercici públic d’activitats productives.
Retorn al liberalisme: reducció intensa de l’empresa pública i limitació de les potestats administratives en l’àmbit dels serveis públics i per controlar les activitats privades a l’economia.
1 2. CLASSIFICACIÓ MATERIAL DE LES FORMES DE L’ACTIVITAT: LIMITACIÓ, FOMENT, SERVEI PÚBLIC, PLANIFICACIÓ I ARBITRAL La classificació material tradicional de l’activitat administrativa, formulada per Jordana de Pozas a mitjans del segle XX (any 1949), tot i haver pogut quedar desfasada, és encara la classificació de referència, és la que distingeix entre tres grans formes d’intervenció administrativa: 1. Activitat de policia o de limitació: tècniques de limitació de l’esfera dels drets individuals.
2. Activitat de foment: es la incentivació de les activitats nascudes en l’esfera privada van en favor de l’interès públic, l’administració es dedica a promoure-les, per exemple, la promoció.
3. Activitat de servei públic: garanteix serveis que es consideren essencials.
El Reglament d’obres, serveis i activitats dels ens locals de Catalunya, aprovat per Decret 179/1995 (ROAS) defineix en els seus articles 3,5 i 6 els trets jurídics essencials d’aquestes tres modalitats de la intervenció administrativa.
2.1 Descripció legal Article 3 ROAS 1. Els ens locals poden intervenir l’activitat provada dels ciutadans que afecti els interessos públics locals en els supòsits establerts per les lleis.
2. L’activitat d’intervenció dels ens locals s’ha d’ajustar als principis de legalitat, igualtat, proporcionalitat i congruència amb els motius i els fins que justifiquen la potestat per intervenir, el respecte a la llibertat individual i la menor onerositat pels ciutadans.
Article 5 ROAS L’activitat de foment dels ens locals regulada al Títol III d’aquest Reglament s’exerceix en l’àmbit de les seves competències i de conformitat amb els principis de publicitat, objectivitat, lliure concurrència i igualtat, i amb adequació a la legalitat pressupostària.
Article 6 ROAS Els ens locals presten els serveis públics que tenen per objecte la consecució dels fins assenyalats com de la seva competència per tal de satisfer les necessitats i aspiracions de la comunitat local.
2.2 Altres formes d’activitat administrativa A la classificació tradicional s’hi poden afegir moltes altres formes o manifestacions típiques de l’activitat administrativa, que presenten una certa substantivitat pròpia, malgrat poder integrar-se també en alguna de les tres categories generals tradicionals: - Activitat interna o reflexiva Activitat sancionadora (també és limitació o policia) Activitat arbitral Activitat inspectora (també és limitació o policia) Activitat industrial o empresarial (que també es pot considerar inclosa dins del servei públic) Activitat de planificació Activitat de regulació Activitat d’expropiació (també és limitació o policia) 2 2.3 Una classificació útil de les formes d’activitat administrativa En realitat, el debat sobre la classificació de l’activitat administrativa pot esdevenir inacabable, a part d’inútil des del punt de vista jurídic. Des de la nostra perspectiva, aquesta classificació pot ser útil en la mesura que permeti aprofundir en les institucions i en les tècniques d’intervenció jurídica pròpies de cada forma, i en el sentit i les modulacions de l’àmbit, fins limitacions de l’activitat administrativa en el seu conjunt.
A aquest efectes, la classificació tradicional, degudament actualitzada, en gran part segueix vigent: 1. Activitat administrativa de limitació de les activitats privades (antiga policia administrativa). Inclou diverses tècniques, algunes de les quals han assolit un veritable perfil propi: regulació, planificació, autorització, declaració responsable, comunicació, inspecció, ordres, sancions, expropiació forçosa.
2. Activitat de foment 3. Activitat prestacional de l’administració, que inclou el servei públic i l’empresa pública.
Queda al marge d’aquesta classificació tradicional de l’activitat administrativa l’activitat arbitral.
2.4 Activitat arbitral L’activitat arbitral de l’administració té per objecte intentar conciliar i resoldre conflictes entre privats, amb la finalitat d’obtenir justícia més barata i ràpida que la dels tribunals de justícia, que en qualsevol cas sempre podran revisar les resolucions dictades en exercici de l’activitat arbitral de l’administració.
Les seves manifestacions són limitades a alguns àmbits de conflictivitat especialment massificada entre privats en els que la posició jurídica de fet entre les parts no és realment equiparable: treball (laudes de l’autoritat administrativa laboral previs a les reclamacions davant dels tribunals socials) i consum (tribunals arbitrals de consum com a mecanisme voluntari de resolució de conflictes entre els venedors que acceptes expressament la seva jurisdicció i consumidors).
També cada cop més moltes de les funcions d’alguns organismes reguladors tenen contingut d’arbitrar conflictes entre operadors privats (opas, determinats conflictes entre operadors de telecomunicacions).
3. PRINCIPIS SUBSTANTIUS DE L’ACTIVITAT ADMINISTRATIVA Tot i que les diverses manifestacions de l’activitat administrativa responen a trets jurídics diferents, hi ha un seguit de principis comuns a totes elles.
Principis substantius de l’activitat administrativa: - Intercanviabilitat: preveu que en qualsevol matèria una administració competent pot dur a terme una, dues o més formes de l’activitat de l’administració.
Interpenetrabilitat: duent a terme una activitat de l’administració pública, per exemple de foment, es limiten els drets i deures de les persones privades.
Aquests dos principis són d’excepció jurisprudencial. Altres principis substantius de l’activitat administrativa: - Constitucionals • D’organització 3 - D’actuació • Legalitat: article 9.3 CE estableix que totes les administracions públiques estan sotmeses al principi de legalitat.
• Objectivitat: entendre com imparcialitat. L’administració ha d’actuar amb interdicció de l’arbitrarietat.
• Igualtat: tracte igual per tothom.
• Interès públic: tot allò que fa l’administració ha d’anar encaminat a satisfer l’interès públic.
Principis de l’article 3 de la llei 40/2015 • Servei efectiu als ciutadans • Simplicitat, claredat i proximitat als ciutadans • Participació, objectivitat i transparència de l’actuació administrativa • Racionalització i agilitat dels procediments administratius i de les activitats materials de gestió.
• Bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional • Responsabilitat per la gestió pública • Planificació i adreça per objectius i control de la gestió i avaluació dels resultats de les polítiques públiques • Eficàcia en el compliment dels objectius fixats • Economia, suficiència i adequació estricta dels mitjans a les finalitats institucionals • Eficiència en l’assignació i utilització dels recursos públics • Cooperació, col·laboració i coordinació entre les Administracions Públiques.
- 4. ACTIVITAT DE LIMITACIÓ: CONCEPTE, PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL I MODALITATS D’INTERVENCIÓ La intervenció administrativa consisteix en una activitat de limitació. És una activitat que incideix negativament en els drets, llibertats i interessos dels ciutadans. Incideix, afecta i es projecta sobre l’esfera jurídica dels ciutadans provocant-hi un efecte restrictiu. En el dret espanyol, es pot fer tot allò que no estigui prohibit.
• • • • • • • Directiva 2006/123/CE, relativa als serveis en el mercat interior (Directiva de Serveis).
Llei espanyola 17/2009, de transposició de la directiva de serveis.
Llei espanyola 20/2013, de garantia de la unitat de mercat.
4, 69... Llei espanyola 39/2015, LPAC Llei catalana 26/2010, de règim jurídic i procediment administratiu de la Generalitat.
Llei catalana 5/2010, de bases per a l’adequació de la legislació catalana a la Directiva de serveis.
LRBRL, ROAS, RSCL El concepte d’activitat administrativa de limitació és molt ampli i té el seu origen en el concepte decimonònic de policia administrativa. Es refereix a aquells tipus d’activitat administrativa que tenen per objecte limitar o restringir per raons d’interès general l’exercici de la llibertat o dels drets de la ciutadania.
Es tracta sempre de casos d’activitats privades que s’emparen en els drets i llibertats de les persones (encara que només sigui en la llibertat genèrica de fer tot allò que no estigui prohibit legalment i no perjudiqui de forma il·legítima terceres persones), i que amb la finalitat d’evitar o prevenir que el seu exercici pugui perjudicar interessos generals o drets de tercers, l’ordenament les sotmet a diverses possibles modalitats d’intervenció administrativa, que d’aquesta manera poden limitar el seu exercici.
4 Segons la intensitat de la intervenció distingim les classes d'afectació: - Prohibició absoluta: alguna cosa no es pot fer.
Prohibició relativa: no es pot fer una cosa però amb reserves.
Llibertat de desenvolupament de l'activitat però amb reserva de prohibició en cas d'il·legalitat.
Impacte de la Directiva 123/2006, de serveis del mercat interior o Bolkenstein. Proporcionalitat.
Impacte en l’ordenament intern.
4.1 Perspectiva constitucional Les activitats privades sotmeses a l’activitat administrativa de limitació solen tenir el suport més o menys directe de drets i llibertats constitucionals: - La llibertat com a valor superior de l’ordenament jurídic (article 1) Llibertat de residència i de circulació (article 19) Llibertats d’expressió i de reunió (articles 20 i 21) Llibertat d’ensenyament (article 27) Dret a la propietat privada (article 33) Llibertat d’empresa (article 38) Tanmateix, el contingut d’aquests drets i llibertats no pot ser il·limitat, tant per raons de protecció dels interessos col·lectius, com dels drets i llibertats dels altres. Això és el que justifica que l’exercici dels drets i llibertats privats pot ser sotmès a limitacions per part de l’Administració pública. Ara bé, aquestes limitacions hauran d’haver estat previstes i regulades per la Llei, ja que només amb intervenció suficient del legislador es pot admetre la restricció administrativa dels drets i llibertats de la ciutadania.
Interessos jurídics a protegir mitjançant actuacions d’ordenació pública i control administratiu de l’exercici pels particulars dels seus drets i llibertats: - Intimitat personal (art 18.1 CE) davant l’ús i conservació de dades personals Intimitat personal i familiar i tranquil·litat en el domicili propi (art.18.1.2) Protecció de serveis essencials en cas de vaga (art 28.2) (serveis mínims) Interessos “dels més febles” en les relacions econòmiques i de serveis (protecció dels consumidors) Interessos col·lectius en matèria de riscos personals o ambientals En el nostre model de societat la gestió dels riscos o perills ha deixat de ser una qüestió merament individual.
4.2 Principis de l’activitat d’intervenció administrativa 1. Principi de legalitat (article 9.3 CE). Té una especial importàncies ja que qualsevol activitat administrativa de limitació, de foment o de servei públic (en sentit estricte) s’ha de poder fonamentar en una previsió legal.
2. Principi d’igualtat (article 14 CE). També té una especial importància, ja que les manifestacions de les activitats administratives de limitació, de foment i de prestació sovint tenen el risc de donar un tracte desigual a la ciutadania, cosa que seria del tot reprovable.
• Article 3 de la Llei 20/2013, de garantia de la unitat de mercat, principi de no discriminació: 5 i. Tots els operadors econòmics tindran els mateixos drets en tot el territori nacional i pel que fa a totes les autoritats competents, sense discriminació alguna per raó del lloc de residència o establiment.
ii. Cap disposició de caràcter general, actuació administrativa o norma de qualitat que es refereixi a l’accés o a l’exercici d’activitats econòmiques podrà contenir condicions ni requisits que tinguin com a efecte directe o indirecte la discriminació per raó d’establiment o residencia de l’operador.
3. Interès general. Sobretot com a conseqüència de les directives comunitàries, moltes de les manifestacions més significatives de l’activitat administrativa (autoritzacions, comunicacions, subvencions, serveis públics) s’han de justificar expressament en raons o finalitats d’interès general.
• Principi de necessitat i proporcionalitat de les actuacions de les autoritats competents i. Les autoritats competents que en l’exercici de les seves respectives competències estableixin límits a l’accés a una activitat econòmica o al seu exercici de conformitat amb allò previst a l’article 17 d’aquesta llei, o exigeixin el compliment de requisits per al desenvolupament d’una activitat, motivaran la seva necessitat en la salvaguarda d’alguna raó imperiosa d’interès general d’entre les compreses a l’article 3.11 de la Llei 17/2009, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici.
ii. Qualsevol límit o requisit establert conforme l’apartat anterior, haurà de ser proporcionat a la raó imperiosa d’interès general invocada, i haurà de ser tal que no existeixi un altre mitjà menys restrictiu o distorsionador per l’activitat econòmica.
4. Principi de proporcionalitat i favor libertatis1 (article 39 bis LRJPAC i articles 2.3 i 3.2).
• Article 39 bis LRJPAC i. Les Administracions Públiques que en l’exercici de les seves respectives competències estableixin mesures que limitin l’exercici dels drets individuals o col·lectius o exigeixin el compliment de requisits pel desenvolupament d’una activitat, hauran d’escollir la mesura menys restrictiva, motivar la seva necessitat per la protecció de l’interès públic així com justificar la seva adequació per aconseguir els fins que es persegueixen, sense que en cap cas es produeixin diferències de tracte discriminatori, ii. Les Administracions Públiques vetllaran pel compliment dels requisits aplicables segons la legislació corresponent, per la qual cosa podran comprovar, verificar, investigar i inspeccionar els fets, actes, elements, activitats, estimacions i demés circumstàncies que es produeixin.
5. Principi d’intervenció mínima (article 33 LRJPAC). Aquest principi també porta a la necessitat de simplificar tràmits administratius i evitar intervencions reiteratives de diverses administracions en un mateix assumpte (article 7 Llei 20/2013, sobre el principi de simplificació de càrregues).
• Article 33, Llei 26/2010, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya (LRJPCAT): i. Principi d’intervenció mínima 1 Mesura menys gravosa per la persona individual. 6 ii. Les administracions públiques de Catalunya en l’exercici de les competències respectives estableixin mesures que limitin l’exercici de drets individual o col·lectius, o exigeixin el compliment de requisits pel desenvolupament d’una activitat, han d’escollir la mesura menys restrictiva, motivar la necessitat de la mesura per la protecció de l’interès general i justificar-ne l’adequació per a aconseguir les finalitats que es persegueixen, sense que en cap cas es produeixin diferències de tracte discriminatòries.
• Article 7, Llei 20/2013, d’unitat de mercat: i. Principi de simplificació de càrregues. La intervenció de les diferents autoritats competents garantitzarà que no genera un excés de regulació o duplicitats i que la concurrència de varies autoritats en un procediment no implica majors carregues administratives per l’operador que les que es generarien amb la intervenció d’una única autoritat.
6. Principi de bona fe i de confiança legítima (article 3.1 LRJPAC) 4.3 Mesures de policia administrativa Regulació legal Article 84, Llei 7/1985, LRBRL (modificada després de la Directiva de serveis) Article 84. Mitjans d'intervenció de l'activitat dels ciutadans.
- Les entitats locals poden intervenir l'activitat dels ciutadans a través dels següents mitjans: 1. Ordenances i bans.
2. Submissió a prèvia llicència i altres actes de control preventiu.
3. Submissió a comunicació prèvia o a declaració responsable.
4. Submissió a control posterior a l'inici de l'activitat.
5. Ordres individuals constitutives de mandat per a l'execució d'un acte o la prohibició del mateix - L’activitat d’intervenció de les Entitats locals s’ajustarà, en tot cas, als principis d’igualtat de tracte, necessitat i proporcionalitat amb l’objectiu que es persegueix.
+ ROAS (D 179/1995) Les formes d’intervenció només tenen com a límit el que disposi el legislador. Com a tècniques d’ordenació o limitació trobem les següents: - Tècniques d’informació: • Deure d’informació: és el menys agressiu o intrusiu. El deure d’informació recau davant de totes les persones, deure d’identificar-se i ser coneguda davant l’administració.
• Deures formals i documentals: obligacions que tenen algunes persones donada la seva condició de conservar determinats documents.
• Deures de comunicació: obligació de desplaçar cap a les persones físiques o jurídiques la informació relativa a la seca intimitat o a les alienes a la seva persona (exemple: modificacions de les societats necessiten inscripció en el Registre).
7 • Deure de relació electrònica amb l’administració de determinades persones “qualificades”: persones en situació qualificada han de relacionar-se amb l’Administració Pública. Aquesta condició qualificada pot posar-se en qüestió perquè no tenen capacitat total (comunitat de propietaris).
- Tècniques de condicionament: títols habilitants amb control previ o posterior.
• Comprovacions • Autoritzacions // Llicències • Comunicacions prèvies • Declaracions responsables • Avaluacions prèvies - Tècniques regulatòries: • Reglaments: poden regular els drets de manera directe o indirecte. Les limitacions s’han d’anar trobant en tota la normativa sectorial de cada àmbit material.
- • Plans i programes: projecció futura de com ordenar un futur àmbit d’actuació.
Exemple: plans de seguretat portuària.
• Autorregulació: concepte modern que fa referencia a l’autocontrol que es fa el ciutadà a si mateix. Les institucions de caràcter privat es dediquen a regular determinats serveis i codis de conducta.
Tècniques ablatòries: • Limitació de drets: són limitacions més intenses, totals o parcials. Són parcials les que afecten negativament en algun dret.
• - Creació o ampliació de situacions passives: Tècniques de control: • Inspecció • Supervisió: amb l‘aparició de moltes obligacions ofertes per la normativa de serveis, es preveu que es creïn organismes de supervisió.
• Vigilància • Ordres • Comprovacions • Homologacions • Registres • Catàlegs administratius: es recullen inventaris de serveis que poden ser objecte de diferents drets.
• Sancions administratives 4.3.1 Inspecció La normativa que cap tenir en compte la llei 26/2010. Es descriu com a potestat o facultat que tenen a les Administracions Públiques per examinar conductes de persones per tal de controlar que els seus serveis s’adeqüen a tots els elements objectius i subjectius de la normativa. És un control ex post. La finalitat de la inspecció és vetllar per la legalitat. L’inici de les inspeccions és posterior a l’aprovació d’un pla d’inspecció. També pot ser per denuncia o motivat per un superior jeràrquic. Són actuacions qualificades de tràmit preparatòries d’una decisió de conseqüències jurídiques diferent.
La inspecció pot derivar en una sanció que donarà lloc a un procediment sancionador susceptible de recurs. El personal de la consideració d’autoritat, està obligat a identificar-se i ha de mantenir secret 8 professional en tot allò relacionat amb la seva activitat. Els documents que aixequen aquests inspectors tenen valor probatori que admet prova en contra (presumpció iuris tantum).
Regulació legal de la inspecció Llei 26/2010 Article 88. Finalitat 1. Les Administracions Públiques de Catalunya vetllen per la legalitat vigent mitjançant les potestats d’inspecció i control de compliment dels requisits aplicables d’acord amb la normativa sectorial. A aquest efecte, poden comprovar, verificar, investigar i inspeccionar els fets, actes, elements, activitats, estimacions i demés circumstàncies que es produeixin.
2. El contingut i l’abast de les funcions públiques d’inspecció i control són concretats per la normativa sectorial atenent les especificitats dels diferents àmbits materials d’intervenció.
Article 89. Exercici 1. Els òrgans competents de les administracions públiques catalanes exerceixen les funcions públiques d’inspecció i control, d’ofici o a instància de part, en els termes establerts per aquesta llei i per la legislació sectorial.
2. El personal de l’Administració encarregat de les funcions públiques d’inspecció i control: a) Té la consideració d’autoritat, b) Resta obligat, en l’exercici de les seves funcions, a identificar-se degudament, c) Resta obligat, en l’exercici de les seves funcions, a mantenir el secret professional.
3. Les persones físiques i jurídiques que siguin inspeccionades o controlades resten obligades a prestar la màxima col·laboració en les tasques d’inspecció i control, i també a proporcionar les dades necessàries que els siguin sol·licitades.
Article 90. Valor probatori 1. Els fets constatats pel personal de l’Administració encarregat de les funcions públiques d’inspecció i control, i que es formalitzen en un document públic observant els requisits legalment establerts, tenen valor probatori, sens perjudici de les proves que puguin aportar les persones interessades en defensa de llurs drets i interessos.
2. El valor probatori es limita als fets constatats directament pel personal d’inspecció i control.
Elecció de la forma d’intervenció Article 4 LRJSP. Principis d’intervenció desenvolupament d’una activitat.
de les Administracions Públiques pel 1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán: - aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán 9 - evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.
2. Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable, para lo cual podrán, en el ámbito de sus respectivas competencias y con los límites establecidos en la legislación de protección de datos de carácter personal, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias.
+ previsions de lleis 17/2009, 25/2009, 20/2013 i correlatives catalanes 4.3.2 Ordres Les ordres són actes pels quals l’Administració, sobre la base d’una potestat de supremacia, fa sorgir un càrrec d’un subjecte un deure de conducte positiu (mandat) o negatiu (prohibició). Poden haver estat establertes per una norma amb caràcter general o bé requerir per a la seva efectivitat que l’Administració dicti un acte amb aquest contingut.
El principal efecte de les ordres és que generen en els seus destinataris l’obligació d’obeir, d’acord amb el seu contingut. Si els destinataris no les compleixen, poden ser obligats a fer-ho, segons els casos, mitjançant sancions penals i administratives, execució subsidiària, multes coercitives o compulsió sobre les persones.
5. ACTES DE CONTROL PREVENTIU D’ACTIVITATS PRIVADES És la manifestació més típica de l’activitat administrativa de limitació i, probablement, la més efectiva.
Es donen en els casos en què determinats tipus o sectors d’activitat privada són obligats per l’ordenament jurídic (amb previsió legal o equivalent habilitant) a passar necessàriament per un tràmit d’intervenció o de coneixement de l’administració pública abans que puguin ser exercits. Principals característiques generals: - Les activitats privades sotmeses a aquests actes de control poden emparar-se en els drets i llibertats privats (empresa, mobilitat, etc.).
El seu sotmetiment a actes de control preventiu de l’administració requereix previsió legal.
Les activitats privades sotmeses als actes de control preventiu no es poden dur a terme si no compleixen o superen els actes de control corresponents.
Aquestes tècniques constitueixen una mesura molt efectiva de control de l’activitat privada ja que estan obligats a passar sistemàticament pels corresponents actes de control preventiu totes i cada una de les iniciatives privades singulars incloses dins de cada tipus d’activitat privada legalment sotmesa a aquest tipus d’activitat administrativa de limitació.
5.1 Tècniques i procediments més característics Les tècniques o procediments més característics de control preventiu d’activitats privades són les següents: - Les autoritzacions. Poden rebre denominacions diverses: autoritzacions, llicències, permisos, habilitacions.
Les declaracions responsables.
Les comunicacions (prèvies) Els registres Fins fa poc, l’autorització era la tècnica de control més habitual. El procés de liberalització porta a què, cada vegada sigui més excepcional, en benefici de les comunicacions i les declaracions 10 responsables, sobretot e l’àmbit de l’exercici d’activitats econòmiques emparades en el dret a la llibertat d’empresa. I és que les autoritzacions són administrativament molt més pesades.
5.2 LES AUTORITZACIONS Les autoritzacions són pròpiament un acte administratiu indispensable per poder exercir les activitats privades que li estan sotmeses.
Se sol explicar l’autorització dient que és l’acte administratiu que aixeca o remou, cas per cas, una prohibició legal cautelar d’exercici d’un determinat tipus d’activitat privada, reconeixent d’aquesta manera el dret originari o preexistent d’exercir-la. La finalitat de l’autorització és comprovar, cas per cas, que l’exercici privat projectat compleix els requeriments personals o objectius establerts legalment per a la protecció de l’interès general o dels drets i interessos de les terceres persones afectades (autorització ambiental d’una indústria, llicència de construcció d’un edifici, permís de conduir).
L’autorització comporta una declaració administrativa de conformitat de l’activitat afectada a l’ordenament jurídic, cosa valuosa per a la seguretat jurídica de qui l’obté, i que ocasionalment pot tenir conseqüències en ordre a la responsabilitat administrativa pels danys ocasionats pel seu exercici. 
 L’autorització ha estat la tècnica de policia administrativa per excel·lència fins la Directiva 2006/123/CE de serveis en el mercat interior.
Impacte de la Directiva 123/2006, de serveis del mercat interior: - - - Llei paraigües: Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici: És l'adaptació a la normativa espanyola de la Directiva de Serveis en el Mercat Interior.
Llei Omnibus: Llei 25/2009, de 22 de desembre, de modificació de diverses lleis per a la seva adaptació a la Llei sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici: A través d‘aquesta es modificaran, en principi, 46 lleis estatals, s'eliminen completament 16 règims d'autorització prèvia i altres 28 se substitueixen per comunicacions, notificacions o declaracions responsables Llei 20/2013, de 9 de desembre, de garantia de la unitat de mercat, amplia en general a totes les activitats econòmiques (producció, distribució, prestació de serveis) privades el model de minimització de la intervenció pública que la Directiva 2006/123 plantejava per a les activitats privades de prestació de serveis.
Voluntat de potenciar el principi de llibertat d’empresa: - reduir a casos excepcionals les autoritzacions minimitzar els costos burocràtics per a l’exercici d’activitats empresarials potenciar la regla general del silenci administratiu positiu, comunicació o declaració responsable com a tècniques preferents eliminar duplicitats d’intervenció Article 3 L17/2009. Definicions: - Autorització: qualsevol acte exprés o tàcit de l’autoritat competent que s’exigeixi, mb caràcter previ, per l’accés a una activitat de serveis o al seu exercici.
Declaració responsable: el document subscrit per la persona titular d’una activitat empresarial o professional en el que declara, sota la seva responsabilitat, que compleix amb 11 - els requisits establerts en la normativa vigent, que disposa de la documentació que així ho acredita i que es compromet a mantenir el seu compliment durant la vigència de l’activitat.
Règim d’autorització: qualsevol sistema previst en l’ordenament jurídic o en les normes dels col·legis professionals que contengui el procediment, els requisits i les autoritzacions necessàries per l’accés o l’exercici d’una activitat de serveis.
L’autorització aixeca una prohibició que amb caràcter preventiu estableix la legislació amb la finalitat que l’Administració pública pugui tenir l’oportunitat de realitzar les comprovacions valoratives en què l’autorització consisteix. La finalitat de la prohibició no és absoluta, no es prohibeix l’activitat, sinó exercir-la sense sotmetre-la a control previ. Es tracta d’una prohibició general de desenvolupar una determinada activitat a reserva d’autorització.
Trets identificatius de l’autorització administrativa: - Suposa la preexistència d’un dret o una llibertat (a diferència de la concessió de domini públic).
Actualment té caràcter excepcional i residual a la comunicació prèvia i la declaració responsable.
Actes administratius reglats: procediment. Si es compleixen els requisits, s’atorga. També per silenci administratiu.
La intervenció de l’Administració es concret: • En verificar si l’activitat reuneix els requisits subjectius i objectius previstos en la norma concreta que regula l’activitat.
• En delimitar o establi el contingut de les facultats que la normativa preveu per a cada cas concret.
6.4 Classes d’autoritzacions A més de poder tenir denominacions diverses per part del legislador i del llenguatge jurídic en general (llicències, autoritzacions, permisos, etc.) les autoritzacions també poden ser molt diferents, en funció dels diversos criteris de classificació que s’utilitzin: 
 Tipologia de reglades o discrecionals en funció de la capacitat de decisió de l’administració que les atorga. 
 Tipologia segons el criteri subjectiu: 1. Personals: s’atorguen o no en funció de les característiques del subjecte i, per tant, no són transmissibles. Per exemple, un permís de conduir.
2. Reals: s’atorguen o no en funció de les característiques de l’objecte i, per tant, solen ser transmissibles. Per exemple, una llicència d’edificació.
3. Mixtes: tenen en compte els dos factors.
Tipologia segons el criteri temporal: 1. Per a un acte únic o una operació concreta: 2. Temporalment limitada 3. De durada indefinida: poden donar lloc a problemes de manteniment de les condicions que varen determinar el seu atorgament i d’adequació a futures normatives.
Tipologia segons nombre: 1. Limitades 2. Il·limitades 12 Tipologia, segons l’eficàcia: 1. De funcionament: poden tenir durada indefinida i poden donar lloc a problemes de manteniment de les condicions que varen determinar el seu atorgament i d’adequació a futures normatives.
2. Operatives: per a una actuació determinada, de manera que s’exhaureixen amb la realització de l’activitat autoritzada.
Tipologia, segons disponibilitat: 1. Transmissibles 2. Intransmissibles La Directiva de Serveis es refereix únicament a aquells serveis que es realitzen per una contrapartida econòmica; per això, els serveis no econòmics d'interès general no estan inclosos en el seu àmbit d'aplicació, com tampoc ho estan els serveis financers, de telecomunicacions i de transport, sanitaris i audiovisuals, l'assessoria fiscal, els serveis de seguretat privats i la majoria dels serveis socials.
Article 2: La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes: a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
l.
los servicios no económicos de interés general; los servicios financieros, como los bancarios, de crédito, de seguros y reaseguros, de pensiones de empleo o individuales, de valores, de fondos de inversión, de pagos y asesoría sobre inversión, incluidos los servicios enumerados en el anexo I de la Directiva 2006/48/CE; los servicios y redes de comunicaciones electrónicas, así como los recursos y servicios asociados en lo que se refiere a las materias que se rigen por las Directivas 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/22/CE y 2002/58/CE; los servicios en el ámbito del transporte, incluidos los Servicios portuarios, que entren dentro del ámbito de aplicación del título V del Tratado; los servicios de las empresas de trabajo temporal; los servicios sanitarios, prestados o no en establecimientos sanitarios, independientemente de su modo de organización y de financiación a escala nacional y de su carácter público privado; los servicios audiovisuales, incluidos los servicios cinematográficos, independientemente de su modo de producción, distribución y transmisión, y la radiodifusión; las actividades de juego por dinero que impliquen apuestas de valor monetario en juegos de azar, incluidas las loterías, juego en los casinos y las apuestas; las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública de conformidad con el artículo 45 del Tratado; los servicios sociales relativos a la vivienda social, la atención a los niños y el apoyo a familias y personas temporal o permanentemente necesitadas proporcionados por el Estado, por prestadores encargados por el Estado o por asociaciones de beneficencia reconocidas como tales por el Estado; los servicios de seguridad privados; los servicios prestados por notarios y agentes judiciales designados mediante un acto oficial de la Administración.
+ lleis 17/2009, paraigües i, sobretot, 25/2009, omnibus.
Condicions formals i materials de les autoritzacions - - Excepcionalitat i motivació. La qüestió del rang normatiu, legal o reglamentari, per establir el règim d’autorització.
• Motivació suficient • La qüestió del rang normatiu, legal o reglamentari, per establir el règim d’autorització.
Requisits substantius: necessitat, proporcionalitat i no discriminació: • No discriminació: el règim d’autorització no ha de resultar “discriminatori ni directament ni indirectament en funció de nacionalitat o que l’establiment es trobi o no en el territori de l’autoritat competent o, pel que es refereix a societats, per raó de ubicació del domicili social”.
13 • - Necessitat: qualsevol règim d’autorització ha d’estar emparat en una raó imperiosa d’interès general.
• Proporcionalitat: un règim d’autorització és proporcional quan “sigui l’instrument mes adequat per garantir la consecució de l’objectiu que es persegueix perquè no existeixen altres mesures menys restrictives que permetin obtenir el mateix resultat, en particular, quan un control a posteriori es produís massa tard per ser realment eficaç”.
Requisits prohibits (llista negra) i requisits d'aplicació excepcional subjectes a avaluació prèvia (llista grisa). Acreditar que no concorren determinats requisits prohibits o subjectes a avaluació prèvia.
• llista negra (14 DS à 10 + 12.2 L17/2009): En cap cas, l'exercici d'una activitat de serveis per aquests prestadors en territori espanyol pot ser restringit mitjançant: - • La nacionalitat, Les limitacions de la llibertat del prestador per triar els seus establiments principals i secundaris, L'aplicació en cada cas d'una prova econòmica per comprovar que hi ha demanda en el mercat, La imposició de l'obligació de constituir avals financers, La fixació de la necessitat d'haver estat inscrit amb caràcter previ durant un període determinat en els registres nacionals llista grisa: Al costat dels requisits prohibits, es regulen altres requisits potencialment restrictius que cal comprovar en cada cas que «no siguin discriminatoris, estiguin justificats per una raó imperiosa d'interès general i siguin proporcionats », motivant a més adequadament (15 DS à 11 L17/2009).
Finalment: Prohibició de qualsevol limitació de caràcter temporal o territorial per a l'accés als serveis, amb independència que aquest quedi condicionat per autorització, comunicació o declaració responsable (art. 7 Llei paraigües ).
La Llei prohibeix així mateix qualsevol limitació del nombre d’autoritzacions, excepte quan estigui justificat per l'escassetat recursos naturals o inequívocs impediments tècnics (art. 8 de la Llei paraigües).
Les autoritzacions que s’aconsegueixin establir encara estan sotmeses a control (1).
18 LGUM: Les autoritzacions no podran tenir caràcter discriminatori, ni dissuasori, ni complicar o retardar indegudament la prestació de l'activitat, especialment quan tenen com a efecte la creació d'un obstacle o barrera a la unitat de mercat, de manera que algunes lleis s'enumeren els supòsits que es considera que produirien aquest efecte prohibit.
LGUM recull els supòsits en què concorren els principis de necessitat i proporcionalitat per a l'exigència d'una autorització. Aquests són raó imperiosa d'interès general, i el límit o requisit que pugui establir-se haurà de ser proporcionat a la raó que el motiva Les autoritzacions que s’aconsegueixin establir encara estan sotmeses a control (2).
Els supòsits en què es considera que poden concórrer la necessitat d'imposar una autorització administrativa (o qualsevol altre control o límit administratiu) es troben: 1. raons d'ordre públic, seguretat pública, salut pública o protecció del medi ambient; 14 2. que les instal·lacions o infraestructures necessàries per exercir l'activitat siguin susceptibles de generar danys sobre el medi ambient i l'entorn urbà, la seguretat o la salut; 3. que l'escassetat de recursos naturals, la utilització del domini públic o l'existència de inequívocs impediments tècnics o en funció de l'existència de serveis públics sotmesos a tarifes regulades, el nombre d'operadors econòmics del mercat sigui limitat; 4. quan així ho disposi la UE.
Les autoritzacions que s’aconsegueixin establir encara estan sotmeses a control (3).
Article 84 bis LRBRL: amb caràcter general no es pot sotmetre a la prèvia obtenció de llicència o un altre mitjà de control preventiu a l'exercici d'activitats privades; aquesta tècnica només es pot emprar quan es justifiqui per raons d'ordre públic, seguretat pública, salut pública o protecció del medi ambient sempre que no pugui salvaguardar mitjançant la presentació d'una declaració responsable o d'una comunicació Aspectes del règim jurídic a) El procediment d'atorgament Les autoritzacions s’atorguen sempre a petició de la persona interessada, que ha de complir els requisits i presentar la documentació requerida per la normativa aplicable.
La tramitació ha servir perquè l’administració comprovi el compliment dels requisits exigits legalment.
També és freqüent requerir comprovacions o inspeccions, així com l’informe o consulta d’altres òrgans o persones afectades (informació pública, informes o dictàmens).
Si no es resol dins del termini establert legalment normalment s’aplica silenci positiu (excepció: autoritzacions ambientals, amb previsió legal de silenci negatiu).
Si el nombre d’autoritzacions és limitat, caldrà preveure procediments objectius de selecció. Cas de les llicències de taxi, que s’adjudiquen per concurs. 
 b) c) d) e) f) Silenci generalment positiu (art. 24 L39/2015, LPAC) La transmissibilitat L'execució de l'autorització La caducitat L’anul·lació i revocació. Supòsits de revocació: a) Canvi de les circumstàncies existents b) Noves circumstàncies c) Nous criteris de precisió g) La renovació i la pròrroga Atorgament i vigència de les autoritzacions Hi ha autoritzacions que són atorgades de forma condicionada o amb efectes limitats: - Condicionades a què el sol·licitant faci actuacions d’adaptació plena a la normativa (completar les mesures de seguretat d’un local obert al públic).
Amb clàusula “sense perjudici de tercers”, si l’administració considera que sobre allò autoritzat hi poden haver drets de terceres persones.
Amb clàusula “sense perjudici d’altres autoritzacions necessàries”, si hi ha concurrència 15 d’autoritzacions per a una mateixa activitat, de manera que calgui sumar8les totes per poder fer l’activitat.
Les autoritzacions objectives i de funcionament solen plantejar problemes de: - Mantenir el compliment de les condicions d’atorgament al llarg de la seva vigència.
L’incompliment podria donar lloc a la revocació.
Obligar a l’autoritzat a adaptar8se a la normativa futura o a “la millor tecnologia disponible”.
Només si així s’ha previst a la legislació reguladora del seu atorgament.
Inspeccions Les autoritzacions s’extingeixen: - Pel decurs del termini a què estiguessin sotmeses, si és el cas.
Pel compliment del seu objecte, si són operatives.
Per renúncia del seu titular.
Per revocació. Cal que hi hagi causa que la justifiqui jurídicament. De no ser així, la revocació ha de ser indemnitzada.
5.3 DECLARACIONS RESPONSABLES I COMUNICACIONS Trets comuns de declaracions responsables i comunicacions prèvies.
- Antigues declaracions jurades Càrrega per al ciutadà Tècniques menys invasives, proporcionalment menys restrictives Habiliten per al reconeixement o l'exercici d'un dret, o bé el començament d'una activitat, des del dia de la presentació Substitució de les facultats de comprovació, control i inspecció que tinguin atribuïdes les administracions públiques corresponents • La inexactitud, falsedat o omissió de les dades faculten l'Administració per impedir la continuïtat en l'exercici del dret o activitat afectada, sens perjudici de les responsabilitats que pertoquen tant en l'ordre penal, com en civil o l'administratiu (article 69.4 LPC) i la declaració de l'Administració de tals circumstàncies obliga a l'interessat a la restitució a l’estatus quo davant de l'inici de l'activitat, i determina la impossibilitat d'instar un nou procediment amb el mateix objecte pel període de temps que estableixi la legislació sectorial aplicable.
Artículo 69 L40/2015, LPA Declaración responsable y comunicación 1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla.
16 + definició de l’article 3.9 L17/2009 à «Declaración responsable»: el documento suscrito por la persona titular de una actividad empresarial o profesional en el que declara, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante la vigencia de la actividad.
Artículo 69 L40/2015, LPA Declaración responsable y comunicación 2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.
3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente.
4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación 5.3.1 Efectes de declaracions responsables i de comunicacions En les declaracions responsables i en les comunicacions no hi ha cap acte administratiu que autoritzi formalment l’activitat controlada. Existeix la presumpció basada en el principi de confiança legítima que els interessats són prou responsables per complir la normativa vigent i en la ponderació que l’administració fa.
Les declaracions i comunicacions serveixen per alertar l’administració, que si ho creu convenient inspeccionarà l’activitat afectada, i té capacitat executiva per ordenar la seva adequació a la normativa aplicable, o la seva clausura, sense perjudici de les sancions escaients.
Art. 69.4, 69.5 i 69.6 Llei 39/2015 17 ...

Comprar Previsualizar