Tema 5: El dominio público marítimo-terrestre (2016)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Bienes Públicos y Urbanismo
Año del apunte 2016
Páginas 16
Fecha de subida 15/03/2016
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TEMA 5. DOMINIO TERRESTRE PUBLICO MARITIMO‐ 1. Consideraciones generales sobre la ley de Costas de 1988 y la Ley 2/2013, de 29 de mayo de protección y uso sostenible del litoral.
Aquí veremos que en la regulación ha habido un cambio: - Con anterioridad a la Ley de Costas de 1988, vemos que irrumpe en un momento en el que el objetivo es dar respuesta a una serie de situaciones que, en la práctica, una buena parte del mar estaban sustraídas de la colectividad. No se podía disfrutar de este espacio porque, básicamente, una Ley como la anterior de 1969, había permitido que se hicieran ocupaciones de la ribera del mar y de la playa, haciendo enclaves a primera línea del mar para el disfrute de todos. Lo que ocurre es que, con la Ley de 1988, se produce una impugnación por parte de las CCAA con litoral, porque se considera que son competencia de las CCAA y que de forma indirecta afecta a sus competencias. Esto se debe a que esta ley, es una ley urbanística del espacio litoral, y que por lo tanto por esa vía está estableciendo una serie de previsiones que indirectamente están afectando a las CCAA. La realidad es que el TC, cuando se dicta la sentencia (STC 149/1991), dijo que no se producía esta invasión competencial porque el Estado debía garantizar la igualdad y el establecimiento del derecho de propiedad (artículo 149.1.1 CE), y que le permitía establecer todo tipo de servidumbres y usos. El artículo 149.1.23, en cuanto a la legislación básica de protección del medio ambiente, se establecía que, de acuerdo con estos dos artículos, por razones de protección del medio ambiente se podía influir en la franja litoral, precisamente porque una manera de garantizar que el valor medioambiental de todo el litoral era estableciendo una serie de medidas sobre el terreno colindante, por ejemplo no edificar determinadas construcciones. Todo el litoral debe de tener las mismas reglas y por lo tanto se consigue esta protección con la competencia el Estado.
Por lo tanto, se busca garantizar el uso público y gratuito de toda la colectividad. Esta ley del año 1988 pretende ser un código común para todo el espacio del dominio público marítimoterrestre; que en definitiva no se consigue y que, además, siendo una ley urbanística de carácter territorial, es una ley medioambientalista porque su objetivo continuo es cumplir con el respeto al medio ambiente en toda la regulación del espacio litoral.
La Ley de Costas de 1988 no tuvo vacatio legis: se promulgó el día 28 de julio y entró en vigor el día siguiente. Se desarrolla por el Reglamento de Costas de 1989. En las disposiciones transitorias, se introducían excepciones al articulado; y fueron tantas que el aspecto medioambientalista quedó diluido. Hoy en día, tiene muy pocas reformas, pero en el 2013 tuvo unos cambios sustanciales que 1 condicionaron aún más la protección del litoral, sino favorecer los intereses de determinados colectivos. Por ejemplo, en la ley del 2013, el plazo de concesión se ha ampliado, porque esta ley lo que hacía era contentar a grupos que tenían un plazo de concesión inferior. Esta ley es de protección y de uso sostenible, pero no se corresponde para nada a la realidad. En síntesis, tenemos una serie de aspectos clave: - No da respuesta a su rúbrica de protección al medio ambiente.
- Modifica 38 artículos, dos disposiciones transitorias y añade tres disposiciones adicionales.
- Además, fuera de esta modificación tan ambiciosa, contiene una serie de artículos que son propiamente de la ley del 2013 en la que se hace toda una serie de regulaciones que se tendría que haber incorporado en la Ley de Costas.
- En apariencia, se respetan los principios de la Ley de Costas, pero se sigue contrariamente la línea de reforzar los intereses privados.
- Hay una disposición adicional, que lo que busca es favorecer la revisión de los deslindes. Puede ocurrir que, tras esta revisión, se amplíe o se reduce el dominio público, haciendo que pueda que los propietarios o causahabientes tendrán derecho de reintegro en el segundo caso.
2. Delimitación del dominio público marítimo‐terrestre.
Aquí, vamos a estudiar cómo se define el dominio público marítimo-terrestre. Vamos a ver qué concepto tiene de playa, Hemos de partir del artículo 132.2 de la CE.1 - Zona marítimo-terrestre y playa forman la ribera del mar. El límite interior de la ribera del mar, se establecen un conjunto de servidumbres y usos previstos en la ley de costas. Sucede que la determinación de lo que es la zona marítimo-terrestre y la playa han ido variando, y vamos a ver en qué consisten por separado. La Ley de Costas del 1969 estableció que para delimitar la zona marítimo-terrestre se tienen en cuenta hasta cuándo alcancen las olas en los mayores temporales ordinarios.
Además, la Ley de Costas del año 1969 señalaba que formaban parte las playas como un espacio distinto de la zona marítimo-terrestre. La Ley de Costas del 1988 indicaba que la extensión es hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos con lo cual el último temporal podía ampliar extremadamente la zona. El Reglamento de Costas indicaba que se iban a utilizar las referencias comprobadas de que se disponga, cosa que en la práctica se traducía con que tuvieran una secuencia, un periodo de retorno. El artículo 3.a da una nueva redacción, y dice que la zona 1 Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
2 marítimo-terrestre llega hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente. Este límite tiene que ser alcanzado cinco veces durante cinco años, según marca el Reglamento en el artículo 4.a. Ahora bien, este periodo de cinco años, no se sabe qué antigüedad tiene; por lo tanto, no se da seguridad al deslinde. Se propusieron, desde el Ministerio de Fomento, 50 años, pero se puede exigir en la protección de obras frente a temporales excepcionales. Aquí no se tiene en cuenta que va a haber un impacto del cambio climático, entonces, aquí habrá que ver y manejar los datos que nos están aportando los expertos en cambio climático.
Para la isla de Formentera, se establece una zona marítimo-terrestre diferente. Al efecto de delimitar la zona marítimo-terrestre, había terrenos afectados por los usos y servidumbres; y los afectados han provocado una nueva redacción en la DA 4.1. Aquí se dice que van a ser los temporales ordinarios los que van a determinar hasta dónde llega la zona marítimo-terrestre, por lo tanto se vuelve al criterio de la Ley de Costas de 1969. Estos propietarios van a quedarse liberados de las servidumbres de tránsito y de protección; no se va a considerar que forman parte del zona marítimo-terrestre las marismas, ni los terrenos inundables; incluso, a la hora de determinar el concepto de playa, se cambia el concepto y se emplea el concepto del año 1969: sólo son playas aquéllas formadas por arenales o pedregales pero en superficie plana, con vegetación nula o escasa. Por lo tanto, todo lo que no es zona marítimoterrestre, es de propiedad privada.
Además, se añade para esta isla que, en un plazo de 2 años después de su entrada en vigor en mayo de 2013, se practicará el deslinde con estos criterios, por lo tanto se quiere cambiar rápidamente el deslinde del demanio. Como consecuencia de esto, se establece que aquéllas personas propietarias con un título inscrito en el RP, antes de que entrara en vigor la Ley de Costas de 1988, serán reintegrados en el dominio de aquéllos bienes, es decir, tras el deslinde realizado, los bienes dejan de formar parte del dominio público. Por lo tanto, aquí se establece una previsión que hace que no se desafecte, sino que continúan siendo de propiedad privada. En la modificación de la Ley de 2013, se ha previsto, en el artículo 3.1.a, párrafo tercero, que no pasarán a formar parte del dominio público marítimoterrestre aquéllos terrenos que se han inundado artificial y controladamente como consecuencia de obras que se hayan realizado, siempre que antes de esta inundación no fueran de dominio público. Esto guarda sentido con el criterio de que una zona se inunda de forma natural forma parte del dominio marítimoterrestre; pero en cambio, la ley del 2013, se han excluido los que sean inundables pero destinados a salinas (DT 1, apartado 5-9).
Un caso especial es lo que se conoce como urbanizaciones marítimo-terrestres: sería el caso de una invasión del mar, en que se produce un canal principal y seis canales principales donde navegan las embarcaciones; y las viviendas están tocando a esta zona. Son, por la ley, núcleos residenciales construidos a partir de la inundación artificial. EL problema estaba en la constitución de la servidumbre de tránsito, aplicándose del canal principal en el anterior. Se ha cambiado en la DA 10: no se va a incorporar, en estos casos, la servidumbre; y por lo tanto se acogen las reclamaciones de los promotores y 3 propietarios de esta zona. Sin embargo, la DA 10 recoge una remisión a que los planes urbanísticos garantizarán, a través de viales, el acceso a los canales. Por lo tanto, cada cien metros para el tránsito peatonal y rodado en una anchura no inferior a 3 metros colindantes con el agua.
Décima.
1. Son urbanizaciones marítimo-terrestres los núcleos residenciales en tierra firme dotados de un sistema viario navegable, construido a partir de la inundación artificial de terrenos privados.
2. Las urbanizaciones marítimo-terrestres deberán contar con un instrumento de ordenación territorial o urbanística que se ajuste a las prescripciones que en materia de dominio público marítimo-terrestre se establecen en esta disposición y en sus normas de desarrollo.
3. La realización de las obras para construir los canales navegables de la urbanización marítimo-terrestre que dan lugar a la invasión por el mar o por las aguas de los ríos hasta donde se hagan sensible el efecto de las mareas de terrenos que antes de dichas obras no sean de dominio público marítimo-terrestre, ni estén afectadas por la servidumbre de protección, producirán los siguientes efectos: a) El terreno inundado se incorporará al dominio público marítimo-terrestre. No obstante, no se incluirán en el dominio público marítimo-terrestre los terrenos de propiedad privada colindantes a la vivienda y retranqueados respecto del canal navegable que se destinen a estacionamiento náutico individual y privado. Tampoco se incorporarán al dominio público marítimo-terrestre los terrenos de titularidad privada colindantes con el canal navegable e inundados como consecuencia de excavaciones, que se destinen a estacionamiento náutico colectivo y privado.
b) La servidumbre de protección preexistente con anterioridad a las obras mantendrá su vigencia. No se generará una nueva servidumbre de protección ni de tránsito, en torno a los espacios inundados.
c) El instrumento de ordenación territorial o urbanística deberá garantizar a través de viales el tránsito y acceso a los canales, en la forma que se establezca reglamentariamente.
4. Los propietarios de las viviendas contiguas a los canales navegables tendrán un derecho de uso de los amarres situados frente a las viviendas. Este derecho está vinculado a la propiedad de la vivienda y solo serán transmisible junto a ella.
5. Las obras para la construcción de los canales navegables y los estacionamientos náuticos a los que se refiere la letra a) del apartado 3, precisarán del correspondiente título administrativo para su realización y en ningún caso afectarán a tramos de costa que constituyan playa o espacios protegidos, de acuerdo con lo que se disponga reglamentariamente.
4 En el caso de las playas, el concepto también ha variado mucho. Para la ley del año 1969, se consideran terrenos sin vegetación o escasa; y que tengan una vegetación característica. Además, la ley de 1969 decía que era una superficie casi plana. En cambio, la ley de 1988 considera que no tiene por qué ser una superficie plana; y además incluye vegetación que no tiene por qué ser característica. Además, incluye a las dunas. El concepto de dunas sí que ha planteado una discusión; y hoy la reforma de 2013 entiende que se incluirán las dunas hasta el límite que sea necesario, para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.
- En Formentera, se incluye el concepto del año 1969, y que es imposible incluir las dunas. Entonces supone que las dunas, que están en movimiento, sirva para reducir la zona marítimo-terrestre.
- También tenemos que tener en cuenta otro punto: la exclusión del dominio público marítimo terrestre partes de núcleos de población, en la Disposición Adicional séptima. En el anexo, vemos que se incluyen Playa de Aro, Empuria Brava, Punta Umbría… Estos núcleos de población, la efectividad de su exclusión, se va a dar con los negocios de transmisión. Hace una regulación en que el legislación evita, a toda cosa, que pasen a formar parte del Estado, de tal manera que, de forma incongruente, se permite la venta de terrenos cuando todavía son de dominio público. Además, la Ley de 2013 da un derecho de adquisición preferente a los ocupantes de este espacio, que será directo pero no gratuito. Los excluye directamente y los cita. Aquí, obviamente, lo que está haciendo es que ex lege se entiende que determinadas porciones de la trama urbana de estos espacios pierden las características demaniales naturales, liberando viviendas, establecimientos comerciales, hoteles… 3. El deslinde del dominio marítimo‐terrestre.
Aquí se puede dar una ampliación o una reducción del dominio público, dando lugar a un derecho de reintegro. Si hemos establecido una nueva definición de lo que es la playa, lo que está claro es que cabe un nuevo deslinde. La Ley del 2013 ordena la revisión de los deslindes con carácter general, cuando se configure la alteración del dominio público marítimo terrestre (art. 13 bis). No se establece ningún plazo salvo el citado para la isla de Formentera. Lo que ocurre es que, si como consecuencia del deslinde se amplía la franja del dominio público marítimo-terrestre. Hay un derecho de ocupación y aprovechamiento de los usos existentes sin la necesidad de abonar ningún canon. Este derecho es de 30 años prorrogable a 30 años más, y ahora se dice que se puede hacer hasta los 75, según se establece en la DT 1.42.
Artículo 13 bis.
2 1. Las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas entonces vigente, serán demolidas cuando no proceda su legalización por razones de interés público.
5 1.
Los deslindes se revisarán cuando se altere la configuración del dominio público marítimoterrestre. La incoación del expediente de deslinde tendrá los efectos previstos en el artículo 12.
2. Los titulares de los terrenos que tras la revisión del deslinde se incorporen al dominio público marítimo-terrestre pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento, a cuyo efecto la Administración otorgará de oficio la concesión, salvo renuncia expresa del interesado.
La concesión se otorgará por setenta y cinco años, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon.
3. Los titulares de las obras e instalaciones que tras la revisión del deslinde se incorporen a la zona de servidumbre de protección podrán realizar obras de reparación, mejora, consolidación y modernización siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie.
Estas obras deberán suponer una mejora en la eficiencia energética. A tal efecto y cuando les resulte aplicable tendrán que obtener una calificación energética final que alcance una mejora de dos letras o una letra B, lo que se acreditará mediante la certificación de eficiencia energética, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios o lo que cualquier otra norma pueda establecer en el futuro para la certificación de edificios existentes.
Asimismo, en estas obras, cuando proceda, se emplearán los mecanismos, sistemas, instalaciones y equipamientos individuales y/o colectivos que supongan un ahorro efectivo en el consumo de agua. En el caso de que afecten a jardines y espacios verdes, para su riego fomentarán el uso de recursos hídricos marginales, tales como aguas regeneradas o aguas de lluvia almacenadas.
Las circunstancias a las que se refiere este apartado deberán acreditarse ante la Administración autonómica, mediante una declaración responsable, de acuerdo con lo previsto en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, con carácter previo a la autorización urbanística que proceda. En caso de que las obras o instalaciones afecten a la servidumbre de tránsito se requerirá que, con carácter previo, la Administración del Estado emita un informe favorable en el que conste que la servidumbre de tránsito queda garantizada. Este informe deberá emitirse en el plazo de dos meses desde su solicitud, si en dicho plazo no se emitiera se entenderá que tiene carácter favorable.
Si por el contrario, como consecuencia del deslinde se reduce el dominio público, entonces entra el juego el derecho de reintegro en favor a los propietarios de terrenos que formaron parte del dominio público conforme a la Ley de Costas anterior. La ley de 2013 no aclara si los titulares del derecho de reintegro tendrán que abonar el importe de los terrenos adquiridos. Parece ser que no porque la denominación implica la restitución de un bien, del cual se le había privado indebidamente. Se introducen 6 modificaciones también: se obliga a inscribir en el RP los bienes deslindados, frente al carácter potestativo del año 1988. La Ley de Patrimonio de las AAPP, ordena la inscripción de los bienes demaniales y patrimoniales; y el RH, en el artículo 5, dice que podrán ser objeto de inscripción los bienes inmuebles de dominio público. La Ley de Costas no especifica cuáles deberían inscribirse. La reforma de 2013 trata de reforzar la publicidad e implica que tendrán que las líneas de deslinde en la sede electrónica del MAGRAMA. No exige la publicación en el BOE de la orden de aprobación del deslinde. Y esta publicación no es óbice para que además se notifique también el deslinde a los interesados, a la CA afectada, al ayuntamiento e incluso al RP.
4. Protección del dominio público marítimo‐terrestre: limitaciones y servidumbres de la Ley de Costas.
Además de la nueva determinación del dominio público marítimo-terrestre, esta ley de 2013 establece, como en el 1988, una serie de límites y servidumbres en toda una serie de terrenos que lindan donde acaba la playa. (ver cuadro campus).
La servidumbre de protección La servidumbre de protección tiene una anchura de cien metros, que se puede ampliar cien metros más, siempre que la AGE, las CCAA y los municipios estén de acuerdo en esta ampliación. En cambio, cuando esta servidumbre se aplica a suelo urbano, tendrá la anchura de veinte metros no ampliables. La Ley de 2013 dice que en las márgenes de los ríos, hasta donde sean sensibles las mareas, la extensión de la servidumbre podrán reducirse a los 20 metros, en atención a las características geomorfológicas y a su distancia respecto a la desembocadura, con un acuerdo de las Administraciones.
Se busca entonces una flexibilidad en las servidumbres en zonas fluviales, porque las zonas fluviales están alejadas de la zona marítima. Establece, además, unos usos que están prohibidos y excepcionalmente autorizados por razón de dominio público, que son: - En los primeros seis metros de estos 100 correspondientes, caben paseos marítimos fuera de la ribera del mar.
- También aquello que no obstaculice aquello que es para el salvamiento y los peatones, por ejemplo, un parquin.
- Caben cultivos y plantaciones que no impidan la servidumbre de tránsito, y ello sin necesidad de autorización.
- En los primeros 20 metros, cabe también la posibilidad de depositar temporalmente objetos arrojados por el mar y realizar operaciones de salvamento marítimo. Si se producen daños como consecuencia de estas operaciones, se tendrán que indemnizar.
- En estos 100 metros de la servidumbre de protección, se van a poder cerramientos sobre predios. Para hacer esto, la ley de 2013 dice que se tendrá que pedir la correspondiente autorización.
Lo que no cabe en ningún caso es lo siguiente: 7 - Edificaciones destinadas a residencia o habitación, especialmente los hoteles. Se excluyen los cámpines debidamente autorizados y las acampadas.
- Construcción o modificación de vías de transporte interurbano.
- Publicidad, hasta el punto que están prohibidas las vallas publicitarias y la publicidad por medios acústicos o audiovisuales. La publicidad se va a poder autorizar siempre que sea parte integrante o acompañe a la instalación, en la fachada y de tal forma que no se reduzca el campo visual; y que sea, por ejemplo, publicidad acústica que respete las normas administrativas sobre ruido y que no se rompa la armonía del paisaje.
- Líneas eléctricas de alta tensión.
Con todas estas prohibiciones, el legislador de la Ley de Costas de 1988 ve que se puede, excepcionalmente, se puede autorizar, vía Consejo de Ministros.
La servidumbre de acceso al mar (consultar cuadro) Son accesos al mar. Estos accesos, significa que van a existir cada 500 metros por tráfico rodado y de 200 metros para el paso de los peatones. No son indemnizables. Existen tres servidumbres: la servidumbre de protección, la servidumbre de tránsito, la servidumbre de acceso al mar, la servidumbre de áridos y la servidumbre de influencia.
La servidumbre de áridos.
Es una limitación, en el sentido de que sólo se pueden extraer para usarlos en la playa, para hacer frente al problema de aportación de áridos en la costa. Esto repercute en la playa.
La zona de influencia Su anchura se determina por el plan urbanístico. Cuando existan tramos de playa, habrá que hacer unas reservas de suelo para los aparcamientos.
Las construcciones deberán adaptarse a la legislación urbanística, a las correspondientes leyes de suelo. A posteriori, se va a tener que evitar la formación de pantallas arquitectónicas. Todo el conjunto de limitaciones y servidumbres, tiene un carácter mínimo, ya que las CCAA con el planeamiento territorial y urbanístico se pueden agravar más y ser más exigentes. Ahora bien, nunca cabrá la posibilidad de que se reduzcan estas exigencias.
5. Régimen de utilización del dominio público marítimo‐ terrestre: novedades.
En motivo de la Ley de costas de 1988, ayuntamientos y CCAA nos encontramos un litoral edificado y construido. Esta ley de costas ya preveía qué se podía hacer o no. Pero la nueva ley, contempla un nuevo régimen transitorio de las estancias que están en el litoral. En las disposiciones transitorias, se dispone que: 8 - Todas las obras e instalaciones que estén construidas en el dominio público marítimo-terrestre, o en la servidumbre de protección y que hubieran sido construidas antes de la Ley de Costas de 1988, y que no contaran con la concesión correspondiente, tendrán que ser demolidas, salvo las que pudieran ser legalizadas por interés público. Ahora bien, hoy la Ley de Costas de 2013, indica lo siguiente: o Si se ocupan terrenos de dominio público marítimo-terrestre, cuando se extinga la concesión, se demolerán. Mientras la concesión esté vigente, van a poder hacer obras de mejora, de reparación, de consolidación y de modernización. Siempre que esto no implique aumento de altura o anchura.
o El plazo de 30 años se contaba desde el inicio de concesión y caduca el 2018. Van a poder, ahora, estar en el litoral hasta 2063, dado que se ha ampliado hasta los 75 años.
o En relación a las obras nuevas, se podrán dar a cabo obras de mejora, de reparación, de modernización, siempre que no implique un aumento de volumen, anchura y altura; y sin que el incremento de valor comporten un valor a los efectos expropiatorios. Antes, con la anterior Ley de Costas, tan sólo se permitían unas reparaciones muy limitadas.
o En cuanto a las obras que se puedan llevar a cabo en las construcciones situadas en la servidumbre de protección (en aquélla zona que no corresponda a la servidumbre de tránsito); cabe la posibilidad de consolidación y modernización; siempre que no implique el aumento del volumen, ni de altura, ni de superficie de las instalaciones, ni que se tenga en cuenta a efectos expropiatorios. Pero, además, no se necesita autorización de la Administración del Estado para hacer esto, sino que será competencia de la CA o bien del Ayuntamiento. Antes, sólo se podían hacer obras de mejora, pequeñas reparaciones, mientras que ahora será permitido hacer más cosas.
Común a las 3 previsiones, es lo que se prevé en la DT 4, que va a tener que cumplir todas estas obras de reparación, de mejora, de consolidación y de modernización.
- En primer lugar, deben de ser una mejora de la eficiencia energética, es decir, la construcción ha de resultar más eficiente, y por lo tanto, contar con el certificado de eficiencia energética.
- En segundo lugar, suponer un ahorro efectivo en el consumo de agua. Por lo tanto, en el correspondiente proyecto de obras, deberán constar estos equipamientos.
- En tercer lugar, no pueden suponer un aumento de volumen, ni de superficie, ni de altura de los edificios existentes.
Para comprobar que efectivamente se cumplen estos requisitos, el legislador de la Ley de Costas 2013 ha optado por exigir declaración responsable, que deberá ser presentada para demostrar que esa obra proyectada cumple con todos los requisitos exigibles.
Cuando se trata de obras a realizar en una construcción o edificación soporte de una declaración demanial, esa declaración responsable se va a tener que presentar ante la Administración General del Estado. En los demás casos, en el resto de obra, se presentará ante la CA. En cualquier caso, el órgano competente no va a autorizar, sin que se acredite la presentación de esta declaración responsable.
9 6. El derecho transitorio de la Ley de Costas: La reforma de 2013.
- En primer término, la novedad más importante de la Ley de Costas de 1988 fue referirse a la necesidad de un uso público de la rivera del mar como destino normal, y que de alguna forma se restringiesen las posibilidades a una utilización más intensa a aquéllas actividades que por su naturaleza no pudieran tener otra ubicación.
Con la reforma de 2013, se mantiene ese criterio, pero se introduce una distinción entre playas rurales y playas urbanas, con el objetivo de ampliar los usos que son admisibles en las playas urbanas, como por ejemplo la celebración de eventos de interés general con repercusión turística.
- En segundo lugar, la ley de 2013 eleva el plazo de las autorizaciones a 4 años, salvo que se prevea un plazo distinto específico en la propia ley. Y este plazo va a poder aplicarse también en los servicios de temporada, que antes era anual. Tanto las concesiones como las autorizaciones se van a poder otorgar por concurso o petición del interesado. Sin embargo, estas se pueden revocar sin que se genere derecho de indemnización. En cambio, las concesiones van a poder ser rescatadas y que van a generar derecho a indemnización; y las concesiones serán transmisibles mortis causa o inter vivos, en este caso, si con carácter previo se acredita el cumplimiento por parte del adquirente de las condiciones que se establecen en la concesión. En el caso de ser mortis causa, los herederos van a poderse subrogar en los derecho y deberes del concesionario, cuando en el plazo de 4 años lo comuniquen en la Administración para que se subroguen. Si no lo hacen, se extingue la concesión.
- En cuanto a la posibilidad de ampliación del plazo de las concesiones, la ley de 2013 establece que el plazo máximo no podrá exceder de 75 años, por lo tanto este límite se va a aplicar a las concesiones después de la entrada en vigor de la ley en mayo de 2013. Las anteriores, van a poder ser prorrogadas por 75 años más porque el plazo de la prórroga se computa desde la fecha de solicitud, con independencia del plazo que falte para la extinción de la concesión que se prorroga. Esto va a provocar que se den concesiones de más de diez años. Esta especificidad no se da en las concesiones de la zona de servicio de los puertos de interés general, que se van a regir por la legislación de puertos.
El plazo de las concesiones se da en aquéllas zonas declaradas en regresión. Por consiguiente, en virtud de esta declaración de regresión, no se podrá otorgar ningún título de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, salvo que no exista riesgo de inundación en los siguientes cinco años, vinculados por ejemplo al mar. Estas autorizaciones no se podrán dar en un plazo superior a esos cinco años. Las construcciones se mantendrán salvo que el mar las alcance, en ese caso, el derecho de ocupación se verá revocado; y no va a haber derecho de indemnización.
El uso de las playas, viene determinado por el carácter especial de estos espacios. Nos vamos a encontrar que debemos estudiar cuáles son los criterios generales de utilización de las playas, cuál es el régimen de las instalaciones de servicio de las playas y, por último, un régimen de limitaciones que se imponen en relación a usos específicos. Con carácter previo, las CCAA tienen un protagonismo 10 importante en la regulación de usos de las playas, desde una STC 149/1991 que declaró la inconstitucionalidad de esta competencia por parte de la AGE. Por lo tanto, en los títulos de ocupación del dominio marítimo-terrestre, Cataluña la asume en su competencia de ordenación del litoral. Además, se asumen funciones de gestión por parte de los municipios, puesto que tienen la competencia de explotación de los servicios de temporada, el mantenimiento de esos espacios. Además, tienen la competencia en la vigilancia del cumplimiento de todas las normas que dicta la AGE en materia de salvamiento y seguridad de vida humanas.
- Se prohíbe el uso privado de las playas, salvo que tengan lugar las reservas demaniales. El punto de partida es el uso público; y este, se tiene que compatibilizar con la posibilidad de utilizar, con un carácter especial o privativo, el dominio público marítimo-terrestre, con unas limitaciones. Ahora bien, en todo caso, la intensidad de la ocupación no va a poder excluir el uso público del dominio público marítimo-terrestre. Los usos que están permitidos se sujetan a una serie de limitaciones y criterios que afectan a su ubicación, a la superficie que se puede ocupar y a la distribución espacial.
Siguiendo estos criterios, únicamente pueden permitirse aquéllas actividades o instalaciones que por su naturaleza no puedan tener otra ubicación, de tal manera que las instalaciones de servicio se ubican fuera de la playa. Sin embargo, si no es posible ubicar estas edificaciones de servicio fuera de la playa, se podrán situar adosadas al límite de la playa. De ubicarse en la playa, la superficie que puede ser ocupada, no va a poder exceder de la mitad de la superficie de la playa en plena mar. Esta exigencia se da en los tramos urbanos de playa, mientras que en las rurales es del 10%. En todo caso, el planeamiento urbanístico es el que va a delimitar la superficie. Este planeamiento van a tener que respetar una serie de reglas mínimas: cuando se trata de zonas de la varada, se deberán de situar en los extremos.
- Aparecen prohibidas todas las limitaciones relacionadas con el dominio público marítimoterrestre, y por lo tanto las playas o en especial sólo las playas. Estas prohibiciones, pues, son las edificaciones destinadas a residencia o habitación, el estacionamiento y circulación no autorizada de vehículos, actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos naturales, tendidos aéreos, vertidos de residuos sólidos y aguas residuales sin depuración; y todo lo relativo a la publicidad permanente. Se produce el levantamiento de la prohibición de casetas en las playas: antes, se prohibían de forma taxativa.
En función del tipo de playa, siendo tramo natural o urbano, en realidad no se regula el procedimiento de delimitación de los tipos de tramo, de tal manera que como no se hace, parece ser que serán los catálogos urbanísticos los instrumentos que van a delimitar los tramos de playa y que se contemplan en la legislación autonómica correspondiente.
En relación con los chiringuitos, la conflictividad es su ubicación. Hay quien entiende que deberían de ubicarse preferentemente fuera de la playa, mientras que otros consideran que debe de estar en la propia arena de la playa. Se considera que la Ley de Costas indica que se van a poder instalar cuando, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Los detractores consideran que el uso público de la playa y la 11 ocupación hacen, efectivamente, que se exija su ubicación fuera de la arena. La realidad es que la Ley de Costas actual, permite su ubicación en la arena y exige la autorización de explotación de servicio de temporada. Sin embargo, establece una serie de criterios para ocuparlo y distingue si es un tramo natural o urbano. Para tramos naturales, el reglamento de costas indica que en este lugar sólo caben los chiringuitos desmontables en estos tramos. El reglamento permite, para tramos urbanos, que podrán establecer instalaciones fijas para dar bebidas, comida… En los tramos naturales, se ubicarán fuera de la playa; sin embargo, cabrá que estas ocupaciones se sitúen adosadas al límite interior de la playa, cuando no sea posible ubicarlas en el paseo marítimo, se parte del principio de la mínima ocupación posible. La distribución deberá de ser la que indique el ayuntamiento correspondiente.
- En tramos naturales, hay obligación de reponer el tramo de playa a su estado anterior.
- En los tramos urbanos, si van a tener instalaciones fijas, destinadas a comidas y bebidas, se ubicarán preferentemente fuera de la playa; y con carácter excepcional, se podrán ubicar dentro de la playa, y ya propiamente en la arena de la playa. La ley dice que incluso que si la anchura de la playa lo permite, podrá situarse respetando la distancia mínima de 70 metros de pleamar, desde donde alcancen las olas.
Esta ocupación no puede exceder de la ocupación del 50% de la playa. La distribución a lo largo de la playa debe de ser homogénea, es decir, se reparten los chiringuitos. Además, están sujetos a una serie de limitaciones, que aplicamos tanto para tramos urbanos como naturales, y es que estas instalaciones deben contar con todas las instalaciones de servicio subterráneas y que se eliminen las aguas residuales.
Estos chiringuitos, necesitan: - Un título habilitante para su utilización; - En el caso de instalaciones desmontables, y para aquéllas actividades que no requieren obras de ningún tipo, pero que en ellas concurren circunstancias de peligro e intensidad, se requiere autorización demanial y el plazo máximo es de 4 años.
- Si el chiringuito comporta una serie de instalaciones u obras no desmontables, se exigirá concesión.
Aquí el plazo máximo es de 75 años. Sin embargo, se remite al reglamento para establecer los plazos máximos de las concesiones, en función de los usos a que se destinen. El reglamento de costas distingue tres supuestos: - Cuando se trata de usos destinados a actuaciones ambientales, el plazo máximo es de 75 años.
- Cuando se refiere a usos que desempeñan una prestación o un servicio que por su naturaleza requiere que se ocupe el dominio, el plazo máximo es de cincuenta años.
- Cuando se refiere a usos que prestan servicios al público, un máximo de 30 años y es aquí donde encajarían los chiringuitos.
- Cuando se trata de eventos turísticos, aquí la Ley de 2013 introduce una novedad, destinada a establecer criterios de la celebración de eventos que somete, de un lado, a autorización administrativa y tan sólo en tramos urbanos. Lo que indica en este artículo 33, es que obviamente se van a conceder las 12 concesiones correspondientes con el cumplimiento de requisitos sobre afectación del medio ambiente, etcétera. Nunca van a poder ser autorizadas en tramos naturales.
- En cuanto al baño y a la navegación, se trata de compatibilizar el baño con la navegación, por lo tanto se distinguen las zonas balizadas debidamente de las que no. En las primeras, se prohíbe la navegación deportiva y de recreo, y se establece una zona contigua de la costa como una zona de baño.
En todo este espacio, está prohibido cualquier vertido de las embarcaciones, y deben tomarse las debidas precauciones para mantener la seguridad humana.
Todo lo que se refiere a las obras y construcciones instaladas a las diferentes zonas, también es derecho transitorio. Junto a esto, hay una previsión en la DT 1ª de la Ley de 2013, que se refiere a la posibilidad de aplicar la reducción de la servidumbre de protección (100 metros). Sin embargo, a pesar de que no se clasifique como suelo urbano, cumplen estos espacios con una serie de requisitos para que se consideren urbanos. Sin embargo, esos suelos que son urbanos, la servidumbre se reducirá a 100 metros.
Ahora bien, esta DT permite esta posibilidad, sujetándola al plazo de dos años, para delimitar los núcleos en los cuales se va a reducir la anchura de la servidumbre de protección. Estos terrenos, se exigirá que para que sean considerados urbanos, que cumplan uno de los dos siguientes requisitos.
- Que estuvieran urbanizados, por lo tanto, que contaran con acceso rodado, con abastecimiento de agua, de electricidad… y edificado en un tercio de su superficie, al menos. Se tendrá como urbano y la servidumbre de protección se reducirá a 20 metros.
- Que esos suelos estuvieran comprendidos en unas áreas consolidadas por la edificación, y que esta área ha de ser, como mínimo, en dos terceras partes de su superficie, para municipios con planeamiento turístico aprobado; o bien un tercio de su superficie para municipios sin planeamiento.
La ley de costas dice, además, que esto se aplicará en los núcleos o zonas delimitados por el planeamiento, y, en su defecto, por la Administración competente, que normalmente es la CA. En ambos casos, se requerirá el informe favorable del MAGRAMA, que se pronunciará sobre la delimitación y la compatibilidad de estos núcleos con la integridad del dominio público marítimo-terrestre. Si no lo emiten en ese plazo, la ley dice que será favorable.
En estas áreas, no se van a poder autorizar nuevas construcciones de aquéllas que están prohibidas, por el art. 25 de la Ley. Esta prohibición, no se sabe si se aplica a todo núcleo o sólo a los metros correspondientes a la aplicación de la servidumbre de protección. Lo coherente sería que se limitara la zona de aplicación de la servidumbre de protección.
Los artículos 116 y 117 de la Ley de Costas regulan los actos de impugnación de acuerdos urbanísticos, y que está relacionado con la edificación. La Ley de Costas prevé, en el artículo 119, lo siguiente: Artículo 119.
1. Se declaran contrarios al interés general los actos y acuerdos que infrinjan la presente Ley o las normas aprobadas conforme a la misma, y podrán ser impugnados directamente por la 13 Administración del Estado, autonómica o local, ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, con petición expresa de suspensión. El Tribunal se pronunciará sobre dicha suspensión en el primer trámite siguiente a la petición de la misma.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior y de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local, el Delegado del Gobierno, a instancia del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, podrá suspender los actos y acuerdos adoptados por las entidades locales que afecten a la integridad del dominio público marítimo terrestre o de la servidumbre de protección o que supongan una infracción manifiesta de lo dispuesto en el artículo 25 de la presente Ley.
- Se declaran contrarios al interés general los actos y acuerdos que infrinja esta ley con las normas aprobadas conforme la misma, y podrán ser impugnados directamente por las Administraciones en la jurisdicción contenciosa-administrativa, con suspensión. Sin embargo lo dispuesto en este artículo 19, y sin perjuicio del artículo 67 de la Ley de Bases para el Régimen Local el Gobierno, a instancia del MAGRAMA, podrá suspender los actos y acuerdos adoptados por las entidades locales que afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o de la servidumbre de protección; o que supongan una infracción manifiesta de lo que regula el artículo 25 para las prevenciones de actuaciones llevadas a cabo en la servidumbre de protección, como actuaciones urbanísticas.
Artículo 25.
1. En la zona de servidumbre de protección estarán prohibidos: a) Las edificaciones destinadas a residencia o habitación.
b) La construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se determine reglamentariamente, así como de sus áreas de servicio.
c) Las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos naturales o no consolidados, entendiéndose por tales los lugares donde existen acumulaciones de materiales detríticos tipo arenas o gravas.
d) El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión.
e) El vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración.
f) La publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales.
2. Con carácter ordinario, solo se permitirán en esta zona, las obras, instalaciones y actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, como los establecimientos de cultivo marino o las salinas marítimas, o aquellos que presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre, así como las instalaciones deportivas descubiertas. En todo caso, la ejecución de terraplenes, desmontes o tala de árboles deberán cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente para garantizar la protección del dominio público.
3. Excepcionalmente y por razones de utilidad pública debidamente acreditadas, el Consejo de 14 Ministros podrá autorizar las actividades e instalaciones a que se refieren las letras b) y d) del apartado 1 de este artículo. En la misma forma podrán ser autorizadas las edificaciones a que se refiere la letra a) y las instalaciones industriales en las que no concurran los requisitos del apartado 2, que sean de excepcional importancia y que, por razones económicas justificadas, sea conveniente su ubicación en el litoral, siempre que, en ambos casos, se localicen en zonas de servidumbres correspondientes a tramos de costa que no constituyan playa, ni zonas húmedas u otros ámbitos de especial protección. Las actuaciones que se autoricen conforme a lo previsto en este apartado deberán acomodarse al planeamiento urbanístico que se apruebe por las Administraciones competentes.
Reglamentariamente se establecerán las condiciones en las que se podrá autorizar la publicidad, a que se refiere la letra f) del apartado 1 de este artículo, siempre que sea parte integrante o acompañe a instalaciones o actividades permitidas y no sea incompatible con la finalidad de la servidumbre de protección.
- Este precepto quiere dar respuesta a una realidad cuando a través de un plano urbanístico se autorizó la construcción de un hotel, El Algarrobico, en que el plan urbanístico que lo autorizaba se aprobó con prisas antes justo de la entrada en vigor de la Ley de Costas. La Administración estatal no tiene competencia urbanística, y esto el TC lo ha declarado en múltiples sentencias. Además, se le añade que esta previsión va acompañada de otros mecanismos de control estatales, en la Ley de Costas, que ya existen, como es el que se comprende en el artículo 117. Además, una vez concluida la tramitación del plan e inmediatamente antes de la aprobación definitiva, la Administración competente va a dar traslado a la Administración del Estado del contenido del plan, y la Administración del Estado va a tener un plazo de 2 meses para pronunciarse sobre este plan. Si considera que no es favorable, entonces habrá un período de consultas para tratar de llegar a un acuerdo entre las Administraciones implicadas. Si como consecuencia de este período se propicia la modificación de este plan urbanístico territorial en aspectos sustanciales, se volverá a someter a información pública.
Artículo 116.
Las Administraciones públicas cuyas competencias incidan sobre el ámbito espacial contemplado en la presente Ley ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a aquéllas.
Artículo 117.
1. En la tramitación de todo planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral, el órgano competente, para su aprobación inicial, deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto correspondiente a la Administración del Estado para que ésta emita, en el plazo de un mes, informe comprensivo de las sugerencias y observaciones que estime convenientes.
2. Concluida la tramitación del plan o normas de que se trate e inmediatamente antes de la aprobación definitiva, la Administración competente dará traslado a la del Estado del contenido de aquél para que en el plazo de dos meses se pronuncie sobre el mismo. En caso de que el informe 15 no sea favorable en aspectos de su competencia, se abrirá un período de consultas, a fin de llegar a un acuerdo. Si, como resultado de este acuerdo, se modificara sustancialmente el contenido del plan o normas, deberá someterse nuevamente a información pública y audiencia de los Organismos que hubieran intervenido preceptivamente en la elaboración.
3. El cumplimiento de los trámites a que se refiere el apartado anterior interrumpirá el cómputo de los plazos que para la aprobación de los planes de ordenación se establecen en la legislación urbanística.
El artículo 119 lo que hace es incidir en la autonomía local, y hace falta determinar lo que se considera poner en riesgo la integridad del dominio público. Tipifica la ejecución no autorizada de obras o instalaciones en el dominio público marítimo-terrestre, el aumento de altura construido sobre lo que se había autorizado, utilizar el dominio público marítimo-terrestre para usos no permitidos… Sin embargo, no basta con que concurra este hecho que se dice, sino que además debe constatarse una amenaza para la integridad de estos espacios. Esto se va a hacer, atendiendo a varios parámetros, como la zona afectada.
En consecuencia, son las CCAA las que tienen competencias y mecanismos para intervenir ante eventuales acuerdos municipales que puedan poner en riesgo el dominio público marítimoterrestre o la servidumbre de protección. El artículo 119 otorga al Estado una competencia que no tiene, no se ajusta realmente a los mecanismos de control de la Administración local y, por lo tanto, invade competencias exclusivas de las CCAA en el espacio litoral.
Cataluña tiene una ley de ordenación del litoral, concordante con la ley de suelo de Cataluña, en virtud de su competencia autonómica.
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