TEMA 6 - El Procedimiento Administrativo. El Interesado (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Instituciones Básicas del Derecho Administrativo
Año del apunte 2014
Páginas 18
Fecha de subida 31/03/2015
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Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado TEMA 6 - EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL INTERESADO 1.
CONCEPTO El desarrollo del procedimiento administrativo está regulado en la Ley 30/92, que es el mejor manual de esta materia. El procedimiento administrativo sólo tiene sentido en relación con el tema de la organización. La idea fundamental es que tenemos un sujeto peculiar llamado Administración Pública, una persona jurídica que es una organización y que contiene un organismo, un conjunto de órganos ordenados. Este sujeto decide, toma decisiones que son el preámbulo de la acción. Primero decidimos, luego actuamos.
Se trata, pues, de estudiar como decide la Administración; como más importante sea el asunto, más dificultad suscita. Hay una complejidad estructural puesto que la Administración Pública es un organismo inmenso formado por cientos de órganos que estudian y deciden sobre unos casos u otros. El procedimiento será más complejo cuantas más personas sean necesarias para que la Administración Pública tome las decisiones. El procedimiento administrativo es una cadena de actos individuales (actos de trámite) dirigida a producir una resolución (acto administrativo).
La Administración, en la toma de decisiones, satisface los intereses de los demás, de la ciudadanía. Ahora bien, no se busca la opción más adecuada para los intereses generales sino la más correcta para los intereses de un tercero (el interesado). Además se debe garantizar que la decisión es la más adecuada a Derecho, a la Ley. El poder de la Administración para beneficiar o perjudicar a uno o a terceros debe ser un poder conforme a la Ley y al Derecho porque están en juego los derechos y los intereses de los ciudadanos. Hay dos variables esenciales cuando tenemos que decidir: 1.
La del éxito: La decisión debe ser la más exitosa o eficiente, la mejor.
2.
La del Derecho, la de la Ley: Tiene que ser no solamente la mejor decisión, sino la legal. Se compensa la eficiencia con la eficacia de la actividad de la Administración.
Los ciudadanos y las empresas estamos relacionados de forma negativa con el Derecho, por eso tenemos libertad (podemos hacer todo aquello no prohibido). La Administración Pública tiene una vinculación positiva respecto a la Ley y al Derecho, sólo puede hacer aquello que está previsto por la Ley y nada más. El acto administrativo es el cauce formal seguido por la Administración para llevar a cabo su actividad sujeta al derecho administrativo. Esta formalidad distingue a la Administración de las personas privadas, cuya actuación, en principio no está sujeta a forma. Son estos motivos los que definen que la Administración no sólo debe decidir lo mejor en términos de coste (eficiencia) y de eficacia (resultado) sino que también aquella opción que sea la legal.
1   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo 2.
TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Un mecanismo para garantizar que lo decidido por la Administración Pública sea lo mejor (eficiencia y eficacia) y se ajuste al Derecho (sea legal) es a través de la regulación del procedimiento.
El procedimiento también puede diseñarse o regularse incluyendo curvas porque son imprescindibles a efectos de contribuir a asegurar que en el resultado final se va a decidir lo que es más conveniente. En todo caso, el procedimiento es la vía reglada y la Administración debe seguirlo cuando toma decisiones. Si lo que debe decidir la Administración Pública es muy complejo, esa vía tendrá más alternativas. Antes de tomar una decisión, la Administración tiene que evaluar las opciones, puesto que debe garantizar los derechos y las libertades de los ciudadanos y debe actuar de forma rápida.
El procedimiento administrativo es una institución jurídico administrativa que está regulada por la Constitución.
v En el artículo 105 ordena al legislador a regular “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos”; una norma que excluye que la Administración actúe, en todo caso, sin sujeción a formas procedimentales. El legislador podría regular el procedimiento adoptando que sólo un órgano pudiera proporcionar la decisión. Si solamente dijese eso, no tendríamos garantía ni seguridad que la decisión de ese órgano es la más correcta desde el punto de vista del Derecho. Si de lo que se trata es de garantizar que la Administración Pública sirva al interés general, el legislador deberá establecer los mecanismos necesarios para asegurar que la Administración en sus decisiones se ajuste al procedimiento que está constitucionalizado; se ajuste a la directriz constitucional.
v Atribuye al Estado, frente a las restantes entidades territoriales, la competencia normativa para regular el Procedimiento Administrativo Común” (art. 149.1.18 CE).
Estos objetivos constitucionales han tratado de ser cubiertos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), que constituye hoy la norma básica en la materia del procedimiento administrativo.
REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: La Ley 30/1992 tiene dos partes: Ø RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: Estatuto jurídico y ámbito de aplicación: 2   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo 1.
TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado Administraciones territoriales: De acuerdo con lo establecido en su art. 1, la LRJAP es directamente aplicable a todas las Administraciones territoriales que el art. 2.1 de la misma enumera, aunque con dos matices: o En la Administración de las CCAA las normas estatales de procedimiento administrativo lo son sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de cada CCAA. Es por tanto posible y legítimo que dichas comunidades establezcan normas peculiares de adaptación de las disposiciones de la Ley a sus singularidades administrativas. También que regulen procedimientos completos, con sujeción a las reglas generales de la LRJAP, en aquellos ámbitos de actuación administrativa sobre los que ostentan competencia normativa.
o 2.
Las entidades locales se encuentran sin excepción sometidas a la LRJAP.
Entidades instrumentales de las Administraciones Públicas: Se entienden como las “entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas”. Sin embargo, el ámbito de aplicación se limita a las actuaciones de esa entidad que sean producto del ejercicio de potestades administrativas que entrañen el uso de autoridad, de tal forma que será de aplicación íntegra a los Organismos Autónomos, de aplicación parcial a las Entidades Públicas Empresariales (sólo en cuando ejerzan sus potestades públicas) e inaplicable por completo a las sociedades públicas que en ningún caso podrán ostentar dichas potestades.
3.
Corporaciones de Derecho Público: Estas entidades deben aplicar la Ley exclusivamente en la medida en que ejerzan potestades públicas atribuidas o delegadas por la Administración, pero no en los restantes aspectos de su actividad.
4.
Autoexclusiones: Regulados en la propia LRJAP.
o Exclusiones totales: Las normas se declaran inaplicables en materia de revisión de actos en materia tributaria, actos en materia de Seguridad Social y desempleo y el ejercicio de la potestad disciplinaria en las relaciones contractuales.
o Aplicación meramente supletoria: Procedimientos de gestión tributaria, las infracciones y sanciones en el orden social y el régimen disciplinario del personal público.
Ø PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: Materia peculiar. La Ley 30/92 no regula ningún procedimiento sino que regula aquello que es común a todos los procedimientos pero no es un procedimiento; regula lo que el legislador sustantivo correspondiente debe utilizar para construir el procedimiento administrativo ajustado al ámbito material respectivo. El Procedimiento Administrativo común, es una guía general, que cada legislador ha de seguir para elaborar su propio procedimiento.
3   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo o TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado Legislador formal: Regula una forma à reglas abstractas, genéricas. Facilita las piezas que el legislador sustantivo debe ordenar.
o Legislador sustancial o material: Piensa en un ámbito material concreto de la acción.
Ejemplo: el comercio, el urbanismo, el medio ambiente,… De las reglas comunes a todos los procedimientos debemos desarrollar 3 aspectos: → Principios inspiradores de las reglas básicas de todos los procedimientos: Permiten ordenar, agrupar, sistematizar las reglas del procedimiento, comunes a todos los procedimientos.
→ Estatuto jurídico de los sujetos que participan: Administraciones e interesados.
→ Iter Procedimental: Instituciones y secuencias del procedimiento. Las etapas del camino de la Administración Pública para llegar a la decisión.
3.
PRINCIPIOS 1.
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PÚBLICA DEL PROCEDIMIENTO: El esquema del procedimiento que ha de ser respetado por todos es el siguiente à Procedimiento inquisitivo: El Procedimiento Administrativo es el procedimiento de la Administración para que esta decida y resuelva. Una vez iniciado, el desarrollo del procedimiento se rige estrictamente por el principio inquisitivo, esto es, su tramitación no queda al arbitrio de los interesados (ni siquiera en el caso de los iniciados a su instancia y en su beneficio). Esto quiere decir que es la responsabilidad de la Administración Pública impulsar el procedimiento, seguirlo y finalizarlo; es decir, indagar de modo apremiante y cuidadoso sobre todos los pormenores necesarios para dictar la resolución adecuada a PA = Procedimiento AP decidir y resolver P. Inquisitivo = no arbitrio interesados Responsabilidad AP: Impulsarlo, seguirlo y finalizarlo.
Derecho y resolver en consecuencia. Los ciudadanos no deben decir a la Administración cómo actuar, es responsabilidad de la propia Administración Pública.
Por eso es deber de la Administración: → El impulso de oficio por la Administración que se encuentra regulado en el art. 74.1 de la Ley 30/92 y la responsabilidad de tramitación en el 41 de la misma Ley.
→ Realizar, también de oficio, “los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la 4   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado resolución”, sin perjuicio de del derecho de los interesados a proponerlos o a sugerir la realización de otros (art. 78.1 LRJAP).
El procedimiento administrativo se desarrolla en 3 fases: A.
Fase de iniciación: Iniciación de oficio (art. 68 Ley 30/92). Es la fase en la que comienza el procedimiento. La responsabilidad en esta fase se manifiesta en la iniciación de oficio por parte de la Administración Pública. La Administración puede iniciar por su sola voluntad el procedimiento cuando exista un interés público general. La Administración Pública es tan responsable del procedimiento que en algunos casos se basta de ella sola para iniciar el procedimiento.
B.
Fase de instrucción: La Administración Pública es la responsable de aprender (recabar mucha información) lo necesario para decidir lo adecuado para el interés público en el marco de la Ley (Instrucción de oficio: art. 78.1 Ley 30/92).
à La apertura de oficio del periodo probatorio (art. 80.2 Ley 30/92): Es la fase en la que se aporta al procedimiento todo aquello necesario para decidir lo más adecuado o conveniente. La Administración Pública deberá examinar con detalle la información facilitada.
C.
Fase de terminación: Es la que pone fin al procedimiento resolviendo. El artículo 42 de la Ley 30/92 consagra la responsabilidad de la Administración Pública para resolver.
No obstante, la Ley impone esta obligación de resolver, la realidad es que a veces se tarda mucho. Por ello, se establece que la Administración tiene la obligación de de resolver todas las cuestiones planteadas, controvertidas o discutidas y no puede abstenerse en ningún caso (art. 89 Ley 30/92). La Administración Pública tiene que establecer consecuencias jurídicas. De nada sirven las reglas si no hay un guardián para castigar reconociendo las consecuencias jurídicas para lo ilegal.
2.
PRINCIPIOS DE ORDENACIÓN: Orden riguroso de incoación (art.74.2 Ley 30/92) y celeridad (arts. 74.1 y 75.1 Ley 30/92). Hay ciertas pautas que la Administración Pública debe seguir cuando transita por esas vías.
• Obligatoriedad de términos y plazos (art. 47 Ley 30/92). “Los términos y los plazos establecidos en esta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos”.
Esta regla admite dos excepciones: o Desde la perspectiva de los administrados: el art. 49.1 de la Ley 30/92 prevé que la Administración Pública podrá conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican 5   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado derechos de terceros. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.
o Desde la perspectiva de la Administración: el art. 42.6 de la Ley 30/92 dispone que excepcionalmente podrá acordarse su ampliación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y solo una vez agotados todos los medios que estén a disposición del respectivo órgano administrativo; ampliación que no podrá ser superior al plazo establecido para la tramitación del procedimiento.
• Posibilidad de la tramitación de urgencia (art. 50 Ley 30/92). “1. Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del interesad, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. 2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento.” • Impulsión simultánea: Se acordará en un solo acto todos los trámites que por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (art. 75 Ley 30/92).
Ejemplo: si han de solicitarse dos informes relativos a cuestiones diversas, no hay razón para que la solicitud del segundo haya de esperar a que se emita el primero, ambos habrán de solicitarse al tiempo.
Las cuestiones incidentales no suspenderán la tramitación del procedimiento (art. 77 Ley • 30/92), salvo la recusación (consiste en pedir que el Tribunal se abstenga del conocimiento de la causa por la concurrencia de determinados motivos que ponen en peligro su imparcialidad).
Ejemplo: una discusión que se suscite entre diversos interesados acerca de la propiedad de una finca para la que se solicita licencia de parcelación. De esa regla se exceptúa: el planteamiento de un incidente de recusación, que sí suspende el trámite de procedimiento.
• Los trámites de los interesados se cumplimentarán en el plazo de diez días (art. 76.1 Ley 30/92) a contar des de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije el plazo; si no lo hicieren, se les podrá declarar decaídos en su derecho de trámite correspondiente.
3.
PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN: Reglas que facultan a los interesados que pretenden abrir el procedimiento. La Administración Pública debe seguir el cauce que la Ley establece. Los ciudadanos o interesados tienen intereses y derechos que deben ser respetados. El procedimiento se utiliza como foro de debate de los intereses donde se 6   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado realizará una contradicción. Por ese motivo se facilita la participación en las fases del procedimiento por parte de los interesados que pueden: A.
Iniciación: Posibilidad de iniciar el procedimiento (art. 68 Ley 30/92) para defender sus derechos.
B.
Instrucción: Aducir alegaciones y aportar documentos (art. 79 Ley 30/92). El trámite de audiencia (art. 84 Ley 30/92).
C.
Terminación: Convenir o pactar (art. 88 Ley 30/92). Derecho a una resolución expresa en tiempo congruente (art. 89 Ley 30/92).
Para que la participación sea efectiva (y se dé pues, el principio de contradicción), es imprescindible la transparencia à Principio de publicidad: La información pública consiste en la exposición al público en general (no solo pues a los interesados), del contenido de un expediente, al objeto que pueda ser consultado por cualquier persona; y de que las mismas, si lo consideran oportuno, expresen su parecer sobre el objeto del mismo, tanto des del punto de vista jurídico como de pura y simple oportunidad o preferencia personal.
Los interesados tienen el derecho de conocer en cualquier momento, el estado de tramitación del procedimiento y a obtener copias de los documentos (art. 35.a) Ley 30/92).
Los ciudadanos tendrán también derecho de acceso a los registros y archivos de las Administraciones (art. 35 h) Ley 30/92). Regulación contenida en el artículo 37 Ley 30/92.
4.
ESTATUTO JURÍDICO DE LOS SUJETOS QUE PARTICIPAN ADMINISTRACIÓN ACTUANTE: La Administración es titular de la competencia para resolver. El legislador regula el procedimiento y que órgano tiene la competencia. El desarrollo del procedimiento (tramitación y resolución) debe hacerlo la Administración competente en la materia que aquel se refiere. Si el órgano que ha de tramitar el procedimiento tiene un interés propio que es conflictivo con el interés general que tiene que defender debe ser apartado. El titular del órgano debe actuar con imparcialidad y objetividad y poner fin al procedimiento. En la tramitación y resolución del procedimiento administrativo actúan, por tanto, un conjunto de servidores de la Administración competente, en todos los cuales deben concurrir las necesarias condiciones de imparcialidad y de libertad de juicio y decisión.
Las causas de abstención y de recusación están reguladas en el art. 28.2 de la Ley 30/92. El procedimiento de recusación: art. 29 Ley 30/92.
7   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado La LRJAP tipifica un conjunto de circunstancias que entrañan una conexión afectiva, económica o profesional de las personas que intervienen en el procedimiento desde el lado de la Administración Pública, de una parte, con los interesados o el objeto del procedimiento, de otro, y que, determinan la prohibición para aquéllos de actuar en el mismo con objeto de asegurar la imparcialidad de la actuación pública. Las personas a quien se refiere esta prohibición son todos aquellos servidores públicos que tengan una participación relevante en la tramitación y resolución del procedimiento. No se refiere exclusivamente, pues, al titular del órgano competente para emitir la resolución definitiva. Afecta también a los titulares de órganos subordinados que pueden condicionar la forma o el contenido de dicha decisión, así como, sobre todo, a los funcionarios sobre quienes pesa la responsabilidad de la tramitación y han de tomar decisiones e iniciativas sobre la macha de la misma.
Las causas que determinan la prohibición de actuar son: A) Relaciones de índole personal: El parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo entre interesados y administradores que intervengan en el procedimiento, la amistad íntima o la enemistad manifiesta con alguna de las personas citadas o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
B) Relaciones de índole profesional: Como compartir despacho o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato o tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
C) Conexión de intereses con el objeto del procedimiento: Se produce cuando el servidor público tiene interés personal en el asunto de que se trata o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél.
Relaciones de índole personal PROHIBICIÓN ACTUAR AP Relaciones de índole profesional Conexión de intereses con el objeto del procedimiento En todos estos supuestos, pesa sobre el servidor público una prohibición de actuar en el mismo, que puede hacerse efectiva por una triple vía: • Abstención por propia iniciativa del afectado por la prohibición (art. 28.1), pero la decisión de apartarse de la tramitación no corresponde al afectado, sino a su superior 8   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado jerárquico inmediato, al que debe comunicar su opinión acerca de la concurrencia de la causa de abstención, el cual resolverá lo procedente.
• Recusación instada por alguno de los interesados en el procedimiento, a través de un escrito motivado que deberá ser resuelto, también, por el superior inmediato de la persona recusada, oyendo previamente a esta (art. 29.1).
• El apartamiento de trámite puede ser también directamente acordado por el superior jerárquico (orden de abstención) una vez tenga conocimiento, por cualquier vía formal o informal, de la existencia de la causa de abstención.
Los efectos de la concurrencia de estas prohibiciones son de dos tipos: → De una parte, la decisión del superior jerárquico aceptando o rechazando la causa de abstención no es susceptible de recurso autónomo, sin perjuicio de la posibilidad de alegar esta circunstancia al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.
→ Ahora bien, si la causa de abstención no existiera realmente pero no hubiera sido apreciada (por pasar inadvertida, o por haber sido rechazada por el superior jerárquico), ello “no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido” las personas afectadas por dicha causa (art. 28.3).
INTERESADOS: Particulares y otras Administraciones Públicas (personas físicas o jurídicas) que ostentan una situación jurídica subjetiva; ostentan la titularidad de derechos subjetivos o intereses legítimos (individuales o colectivos) afectados por la resolución que ponga fin al procedimiento (art. 31.1 a) Ley 30/92). Todo el que desee participar formalmente en un procedimiento debe ostentar pues, al menos, un interés legítimo en él; esto es, solo en la medida en que su esfera jurídica se vea o pueda verse afectada por la decisión que se adopte. La titularidad del interés legítimo es la situación subjetiva donde obtenemos un beneficio si la Administración Pública actúa conforme a Derecho à situación jurídica pasiva.
Se distinguen diferentes tipos de interesados: Ø Interesados posibles o eventuales: Personas a quienes se refiere directamente el procedimiento, en su calidad de destinatarios primarios de las potestades administrativas. Esta condición se adquiere porque: o Dichas personas han iniciado el procedimiento con objeto de lograr un beneficio en ejercicio de su titularidad de derechos o intereses legítimos.
o El procedimiento se haya iniciado de oficio por la Administración en relación con una situación o conducta de dichas personas.
Ø Interesados necesarios: Personas que, sin haber iniciado el procedimiento ni ser las directamente afectadas por el mismo, ostentan una situación jurídica que puede verse afectada 9   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado por la resolución que se dicte en él (art. 31.b) Ley 30/92). Son llamados por Ley ya que los derechos de que son titulares pueden resultar afectados por la decisión de la Administración Pública.
o Si son titulares de un derecho subjetivo, deben ser preceptivamente emplazadas por la Administración para que, si les conviene, comparezcan en el procedimiento y defiendan en él tal derecho.
o En cambio, si son titulares de menos intereses legítimos, la Administración no está obligada a emplazarles pero si ellas toman la iniciativa de comparecer en el expediente, la Administración debe aceptarlo y tenerles por parte en el mismo.
5.
ITER PROCEDIMENTAL Ø Iniciación à INICIACIÓN DE OFICIO: En el caso de procedimientos en los que se ventila exclusiva o fundamentalmente un interés público, por lo tanto, la resolución que le ponga fin tendrá en cuenta dicho interés, fundamental o exclusivamente. Es la propia de la Administración (concretamente, el órgano de la misma competente para resolver el procedimiento) la que toma la decisión de abrirlo.
La iniciación de oficio (art. 69.1 Ley 30/92) por acuerdo del órgano competente se basa en: • Iniciativa del propio órgano competente.
• Consecuencia del Orden superior, esto es, emitida por uno de los superiores jerárquicos del órgano competente.
• Petición razonada de otro órgano que carezca de competencia para acordar la iniciación aunque su petición no vincula al órgano competente para decidir, no pasando de constituir una pura consecuencia administrativa.
• Denuncia, esto es, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento del órgano competente la existencia de un determinado hecho que, a su juicio, debiera dar lugar a la iniciación del procedimiento, la denuncia debe ser, en todo caso, nominativa (no caben las de carácter anónimo).
Tampoco la denuncia obliga al órgano competente a iniciar el procedimiento.
La iniciación de oficio es la modalidad normalmente aplicable a los procedimientos cuya resolución puede tener consecuencias negativas o limitativas para sus destinatarios (caso del procedimiento administrativo sancionador o de revisión de oficio), pero nada impide su 10   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado utilización en procedimientos de resultado favorable. El interés público relevante es el del restablecimiento de la legalidad conculcada.
Antes de acordar la iniciación, el órgano competente podrá abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (art. 69.2 Ley 30/92).
INICIACIÓN A SOLICITUD DEL INTERESADO (o de parte): El acto de iniciación se denomina técnicamente solicitud (art. 70 Ley 30/92) El escrito de solicitud del interesado, cualquiera que fuera su contenido y fundamentación, constituye el acto que tiene el efecto jurídico de provocar el inicio del procedimiento y, además, obligar a la Administración a dictar una resolución (o sea, pronunciarse obligatoriamente sobre lo solicitado). Vincula a la Administración a tramitar el procedimiento hasta su finalización, sin perjuicio, claro está, de que la resolución sobre lo pedido sea positiva o negativa, lo que dependerá, exclusivamente, de que se ajuste o no a Derecho.
Supuestos: • Cuando la resolución que pudiera recaer en el procedimiento puede deparar un efecto jurídico favorable al interesado (autorización o licencia).
• Se trata de una reacción frente a un acto administrativo previo que se considera ilegal (recurso administrativo).
Solicitud de Iniciación: → Requisitos (art. 70 Ley 30/92): La solicitud que inicia el expediente puede formularse mediante escrito ad hoc, elaborado por el interesado, o mediante el empleo de impresos o modelos normalizados elaborados por la Administración. En el inicio del escrito ha de figurar el nombre i apellidos de la persona que formula la solicitud y la indicación del lugar donde hayan de hacérsele las notificaciones o medio para practicarlas.
En el caso que las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud (art. 70.2).
En el cuerpo del escrito han de figurar los hechos, las razones que se invocan y la petición en que se concrete, con toda claridad, lo que se solicita. Han de hacerse constar, además del lugar y la fecha, la firma del solicitante y el órgano, ente o unidad administrativa a la que se dirige.
→ Los defectos pueden ser subsanados (arts. 71.1 y 2 Ley 30/92): cuando la solicitud de iniciación no reúna los requisitos antes mencionados, se requerirá al interesado para 11   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición. El archivo de las actuaciones deberá ser acordado mediante una resolución ad hoc, dictada en todo caso dentro del plazo máximo para resolver que prevé el art. 42.
→ Puede ser modificada o mejorada voluntariamente a solicitud de la Administración (art.
71.2 Ley 30/92): Modificación o mejora de la solicitud, que el órgano competente puede sugerir al solicitante para adecuar aquélla a la legalidad o a una mejor satisfacción del interés público puede ser libremente aceptada o rechazada por el peticionario y que, en caso de aceptación, se formaliza mediante una sencilla acta.
→ Medidas provisionales: Medidas de aseguramiento de la eficacia de la resolución acordadas por el órgano competente para resolver una vez acordada la iniciación (art 72 Ley 30/92) o antes de la iniciación (art 72.2 Ley 30/92). La iniciación del expediente habilita a la Administración para adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello (art. 72.1). Normalmente, las medidas citadas deben adoptarse de modo simultáneo o inmediatamente posterior a la iniciación del procedimiento; cabe, sin embargo, adoptarlas antes de dicha iniciación, bien de oficio o a instancia de parte, en casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, cuando la Administración cuente para ello con expresa habilitación mediante norma de rango de ley. Dichas medidas ex ante habrán de ser confirmadas, modificadas o levantadas de acuerdo de iniciación de procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción. Quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas (art. 72.2). La posibilidad de adoptar medidas cautelares se excluye cuando las mismas “puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes” (art. 72.3). Estas medidas pueden ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieran ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
Cuestión práctica de suma relevancia es la referente al lugar u oficina donde han de presentarse las solicitudes de iniciación de un procedimiento. La LRJAP aborda esta cuestión en su art. 38.
La presentación de los escritos de iniciación (pero también cualesquiera otros integrantes del procedimiento) puede llevarse a cabo, primariamente, en los Registros Generales de las Administraciones Públicas.
12   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado Iniciativa propio órgano competente Consecuencia del Orden superior DE OFICIO Procedimiento interés público Petición razonada otro órgano Denuncia INICIACIÓN Requisitos INTERESADOS (Solicitud) Vincula AP tramitar PA hasta su finalización Los defectos pueden ser subsanados Modificación o mejora solicitud Medidas provisionales Ø Instrucción à Tiene por objeto la práctica de todos los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución (art. 78.1 Ley 30/92).
ACTOS DE INSTRUCCIÓN: • Prueba: La apertura de ésta se realizará cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija (art. 80 Ley 30/92). Las actividades probatorias tienen la finalidad de determinar la veracidad y contenido de los hechos que se enjuician. Tiene como finalidad acreditar (probar) los hechos que son relevantes para que la Administración pronuncie su resolución.
En el procedimiento administrativo, el órgano competente debe acordar de oficio la realización de todas las actividades probatorias necesarias para la completa determinación de los hechos, lo pidan o no los interesados. La Administración goza, pues, de una potestad muy amplia para ordenar las actividades probatorias. Esa potestad tiene dos límites: a.
La Administración Pública debe practicar las pruebas que les soliciten los interesados, salvo cuando las mismas “sean manifiestamente improcedentes o innecesarias”, esto es, cuando su práctica no pueda tener relevancia alguna en la 13   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado decisión que se dicte. El rechazo por esta causa de las pruebas propuestas deberá efectuarse mediante resolución motivada (art. 80.3).
b.
La Administración Pública está obligada a realizar actividades probatorias siempre que “no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados” (art.
80.2), de donde debe deducirse la conclusión de que tales hechos sobre los que no se ha practicado prueba alguna deben entenderse tácitamente admitidos por la Administración, que no podrá dictar resolución desconociéndolos o negándolos, expresa o tácitamente.
Medios de prueba: se rigen por el principio de libertad.
→ Universalidad de los medios: en el procedimiento administrativo cabe utilizar “cualquier medio de prueba admisible en derecho”, esto es, la posibilidad de emplear cualquier sistema de acreditación de hechos que no tenga carácter ilícito (art. 80.1).
→ Las pruebas pueden aportarse o realizarse en cualquier momento del procedimiento (art. 79.1).
→ Las pruebas deberán ser objeto de una valoración y ponderación conjunta, al igual que ocurre en todos los procesos judiciales. No hay reglas en la LRJAP que condicionen la valoración de las pruebas.
Existen pruebas que, por sus características, deber ser efectuadas en presencia y con la participación de los interesados. A esta necesidad responden las normas de la LRJAP según las cuales, el órgano instructor procederá a abrir un plazo específico de prueba, de diez a treinta días (art. 80.2) cuando sea necesario.
• Informes: Se trata de un acto de instrucción, por regla general, eventual. La Administración Pública debe obtener informaciones sobre datos de hecho o de carácter técnico, y someterlos a un análisis desde el punto de vista de su adecuación al Derecho y a la mejor consecución del interés público. Eso hace que intente completar su versión de los hechos con las informaciones que pueden aportar otras personas, públicas o privadas. Los informes y dictámenes de la Administración (art. 83 Ley 30/92) son por regla general, facultativos y no vinculantes, salvo disposición expresa en sentido contrario (art. 83.1 Ley 30/92).
o Informes preceptivos: aquellos que las normas reguladoras del procedimiento ordenan expresamente solicitar.
Cuando las normas reguladoras del procedimiento aluden a la necesidad de solicitar un determinado informe, es clara que el mismo se configura como preceptivo, salvo que expresamente se diga a 14   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado título de sugerencia. Su falta de solicitud constituye un vicio de forma que, por regla general, posee eficacia anulatoria.
o Informes facultativos: aquellos cuya emisión no esté prevista en las normas reguladoras de procedimiento pero que pueden solicitarse si se estima oportuno.
De acuerdo con el principio de celeridad y economía en la tramitación no deben pedirse más informes de los que se juzguen necesarios para resolver, evitando pedir informes superfluos. Su falta de solicitud es normalmente irrelevante, a menos que, por tratarse de un informe aconsejable desde todos los puntos de vista, su omisión pudiera ser considerada como un indicio de arbitrariedad.
También encontramos otra distinción en la tipología de los informes: vinculantes y no vinculantes. Serán vinculantes aquellos cuyo contenido obliga al órgano que lo solicita a resolver de acuerdo con el parecer expresado en el mismo. Por el contrario, los no vinculantes son aquellos en que la opinión manifestada por el órgano informante constituye una mera ilustración dirigida al órgano que lo solicitó, no condicionando su conducta de ningún modo.
• Audiencia: Trámite obligatorio, salvo que “no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado”. Se da instruido en los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución.
Cuando la instrucción llega a su fin, es de máxima importancia que los interesados puedan consultar de modo conjunto y ordenado la totalidad de las actuaciones (vista), al objeto de formular resumidamente su posición definitiva (audiencia) sobre todas las cuestiones que se han debatido en el procedimiento. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
o Trámite de vista: Consiste en la posibilidad de consulta directa de todo el expediente, una vez que su tramitación ha finalizado (art. 84.1).
o Trámite de audiencia: Consiste en la posibilidad de formular un último escrito de alegaciones y aportar los documentos que estimen oportuno (art. 84.2), una vez efectuada la consulta del expediente (pero también aunque la consulta física del expediente no haya tenido lugar).
No obstante, los interesados pueden formular alegaciones y aportar documentos en cualquier momento (art. 79 Ley 30/92). Además, cabe que la administración acuerde discrecionalmente la apertura del trámite de información pública (art. 86 Ley 30/92).
15   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado Las alegaciones constituyen el acto típico de los interesados en el procedimiento. Se trata de escritos mediante los cuales éstos aportan al expediente datos de hecho y valoraciones de orden jurídico o técnico sobre las cuestiones que en él se debaten. Nada impide que se hagan de forma oral, mediantes comparecencias o entrevistas con los responsables de la instrucción, sin que sea obligada su constancia posterior por escrito.
Existe la posibilidad ilimitada de formularlas, pueden hacerse cuantas veces se estime necesario, y en cualquier momento de la tramitación anterior al trámite de audiencia (porque el de audiencia recordemos que era el último!). El órgano competente tiene el deber de tenerlas en cuenta en el momento de elaborar la propuesta de resolución que finaliza el expediente.
Ø Terminación: TERMINACIÓN NORMAL: Es la adecuada al objeto y fin del procedimiento.
• Resolución expresa (art. 89 Ley 30/92).
Contiene la decisión de la Administración que pone fin al procedimiento. Se trata de la decisión que resuelve todas las cuestiones planteadas, por lo que si una de las cuestiones no han sido planteadas, antes de la decisión, deberán ser sometidas a su consideración.
La decisión debe ser congruente con lo solicitado por los interesados en los procedimientos iniciados a instancia del interesado. La resolución es la forma de terminación legalmente obligada, ya que sobre la Administración pesa el deber de dictarla en todo caso. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver bajo pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los pretextos legales aplicables al caso. El único requisito formal riguroso impuesto por la LRJAP se refiere a la necesidad de motivación y formalización (indicación de los recursos) de la resolución, esto es, a la necesaria constancia en el acto de las razones de hecho y derecho en base a los cuales se adopta la decisión.
• Terminación convencional (art. 88 Ley 30/92). Se reconoce la capacidad para negociar. La Administración y los interesados venían antes de la regulación de la LRJAD utilizando técnicas negociales con el fin de dar un contenido convenido, satisfactorio para ambas partes, a las resoluciones que ponían fin a múltiples procedimientos administrativos. Esta forma de actuar conseguía una reducción sensible del tiempo de tramitación, eliminaba trámites innecesarios y, sobre todo, evitaba el planteamiento de recursos contra la decisión que se adoptaba. El art. 88 de la LRJAP constituye simplemente una mera norma legal de cobertura, se limita a prever los convenios genéricamente “con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule. Aún así, la Ley impone algunos límites: 16   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo a.
TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado Alcance: Imperativo elemental que los Convenios no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción (art. 88.1).
b.
Contenidos mínimos: identificación de las partes intervinientes, ámbito personal, funcional y territorial, y plazo de vigencia (art. 88.2).
c.
Efectos: El límite natural de la competencia, en la medida en que no podrán suponer “alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que corresponden a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos (art. 88.4).
Tipología: → Convenios finalizadores del procedimiento: El convenio puede ser constitutivo de un acto finalizador del procedimiento, sustituyendo en tal caso a la resolución unilateral.
→ Convenios interlocutorios vinculantes o no de la resolución que ponga fin al procedimiento: Puede tener también carácter previo a dicha resolución, en cuyo caso, las misma habrá de reproducir las cláusulas del convenio, exceptuando aquellas que no son susceptibles de ser convenidas en las que la Administración conserva sus plenas potestades decisorias.
TERMINACIÓN ANORMAL: Frustra la realización del objetivo y fin del procedimiento.
Son procedimientos iniciados a solicitud del interesado. El desistimiento y la renuncia se producen por decisión del interesado mientras que la caducidad se produce por su inactividad.
1) Desistimiento (arts. 90 y 91 Ley 30/92). Acto mediante el cual el interesado declara su voluntad de poner fin al procedimiento cuya tramitación había instado. Esta declaración no afecta al derecho o interés material que trata de hacerse valer o reconocer en el procedimiento, el cual permanece intacto, sino sólo al procedimiento mismo, el cual podrá volver a iniciarse en un momento posterior, salvo que el derecho entonces haya prescrito.
2) Renuncia (arts. 90 y 91 Ley 30/92). Acto mediante el cual el interesado declara unilateralmente extinguido el derecho o interés esgrimido en el procedimiento. La finalización aquí del procedimiento es una pura consecuencia de la extinción o desaparición de su objeto.
3) Caducidad (art. 92 Ley 30/92). Cuando el plazo máximo del procedimiento se ha sobrepasado sin que la Administración haya dictado y notificado la resolución correspondiente, el procedimiento finaliza de modo automático produciéndose como efecto una resolución presunta del mismo (silencio administrativo) en unos casos, y su caducidad en otros.
17   Instituciones Básicas del Derecho Administrativo TEMA 6 – El Procedimiento Administrativo. El Interesado El procedimiento puede también finalizar, incluso antes de que el plazo para dictar resolución no haya transcurrido por completo, si el interesado que lo hubiera iniciado muestra una actitud de pasividad que impide que el procedimiento se tramite a su ritmo normal y pueda finalizar. Para considerar que se produce la caducidad deben darse dos requisitos: a.
Inactividad que entrañe una auténtica paralización del procedimiento, esto es, una inactividad que impida continuarlo y resolverlo. No basta con la simple falta de realización de un trámite que deba cumplimentar el interesado.
b.
La inactividad ha de ser imputable al interesado, que por su parte fue el que inició el procedimiento.
Cualquier procedimiento se terminará también de forma anormal por su imposibilidad material de tramitarlo por causas sobrevenidas. (art. 87.2 Ley 30/92).
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