TEMA 2 - Actividad de fomento (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Actividad de las Administraciones
Año del apunte 2014
Páginas 8
Fecha de subida 30/03/2015
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Actividad de las Administraciones TEMA 2 – Actividad de fomento TEMA 2 – ACTIVIDAD DE FOMENTO 1.
INTRODUCCIÓN: La actividad de fomento es una actividad de la AP. La actividad de fomento no entra en la esfera jurídica de los ciudadanos para limitarla, sino al contrario, para ampliarla, para dar alas. El Estado deja de ser una pura estructura de dominación para asumir una responsabilidad creciente sobre la marcha de los procesos sociales y económicos. El Estado considera como un objetivo primordial el bienestar de los súbditos y el incremento de su riqueza; diversas actividades que llevan a cabo los sujetos privados presentan un grado de coincidencia natural con los objetivos de interés general que persigue institucionalmente la Administración: son actividades cuya realización es deseable desde el punto de vista del Estado, pero que éste, por razones muy diversas, no puede emprender por sí solo. Por ello, frente a dichas actividades no cabe otra actitud posible que estimular a dichos sujetos a desarrollarlas y, en su caso, orientarlas de manera que se optimice el beneficio colectivo que generan y se eviten eventuales desviaciones en su ejecución.
La manera de realizar de forma objetiva e imparcial no es a través de la propia AP sino que el interés general lo realiza un sujeto privado, no público pero se realiza de la forma que se ajuste más al interés público.
Puede consistir en bonificaciones, subvenciones,… La actividad de fomento satisface necesidades públicas o que se estiman de utilidad general y sin usar de la coacción ni crear servicios públicos.
2.
CONCEPTO: La actividad de fomento es una actividad de la AP encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidas a los particulares (o a otra AP) y que se estiman de utilidad general, y sin usar de la coacción ni crear servicios públicos. Es una de las formas en como la AP realiza el interés general y las políticas públicas que tiene encomendadas. Además, el medio utilizado como estímulo son las “ayudas”, fundamentalmente, de índole económica (subvención).
La AP mediante una actuación o estímulo (de tipo muy diverso) promueve actividades particulares o también de administración que son beneficiosas para el interés pública.
La actividad pública de promoción se ha extendido a la inmensa mayoría de los sectores económicos y a buena parte de sectores de la cultura y de la acción social; la responsabilidad que el Estado ha asumido respecto de la marcha global de toda la sociedad ha provocado una generalización de las medidas de fomento, basada en la singular hipótesis de que todo lo que no es negativo se considera poco menos que de utilidad pública; ya no se trata sólo de que los particulares satisfagan indirectamente necesidades públicas, estimulándoles a ello, sino de la posibilidad de favorecer cualquier tipo de actividades que ofrezcan algún rasgo positivo.
El desordenado crecimiento de la actividad de promoción pública de la vida económica, unido a la crisis financiera del Estado social y al auge de las políticas macroeconómicas de signo neoliberal, han terminado 1   Actividad de las Administraciones TEMA 2 – Actividad de fomento generando una reacción que ha afectado a la legitimidad de esas políticas promocionales y de fomento, así como al conjunto de instrumentos que utilizan.
3.
CLASES: Por el régimen jurídico de su otorgamiento, distinguimos: • Ayudas regladas (otorgadas de manera reglada) • Ayudas discrecionales.
Por sus destinatarios, las ayudas pueden beneficiar a: • Particulares (incluidas las empresas).
• Otras AAPP.
La AP que recibe más ayudas son los entes locales. Estos son claramente deficitarios. Un aspecto muy importante de los entes locales son las subvenciones que recibe del Estado (sobretodo) y de las CCAA.
Por su contenido, las ayudas pueden consistir en: • Beneficios honoríficos.
Entre las técnicas públicas de fomento que apelan al estímulo psicológico del honor solían mencionarse la concesión de títulos nobiliarios, las condecoraciones civiles y militares y los premios, además de algún otro supuesto singular, como las calificaciones académicas.
Todas estas modalidades de acción premial poseen una relevancia e impacto social indudables; pero su calificación como medidas de fomento es altamente discutible. De promoción o fomento puede hablarse con propiedad sólo en la medida en que pueda establecerse una relación directa de causa a efecto entre una acción pública dirigida a un sujeto y la realización por éste de una conducta o actividad de interés general; y nada de esto sucede en las medidas que enumeramos antes.
Por lo demás, no cabe desconocer que la eficacia incentivadora, incluso indirecta, de estas medidas, se encuentra en idénticos niveles de escasa preferencia en el que se hallan en nuestros días todas las restantes acciones, públicas o privadas, basadas en el principio del honor.
• Beneficios o estímulos económicos (directos como la subvención; o indirectos como la desgravación tributaria).
1.
Medios reales: Puesta a disposición de la persona o empresa beneficiada de bienes de titularidad pública, tanto demaniales como patrimoniales.
2.
Medios fiscales: El establecimiento de exenciones o desgravaciones tributarias o arancelarias o de regímenes excepcionales de favor en la regulación de determinados impuestos.
3.
Medios crediticios: Establecimiento de líneas privilegiadas de crédito (por tipo de interés o de condiciones de amortización, o por reducción de garantías) o de medios alternativos de financiación.
4.
Medios económicos sensu stricto: Figura de la subvención, forma de entrega de cantidades a fondo perdido a los beneficiarios de las políticas de fomento.
2   Actividad de las Administraciones • TEMA 2 – Actividad de fomento Beneficios jurídicos.
La calificación de estas medidas como medios o beneficios jurídicos es errónea, por cuanto su finalidad y contenido material son puramente económicos: se trata de técnicas de financiación indirecta.
AYUDAS REGLADAS RÉGIMEN JURÍDICO AYUDAS DISCRECIONALES PARTICULARES DESTINATARIOS CLASIFICACIÓN OTRAS AAPP BENEFICIOS HONORÍFICOS CONTENIDO BENEFICIOS ECONÓMICOS BENEFICIOS JURÍDICOS 4.
RÉGIMEN JURÍDICO: PRINCIPIOS: La capacidad de fomento tiene una gran capacidad para afectar: Principio de competencia: Porqué la capacidad de condicionamiento que las ayudas supone puede entrar en conflicto con la distribución de competencias en el seno del Estado de las autonomías; por esta razón, el TC ha insistido en que la competencia para condicionar las ayudas está relacionada con la competencia sobre la materia o el sector en el que las ayudas pretenden ser aplicadas. Cuando el Estado no tiene competencia, éste puede meter dinero mediante líneas de ayuda. Entonces las CCAA vieron que el Estado acababa regulando esas competencias porque era el Estado quien metía dinero. Cuando el Gobierno metía dinero en una dirección opuesta a la de la CCAA, ésta última se daba cuenta que se iba en la dirección contraria a la que se quería. El TC ha dicho que esto no se puede hacer.
Principio de igualdad: la actividad promocional se halla inequívocamente sometida al principio de igualdad.
Las medidas de fomento no pueden, por definición, beneficiar a la totalidad de los sujetos privados: ni siquiera a los que se mueven dentro de un concreto sector económico, dado que los recursos financieros de 3   Actividad de las Administraciones TEMA 2 – Actividad de fomento que puede disponerse para instrumentarlas son, por necesidad, limitados. Las razones por las cuales la AP selecciona tienen que ser válidas: 1) Las ayudas públicas deben otorgarse en un régimen basado en reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia entre todos los sujetos que puedan estar interesados en su obtención.
2) Su adjudicación debe llevarse a cabo mediante cauces procedimentalizados, esto es, mediante procedimientos administrativos licitatorios o de carácter competitivo que posibiliten que las ayudas se otorguen a quienes se hallen capacitados para generar un mayor beneficio colectivo en el uso de dichas ayudas.
3) La obtención de las ayudas no debe falsear la reglas de la competencia, colocando a unas empresas en posición de injusta ventaja respecto a las que no obtengan tales ayudas.
Principio de legalidad y, singularmente el de legalidad presupuestaria: Juega en toda actividad de la AP. Es importante porque las subvenciones son estímulos o transferencias que provienen de la AP. Artículo 46 de la Ley General Presupuestaria.
5.
RÉGIMEN DE LA UE (artículo 107 y 108) El TUE regula las competencias estatales sobre el tema de las ayudas estatales para establecer un mercado común i que no haya desigualdades entre países afectando a su competencia. Las ayudas estatales se consideran prohibidas y con una serie de excepciones.
Prohibición (por incompatibilidad con el libre mercado y, en particular, el mercado común) de las ayudas a la actividad empresarial, incluso del sector público (salvo los servicios públicos, sentido estricto). Se admitirán las ayudas de carácter social y reparadoras de acontecimientos excepcionales.
Pueden ser autorizadas (de manera previa a su aprobación por el Estado miembro) por la Comisión de las Comunidades (por ser compatibles con el mercado común), las ayudas: Ø Ø Por su finalidad: Las ayudas destinadas: o A favorecer el desarrollo de regiones desfavorecidas.
o Facilitar la realización de un proyecto de interés común europeo.
o Poner remedio a una grave perturbación de la economía estatal.
Por su intranscendencia respecto del mercado común: las que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
Ø Las demás que determine el Consejo de la UE.
4   Actividad de las Administraciones 6.
TEMA 2 – Actividad de fomento TÉCNICAS DE APORTACIÓN DE CAPITAL La actividad administrativa de promoción descansa casi exclusivamente en un conjunto de sistemas de financiación pública parcial de actividades privadas, instrumentados a través de transferencias de capital o aportaciones monetarias a quienes las realizan. Estas transferencias de capital pueden ser directas o indirectas.
→ Técnicas directas. Un ente público lleva a cabo una entrega de recursos monetarios destinados a financiar la realización de una actividad considerada de interés público, a compensar unas pérdidas de ingresos o, lo que es sustancialmente lo mismo, a proporcionar al beneficiario de la entrega unas rentas personales que le permiten llevar a cabo una determinada actividad. (Subvenciones) → Transferencias indirectas. Consisten en la asunción directa por los entes públicos de la realización de determinadas inversiones dirigidas a mejorar la explotación de empresas privadas que, en otro caso, tendrían que ser afrontadas directamente por éstas.
7.
TRANSFERENCIAS DIRECTAS DE CAPITAL. SUBVENCIÓN Ley estatal à Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
Reglamento aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de Julio.
Ámbito subjetivo: Todas las Administraciones.
CONCEPTO (art.2) Disposición dineraria que es realizada por la AP a favor de personas públicas y privadas destinada a promover fines o actividades de interés público.
Una subvención se trata, en efecto, → De una donación, en cuanto la entrega tiene lugar “sin contraprestación directa de los beneficiarios” (no tienen que devolverlo).
→ De una donación modal, por cuanto la entrega está sujeta “al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación” → De una donación finalista, ya que la acción, conducta o situación financiada debe tener por objeto “el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública”.
Requisitos: • Sin contraprestación (no te lo devuelvo) • Realización de una actividad • Finalidad pública 5   Actividad de las Administraciones TEMA 2 – Actividad de fomento No suelen gustar debido al tema de la arbitrariedad que llevan intrínseco. Se debe subvencionar a aquella empresa que tiene más capacidad e éxito y contratación, el Estado inyecta dinero para garantizar el mercado.
Debe existir una competencia real para que se seleccione aquellas empresas que tengan el mérito y capacidad porque lo pagan los ciudadanos. Los criterios de selección deben ser objetivos y se debe elegir a la persona más apta para el interés general.
PRINCIPIOS GENERALES (art.8) Plan estratégico à Concreta todo lo que hemos ido viendo. Es el ejemplo más evidente que el derecho concreta líneas estratégicas para fomentar ciertas estrategias. Corrección de los fallos de mercado o mínima distorsión.
Principios de gestión: Ø Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. Se debe hacer una máxima publicidad de las ayudas; la publicación es un factor muy importante. Además se deben saber los criterios que nos van a dar más puntos à transparencia. Si nadie lo impugna, lo dan por hecho que está bien.
Estos criterios tienen dos manifestaciones fundamentales. De una parte, el sometimiento de la concesión de las subvenciones al previo establecimiento de unas bases, que deben publicarse necesariamente en el BOE. Pero la publicidad también opera ex post, al establecerse el deber de las Administraciones concedentes de las subvenciones de publicar en el BOE las subvenciones concedidas en cada periodo temporal.
Los principios de concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación dicen bastante de la preocupación del legislador por excluir prácticas de favoritismo bastante usuales en otras épocas. A su realización sirve el establecimiento y publicación de las bases que deban cumplir los solicitantes, así como los criterios objetivos para el otorgamiento de la subvención y su ponderación respectiva.
Ø Eficacia en el cumplimiento de objetivos.
Ø Eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.
PARTES DE LA RELACIÓN SUBVENCIONAL: • La AP es la primera de las partes de la relación jurídica de subvención.
o La competencia para otorgar las subvenciones se encuentra regulada en nuestro Derecho Positivo y corresponde a la AGE, a los Ministros, a los Secretarios de Estado y a los Presidentes o Directores de los Organismos Públicos y demás entidades que tengan que ajustar su actividad al Derecho público.
o La LSubv, en la línea ya establecida por la Ley General Presupuestaria establece la posibilidad de un sistema de gestión indirecta de las subvenciones: Las bases reguladoras de las que estas pueden prever que la entrega y distribución de los fondos públicos a los beneficiarios se efectúe a través de una entidad colaboradora.
6   Actividad de las Administraciones • TEMA 2 – Actividad de fomento La contraparte de la relación subvencional es el beneficiario o perceptor de la misma, esto es, “la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión”. Dada la extrema variedad de subvenciones, o La LSubv no impone requisitos positivos específicos para gozar de la condición de beneficiario, limitándose a autorizar a las bases reguladoras de las subvenciones para que establezcan los que en cada caso sean procedentes.
REQUISITOS OTORGAMIENTO (art. 9): 1) Las empresas tienen que justificar que las ayudas se han utilizado para aquello que fueron otorgados.
Además se tiene que garantizar la gestión de las ayudas.
2) Comunicación a la UE.
3) Bases reguladoras: Aprobación previa y publicación.
Requisitos: • Competencia del órgano administrativo concedente.
• Existencia de crédito presupuestario adecuado suficiente.
• Tramitación del procedimiento de concesión.
• Fiscalización previa de los actos administrativos con un contenido económico.
• Aprobación del gasto.
PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN: Como regla general, la LSubv establece que el procedimiento ordinario de otorgamiento se subvenciones será el de concurrencia competitiva. Cabe sin embargo, el otorgamiento el régimen de concesión directa para las subvenciones previstas con carácter nominativo en los presupuestos de la respectiva Administración, así como para aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga establecido en una ley y, finalmente, para aquellas otras “en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública”.
Artículo 22 à Procedimiento ordinario: Concurrencia competitiva: Comparación de solicitudes y elección de aquella que “haya obtenido mayor valoración” en aplicación de los criterios de valoración previamente fijados.
Iniciación: La iniciación se da siempre de oficio. Por eso es muy importante la publicación. Aprobación de la convocatoria; contenido fijado por la Ley (art. 23) con los requisitos que han de cumplir los solicitantes y la documentación que deben acompañar, los criterios de valoración y los plazos para formular las solicitudes y para resolver el procedimiento.
7   Actividad de las Administraciones TEMA 2 – Actividad de fomento Instrucción: Una vez se ha colgado la convocatoria por Internet, el órgano competente para la instrucción realizará de oficio cuantas actuaciones estime necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe formularse la propuesta de resolución (art. 24).
Resolución: Ésta debe ser motivada. Habrán de designarse nominativamente el solicitante o solicitantes que resulten beneficiados y a los que se da una repartición de las ayudas; así como la declaración expresa de la desestimación de las restantes solicitudes. La resolución ha de recaer en el plazo máximo de 6 meses desde la publicación de la convocatoria. Se deberá notificar, en caso contrario se entenderá el silencio con carácter desestimatorio.
INICIACIÓN INSTRUCCIÓN RESOLUCIÓN EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN: El beneficiario asume unas obligaciones tales como: • Cumplir el objetivo que fundamenta la concesión de las subvenciones.
• Justificar el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad.
• Someterse a las actuaciones de comprobación.
• Otras obligaciones enumeradas en el artículo 14.
PODERES EN MANOS DE LA ADMINISTRACIÓN: La relación subvencional va más allá del otorgamiento de la subvención; puede incluso durar años.
→ Exigir al beneficiario la completa realización de la actividad: poder de comprobación.
→ Modificación, en circunstancias previstas de las bases de la convocatoria.
→ La AP puede exigir la devolución de la subvención e incluso establecer sanciones si no se utiliza para aquello para lo que fue dada. Revocación en caso de incumplimiento por el beneficiario de sus deberes.
→ Sancionador.
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