Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública (2017)

Apunte Español
Universidad Universidad de Zaragoza
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Derecho Administrativo Parte General
Año del apunte 2017
Páginas 9
Fecha de subida 14/06/2017
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La responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública, en las Leyes 39 y 40 / 2015

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Tema 9. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas A) PRESUPUESTOS Y REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.
El ordenamiento jurídico a través de la institución de la responsabilidad patrimonial ha pretendido cumplir dos funciones: 1) Compensatoria. Compensar a las víctimas que han sufrido daños en su persona o patrimonio.
2) Establecer un sistema de control sobre la actuación administrativa. De este modo, se desincentivan las conductas administrativas peligrosas, erróneas o descuidadas.
La primera vez que se regula la responsabilidad patrimonial de la Administración es en la Ley de Expropiación forzosa de 1954, incluyendo esta institución en su articulo 121. A través de este precepto el legislador pretendía es cerrar el circulo a toda lesión que se produjera en la esfera de los derechos de los particulares como consecuencia de la actuación administrativa, tanto si la actuación administrativa perseguía el fin de lesionar al ciudadano, como si no lo perseguía, pero finalmente lo había producido.
El artículo 121 de la Ley de Expropiación todavía está vigente, aunque es obvio que se encuentra implicitamente derogado, por el devenir del ordenamiento jurídico. Ese artículo es el punto de partido de la regulación de la responsabilidad patrimonial como institución característica del Derecho Administrativo, institución vinculada a la actuación administrativa y que en consecuencia, a partir de ese momento, va a aparecer reflejada en las sucesivas leyes que regulaban el sector público y el procedimiento administrativo.
Marco normativo de la responsabilidad patrimonial.
• Constitución española (Art 106.2): '' Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'' • Ley 39/2015. Se regulan el procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial. Este procedimiento no es especial, sino que es procedimiento común con especialidades.
• Ley 40/2015. Se regulan los principios esenciales en materia de responsabilidad patrimonial de la AP.
• Art 121 Ley expropiación forzosa ''implicitamente derogado''. Con respecto al RD 429/1993 que regulaba el procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial, esta derogado.
La responsabilidad patrimonial de la AP se regula en legislación estatal porque de conformidad con el artículo 149.1.18º se incluye dentro de las competencias exclusivas del Estado, de modo que los elementos nucleares en relación al régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial es competencia exclusiva del Estado.
Características de la responsabilidad patrimonial.
La responsabilidad patrimonial se define el los siguientes términos: <<Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley >> (Art 32 LRJSP).
Como característica principal de esta responsabilidad conviene decir que es objetiva, es decir la AP responde por la lesión, haya actuado correcta o incorrectamente, basta con que se genere un daño anti jurídico para que exista responsabilidad de la AP. No es una responsabilidad subjetiva, es decir no se exige que el daño se ha producido por culpa, dolo o negligencia.
El funcionamiento normal va más destinado a cumplir la función compensatoria, en contraste, el funcionamiento anormal va más destinado a cumplir la función de control.
Ni tampoco se exige al ciudadano que identifique al sujeto, funcionario responsable, pues responde la Administración.
La responsabilidad patrimonial consecuencia de los daños ocasionados por la AP, se imputan a la AP y no a las autoridades o funcionarios que cometen el daño (Art 36.1 LRJSP). Sin embargo, una vez que la AP ha indemnizado los daños, puede mediante la llamada acción de regreso, exigir al personal y autoridades la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia grave (Art 36.2 LRSP).
Además la Administración por medio de la acción directa, puede instruir un procedimiento por los daños producidos por sus autoridades y personal en sus bienes o derechos, cuando hubiera concurrido dolo, culpa o negligencia grave. (Art 36.3 LRJSP).
Ejemplo: Coche del ayuntamiento que va a velocidad excesiva, atropella a dos personas y destroza el coche. La AP indemniza a los particulares atropellados y puede ejercer acción de regreso respecto al policía por ese daño a los ciudadanos, además puede ejercer una acción directa para recabar el daño causado por destrozar el coche al ser bienes de la AAPP) Responsabilidad del Estado legislador. Las AAPP también responden por el funcionamiento normal y anormal del Estado legislador.
– Normal (inciso primero art 32.3 LRSJP). Derecho a ser indemnizados por la lesión que sufran los particulares en sus bienes y derechos, derivados de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos.
– Anormal (inciso segundo 32.3 LRSJP).
– – Daños derivados de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional. Si concurren los requisitos del artículo 32.4 LRJSP Daños derivados de la aplicación de una norma contraria al DUE. Si concurren los requisitos del artículo 33.5 LRJSP La declaración de responsabilidad patrimonial de las AAPP exige la concurrencia de 3 requisitos.
1) Debe existir una lesión o daños en la persona o en el patrimonio de un ciudadano.
2) Debe de mediar una acción u omisión imputable a una AP.
3) Debe darse la existencia de una relación de causalidad entre el daño producido y la actuación administrativa.
La lesión o daño debe cumplir los siguientes requisitos: 1) El daño debe ser anti jurídico, ilegítimo, es decir un daño que el ciudadano no tiene el deber jurídico de soportar, de acuerdo con la Ley (Art 32.1 y 34 LRSJP) Ejemplo: No hay responsabilidad patrimonial de la AP cuando tenemos que pagar los impuestos a Hacienda, puesto que tenemos el deber jurídico de soportar esa lesión en nuestros bienes, de modo que es un daño legítimo, en tanto que hay una Ley que establece que se tiene pagar el tributo que se trate) 2) El daño debe ser individualizado con relación a una persona o grupo de personas, el daño no debe ser abstracto o genérico. (Art 32.2 LJRSP) Ejemplo: Los edificios públicos imponen unos limites a las fincas contiguas, lo cual es un daño para los vecinos colindantes, pero es un daño abstracto en tanto que al ser una limitación genérica y no individualizada afectará a cualquier persona que pueda ser propietaria de esa finca limitada.
3) El daño debe ser efectivo, es decir se debe de haber materializado en el momento de reclamar la responsabilidad patrimonial. (Art 32.2 LRJSP) Además el daño debe afectar a un derecho que ya estaba integrado en el patrimonio de la víctima, no sobre una mera expectativa de derecho.
4) El daño debe ser evaluable económicamente, esto es, que sea un daño que se pueda valorar y cuantificar. (Art 32.2 LRJSP) A priori esto nos llevaría a excluir los daños morales, sin embargo desde los años 70 la JTS es unánime al reconocer la existencia del daño moral, en un principio como acompañamiento al daño material, pero finalmente a partir de una STS de 1975 establece una valoración para los daños morales independiente de otros daños.
Surge a partir del caso en que un interno en un psiquiátrico público se tiro por la ventana para suicidarse y cayo sobre el marido de una mujer que falleció instantáneamente. La sentencia concluyo que se había producido un daño moral indemnizable a la viuda, consecuencia del no actuar correctamente de la AP en tanto no tomo las medidas necesarias para evitar la conducta del interno.
Con respecto al requisito de la imputación del daño al actuar o no actuar de una AP, debemos tener en cuenta las siguientes premisas.
En primer lugar debemos determinar que es AP a efectos de la responsabilidad patrimonial. La Administración Pública son todos entes que forman parte del sector público, es decir AP en sentido amplio.
Además la Ley 40/2015 ha ampliado la imputación de responsabilidad a entidades de naturaleza jurídico privada en las que hay una Administración que actúa como matriz de esa entidad.
Estamos ante el supuesto conocido como levantamiento de velo, consistente en que hay entidades de derecho privado participadas en su mayoría por la AP o en la que el consejo de dirección esta controlado por la AP, las cuales adoptan una forma privada para evitar los controles administrativos, entre ellos el de responsabilidad, puesto que en caso de ser consideradas como mercantiles solo responden por culpa o dolo, mientras que si se considera que dependen de una AP responderá también objetivamente.(Art 45 LRJSP) Las AAPP también responden de los daños causados por sus contratistas, sea persona física o jurídica que contrata con la AP, en los casos en los que los daños producidos son consecuencia de ordenes directas de una AP o de los proyectos elaborados por ella. Por el contrario, de los daños causados por los contratistas, si se deben a su negligencia, dolo o culpa será el quien responda.
(Art 33.9 LRJSP) También resulta fundamental determinar si la Administración siguió en su actuación los llamados estándares de calidad del servicio ''Lex artíx'', entendida esta como la metodología más adecuada a la hora de proceder a una actuación.
El daño causado por la Admnistración puede deberse al funcionamiento, pero también a su inactividad, y al retraso en el actuar.
La imputación del daño debemos hacerlo al funcionamiento normal y anormal de la AP. Es importante distinguir los casos de funcionamiento normal de los casos de funcionamiento anormal porque la imputación no siempre va a estar al mismo nivel.
– Daño derivado del funcionamiento anormal. En este supuesto no hay ningún problema en imputar el daño al funcionamiento porque es un daño por culpa o responsabilidad subjetiva.
– Daño derivado del funcionamiento normal. Estamos ante un supuesto de responsabilidad objetiva, sin culpa, donde hay que aplicar la teoría del riesgo.
Su correcta aplicación ha derivado en una muy relevante matización de la responsabilidad objetiva de las AAPP, en tanto que se entiende que estas no pueden ni deben actuar como aseguradores universales ante cualquier riesgo, solo ante unos determinados.
Cualquier otro sujeto en el ordenamiento jurídico si se viese ante esa situación de responder por todo daño que causara, su respuesta sería dejar de actuar, pero la Administración no puede optar por dejar de actuar porque esta obligada por Ley a actuar.
¿Sobre que riesgos responde patrimonialmente una AP en caso de funcionamiento normal?. En principio sobre dos: 1) Lesiones que se producen sobre derechos que han sido previamente patrimonializado por el ciudadano como consecuencia de una actuación administrativa, esto es que la actuación ha llevado a que un particular adquiera un derecho y como consecuencia de otra actuación administrativa legítima se lesiona ese derecho previamente adquirido por una actuación administrativa.
Ejemplo. Se concede una autorización para tener un tenderete, pero posteriormente la Administración decide retirarselo porque va a realizar una obra pública alli.
2) Sobre aquellos riesgos considerados especialmente graves. Corresponderá a los Jueces determinar si el riesgo es especialmente grave y si deriva en responsabilidad patrimonial de la Administración. Debemos hacer dos matizaciones en este caso: a) Supuestos de aceptación del riesgo por el particular: Se trataría del llamado consentimiento informado, una persona acepta ciertos riesgos habiendo sido previamente informado de ellos porque entiende que los riesgos que se pueden generar quedan compensados con los beneficios de la actuación administrativa.
Esto es una reacción a una linea jurisprudencial que hubo en España durante los 90, a partir de un caso como el siguiente: Una mujer tenia una enfermedad mortal y debía operarse, pero la operación era muy peligrosa. La mujer acepta y el resultado de la operación es exitosa en relación con su enfermedad pero se producen lesiones, de modo que no habrá responsabilidad si la se siguió la lex artix en la operación porque el paciente acepto el riesgo, pero si no se hubiera seguido la lex artix si que habrá responsabilidad pero por funcionamiento anormal b) Exención aceptada. No son indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o econímicas que las leyes pudieran establecer en estos casos (Art 34.1 LRJSP).
Esto es no se puede imputar ese riesgo, que finalmente se genera por funcionamiento normal de una Administración en tanto que en el momento en que actuó la Administración el estado de la técnica o ciencia no podía hacer que la Administración conociera que ese riesgo se podía generar.
Este supuesto proviene de los casos de infección en los años 80 de VIH y hepatitis por transfusiones de sangre en hospitales públicos, cuando no se tenia conocimiento de como se trasmitían.
Por último, se requiere una relación de causalidad entre el hecho o el acto administrativo determinante del daño y este daño.
Anteriormente se exigía que la relación de causalidad fuera directa inmediata y exclusiva, pero actualmente también se permite por supuestos de: – Causalidad indirecta. Es decir puede que el acto administrativo no afecte de forma directa, pero de forma indirecta si.
– Causalidad mediata. El daño ha podido surgir tiempo posterior de la actuación administrativa. Por ejemplo se construye un edificio que en principio no genera problemas pero años después por estar construido con materiales inadecuados se derrumba generando daños.
– Causalidad concurrente. Puede que el daño no solo lo haya producido la actuación administrativa, han podido concurrir junto a ella otras causas, lo que supone una alteración en la relación de causalidad.
Las causas concurrente pueden ser de la propia víctima (p. ej un accidente de trafico que se produce como consecuencia del mal estado de conservación de una carretera pero además el vehículo iba a más velocidad de la permitida). En este caso la Administración deberá indemnizar unicamentepor el porcentaje que le corresponda en relación con el daño Además la concurrencia puede ser por terceros que pueden ser privados o públicos, lo que se incluye la concurrencia de varias AAPP (Art 33 LRJSP) Si que supondrá una ruptura de la relación de causalidad y no procederá la indemnización, si el daño se produce por fuerza mayor (art 32.1 Ley 40/2015 y art 106.2 CE).
Hay que distinguir los casos de fuerza mayor de los casos fortuitos, porque estos últimos no supone una ruptura del nexo causal y por ello implica obligación de indemnización.
A diferencia de D. civil, en D. Administrativo tanto en el caso fortuito como en la fuerza mayor, son sucesos imprevisibles e inevitables. Por ello, la diferencia en D administrativo en estas figuras está en que en el caso fortuito, el riesgo y el eventual daño es interno al servicio que se trata, mientras que en fuerza mayor el riesgo es externo al servicio que origina el daño.
Ejemplos: – Caso fortuito: Funcionario esta usando un soplete en una obra y salta una chispa que prende un objeto inflamable que genera un incendio en un terreno. El daño era imprevisible e inevitable, pero procedida de un servicio interno.
– Fuerza mayor: Una riada, un terremoto.
B) LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD (PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL) Es un procedimiento común con especialidades, el procedimiento se puede iniciar: a) A instancia de parte. (Art 67 Ley 39/2015). Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar.
Se puede iniciar el procedimiento mientras no haya prescrito su acción de responsabilidad, la cual tiene un plazo de 1 año a contar desde: • El momento en que se ha producido el hecho o acto que motiva la indemnización o desde que se materializa el efecto lesivo (en caso de causalidad mediata).
• Desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas, en caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas.
• Que se haya notificado la sentencia o resolución administrativa, si el daño se debe a la anulación de un acto o reglamento, en vía administrativa o contenciosoadministrativa.
• La publicación en el BOE o en el DOUE, según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al DUE.
• Cuando definitivamente haya finalizado el daño, si éste era continuado.
¿Que contenido debe tener la solicitud de la reclamación de responsabilidad?. (art 67.2 Ley 39/2015) 1. Especificar el daño producido.
2. Manifestar la presunta relación de causalidad entre el daño y el funciomiento del servicio público. actuación administrativa.
3. La evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible.
4. Manifestar el momento en que la lesión efectivamente se produjo Todo ello acompañado de los medios de prueba a que el solicitante considere oportuno b) De oficio. (Art 65 Ley 39/2015). Para iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el art. 67.
El acuerdo de iniciación del procedimiento debe notificarse a los particulares presuntamente lesionados, dándoles un plazo de 10 días para que aporten las alegaciones, documentos o información que estimen convivientes a su derecho.
El procedimiento iniciado se instruye aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido.
Tramitación del procedimiento.
• Fase de instrucción.
La instrucción es llevada a cabo por un órgano distinto al competente para resolver, es preceptivo solicitar un informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder 10 días el plazo de su emisión (art 81.2 Ley 39/2015) Además será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado, o en su caso, del órgano consultivo de la CA, cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superio a 50.000€ o a la que se establezca en la legislación autonómica o cuando lo disponga la LO Consejo de Estado.
Si la reclamación se debe al funcionamiento anormal de la Administración de justicia, será preceptivo un informe del CGPJ (Art 81.3 Ley 30/2015) Además habrá un trámite de audiencia a los interesados, en el que podrá presentar cuantas pruebas consideren oportunas, añadiendo a las que pudieron presentar en su solicitud a la vista de la propuesta de resolución, que se notifica a los interesados. (Art 82 Ley 30/2015) • Terminación del procedimiento.
Puede terminar de manera convencional, es decir que en esta materia cabe la transacción o acuerdo entre interesado y Administración, donde se deberá fijar la cuantia y modo de indemnización, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el art 34 LRJSP (Art 86.5 Ley 39/2015). En su defecto habrá que resolver el procedimiento.
El artículo 92 Ley 39/2015 establece los órganos competentes para resolver los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial: a) En el ámbito de la AGE, se resuelve por el Ministro respectivo, o por el Consejo de Ministros, en los casos del artículo 32.3 LRJSP.
b) En el ámbito autonómico y local, se resuelve por los órganos correspondientes de las CCAA o de las entidades que integran la Administración Local.
c) En el caso de las Entidades de D. Público, las normas que determinan su régimen pueden establecer los órganos que les corresponde la resolución del procedimiento.
En su defecto se aplicarán las normas previstas en este artículo.
La resolución en materia de responsabilidad patrimonial agota siempre la vía administrativa tanto si resuelve la AGE, Administración de la CA, o entidad local, porque resuelven órganos superiores (Art 114.1 e) Ley 39/2015). Por ello ante estas resoluciones cabe el recurso potestativo de reposición y no de alzada El plazo que tiene la Administración para resolver es de 6 meses desde que se inicio de oficio o se recibido la solicitud de parte, transcurrido el cual habrá de entenderse silencio administrativo, que tendrá efecto desestimatorio o negativo (Art 91.3 y 24.1 Ley 39/2015), independientemente de que se inicie de oficio o a instancia de parte.
La resolución de este procedimiento deberá ser motivada (Art 35.1 h) Ley 39/2015).
Obviamente, cabe recurso frente a esa resolución en la vía contencioso administrativa.
Todo recurso en vía judicial en materia de responsabilidad patrimonial se resuelven en la jurisdicción contencioso administrativo (Art 2 e) LJ) a pesar de que haya concurrencia de otras culpas, debido al principio de unidad jurisdiccional.
En caso de esas administraciones que están aseguradas, como los ayuntamientos, es mejor dirigirse frente a los dos, de modo que la aseguradora será parte codemandada, pero ante la jurisdicción contencioso-administrativo.
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