Lección 13 (2017)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura Constitucional III: Derechos y Libertades
Año del apunte 2017
Páginas 17
Fecha de subida 17/08/2017
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Lección 13: LOS DERECHOS POLÍTICOS: EL DERECHO DE REUNIÓN; EL DERECHO DE ASOCIACIÓN 1. El significado de los derechos políticos Todos estos derechos y libertades presentan una relación funcional directa con los derechos de participación (DERECHOS DE SUFRAGIO ACTIVO Y PASIVO): - Sin las libertades de reunión y asociación los derechos de participación se verían privados de su sustrato ¿Por? Reunirse y asociarse son expresiones primarias del pluralismo social y político que alcanza también una expresión institucional en la organización del Estado por virtud de la participación y de la representación política o o CONSECUENCIA: No es casual que a menudo se hayan entrelazado las luchas por conquistar estos derechos (Ej. Revolución de 1868, origen de la Constitución de 1869 que proclamó por vez 1ª en nuestro país el derecho de los ciudadanos a reunirse pacíficamente, a asociarse y a votar en las elecciones parlamentarias y locales) La consagración de este conjunto de derechos: fue indispensable para la democratización del Estado liberal + está asociada al principio político de la soberanía popular - Los derechos de reunión y asociación tienen un ámbito de vigencia más general que el estrictamente político ¿Por? Están encaminados a expresar la sociabilidad humana en todas sus dimensiones y no solamente en la política (La Constitución de 1869 reconocía el derecho de asociación «para todos los fines de la vida humana») - Es importante la conexión de los mismos con algunas libertades civiles básicas (Ej. libertad ideológica y religiosa o la libertad de expresión) ¿Por? Éstas se proyectan necesariamente en actividades que jurídicamente revisten la forma de reuniones o asociaciones o La libertad religiosa, la libertad de expresión y el derecho de reunión se proclamaran juntos en la 1ª Enmienda de la Constitución de EUA + el Tribunal Supremo norteamericano ha considerado que en esa Enmienda está implícito el reconocimiento del derecho de asociación - Al caracterizar estos derechos como derechos políticos se pretende poner de manifiesto una dimensión principal de los mismos, pero no su función exclusiva ni su significado único - Una clasificación material de los derechos fundamentales no implica compartimentarlos ¿Por? Existe una conexión de sentido entre todos ellos que deriva de su vinculación con: la dignidad de la persona humana + el modelo político del Estado democrático 2. El derecho de reunión a. CONCEPTO Es el más elemental de los derechos políticos + La reunión pública es la forma más primaria de expresión del pluralismo + la asistencia a ella es la forma más embrionaria de participación política + La reunión suele ser distinguida de cualquier otra aglomeración humana atendiendo a 3 CARACTERES BÁSICOS: A. PREVIA CONCERTACIÓN (diferencia de las meras agregaciones espontáneas) que lleva aparejado un elemento subjetivo de: conocimiento de la reunión + finalidad que ésta persigue + consciente voluntariedad de la asistencia Ej. El TC ha determinado que no constituye reunión la organización de una cuestación pública en mesas petitorias ¿Por? Una mera aglomeración o confluencia casual de transeúntes carece del elemento subjetivo definitorio de las reuniones B. TEMPORALIDAD que distingue la reunión (tanto de la coincidencia momentánea con otros) cuanto de ese vínculo de pertenencia, más estable y prolongado típico de una asociación TC: La reunión consiste en una «asociación transitoria» C.
- FINALIDAD DE LA REUNIÓN (sin la cual carecería de sentido) Debe ser una finalidad LÍCITA TC ha remarcado la conexión del derecho de reunión con la libertad de expresión al considerar que se trata de «una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones» o EFECTO: Deja fuera del art. 21 CE las reuniones realizadas con otro tipo de finalidades (Ej. espectáculos públicos, fiestas populares o actividades recreativas) que pueden quedar sujetas a un régimen jurídico distinto que incluso requiera autorización administrativa Hay que tener en cuenta el carácter público más o menos abierto o restringido de las reuniones ¿Por? Las reuniones privadas estén excluidas del ámbito del art. 21 CE + si se trata de reuniones en los domicilios particulares o reuniones familiares o de amistad en locales públicos o reuniones de los profesionales con sus clientes en locales cerrados «se podrá ejercer el derecho de reunión sin sujeción a las prescripciones de la presente LO» - La titularidad del derecho de reunión corresponde a las personas físicas nacionales y también extranjeras También puede ser ejercido por las personas jurídicas, reconocidas por LO como posibles «organizadoras o promotoras» de manifestaciones y reuniones b. REUNIONES EN LOCALES CERRADOS Y EN LUGARES DE TRÁNSITO PÚBLICO Art. 21 CE: El ejercicio del derecho de reunión «se reconoce» y no precisa de autorización previa (con el único condicionante de que la reunión sea pacífica y sin armas) Cuando el derecho de reunión tiene lugar en enclaves cerrados al tránsito público no se plantea ningún otro requisito La CE toma en cuenta la mayor conflictividad del ejercicio de este derecho cuando las reuniones pretenden celebrarse en lugares de tránsito público y en la vía pública por medio de manifestaciones: - El ejercicio del derecho de reunión (aún legítimo) puede perturbar la actividad y los derechos de terceros Art. 21.2 CE: Exige una comunicación previa a la autoridad de: las reuniones en lugares de tránsito público + las manifestaciones (reuniones en las que los participantes recorren un itinerario, en vez de permanecer concentrados en un mismo espacio público) - No se trata de una solicitud de autorización ¿Por? Sería incompatible con la posición de los derechos fundamentales en nuestra CE o - Se trata de una obligación de información para que la autoridad gubernativa pueda garantizar el ejercicio el derecho de reunión y tenga ocasión de prevenir que su ejercicio exceda de los límites constitucionales LO 9/83: La comunicación deberá realizarse con al menos 10 días de antelación + diseña un procedimiento acelerado de control judicial de las decisiones gubernativas en esta materia Si la autoridad gubernativa prohíbe la reunión o propone modificar su fecha, lugar, duración o itinerario, los organizadores puedan impugnar esa decisión y obtener en 9 días una resolución judicial que (si es favorable) les permita mantener la reunión en los términos de la convocatoria o Si hay urgencia (supuesto imprevisto e imprevisible que justifique la celebración inmediata de una manifestación) la comunicación a la autoridad podrá realizarse con sólo 24 horas de antelación c. LÍMITES Art 21 CE: Justifica la prohibición de las manifestaciones «cuando existan razones fundadas de alteración del orden público con peligro para personas o bienes» - TC: La inevitable perturbación de los derechos de terceros que implica cualquier manifestación, no justifica, por sí sola, la prohibición de la misma Para eso son precisas razones fundadas (no meras dudas o sospechas) de que se vaya a alterar el orden público y a poner en peligro la integridad de las personas o de los bienes o CONSECUENCIA: Las resoluciones administrativas que prohíban, limiten o modifiquen la convocatoria de una manifestación habrán de ser necesariamente motivadas y sujetarse al criterio de proporcionalidad  Su motivación no ha de circunscribirse solamente al riesgo de alteración del orden público ¿Por? Han de admitirse también límites implícitos al ejercicio del derecho de reunión + límites expresos en el art. 21 CE El CEDH puede justificar limitaciones al ejercicio de este derecho siempre que: estén previstas en la ley + sean necesarias en una sociedad democrática para asegurar determinados valores o derechos (Ej. seguridad nacional, protección de la salud, derechos y libertades ajenos) - No puede valer cualquier argumentación restrictiva El TC: o Ha rechazado la prohibición de manifestaciones por razones como: su posible incidencia en un proceso electoral + la perturbación de la circulación o del tráfico rodado o En una sociedad democrática el espacio urbano es un ámbito de circulación y participación CONSECUENCIA: «no cualquier corte de tráfico o invasión de calzadas producido en el curso de una manifestación puede incluirse en los límites del art. 21.2 CE, sino que para poder restringir el ejercicio del derecho de reunión deberán ponderarse caso por caso todas las circunstancias específicas concurrentes en cada una de la reuniones que pretendan llevarse a cabo»  CONSECUENCIA: El TC (siguiendo el criterio de proporcionalidad) sólo ha justificado la prohibición de las manifestaciones si hay una colisión particularmente grave con la libertad de circulación ¿Ej? cuando se obstruyen totalmente vías de circulación y (durante un período de tiempo prolongado) se impide el acceso a determinadas zonas o barrios por inexistencia de vías alternativas Puede quedar afectado el orden público con peligro para personas o bienes si resulta imposibilitada la prestación de servicios esenciales (Ej. los de ambulancia, bomberos o policía) o ha considerado que circunstancias como el lugar, el día o el itinerario de las manifestaciones son «adjetivas» + pueden ser modificadas sin afectar al contenido esencial del derecho Estas circunstancias pueden resultar decisivas:  La FECHA de una manifestación «cuando la convocatoria tiene como  objeto conmemorar un hecho histórico o político que se celebra mundialmente en un día determinado» El LUGAR de celebración de la manifestación «en los supuestos en los que los reunidos pretenden hacer llegar sus opiniones o sus reivindicaciones, no sólo a la opinión pública en general o a los medios de comunicación, sino muy particularmente a determinadas entidades o, mejor, a determinadas personas que ocupan cargos en las mismas. La posibilidad de realizar la concentración en un lugar próximo a la sede de las entidades afectadas y en un horario de trabajo se convierte, en estos casos, en factores determinantes a la hora de ejercer el derecho de reunión» - Las reuniones en lugares cerrados y en lugares de tránsito público: han de ser pacíficas y sin armas + no pueden tener como finalidad cometer actos delictivos ¿Por? Están sancionadas por el CP - Los parámetros para juzgar la pertinencia de disolver una reunión son los siguientes: o cuando se trate de reuniones ilícitas de conformidad con las leyes penales o cuando se produzcan alteraciones del orden público, cuando se haga uso de uniformes paramilitares o cuando fueran organizadas por miembros de las Fuerzas Armadas o de la Guardia Civil infringiendo las limitaciones impuestas por las LO que regulan específicamente sus derechos y deberes (Ej. prohibición de que participen en manifestaciones con uniforme)  Tales supuestos no son frecuentes: lo es mucho más que se celebre una reunión en vía pública sin previa notificación a la autoridad o desviándose respecto del itinerario o la duración notificados (incumpliendo en ambos casos el requisito del art. 21.2. CE) En esos casos, la LO 9/83:  No señala sanciones  Ni siquiera incluye el supuesto de falta de notificación o desviación respecto de lo notificado como causa de disolución de la reunión ¿Por? El legislador no considera «reuniones» (en el sentido legal) a las que no cumplen los requisitos legalmente establecidos - Hay que tener en cuenta un límite específico del derecho de reunión que deriva del art. 77 CE: prohíbe la presentación directa de peticiones a las Cortes «por manifestaciones ciudadanas».
- Por la especial condición de neutralidad política de algunos colectivos funcionariales: la ley impone a sus miembros diversas restricciones en el ejercicio del derecho de reunión o Así ocurre con jueces y magistrados, fiscales y miembros de las Fuerzas Armadas, aunque esos límites quedan sin efecto cuando esas personas participan en reuniones en tanto que simples ciudadanos 3. El derecho de asociación a. CONCEPTO DERECHO DE ASOCIACIÓN: Libre disponibilidad de los ciudadanos para constituir formalmente agrupaciones permanentes encaminadas a la consecución de todo tipo de fines lícitos - ¿Se incluyen también las asociaciones con finalidad lucrativa? TC: En principio nada se opone a interpretarlas comprendidas en el art. 22 CE aunque en el caso de las sociedades mercantiles que revisten la forma de sociedades anónimas (en las que predomina el aspecto de unión de capitales sobre el de unión de personas) su etiología y sus problemas jurídicos son más bien de carácter económico y están relacionados con otros fundamentos constitucionales (Ej. propiedad y la libertad de empresa) - La asociación se distingue de la mera reunión ¿Por? Ésta es de duración limitada mientras que la asociación goza en principio de vocación de permanencia o o Una de las notas de la reunión es la informalidad mientras que la asociación supone un grado (mayor o menor) de formalidad y requiere un acuerdo expreso de constituirla y una identificación más definida de sus objetivos Las asociaciones necesitan una estructura y organización interna notablemente más desarrolladas que las que precisan las reuniones - CE: Realiza un reconocimiento absolutamente general de la libertad de asociación: cualquiera (español o extranjero, persona física o persona jurídica) puede constituir una asociación - La LO 1/2002 (reguladora de este derecho) ha reconocido la libertad de asociación de las entidades públicas (no como un derecho fundamental) sino como un derecho de creación legal que puede ser exceptuado por las normas constitutivas o reguladoras específicas de cada persona jurídica pública o Los entes públicos pueden asociarse entre sí y con los particulares aunque este último aspecto es congruente con la configuración moderna del Estado Social ¿Por? En él se han difuminado las fronteras entre la sociedad y el Estado No deja de plantear interrogantes tanto ¿Por?   o La posible pérdida de neutralidad de una Administración inmersa en el pluralismo asociativo La amenaza potencial a la independencia de las asociaciones que estén participadas por la Administración El legislador ha establecido algunas restricciones en el art. 2.6 de la LO 1/2002 a esta modalidad de asociaciones o consorcios público-privados b. LIBERTAD POSITIVA Y NEGATIVA - FACETA POSITIVA DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN: Libertad de constituir asociaciones o de adherirse libremente a las ya existentes sin que los poderes públicos o los particulares puedan impedirlo - PERSPECTIVA DINÁMICA: El derecho de asociación supone que (una vez constituida una asociación) ésta pueda desarrollar libremente sus actividades, en tanto sean lícitas - PERSPECTIVA NEGATIVA: El reconocimiento del derecho de asociación implica la exclusión de cualquier forma de obligatoriedad de adhesión a una asociación determinada, en la medida en que una asociación obligatoria o coactiva no sería, al carecer del requisito de voluntariedad, una verdadera asociación en el sentido constitucional del término TC: ha ido elaborando una línea jurisprudencial garantista que rechaza (ej) la imposición por ley de una única asociación de padres en los centros educativos + solo acepta la existencia de entes corporativos con una base asociativa obligatoria en tanto que una excepción que debe encontrar suficiente justificación en las características de los fines de interés público que persigan esos entes de manera que: - Resulte imposible o difícil obtener tales fines sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo + siempre que la pertenencia al mismo no limite adicionalmente la libertad de asociación No impida que sus miembros constituyan o participen en otras asociaciones del correspondiente sector c. LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO Y LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS ASOCIACIONES ADQUISICIÓN DE La CE reconoce el derecho de asociación en términos genéricos (art. 22.1) con la única obligación de inscribirse en el registro «a los solos efectos de publicidad (art. 22.3) - OBJETIVO: Evitar que (como sucedió durante la época franquista) la regulación legal establezca tales condicionantes que priven de eficacia real al derecho de asociación El reconocimiento constitucional del derecho es pleno e inmediato + las asociaciones se constituyen directamente «al amparo de este artículo» + la inscripción registral lo sea «a los solos efectos de publicidad» - Esto no ha impedido que se susciten algunos problemas interpretativos en relación con la creación de las asociaciones son problemas agudizados por la inexistencia (hasta el año 2002) de una LO que desarrollase este derecho Dio lugar a que (hasta esa fecha) la única ley aplicable fuera la franquista Ley de Asociaciones de 1964 o Esta situación de precariedad normativa quedó remediada con la LO 1/2002 Estableció una normativa general aplicable a las asociaciones que no están sometidas a un régimen jurídico especial (cuentan con legislación específica los sindicatos, las confesiones religiosas, los partidos políticos y las demás asociaciones a las que se refiere el art. 1.3 de esta LO) o Esta LO no agota completamente la posible regulación legal de las asociaciones que puede ser establecida también por las CCAA que tengan competencias en esta materia TC había distinguido entre: -  «desarrollo legislativo» del derecho de asociación Afecta a los aspectos nucleares del mismo y está reservado al legislador orgánico por el art. 81 CE  «régimen jurídico de las asociaciones» Se refiere a los aspectos accesorios o adjetivos del mismo en los que puede intervenir el legislador autonómico  CONSECUENCIA: Esta doctrina jurisprudencial implica que el Estado (además de aprobar el «desarrollo legislativo» de este derecho con LO) también puede establecer las condiciones básicas del «régimen jurídico de las asociaciones», en virtud del art. 149.1.1ª CE (en este último caso, mediante ley ordinaria) Los principales PROBLEMAS JURÍDICOS relativos a las asociaciones vienen planteados por el hecho de que las mismas (en mayor o menor medida) tienen relaciones con terceros de resultas de las cuales pueden surgir como de toda relación jurídica, derechos y obligaciones o Para la adecuada protección de los legítimos derechos e intereses de terceros es necesario un cierto grado de formalización jurídica de la asociación Toda asociación que existe en la realidad existe también en el mundo del Derecho o que goce de personalidad jurídica o La exigencia constitucional de que la inscripción registral lo sea «a los solos efectos de la publicidad» ha impulsado a considerar que la asociación adquiere personalidad jurídica desde que se constituye (desde que sus promotores acuerdan constituirla aprobando sus Estatutos y designando a los integrantes de sus órganos de gobierno) siendo la inscripción registral un mero requisito que nada añade, excepto la publicidad o En ocasiones la adquisición de personalidad jurídica por parte de las asociaciones se ha hecho depender de la inscripción en algún registro público Este es el criterio que han seguido las leyes sobre partidos políticos, sindicatos y confesiones religiosas  Buena parte de la doctrina quiso extender con carácter general ese criterio al conjunto de las asociaciones  La LO 1/2002 ha venido a zanjar esta discusión al establecer en su art. 5.2: «El acuerdo de constitución, que incluirá la aprobación de los Estatutos, habrá de formalizarse mediante acta fundacional, en documento público o privado. Con el otorgamiento del acta adquirirá la asociación su personalidad jurídica y la plena capacidad de obrar, sin perjuicio de la necesidad de su inscripción a los efectos del art. 10».
  Para la generalidad de las asociaciones (estatales o autonómicas) el registro tiene efectos meramente declarativos Se exceptúan de esta regla aquellas asociaciones que están sometidas a un régimen jurídico especial La inscripción tiene un carácter constitutivo de su personalidad jurídica Se justifica como garantía de las funciones de interés general que desarrollan estas específicas asociaciones Art. 20 CE: Impide que la aparición de una asociación en el mundo jurídico sea ocasión para someterla a un control material acerca de su compatibilidad con los límites del derecho de asociación La inscripción en el registro es «a los solos efectos de publicidad»: - TC: Implica que la autoridad encargada del registro no puede «controlar materialmente y decidir sobre la «legalización» o «reconocimiento» de las asociaciones»  El encargado del registro «no tiene más funciones que las de verificación reglada, es decir, le compete exclusivamente comprobar si los documentos que se le presentan corresponden a materia objeto del Registro y si reúnen los requisitos formales necesarios» o Esta interpretación ha quedado plasmada en la LO 1/2002: «La Administración procederá a la inscripción, limitando su actividad a la verificación del cumplimiento de los requisitos que han de reunir el acta fundacional y los Estatutos» (art. 30.1)  Esta restricción de las facultades administrativas resulta reforzada por la regla del silencio positivo: Transcurrido el plazo de 3 meses sin que se haya notificado resolución expresa, se podrá entender estimada la solicitud de inscripción.
 Pero cuando existan indicios racionales de que la constitución de una nueva asociación puede estar comprendida en alguno de los supuestos de asociación ilícita contemplados en el CP La ley prevé que la autoridad encargada del registro puede (mediante resolución motivada) remitir la documentación al Ministerio Fiscal o al órgano competente de la jurisdicción penal Queda suspendido el procedimiento administrativo de inscripción hasta cuando recaiga resolución judicial firme sobre la concurrencia del ilícito penal d. SUSPENSIÓN Y DISOLUCIÓN DE LAS ASOCIACIONES Art. 22.4 CE: Se le reserva al Poder Judicial toda facultad relativa a la suspensión o disolución de las asociaciones Esto forma parte del contenido esencial del derecho de asociación - LO 1/2002: serán competentes los tribunales civiles cuando se trate de la disolución o suspensión de una asociación por aplicación de la legislación civil + los tribunales penales serán competentes para declarar una asociación ilícita y para suspender sus actividades cautelarmente (aplicando el CP) o La declaración de ilicitud puede traer causa de su actividad o de su constitución misma y puede ser promovida también de oficio por la Administración encargada del registro 4. Límites de la libertad de asociación Art. 127.1 CE Prohíbe a jueces, magistrados y fiscales pertenecer a partidos políticos y sindicatos.
Art. 28.1 CE Los miembros de las Fuerzas Armadas están también sometidos a ciertas restricciones en el ejercicio de este derecho.
Art. 22.2 y 5 CE Se establecen otras restricciones de carácter material u objetivo, en tanto prohíbe o declara ilegales determinadas clases de asociaciones a. ASOCIACIONES PROHIBIDAS Art. 22.5 CE Están prohibidas 2 GÉNEROS DE ASOCIACIONES: - SECRETAS No son las que no se hayan inscrito en el registro ¿Por? El art. 22. CE admite expresamente que la constitución de la asociación es anterior a la inscripción + parece una consecuencia desmedida catalogar como secretas a las asociaciones que no se hubieren inscrito o ¿Qué es? Son secretas aquellas asociaciones que quieren serlo, esto es, las que premeditadamente acuerden mantener en secreto la propia existencia de la asociación, sus fines y la identidad de sus miembros o o - No todo lo no público es secreto ¿Por? Puede no ser público, pero ser conocido, o no ser siquiera conocido pero sin que exista voluntad alguna de mantenerlo en secreto.
La nota distintiva de estas asociaciones constitucionalmente prohibidas es la voluntad de sus miembros de mantener la existencia de la asociación en el secreto Si una asociación solicita su inscripción en el registro, no podrá considerarse secreta DE CARÁCTER PARAMILITAR Podría plantear problemas la determinación de si alguna asociación concreta incurre o no en la prohibición, pero: son paramilitares las asociaciones que adoptan las estructuras organizativas, los comportamientos o los signos externos que caracterizan a las organizaciones militares b. ASOCIACIONES ILEGALES La CE declara ilegales a las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito, que no se identifican necesariamente con las asociaciones prohibidas La CE remite al CP para determinar las asociaciones tipificadas como ilegales - Art. 515 CP cumple esa función definitoria incluyendo en esa categoría a las asociaciones que: o Tengan por objeto cometer algún delito o aun teniendo un fin lícito, empleen medios violentos o de alteración o control de la personalidad o promuevan la discriminación, el odio o la violencia contra personas o grupos por razón de su ideología, religión o creencias, la pertenencia de sus miembros a una etnia, raza o nación, su sexo u orientación sexual y a las organizaciones de carácter paramilitar están prohibidas por el art. 22.2 CE + son asociaciones ilegales a efectos penales (no ocurre en el caso de las asociaciones secretas) - Es más problemático determinar si la autoría del ilícito penal corresponde a la asociación: Debe ser la asociación en sí (no alguno o algunos de sus miembros individualmente considerados) los que persigan fines o utilicen medios delictivos Esto resulta fácilmente determinable cuando la persecución del fin o la utilización del medio delictivo se encuentren expresamente previstas en los estatutos asociativos Aunque esto es inhabitual ¿Por? Lo normal es que sólo algunos de los miembros de la asociación incurran en el ilícito penal La dificultad estriba en determinar si la autoría del ilícito penal les corresponde a ellos individualmente o a la asociación como tal c. LA EXIGENCIA DE DEMOCRACIA INTERNA Art. 2.5 LO 1/2002 ha introducido un LÍMITE ADICIONAL exigible con carácter general a todas las asociaciones: consiste en la exigencia de que todas las asociaciones tengan una organización interna y un funcionamiento democráticos - Viene a extender a todas las asociaciones un requisito que la CE (arts. 6, 7, 36 y 52) sólo establece expresamente para determinadas modalidades especiales de asociación: los partidos políticos y los sindicatos, así como los colegios y las organizaciones profesionales: o - Impone una determinada relación entre el asociado y el ente asociativo + tal relación no es de sometimiento sino de participación pero puede afectar también a la libertad de organización de las asociaciones y ser discutible su exigencia, con carácter general Este planteamiento determina una mayor juridificación de las relaciones entre el asociado y la asociación que quedan bajo la tutela de los tribunales ordinarios o Art. 21 LO 1/2002: reconoce a los asociados el derecho a impugnar los acuerdos de los órganos de la asociación que estimen contrarios a la ley o a los Estatutos  TC ha interpretado ese control de forma moderada: Ej. el control de los tribunales sobre las resoluciones de expulsión de los asociados se limita a verificar la regularidad formal del procedimiento sancionador (y a enjuiciar la razonabilidad de la sanción) pero no consiste en que el Juez pueda entrar a valorar la conducta del socio desde la perspectiva de los estatutos con independencia del juicio que ya han realizado los órganos de la asociación 5. Los partidos políticos: su régimen jurídico a. SU POSICIÓN CONSTITUCIONAL Los partidos políticos están reconocidos en el art. 6 CE como organizaciones que «expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política» siendo libres su creación y el ejercicio de su actividad, dentro del respeto a la CE y la ley - Este reconocimiento constitucional de los partidos políticos es consecuencia de que la democracia moderna se caracteriza por ser una «democracia de partidos» - El protagonismo de los partidos resulta manifiesto en: o los procesos electorales (presentación de candidaturas, campañas electorales) o la actividad misma de las Cámaras parlamentarias (a través de los grupos parlamentarios) o el ámbito del Gobierno (que se forma sobre una base partidista, en función del respaldo de un partido o de una coalición de partidos) - Las funciones que el art. 6 CE contempla son plenamente efectivas y no meramente teóricas (sin perjuicio de las críticas sobre la manera en que los partidos las desempeñan y de las dificultades que encuentran en la actualidad para cumplirlas satisfactoriamente, asunto sobre el que abundan los análisis en la literatura politológica, pero que excede del ámbito de esta obra) - Existen importantes áreas de la organización estatal (Ej. la Corona, el Poder Judicial o las Fuerzas Armadas) que están excluidas de la actividad de los partidos no están llamados a condicionar el funcionamiento de toda la organización estatal CONSECUENCIA: No está justificado definir al Estado como «Estado de partidos» (aunque esta expresión se ha aclimatado entre nosotros) siendo preferible la calificación de «DEMOCRACIA DE PARTIDOS».
- La destacada posición constitucional de los partidos políticos NO significa que: o o Sean órganos del Estado Desde el punto de vista de su naturaleza jurídica presenten diferencias con las asociaciones reconocidas en el art. 22 CE o o Su creación o constitución esté despojada de las garantías que concurren en el art.
22 CE (integrante de la Sección 1ª del Capítulo 1º del Título I) CONSECUENCIA: Los partidos políticos son formas específicas de asociaciones a las que la CE ha querido dotar de relevancia constitucional también específica en el Título Preliminar de la CE, pero a las que es aplicable la protección genérica del derecho de asociación reconocido en el art. 22 CE, «cuyo contenido conforma también el núcleo básico del régimen constitucional de los partidos políticos» CONCLUSIÓN: La recepción constitucional del derecho a constituir partidos políticos no plantea problemas en cuanto a su régimen de protección (similar al de las asociaciones) aun cuando la legislación de desarrollo sobre los partidos ha establecido algunas distinciones significativas sobre las que conviene llamar la atención.
b. LA LEY DE PARTIDOS LO 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos: Contiene la legislación específica sobre los partidos políticos: - - Desarrolla las previsiones del art. 6 CE Sustituye a la vieja Ley de Partidos de 4 de diciembre de 1978 (formalmente preconstitucional ¿Por? Pese a haber sido aprobada por las Cortes Constituyentes prácticamente en coincidencia con la CE, fue publicada en el BOE y entró en vigor unos días antes que ésta) Fue aprobada por una amplísima mayoría parlamentaria Está inspirada en consideraciones sobre la necesidad de defender la democracia frente a los partidos políticos que atenten contra ella (especialmente por su colaboración con los grupos terroristas) CARACTERÍSTICAS: 1º.
La libertad de creación de partidos queda reservada a: los ciudadanos de la UE mayores de edad que se encuentren en el pleno ejercicio de sus derechos y no hayan sido penalmente condenados por asociación ilícita o por algunos de los delitos graves contra la CE, el orden público, la paz o la independencia del Estado y la defensa nacional, la comunidad internacional, previstos en el CP 2º.
Significado de la inscripción en el Registro de Partidos Políticos (dependiente del Ministerio del Interior) que cobra especial relevancia El carácter que estos entes poseen de asociaciones de configuración legal lleva aparejado que sólo adquieran esa precisa personalidad jurídica y los derechos o facultades que de ella dimanan (Ej. presentarse a consultas electorales) mediante la inscripción en el Registro No puede hablarse con propiedad de un partido político antes de la inscripción en el Registro ¿Por? Sólo cuando ésta se produzca habrá adquirido su específica configuración que constituye su elemento diferenciador de las demás asociaciones Por lo demás el procedimiento de inscripción es semejante al previsto para la generalidad de las asociaciones con algunos matices (Ej. el plazo para entender realizada la inscripción por silencio positivo es más breve: 20 días) - - - 3º.
La CE exige a los partidos políticos que su estructura interna y funcionamiento sean democráticos plantea el problema de determinar los parámetros de democracia interna que les son exigibles - TC: ha reconocido que el legislador goza a ese respecto «de un amplio margen de libertad de configuración»: o La vieja Ley de Partidos de 1978: solo explicitaba unas exigencias de funcionamiento interno mínimas o La LO 6/2002: ha ampliado esos requisitos proporcionando un parámetro legal de democracia interna más elaborado (aunque seguramente todavía insuficiente) LO 6/2002 (arts. 7 y 8) exige que - El órgano supremo del partido sea la Asamblea General (Congreso) + dicha Asamblea deba estar integrada por la totalidad de los miembros del partido directamente o a través de compromisarios - Los órganos de gobierno y representación habrán de elegirse directa o indirectamente, por sufragio libre y secreto y renovarse, como máximo, cada 4 años - Los afiliados deberán ser personas físicas mayores de edad, aunque no necesariamente ciudadanos de la UE la afiliación está abierta a los extranjeros en general (a diferencia de lo establecido para la creación de los partidos, que está reservada a aquellos) - Los estatutos podrán establecer diferentes modalidades de afiliación en función del nivel de vinculación al partido y deberán regular el régimen de infracciones y sanciones de los afiliados, así como un procedimiento para aplicarlas, contradictorio y garantista - REFORMA de la ley de partidos de 2015: ha exigido la suspensión cautelar automática de los afiliados incursos en un proceso penal respecto de los cuales se haya dictado auto de apertura de juicio oral por un delito relacionado con la corrupción así como la sanción de expulsión del partido de aquellos que hayan sido condenados por alguno de esos delitos - Enuncia unos derechos de los afiliados que los estatutos han de recoger en todo caso: o a participar en las actividades del partido y a ejercer el voto de acuerdo con los estatutos o a ser electores y elegibles para los cargos del partido o a ser informados acerca de la composición y decisiones de los órganos directivos, así como sobre las actividades y la situación económica del partido o a impugnar los acuerdos de los órganos del partido contrarios a la ley o a los estatutos - TC: los derechos de participación democrática interna de los afiliados integran el contenido del derecho de asociación, cuando éste se ejerce a través de partidos políticos + la garantía jurisdiccional de esos derechos de participación puede obtenerse incluso por medio del cauce especial de protección de los derechos fundamentales, siempre que se trate de derechos consagrados en la ley y no solo en los estatutos partidistas (no implica que los derechos meramente estatutarios estén excluidos de la tutela judicial, pero ésta solo podrá solicitarse por los cauces procesales ordinarios) - Estas exigencias legales constituyen la base mínima exigible para que la organización interna de un partido pueda ser calificada de democrática, pero dejan sin previsión legal elementos que parecen también importantes no se hace referencia alguna a: o o El ejercicio de la libertad de expresión en el seno de las organizaciones partidarias La organización territorial de los partidos o o Las fórmulas de representación de los integrantes del partido político en los órganos internos del mismo El procedimiento de designación de sus candidatos para los cargos públicos c. LA ILEGALIZACIÓN DE PARTIDOS NOVEDAD PRINCIPAL introducida por la LO 6/2002: Especificación de las causas y del procedimiento para la ilegalización de los partidos políticos que atenten contra el régimen democrático: - En la vieja ley de 1978 existía una previsión a este respecto: una cláusula demasiado genérica e ineficaz El art. 5 se limitaba a establecer que la disolución o la suspensión judicial de los partidos sólo podría acordarse, además de en los supuestos tipificados como asociación ilícita en el CP cuando «su organización o actividades sean contrarias a los principios democráticos» - La dificultad de poner en práctica una regulación tan indeterminada quedó demostrada porque durante los 23 años de su vigencia, no fuera aplicada contra partidos políticos evidentemente antidemocráticos y situados incluso en la órbita del terrorismo se convirtió en el motivo determinante de la elaboración de la nueva Ley - Art. 9.2 de la LO 6/2002: contempla que sea declarado ilegal un partido político que con su conducta «reiterada y grave» «vulnere los principios democráticos, particularmente cuando con la misma persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático» + concreta este supuesto general haciendo referencia a la siguiente tipología de comportamientos: o o o - vulnerar sistemáticamente las libertades y derechos fundamentales, promoviendo, justificando o exculpando los atentados contra la vida o la integridad de las personas, o la exclusión o persecución de personas por razón de su ideología, religión o creencias, nacionalidad, raza, sexo, u orientación sexual fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para la consecución de objetivos políticos complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas Art 9.3: establece algunas conductas concretas que son especificaciones de esos supuestos básicos de la ilegalización: o Incluir regularmente en las listas electorales a personas que hayan sido condenadas por delitos de terrorismo, aunque hayan cumplido la condena, o que no hayan rechazado públicamente los fines o los medios terroristas o La utilización de símbolos o mensajes que representen o se identifiquen con el terrorismo o La existencia de un amplio nº de afiliados con doble militancia en organizaciones terroristas DISOLUCIÓN: sanción prevista para los partidos que de forma continuada y grave vulneren los requisitos de democracia interna enunciados en los arts. 7 y 8 o los parámetros de conducta establecidos en el art. 9: - ¿Quién tiene la competencia para decidir la ilegalización? La Sala Especial del Tribunal Supremo ¿Por? se trata de una especie de pleno reducido del Tribunal Supremo al estar integrada por: su presidente + los presidentes de sus salas + el magistrado más antiguo y más moderno de cada una de ellas o Se ha optado por residenciar esta competencia en el Poder Judicial, en vez de atribuirla al TC: solución apoyada en:  Art. 22 CE («las asociaciones sólo podrán ser disueltas en virtud de resolución judicial motivada»  El reconocimiento que ha hecho el propio TC de la exclusividad de la competencia judicial para decidir la ilegalización de un partido, sin distinguir a este respecto entre los fundamentos penales o de otra naturaleza de dicha decisión - Puede ser instada por el Ministerio Fiscal o por el Gobierno + el Congreso y el Senado pueden instar al Gobierno que solicite la ilegalización de un partido, exclusivamente por las causas recogidas en el art. 9 de la LO 6/2002 El Gobierno obligado a formalizar la correspondiente solicitud, previa deliberación del Consejo de Ministros (el 26 de agosto de 2002, el Congreso instó al Gobierno a plantear la ilegalización de Batasuna, que fue decretada por el Tribunal Supremo el 27 de marzo de 2003) o o o Durante la tramitación del proceso: el Tribunal Supremo puede acordar la suspensión cautelar de las actividades del partido La sentencia que pone fin al proceso no puede ser objeto de recurso alguno (sin perjuicio, en su caso, del recurso de amparo ante el TC) + será ejecutiva desde el momento de su notificación Si la sentencia declara la disolución del partido político procederá el cese inmediato de su actividad (no podrá ser reanudada bajo la forma de otro partido político o de una agrupación de electores) y el incumplimiento de este cese de actividades dará lugar a responsabilidad penal.
- - TC ha tenido ocasión de confirmar la anulación (decretada por el Tribunal Supremo) de candidaturas presentadas por agrupaciones de electores por ser continuadoras de Batasuna TC ha confirmado la decisión del Supremo de anular la mayor parte de las candidaturas presentadas por un partido legal, inscrito en el Registro de Partidos por entenderse que es una continuación de la disuelta Batasuna TC: ha tomado en consideración indicios objetivos y subjetivos como la denominación de las candidaturas, el nº de personas vinculadas al partido disuelto presentes en las mismas, la relevancia de los puestos que ocupaban en ellas, etc o o - A falta de elementos subjetivos (de vínculos personales de los candidatos con el partido disuelto) el TC ha considerado que determinados indicios objetivos de continuidad con aquél eran insuficientes para anular las candidaturas Ha valorado que la condena explícita de la violencia terrorista (realizada en los estatutos de un nuevo partido y en manifestaciones públicas de sus dirigentes) representa un contra-indicio importante, capaz de desacreditar la supuesta continuidad fraudulenta con el partido disuelto Con la Ley de partidos no se ha pretendido introducir un sistema de «democracia militante» que exija de los partidos un deber positivo de defensa activa de la CE similar al que es exigible de los poderes públicos (en virtud del art. 9.1 CE): La propia exposición de motivos de la Ley se preocupa de afirmar que: o o La misma no pretende limitar las ideas o fines proclamados de los partidos (estando únicamente vetados los que incurren directamente en el ilícito penal) «resulta indispensable identificar y diferenciar con toda nitidez aquellas organizaciones que defienden y promueven sus ideas y programas, cualesquiera que éstas sean, incluso aquellas que pretenden revisar el propio marco institucional, con un respeto escrupuloso de los métodos y principios democráticos, de aquellas otras que sustentan su acción política en la convivencia con la violencia, el terror, la discriminación, la exclusión y la violación de los derechos y de las libertades».
CONCLUSIONES - Con esta LO se ha configurado una vía de ilegalización de los partidos (especialmente por razón de su colaboración con el terrorismo) que es distinta e independiente de la ilegalización penal, por el delito de asociación ilícita pero que puede seguirse de forma simultánea a ésta, produciendo cada una de ellas los efectos correspondientes (art. 10.6) - Los 2 cauces se utilizaron en el caso de Batasuna, cuyas actividades fueron suspendidas por un Juzgado de Instrucción de la Audiencia Nacional, en aplicación de la legislación penal, horas antes de que el Congreso de los Diputados instase al Gobierno a solicitar su ilegalización en virtud de la LO 6/2002.
- Algunas críticas dirigidas contra esta Ley han puesto en duda su constitucionalidad ¿Por? Entender que excede las previsiones del art. 22 CE (cuyo apartado 2º sólo se refiere a la ilicitud de las asociaciones tipificadas penalmente) pero parece necesario tener en cuenta que el régimen jurídico de los partidos puede presentar algunas diferencias con el general de las asociaciones, por razón de las funciones que les atribuye el art. 6 CE Así lo ha entendido una sentencia que desestimó el recurso de inconstitucionalidad contra esta ley planteado por el Gobierno Vasco - El TEDH avalado la ilegalización de los partidos «cuyos líderes incitan a recurrir a la violencia, o proponen una política que no es compatible con una o más de las reglas de la democracia, o aspiran a la destrucción de la propia democracia» + ha confirmado esta jurisprudencia en la STEDH de 30 de junio de 2009 (caso Herri Batasuna y Batasuna contra España) en la que declaró que la ilegalización de estos 2 partidos por el Tribunal Supremo no ha supuesto ninguna vulneración del art 11 de Convenio Europeo - Hay que distinguir la ilegalización de la declaración judicial de extinción de un partido por haber incumplido las obligaciones de adaptar sus estatutos a las disposiciones legales de renovar sus órganos de gobierno y representación o de presentar sus cuentas anuales en los términos previstos en el art. 12bis de la LO 6/2002.
d. LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS - Condiciona en buena medida su funcionamiento (Ej: no cabe pasar por alto las distintas consecuencias que puede tener para la independencia del partido el origen público o privado de sus fondos; o que la recaudación de los mismos se lleve a cabo por las instancias centrales del partido o por sus estructuras locales o incluso por los candidatos, para determinar el grado mayor o menor de centralización de la organización partidista) - Revela notables diferencias con el régimen legal del resto de las asociaciones - La financiación partidista en España tiene CARÁCTER MIXTO ¿Por? Combina aportaciones privadas con subvenciones públicas, aunque predominan las segundas o Las bases del sistema de financiación fueron establecidas por la LO 3/1987 que ha sido derogada y sustituida por la LO 8/2007 sobre Financiación de los Partidos Políticos que a su vez fue modificado por la L.O. 5/2012 y posteriormente por la LO 3/2015 de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos Existen las siguientes modalidades de subvenciones públicas: a) Las subvenciones destinadas a sufragar los gastos electorales (reguladas en la LO del Régimen Electoral General) y las que puedan establecerse para los gastos de propaganda en los referéndum, conforme a la LO reguladora de esta institución b) Las subvenciones estatales anuales que pueden ser de 2 clases: - las destinadas a cubrir los gastos de funcionamiento ordinario de los partidos políticos con representación en el Congreso otras subvenciones previstas específicamente para atender los gastos de seguridad de los partidos CONSECUENCIA: El importe global de las partidas presupuestarias correspondientes se distribuye en 3 partes iguales: 1/3 se asigna en proporción a los escaños + 2/3 proporcionalmente a los votos obtenidos por cada partido c) Las subvenciones de las CCAA para gastos de funcionamiento de los partidos representados en las asambleas autonómicas, conforme a sus respectivas legislaciones.
d) Las aportaciones que puedan recibir los partidos de los grupos parlamentarios que están presentes en las 2 Cámaras de las Cortes Generales y en las Asambleas autonómicas + las que pueden obtener de los grupos de representantes en las corporaciones locales - Las subvenciones a los partidos son incompatibles con cualquier otra ayuda económica o financiera incluida en los presupuestos públicos i) La ley regula la financiación privada a los partidos, estableciendo algunas limitaciones: las aportaciones deben ser de personas físicas y tener carácter nominativo, quedando prohibidas las donaciones de personas jurídicas o las que tuvieran carácter anónimo ii) no pueden tener carácter finalista, para preservar la independencia del partido que recibe la donación iii) las donaciones de una misma persona física no pueden superar la cantidad de cincuenta mil euros al año (aunque se exceptúan de este límite las donaciones en especie de bienes inmuebles) iv) las cantidades donadas a los partidos políticos deberán abonarse en cuentas abiertas en entidades de crédito exclusivamente para dicho fin - La ley prohíbe cualquier financiación por parte de Gobiernos y organismos, entidades o empresas públicas extranjeras o de empresas relacionadas directa o indirectamente con los mismos.
CONCLUSIONES - La valoración general del sistema de financiación de los partidos debe ser necesariamente crítica ¿Por? Pese a las ventajas teóricas de la financiación pública: o ha beneficiado más que proporcionalmente a los partidos mayores frente a los menores o no ha sido capaz de asegurar la suficiencia financiera de los partidos (que tienen un endeudamiento considerable) o no ha evitado que éstos hayan recurrido a prácticas de financiación irregulares o CONSECUENCIA: La exposición de motivos de la LO 8/2007 afirmaba que el sistema de financiación de los partidos hasta entonces vigente no había garantizado la «suficiencia, regularidad y transparencia de su actividad económica» - La LO 8/2007 y sus reformas de 2012 y 2015 han introducido MEJORAS IMPORTANTES: o La ya mencionada prohibición de aceptar donaciones anónimas o de personas jurídicas o El incentivo fiscal para las cuotas de afiliación y para las donaciones a los partidos que son deducibles del IRPF (la base máxima de esa deducción es de 600 euros por año) o La prohibición de que las deudas a los partidos políticos se condonen total o parcialmente por parte de las entidades de crédito o El incremento del poder sancionador del Tribunal de Cuentas que ahora puede imponer sanciones por infracciones, tanto de la Ley de Financiación de los Partidos Políticos como por superar los límites de gastos previstos en la ley electoral o La regulación mucho más detallada de las obligaciones de transparencia de los partidos, de sus obligaciones contables y de su régimen económico-financiero, con la obligación de designar un directivo responsable en este área que debe elaborar las cuentas del partido y presentarlas al Tribunal de Cuentas o La ley ha tipificado los delitos de financiación ilegal de los partidos políticos ...

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