%TEMA 8. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTSADO (II) (1) (2011)

Apunte Español
Universidad Universidad de Burgos
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Derecho constitucional II
Año del apunte 2011
Páginas 7
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Organización institucional del Estado. Tema VIII La organización territorial del Estado.
___________________________________________________________________________ TEMA 8. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO (II) 8.1. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS CC.AA.
8.2. LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DEL ESTADO.
La Constitución no determina las competencias de las CC.AA., ni su número, ni fija sus límites territoriales, sino que se remite a los Estatutos de Autonomía, que, de acuerdo con el artículo 147.1.d CE, deberán contener “las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución”. Se parte así del principio de disponibilidad a favor de las CC.AA., para que cada una de ellas decida sobre su nivel competencial.
Sin embargo, esta disponibilidad no es absoluta. Con la finalidad de asegurar la unidad del Estado, la CE establece un sistema para garantizar que un conjunto de poderes y de funciones quede atribuido a las instituciones centrales del Estado, lo que consigue mediante la previsión de una reserva a su favor. Por ello, es esencial establecer una lista de competencias estatales fuera del ámbito de disponibilidad de las CC.AA. La Constitución determina que esta lista se compone de las siguientes materias: 1) Las materias contenidas en el artículo 149.1.
Enumeración de competencias exclusivas estatales, que en sus 32 apartados establece un límite intocable para la asunción estatuaria de competencias por parte de las CC.AA. Lo que quede fuera de ese listado está a disposición de las CCAA para su integración en sus Estatutos, dentro de su ámbito competencial; lo que se incluye en él queda excluido. Así, el artículo 149.1 se configura como el eje del Estado de las Autonomías, y como límite a su desarrollo.
Destaca, la diferente intensidad de la reserva Estatal sobre las materias que se enumeran en este artículo. Se distingue entre cuando una reserva estatal es total o completa -sin que quepa intervención de los poderes de las CC.AA.-, y cuando la atribución de competencias al Estado deja un amplio margen de actuación a las CCAA, como suele ocurrir.
Ejemplos de la reserva estatal total o completa son los siguientes: o o o o Art. 149.1.2. Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo Art. 149.1.3 Relaciones internacionales Art. 149.1.4 Defensa y fuerzas armadas Art. 149.1.5 Administración de Justicia Para determinar el alcance de la competencia exclusiva del Estado en estas materias, hay que establecer el significado de los términos contenidos. El TC, ha precisado el contenido de muchas de estas reservas “en exclusiva”, prohibiendo que se interpreten de forma extensiva, con el objeto de evitar que la reserva del Estado se amplíe indebidamente.
2) Otras materias no incluidas en el artículo 149.1 Junto a la lista de competencias del artículo 149.1 de la Constitución, hay una serie de materias que, sin estar incluidas en esa lista, quedan, fuera de la disponibilidad autonómica, en virtud de otros mandatos constitucionales. Por ejemplo: ────────────────────────────────────────────────────────────── Instituciones y organización territorial del Estado. DADE 2012 74 Organización institucional del Estado. Tema VIII La organización territorial del Estado.
___________________________________________________________________________  Las materias reservadas a ley orgánica.
Las leyes orgánicas son normas que, según el art. 81 CE, sólo pueden dictar las Cortes generales. Ej.: materias relativas al régimen electoral general (art. 81 CE), o al estatuto de jueces, magistrados y personal de la Administración de justicia (art. 122.1 CE).
 Leyes estatales a las que la Constitución encomienda tareas específicas.
Son las leyes de planificación económica general (art. 131.1 CE) o, las referentes al Patrimonio del Estado y al Patrimonio Nacional (art. 132 CE).
 Tributos.
El Estado tiene “la potestad originaria para establecer los tributos mediante ley” (art. 137.1 CE) aún cuando las CC.AA. y las corporaciones locales puedan, establecer sus propios tributos (art.
137.2 CE).
8.3. LAS COMPETENCIAS COMPARTIDAS ENTRE EL ESTADO Y LAS CC.AA.
El Estado de las Autonomías aparece como el resultado del reconocimiento de la variedad de los pueblos de España, y de la voluntad, de proteger sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones. Las CC.AA. no son meras creaciones del Derecho o divisiones artificiales del territorio, sino entidades históricas y culturales propias. Su garantía requiere la habilitación de una serie de técnicas jurídicas, recogidas en el Título VIII CE. Son de dos tipos:   Reparto competencial: asunción por las CC.AA. de un conjunto de poderes o competencias para la protección y defensa de sus intereses propios.
Organización de los poderes autonómicos: establecimiento de un sistema institucional propio, encargado de ejercer esos poderes y competencias.
La delimitación del reparto competencial corresponde a las CC.AA. y su instrumentación jurídica ha planteado problemas. Por ello, el modelo del Estado de las Autonomías es complejo y su regulación y estructura es resultado de una amplia variedad de normas constitucionales legislativas y reglamentarias, de decisiones jurisdiccionales e incluso de convecciones o costumbres ya arraigadas. Destacan: las normas de los EE.AA.; las leyes de transferencia y delegación, y a la fijación de bases; las Sentencias del TC en la resolución de conflictos competenciales y los RD de transferencias de funciones y servicios.
El reparto competencial: Competencias exclusivas y compartidas.
El modelo constitucional español contiene una función pública que, respecto de cualquier materia sobre la que verse, queda reservada al Estado (art.149 CE).
Las funciones públicas que se reparten entre las instancias centrales y las autonómicas son las de tipo legislativo y ejecutivo. En consecuencia, el reparto competencial entre Estado y CC.AA. versa sobre que órganos elaboran las normas legislativas sobre una materia y quienes las ejecutan. Sobre materia jurisdiccional, puede distinguirse, a efectos de reparto competencial: ────────────────────────────────────────────────────────────── Instituciones y organización territorial del Estado. DADE 2012 75 Organización institucional del Estado. Tema VIII La organización territorial del Estado.
___________________________________________________________________________    Competencias exclusivas del Estado. Son materias sobre las que el Estado tiene la competencia para ejercer todas las funciones públicas referentes a ellas, tanto de naturaleza legislativa como administrativa.
Competencias exclusivas de las CC.AA. Aquellas materias que los EE.AA reservan íntegramente a la competencia de las CC.AA. Desde el punto de vista material se trata de materias reservadas en exclusiva a la CA. Desde el punto de vista funcional, la Comunidad tiene competencias exclusivas en la materia.
Competencias compartidas. Son de materias, muy numerosas, y relevantes (sanidad o educación). Presentan formas muy diversas: pueden suponer o un reparto de funciones (legislativa al Estado, ejecutiva a las CC.AA.) o bien en una división de atribuciones incluso dentro de la misma función. Desde una perspectiva material se habla de unas materias compartidas; desde la perspectiva funcional se habla de competencias compartidas, como concepto opuesto al de competencias exclusivas.
Las competencias compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Legislación y ejecución.
Los tipos de competencias compartidas son muy diversas. Lo más frecuente es la atribución al Estado de la función legislativa sobre una materia, dejando la posibilidad a las CC.AA. de asumir en sus Estatutos otras competencias distintas de la legislativa, como la reglamentaria o la ejecutiva.
Hay conflictos constitucionales sobre si la norma reglamentaria debe considerarse ejecución o legislación. El TC distingue entre diversos tipos de reglamentos: los relativos a la organización de los servicios administrativos y los relativos al funcionamiento de los mismos son parte de la función ejecutiva, corresponderán a las CC.AA. que hubieran asumido, en sus Estatutos de Autonomía, la competencia; mientras que los reglamentos que desarrollan y complementan normativamente los mandatos legales han de considerarse parte de la función legislativa.
Bases y desarrollo.
En determinados supuestos, la reserva en favor del Estado por los apartados del artículo 149.1 CE es aún más reducida; refiriéndose a la denominada legislación básica. Una variante de este tipo sería la reserva en favor del Estado de las bases de un sector. La jurisprudencia constitucional identifica, la reserva de las bases con la legislación básica.
Régimen de la compartición entre bases estatales y desarrollo autonómico según la CE: a) Las bases integran un común denominador normativo. Las leyes básicas estatales deberán dejar que las CC.AA. puedan elaborar su propia normativa de desarrollo. Debe unirse una política normativa estatal, mediante leyes básicas, con una pluralidad de políticas normativas autonómicas, mediante leyes de desarrollo.
b) La extensión de la reserva de lo básico a competencias ejecutivas. La existencia de materias que exigen un tratamiento jurídico uniforme en todo el territorio español supone que las autoridades estatales deben ser competentes para ejercer funciones ejecutivas, que deban permanecer centralizadas y que son básicas. Ej.: la autorización estatal del empleo de sustancias aditivas en el territorio español.
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___________________________________________________________________________ c) El concepto de bases como competencia horizontal del Estado. La reserva al Estado de las bases de una materia determinada puede extenderse a funciones legislativas y ejecutivas, Supone una amplia habilitación a favor de la competencia estatal. Ej.: las bases y coordinación general de la sanidad. Se configuran así las denominadas competencias horizontales o transversales del Estado que afectan a una pluralidad de materias.
d) Las bases deben tener rango de ley. Su importancia ha llevado al TC a elaborar unos requisitos formales que deben reunir las normas básicas estatales. La propia ley básica ha de declarar expresamente el alcance básico de sus normas. Las Cortes Generales, mediante ley, deben establecer lo que ha de entenderse por básico. Excepcionalmente el Gobierno puede regular por Decreto aspectos básicos de una materia cuando esa regulación resulte indispensable para garantizar el fin perseguido por la reserva competencial del Estado.
Otros supuestos: Casos en los que la potestad normativa de las CC.AA. depende de los términos que establezca una ley estatal, sin relacionar esa dependencia con el carácter básico de la ley del Estatuto.
Ejemplo: en contenido en el artículo 152.1 CE, que establece que las CC.AA. tendrán competencia para participar en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio de conformidad con lo previsto en la LOPJ. Esta competencia ha sido asumida por la totalidad de los EE.AA. Los Estatutos pueden introducir nuevos supuestos de empleo de esta fórmula, al remitirse a lo dispuesto en una ley estatal.
8.4 LAS COMPETENCIAS LEGILSATIVAS Y EJECUTIVAS DE LAS CC.AA.
Según el sistema diseñado en el Título VIII CE, las competencias correspondientes a cada CCAA serán las incluidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía. Se trata de competencias de atribución, en cuanto que las funciones no asumidas expresamente por el Estatuto de Autonomía se entenderán que son asumidas por el Estado; de acuerdo con la cláusula de “cierre” del artículo 149.3 “la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderán al Estado”.
El TC ha precisado: “Para determinar si una materia es de competencia del Estado o de la CCAA, o si existe un régimen de concurrencia, resulta decisorio el texto del EE.AA de la CCAA, a través del cual se produce la asunción de competencias. Si el examen del Estatuto correspondiente revela que la materia no está incluida en el mismo, la competencia será estatal, pues así lo dice el artículo 149.3 CE”. (STC 18/82) Para ampliar al máximo el ámbito competencial de cada CCAA, los EE.AA. han tendido a incluir todas las competencias no reservadas expresamente al Estado en el art. 149.1.
Los EE.AA. asumen listas de competencias que definen como exclusivas. Para esta definición es decisivo el texto del Estatuto, que debe interpretarse conforme a la Constitución.
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___________________________________________________________________________  COMPETENCIAS LEGISLATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Suponen la asunción por las CCAA de todas las funciones (legislativa, reglamentaria, ejecutiva) sobre una materia determinada. De acuerdo con el principio dispositivo que inspira su Estatuto, las diversas CCAA, podían haberse limitado a asumir competencias ejecutivas o administrativas. Sin embargo no ha sido así: todas las CCAA han asumido competencias tanto administrativas, como para dictar normas con rango de ley (incluso se ha admitido que la potestad legislativa es el exponente por excelencia de la autonomía). Y la asunción de competencia exclusiva en cuanto a la legislación se ve acompañada de una competencia similar en cuanto a la ejecución, que corresponderá íntegramente a la Administración autonómica.
Esta decisión en favor de la asunción de competencias legislativas, común en todos los Estatutos tiene dos consecuencias: o Las CCAA pueden dictar normas de igual rango que las leyes estatales, sin quedar sometidas a éstas: las normas de las CCAA con rango legislativo no constituyen, un mero desarrollo reglamentario de las normas estatales, sino que están sometidas únicamente a la CE y a los EE.AA.
o Esas normas, por su carácter legislativo no quedarán sometidas, como las normas reglamentarias, a la jurisdicción contencioso-administrativa: sólo a la jurisdicción constitucional.
COMPETENCIAS EJECUTIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Las competencias ejecutivas tienen una gran importancia, ya que son la expresión cotidiana de la acción de los poderes públicos, directamente relacionada con los ciudadanos.
La nueva ordenación territorial del Estado prevista en nuestro texto constitucional, vino a crear un nuevo nivel ejecutivo: la Administración autonómica, distinta de la estatal y local. En el ámbito autonómico coincide:  La Administración Estatal: dirigida, según el art. 154 de la Constitución, por un Delegado nombrado por el Gobierno.
 La Administración Autonómica: dirigida por el ejecutivo de la C.A.
 Las Administraciones locales: provincial, insular o municipal.
Ésta es la dimensión en que más se han visto afectados, desde el punto de vista cuantitativo, los poderes públicos, al haberse producido una redistribución radical de las tareas administrativas.
La regulación constitucional y estatuaria del Estado de las Autonomías es muy compleja y no puede reducirse a unos principios generales. En nuestro país de acuerdo con las previsiones constitucionales y estatuarias, es necesario diferenciar diversas situaciones: a) Cuando una materia ha sido atribuida en exclusiva al Estado, se reserva todas las funciones públicas en esa materia a los órganos centrales del Estados. Es el caso de las relaciones internacionales o de defensa.
b) Cuando se trata de materias asumidas en exclusiva por los Estatutos de las CCAA, se da la situación opuesta: las potestades ejecutivas corresponderán a las CC.AA. sin equiparación estatal alguna. La Administración Autonómica ejecutará en exclusiva las leyes también autonómicas.
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___________________________________________________________________________ c) Cabe que, en una materia determinada, la Constitución reserve la legislación al Estado, y que las CC.AA. puedan asumir todas las competencias ejecutivas en esa materia. Por ejemplo, el art. 149.1 CE reserva como competencia exclusiva al Estado la “legislación sobre propiedad intelectual e industrial”. De esta forma, algunos Estatutos han asumido la ejecución de la legislación del Estado en materia de propiedad intelectual e industrial.
Se produce así una división funcional: la legislación corresponde al Estado y la ejecución a la C.A.
d) En las funciones ejecutivas también puede existir una compartición de tareas entre el Estado y las CC.AA. En el mismo ámbito territorial, pueden existir órganos administrativos autonómicos y estatales con competencias sobre la misma materia.
Para evitar los conflictos que puedan derivarse de esta situación, se ha preconizado el establecimiento de una Administración única en las materias de competencias compartidas. Esta Administración única, es encomendada a la competencia autonómica y se encarga de la ejecución tanto de la normativa autonómica como de la estatal.
e) Aparte de las competencias reservadas a las CC.AA. en sus Estatutos, la Constitución, en su artículo 150, reserva al Estado la facultad de atribuir a las CC.AA. competencias adicionales.
8.5. LA FINANCIACIÓN DE LAS CC.AA.
El art. 156.1 CE reconoce la autonomía financiera de las CC.AA. “para el desarrollo y ejecución de sus competencias”, lo que implica un poder de autodisposición sobre los recursos necesarios para una efectiva asunción de las competencias previstas en sus Estatutos Esta autonomía financiera deberá realizarse <<con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles>>. Por ello, se establece un mecanismo para asegurar la coordinación y la solidaridad, tanto desde la perspectiva de la regulación de los ingresos de las CC.AA., y su autonomía tributaria, como en la regulación del gasto (autonomía presupuestaria).
En el art. 157 se prevé un instrumento para la coordinación de las competencias financieras desde la perspectiva de los ingresos.
- 157.1 CE: Enumera las fuentes de recursos de las CC.AA.
157.3 CE: El ejercicio de las competencias financieras podrá regularse mediante Ley Orgánica. El Estado, mediante LO, podrá establecer las líneas directivas del modelo de financiación de las CC.AA., en sus fuentes de ingresos, y las competencias financieras conexas. Estas líneas directivas quedaron definitivamente fijadas dentro del proceso de desarrollo del Estado de las Autonomías, mediante la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LO 8/80, de 22 de septiembre, LOFCA).
Esta ley contiene normas referentes a la capacidad tributaria de las CC.AA., a su coordinación con la actividad estatal, y a la ordenación de la potestad de gasto autonómica.
Representa, un elemento constitutivo del bloque de constitucionalidad en materia financiera y es una de las leyes a que se refiere el art. 28.1 de la LOTC como canon de constitucionalidad, al <<delimitar las competencias del Estado y de las diferentes CC.AA.>>. Se puede hablar de un sistema LOFCA <<de financiación de las CC.AA.>>, sistema completado por los Acuerdos entre los principales actores políticos (Gobierno y oposición), y por diversos acuerdos posteriores.
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___________________________________________________________________________  Ingresos de las Comunidades Autónomas El art. 157.1 CE enumera un conjunto de sus fuentes de ingresos que incluye los instrumentos usuales de financiación de las organizaciones públicas. De acuerdo con la LOFCA, las CC.AA. no han creado “sistemas tributarios propios”, sino que se han integrado en el sistema tributario estatal. Sus vías para la obtención de ingresos han sido aquellas que suponen una participación en los ingresos del Estado. Tales vías son: - La cesión de tributos estatales (art. 157.1.a): aquellos tributos que, habiendo sido establecidos por una ley estatal, se destinan, a las CC.AA., que incluso disponen, respecto de ellos, de determinadas competencias normativas que pueden afectar a su régimen. La importancia de esta fuente ha ido creciendo, a partir de L. O. 7/2001, que reforma la LOFCA. Se destaca la cesión de un % del IRPF, la cual incluye la posibilidad de que, las CC.AA. puedan fijar una propia tarifa autonómica de dicho impuesto.
- Transferencias presupuestarias: resulta difícil determinar los criterios para fijar los % de participación de cada CC.AA. en los fondos destinados a su financiación. Mediante diversos acuerdos, y según la LOFCA, en una primera fase se empleó un criterio basado en el coste efectivo de los servicios transferidos a cada Comunidad. A partir de 1986, este criterio se sustituye por parámetros basados en las efectivas necesidades de las CC.AA. La CE, en su art. 158 prevé que dicha asignación cubra y garantice un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.
- Fondo de Compensación Interterritorial. fuente relevante de ingresos la prevista en el art.157.1 c): las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial. Este fondo viene descrito en el art.158.2, como un conjunto específico de recursos, con entidad propia, destinado a corregir desequilibrios económicos territoriales y a hacer efectivo el principio de solidaridad.
Otras fuentes de financiación. La propia CE ofrece posibilidades a las CC.AA. para que obtengan recursos propios: - o Rendimientos procedentes del patrimonio de las CC.AA. así como los ingresos de Derecho privado (157.1.d) y los procedentes de las operaciones de crédito (157.1.e) o Art. 157.1 b) permite la creación por la C.A. de <<sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales>>; y el apartado a) posibilita que establezcan recargos sobre impuestos estatales.
 Potestad de gasto de las CC.AA.: La LOFCA contiene las previsiones básicas de su régimen presupuestario: los presupuestos han de tener carácter anual, e incluir todos los gastos e ingresos de la correspondiente C.A. Los Presupuestos de las CC.AA. quedarán bajo el control del Tribunal de Cuentas.
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