Unidad 05. Los actos normativos del Gobierno con rango de ley (2015)

Apunte Español
Universidad Universidad Autónoma de Barcelona (UAB)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura Derecho Constitucional I
Año del apunte 2015
Páginas 7
Fecha de subida 24/04/2015 (Actualizado: 01/05/2015)
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Unidad 5 de Derecho Constitucional sobre los actos normativos del Gobierno con fuerza de ley, esto es, los decretos-legislativos y los decretos-ley.

Ampliado con el manual de Luis López Guerra (y colaboradores) de Derecho Constitucional (Volumen I)

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Derecho Constitucional Unidad 5. Los actos normativos del gobierno con rango de ley 1. El decreto-ley El decreto ley es una norma provisional con rango de ley que dicta el Gobierno en caso de urgencia o necesidad. Viene regulado en el artículo 86 de la Constitución Española, que atribuye de forma directa la potestad normativa originaria al Gobierno, condicionada por el cumplimiento de ciertos requisitos. Es decir, la propia Constitución es la que le atribuye directamente la potestad de dictar decretos-leyes, delimitando los supuestos en que puedo hacerlo.
El elemento definitorio de estas normas es su excepcionalidad y su provisionalidad en supuestos no establecidos por la Constitución. Por tanto, la circunstancia que habilita al Gobierno para hacer uso de esta potestad normativa es la existencia de una “extraordinaria y urgente necesidad” (art. 86 CE).
No hay actuación ilegítima del Gobierno, salvo que actúe sin que concurra hecho habilitante, circunstancia que deberá valorar en su caso el Tribunal Constitucional. Se trata de una potestad extraordinaria cuyo ejercicio corresponde en exclusiva al Gobierno y que no puede ser delegada por éste.
Los decretos leyes, o reales decretos leyes, son dictados por el Consejo de Ministros como órgano colegiado, sin requerimiento de una previa autorización parlamentaria y siempre que haya un supuesto extraordinario que justifique dicho dictado.
Es una quiebra del principio de separación de poderes, por eso se concibe la intervención del poder legislativo a posteriori de su promulgación. La Constitución Española impone un pronunciamiento expreso sobre su convalidación o derogación. Para el debate del decreto-ley, el Reglamento del Congreso establece un procedimiento especial y sumario (151-153 RC).
Presupuesto habilitante Para dictar un decreto ley hace falta la existencia de una extraordinaria y urgente necesidad. Es el propio Gobierno quien tiene que decidir si existe o no esta extraordinaria y urgente necesidad ya que la Constitución no establece dichos supuestos.
Además, tiene que existir coherencia y una relación clara entre la situación que se pretende abordar y las medidas que se proponen en el decreto-ley. Está pensado, por tanto, para una situación grave o imprevisible que exige repuesta rápida sin poder esperar al legislativo.
El Tribunal Constitucional ha entendido que esta necesidad es relativa: también cuando sean necesarios para llevar a cabo el programa político del Gobierno para paliar necesidades relativas que se originen en el desarrollo ordinario del quehacer gubernamental.
En suma, hoy en día en nuestro país la legislación de urgencia, es decir, el dictado de decretos-leyes, se concibe más como un instrumento de participación del ejecutivo en la función legislativa en caso de premura legislativa que como un remedio para supuestos de excepción. Para esos supuestos la Constitución contempla posibilidades de reacción por parte de los poderes públicos mucho más enérgicas, como son los estados especiales previstos en el artículo 116 de la Constitución 1 Límites materiales Hay unos límites materiales en los decretos-leyes (art. 86.1 CE); hay materias vedadas que no podrán ser objeto de los decretos-leyes. Estas materias prohibidas son:  Ordenamiento de las Instituciones básicas del Estado. Serían aquellas previstas por la Constitución y que requieren ley de desarrollo (STC 60/86). Engloba, así: - Organizaciones públicas constitucionalmente reconocidas.
- Del Estado central o aquellas en las que el Estado se organiza territorialmente.
- Sometidas a reserva de ley o de LO.
No puede entrar en su organización ni en los aspectos generales de su funcionamiento. Sí puede, en cambio, en elementos incidentales.
 Derechos y deberes de los ciudadanos regulados en el Título Primero. Se refiere a tos los derechos, deberes y libertades del Título I, no sólo a los derechos y libertades de la Sección primera, capítulo segundo del dicho primer Título.
La limitación es, por tanto, más amplia que la reserva de ley que el artículo 53.1 establece para el Capítulo Segundo del Título primero. Se prohíbe abordar el régimen general e incidir en su núcleo central.
 Régimen de las Comunidades Autónomas. Es un concepto más amplio algo más amplio que el del Estatuto de Autonomía, pues el Tribunal Constitucional ha indicado que se refiere a la regulación sobre las Comunidades Autónomas contenida en la Constitución, los Estatutos y las leyes competenciales.
 Derecho Electoral General. Se refiere aquí al conjunto de las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las Entidades territoriales previstas en el artículo 137 CE.
 Materias implícitamente excluidas: - Delegación legislativa (el caso de los decretos legislativos).
- Autorización para tratados internacionales cuando debe ser otorgada por las Cortes.
- Materias nominalmente reservadas a la ley.
Límite temporal Tiene un límite temporal que consiste en 30 días hábiles de validez desde su aprobación en el Consejo de Ministros, a lo largo de las cuales, el Congreso se tiene que reunir para convalidarla no. Pasados esos treinta días y sin existir una pronunciación por parte del Congreso, el decreto-ley caduca y desaparece del Ordenamiento. Es un proceso donde el Senado no interviene en ningún momento.
El control de los decretos-leyes En ese plazo, el Congreso debe, por tanto, pronunciarse expresamente sobre el decreto-ley, eso sí, sobre la totalidad de la norma, sin posibilidad de modificación. Si el Congreso no estuviera reunido deberá ser convocado a tal objeto en dicho plazo (art. 86.2 CE); si estuviese disuelto o hubiese finalizado su mandato (entre periodo de sesiones o convocatoria de elecciones) será la Diputación Permanente la que ejerza la función de control (art. 78.3 CE).
2 El Congreso, tiene, por tanto diferentes opciones:  Convalidación. Convierte el decreto-ley en definitivo, ahora ya sin la nota de provisionalidad, pero sin que se opere una conversión del mismo en ley. Sigue siendo el mismo acto con el mismo nombre y no arregla los posibles vicios formales o de contenido. Se lleva a cabo un debate de totalidad y una votación sobre la convalidación.
 Derogación. Conlleva la expulsión inmediata del Ordenamiento antes del transcurso de los treinta días. En este caso, se plantea el difícil problema de los efectos producidos por el decreto-ley durante el breve período en que estuvo en vigor.
Teniendo en cuenta que el decreto-ley surge en virtud de una habilitación constitucional y sin vicio de ilegitimidad, no parece que la derogación deba tener efectos ex tunc, sino que los efectos producidos durante dicho período de vigencia serán, en principio y a reserva de lo que disponga el acto de derogación, plenamente válidos; la derogación tendría, por consiguiente, efectos ex nunc.
 La conversión en ley. La Constitución prevé que durante el plazo de treinta días, “las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia” (art. 86.2 CE).
Es un trámite posterior a la convalidación: primero se decide sobre la convalidación o derogación y, a continuación y en caso de que haya quedado convalidado, se decide si se tramita o no como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Se inicia a petición de un Grupo tras pregunta de la Presidencia y sólo se admiten enmiendas al articulado.
Una vez dictada la ley, esta ley va a sustituir el decreto-ley con efectos retroactivos de manera que la fecha de vigencia de esa nueva ley no será la de su aprobación sino la del dictado del decreto-ley. Sana los posibles vicios sólo de las partes que se incorporen al nuevo acto normativo. Las que no, pierden vigencia al caducar el decretoley.
La Diputación Permanente sólo puede tramitar como ley los decretos-leyes aprobados entre legislaturas (cuando las Cortes están disueltas). Si se aprueba entre periodo de sesiones, puede convalidarlo, pero no puede decidir sobre su tramitación como ley.
El control del Tribunal Constitucional El decreto-ley puede ser controlado por el Tribunal Constitucional quien ejerce su control jurisdiccional. Se lleva a cabo en dos dimensiones:  Control formal. Este control se basa sobre todo en determinar la existencia del presupuesto habilitante (evitando así un posible abuso o arbitrariedad), sus límites materiales y su adecuación a los procedimientos establecidos.
 Control material. Se estudia su adecuación a la Constitución en sentido amplio.
Hay que tener presente que la impugnación de un decreto-ley no implica la impugnación de la ley a la que da origen dicho decreto-ley.
3 2. La legislación delegada y el decreto-legislativo Los decretos legislativos son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno, en virtud de una autorización expresa de las Cortes denominada delegación legislativa. La delegación legislativa prevista en la Constitución en el artículo 82, permite a las Cortes atribuir al Gobierno, mediante una ley de delegación, la potestad de dictar una norma con fuerza de ley, denominada decreto legislativo en los términos previstos en la propia ley de delegación y dentro de los límites y requisitos expresamente contemplados en el citado precepto constitucional.
Funciona a través de la llamada legislación por fases.
- Una primera en la que las Cortes delegan la potestad legislativa en el Gobierno para que regule una cuestión determinada sometida a ciertos requisitos y controles.
- Una segunda fase en la que se lleva a cabo el dictado por parte del Gobierno del acto normativo que va a incorporarse al Ordenamiento, es decir, del decreto legislativo, en los términos de la delegación.
Esta cuestión se regula de los artículos 82 al 85 de la Constitución Española con una regulación detallada. Las Cortes, mediante una ley, permiten el ejercicio de su potestad legislativa al Gobierno para que, de conformidad a una serie de requisitos y condiciones, dicte “decretos-legislativos”.
Hay una igualdad de rango con la ley parlamentaria por expresa mención constitucional. Se delimitan dos fases, cada una representada por un acto normativo diferente; la ley de delegación y la el decreto-legislativo. El acto normativo que dicta el Gobierno en ejercicio de esa delegación es una norma con rango, fuerza y valor de ley a todos los efectos con eficacia permanente sin estar sujeto a la vigencia o no de una circunstancia.
Tipos de delegación La Constitución prevé dos tipos de delegación, la que tiene por objeto la formación de textos articulados y la que tiene la finalidad de refundir varios textos legales (art. 82.2 CE).
La Constitución dedica el primer tipo de delegación a los artículos 82.4 y 83. Las leyes de delegación que tienen por objeto la formación de textos articulados se denominan leyes de bases. Por el contrario, la delegación que tiene como finalidad refundir varios textos legales se hace mediante unas leyes ordinarias de delegación.
 Ley de bases. Para la elaboración de textos articulados, consisten en una serie de principios sobre los aspectos esenciales de la regulación a elaborar. Debe delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa.
Son aprobadas en el Pleno, siguiendo el procedimiento legislativo ordinario. Aquellas leyes que facultad al gobierno mediante decreto legislativo.
 Leyes ordinarias. Para refundir en un solo texto normas dispersas sobre una determinada materia. Se delega la posibilidad de aprobar un texto refundido, en el que se cogen las normas dispersas de una determinada materia en diferentes códigos para llevar a cabo una recapitulación de normas.
Posibilidad de revocación Mientras dura el plazo para el ejercicio de la delegación y hasta que el mismo se produce, el legislador tiene temporalmente limitada su capacidad para regular la materia sobre la que ha atribuido al Gobierno potestad legislativa, 4 aunque tal limitación es revocable a voluntad del propio legislador (art. 84 CE). Exista, por tanto, la posibilidad de revocación en cualquier momento mediante una derogación o dictado de ley sobre la materia.
Este artículo determina que si durante la tramitación de la ley se presentan enmiendas que afecten a una legislación en vigor o a una propuesta de ley en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a la tramitación de esa propuesta o enmienda que pueda incidir negativamente sobre una delegación en vigor. Si el Gobierno lo hace, los proponentes, podrán plantear una proposición de ley para derogar la delegación en vigor.
Limites materiales Desde una perspectiva material la Constitución impone limitaciones a la delegación legislativa. Hay una serie de prohibiciones a la delegación, que no puede versar sobre materias reservadas a la ley orgánica (art. 82.1 CE) y actos de las Cortes excluidos de la potestad legislativa, es decir, nombramientos de cargos atribuidos al Parlamento, autorización previa de tratados internacionales o celebración de referéndums como la aprobación de los presupuestos del Estado.
Además, para el caso de las leyes de bases, estas no pueden autorizar su propia modificación, ni puede facultar al Gobierno a dictar normas con carácter retroactivo (art. 83 CE).
Leyes de bases y leyes ordinarias Tanto las leyes de bases como las ordinarias, en medida que contengan una delegación legislativa, deben en todo caso: - Dirigirse al Gobierno, sin subdelegación posible. No cabe delegación a ningún otro órgano del Estado ni nivel territorial, siendo el Consejo de Ministros la que lleve a cabo la aprobación del decreto-legislativo.
- Ser expresa, es decir, verse claramente en la norma. Se tiene que poner de forma expresa y literal que se faculta al Gobierno a dictar un decreto-legislativo.
- La materia de la delegación tiene que ser una materia concreta. No se permiten delegaciones genéricas sin posibilidad de delegación de aspectos generales.
- Con fijación de un plazo concreto, con la imposibilidad de hacerla de modo indefinido, un plazo libre que establecerá la ley de delegación, sin caber la delegación por tiempo indefinido. Cabría la posibilidad de una nueva ley de delegación para ampliar el plazo con una prórroga.
- Tener como objeto un único acto normativo. Por cada ley de delegación (de bases u ordinaria) el Gobierno estará facultado de legislar un decreto-legislativo que se ocupe de esa materia. Lo contrario equivaldría a atribuir al ejecutivo, por el tiempo que durase la delegación, la función legislativa sobre una materia, permitiendo que el Gobierno pudiese producir sucesivos decretos legislativos sobre la misma.
Las leyes de bases En el caso de que se trate de una ley de bases, supuesto que se da en el caso de una delegación que tiene por objeto la formación de textos articulados, hay una serie de requisitos específicos: - Debe delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación; una previsión de aquello que podrá abordar el Gobierno determinando su ámbito de trabajo, lo que supone que dichas bases deben tener el suficiente grado de concreción como para que no pueda calificarse la delegación como una habilitación en blanco.
- Debe delimitar con igualdad de previsión “los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio”.
5 Las bases deben servir, por tanto, para que el Gobierno, atendiendo al objeto y al alcance y a los principios y criterios, que le indique el legislador, elabore un texto articulado que gozará de fuerza de ley.
La Constitución impone dos limitaciones de carácter material a la delegación mediante ley de bases. El artículo 83 prohíbe que las leyes de bases autoricen al Gobierno a modificar la propia ley de bases, ya que esta posibilidad permitiría al Gobierno esquivar las estrictas limitaciones con que la Constitución circunscribe la delegación, pudiendo modificar el ámbito de la misma o los principios a los que debería ajustarse.
Se excluye, por otro lado, la posibilidad de que la norma a elaborar por el Gobierno se dicte con carácter retroactivo, prohibición que ha de interpretarse de manera restrictiva, según el Tribunal Constitucional, para evitar limitar de manera excesiva la utilidad de la delegación legislativa, ya que cualquier norma suele tener algún grado de retroactividad para incidir en alguna medida sobre relaciones jurídicas vivas.
Las leyes ordinarias En el caso de que se trate de una ley ordinaria, la que se emplea para las delegaciones que tienen como objeto un texto refundido, los requisitos específicos son: - Especificación de la capacidad de actuación del Gobierno. Si se le permite la simple refundición (recopilación de la regulación dispersa sin modificar nada) o bien una armonización (algún tipo de modificación destinada a eliminar las normas repetidas, derogadas, aquellas con pérdida de vigencia o bien a modificar las normas con objeto de solventar posibles lagunas o contradicciones).
- Concreción de los textos que deben refundirse.
Control de la potestad legislativa delegada El control jurisdiccional se lleva a cabo en función de la naturaleza del decreto-legislativo. La competencia recae sobre el Tribunal Constitucional que estudia los requisitos formales y materiales de la Constitución y de la ley de derogación y los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo con una valoración de la adecuación a la ley de delegación. Esta capacidad de control cuyos efectos no terminan de precisarse que podrán desarrollarse sobre esas partes del decreto-legislativo que excedan a la delegación.
La Constitución, en su artículo 82.6 establece que “sin prejuicio de la competencia propia de los tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”. Es de este precepto constitucional, y de la naturaleza de la institución de donde se pueden deducir los tres tipos de control mencionados: el control ante el Tribunal Constitucional, el control ante los tribunales ordinarios y el control a cargo del propio parlamento.
El Tribunal Constitucional La competencia de control del Tribunal Constitucional es indiscutible y se deduce de la naturaleza de la delegación legislativa y de las atribuciones de dicho Tribunal. Al miso le corresponde el control de la constitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley (art. 161.1 CE), y por consiguiente, también el de los decretos-legislativos.
La inconstitucionalidad se puede producir tanto por razones de carácter procedimental, debido a la infracción de los artículos de la Constitución que regulan la delegación, como por causas materiales, porque el contenido del decretolegislativo conculque cualquier precepto constitucional.
6 Respecto a la nulidad en principio solo lo estima el Tribunal Constitucional y puede deberse ya sea por la existencia de límites constitucionales o bien por límites de la norma de delegación ya sean estos formales (de plazo) o materiales (con exceso, defecto u omisión de contenidos).
Los tribunales ordinarios Los decretos-legislativos ultra vires son aquellos que regulan temas no contemplados en la ley de bases correspondiente.
El método de tratarlo se encuentra en la forma de aplicación de la teoría de la degradación mediante la cual, todos los elementos de un decreto-legislativo que vayan más allá de la autorización parlamentaria son reglamentos y deben ser tratados como reglamentos. Se puede entender que: - Esta teoría no es aplicable entiendo que todo el decreto es un acto normativo con rango de ley apartando las partes que exceden de la delegación estudiado por el Tribunal Constitucional.
- Que se aplica en totalidad esta teoría de manera que una parte se considerará con rango de ley y la otra, aquello que contradice la ley de delegación y la Constitución en cuanto a procedimiento, reglamentario.
En este segundo caso, estaríamos delante de un reglamento nulo, que podría ser declarado así por el Tribunal Supremo.
Esta segunda tesis ha sido admitida por el propio Tribunal Constitucional. Asimismo, el legislador la ha sancionado en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, al atribuir a los juzgados y tribunales de ese orden el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los decretos-legislativos “cuando excedan los límites de la delegación” (art. 1.1. LJCA).
Lo más razonable es aplicarla en un modo intermedio; considerarlas como reglamentos pero en la medida que se integran en un acto normativo con rango de ley, de manera que la posibilidad de anulación solo correspondería al Tribunal Constitucional.
Las leyes de delegación En cuanto al control parlamentario, la Constitución se limita a contemplar la posibilidad de que el legislador prevea fórmulas “adicionales” de control en la propia ley de delegación (art. 82.6 CE). Tales formulas pueden ser previas o posteriores a la promulgación del decreto-legislativo: - Previo. Es el caso de Informes del propio Parlamento no vinculantes. Solo este control previo podría incidir sobre el uso que el Gobierno pueda hacer de la delegación, esto es, sobre el texto del decreto-legislativo.
- Posterior. El control a posteriori lo lleva a cabo las Cortes como órgano delegante, sólo si hay previsión expresa.
Son puramente declarativos, es decir, que se limitan a poner en relieve los eventuales excesos del ejercicio de la delegación, pues no parece admisible que pueda condicionarse la fuerza de ley de un decreto legislativo ya en vigor.
Este tipo de control permitirá, en su caso, la reprobación política del Gobierno por parte de la Cámara, pero no afectarán a la vigencia de la norma.
El Reglamento del Congreso de los Diputados prevé que cuando una ley de delegación establezca el control adicional de la legislación delegada por esta Cámara, los diputados y grupos parlamentarios disponen de un plazo de un mes, tras la publicación del decreto-legislativo en el BOE (Boletín Oficial del Estado), para formular objeciones. De presentarse alguna, será examinada por la comisión correspondiente y luego por el Pleno de la Cámara, señalando el Reglamento que “los efectos jurídicos del control serán los previstos en la ley de delegación” (art. 153 RCD).
7 ...



Comentario de cpinosfernandez en 2015-04-29 16:55:39
Los temas del 5 al 10 de Derecho Constitucional los subirás?
Comentario de gsamaniegoasenjo en 2015-04-29 20:29:30
El 6 y el 7, a finales de esta semana estarán seguro. El 8, el 9 y el 10, a la espera de que los hagamos en clase. Para el día 15 de mayo estarán todos colgados! Saludos!