Administración pública y derecho administrativo (2014)

Apunte Catalán
Universidad Universidad de Lleida (UdL)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura DERECHO ADMINISTRATIVO I
Año del apunte 2014
Páginas 6
Fecha de subida 10/02/2015
Descargas 11
Subido por

Vista previa del texto

TEMA 1 Administració pública i dret administratiu 1. Concepte i caràcters del dret administratiu a. Concepte de dret administratiu El dret administratiu és el dret de les administracions públiques. Això significa acceptar la tesis o el concepte subjectiu del dret administratiu. Hem de tenir en compte que existeixen dos grans línies de concepció del dret administratiu: - Les tesis objectives: intenten definir el dret administratiu en base al seu objecte.
- Les tesis subjectives: intenten definir el dret administratiu en base al seu subjecte.
Històricament, el dret administratiu s’intentava definir a partir del seu objecte. Així, primer van existir les tesis objectives, de les quals cal destacar-ne dues: La tesis objectiva del dret administratiu com un servei públic Identificava el dret administratiu amb el dret dels serveis públics. Així, el dret administratiu configurava el dret que regulava l’activitat dels serveis públics duta a terme per la pròpia administració. En aquells moments es considerava que els serveis públics eren l’activitat prestacional de l’administració o, el que és el mateix, aquelles activitats dutes a terme per l’administració consistents en oferir o posar a disposició dels ciutadans determinades prestacions.
Aquesta tesis tenia un problema: era evident que l’administració pública duia a terme activitats que no eren serveis públics. Així, vincular el dret administratiu al servei públic duia a un concepte de dret administratiu massa curt i estricte. Davant aquesta limitació va sorgir una altra tesis, la qual s’explicarà a continuació.
La tesis objectiva del dret administratiu com a element regulador de les prerrogatives o els poders exorbitants de l’administració.
Es considerava que la característica principal de l’administració era que aquesta tenia una sèrie de poders exorbitants, és a dir, una sèrie de prerrogatives que li permetien imposar-se sobre els ciutadans, tot col·locant-la en una situació jurídica de supremacia respecte aquests.
Si aquesta era la característica de les administracions, s’arribava a la conclusió que el dret administratiu era aquell dret que garantia una posició de supremacia de l’administració pública sobre la resta de la ciutadania.
Ara bé, no sempre que l’administració estigués duent a terme una activitat, estaria duent a terme una prerrogativa, ni sempre estaria en una situació de supremacia sobre la ciutadania.
Tanmateix, s’estaria parlant igualment d’activitat administrativa.
Es va considerar que definir el dret administratiu en funció del seu objecte duia a conseqüències poc satisfactòries i adequades a la realitat. Per aquesta raó, van sorgir les tesis subjectives, les quals encara tenen valor actualment.
Des del punt de vista subjectiu, el dret administratiu és el dret que regula les administracions públiques, és a dir, aquelles entitats dotades de personalitat jurídica que persegueixen interessos generals en les seves dos línies: en el seu funcionament intern i en relació amb tercers. Ara bé, no existeix una única administració, sinó que n’hi ha milers. Això dóna lloc a la distinció entre administracions territorials i administracions no territorials: - Les administracions territorials són aquelles que delimiten el seu àmbit competencial en relació a un determinat territori.
- Les administracions no territorials són aquelles que defineixen les seves competències funcionalment, és a dir, no en funció d’un territori sinó en funció d’una sèrie de competències concretes.
b. Caràcters del dret administratiu Les característiques principals del dret administratiu són: - El dret administratiu és dret públic per la simple raó de que regula el poder públic per excel·lència: el poder executiu, és a dir, l’administració.
- El dret administratiu té com a aspecte diferencial respecte les altres rames del dret que crea un estatut jurídic específic per a les administracions públiques, el qual és molt diferent de l’estatut jurídic que per als particulars creen el dret civil, el dret mercantil i el dret laboral.
En aquest es determina que les administracions poden dictar certes lleis, que poden sancionar, que poden exigir i recol·lectar tributs...
- A les administracions públiques se’ls hi reconeix l’autotutela, és a dir, poden determinar unilateralment allò que consideren dret i allò que no en relació als seus ciutadans.
- El dret administratiu és un dret protector del ciutadà ja que regula de quina manera l’administració ha d’exercir les seves potestats. Així, des d’aquest punt de vista, el dret administratiu limita l’actuació de les administracions per tal de que aquestes no abusin del seu poder.
Aquesta funció del dret administratiu es deixa veure en dos moments diferents: amb caràcter previ i a posteriori:  Amb caràcter previ perquè l’administració, abans de dur a terme qualsevol acte, ha de respectar el corresponent procediment administratiu, en el qual s’ha de garantir la participació dels interessats per tal que es puguin defensar.
 I, a posteriori, perquè una vegada l’administració ha pres una decisió, el ciutadà pot recorre-la o impugnar-la.
- El dret administratiu és una rama del dret que aplica un ordre jurisdiccional especialitzat: l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu. Dins de les diferents jurisdiccions que existeixen, aquesta és la jurisdicció ordinària especialitzada en el control de l’activitat de les administracions públiques, la qual es troba sotmesa al dret administratiu.
- El dret administratiu es caracteritza per la seva extraordinària amplitud. Ara bé, aquesta amplitud té una sèrie de conseqüències:  La impossibilitat de codificació del mateix.
 La submissió a un ritme de creació i modificació molt intens, cosa que provoca que sigui difícil saber quines normes estan vigents i quines no.
- Les institucions centrals del dret administratiu estan plenament consolidades i el seu ritme de modificació és el de qualsevol altra rama del dret. Junt a aquestes, existeix el dret administratiu sectorial que duu un ritme de reformes més accelerat.
2. Relacions del dret administratiu amb altres sectors de l’ordenament jurídic El dret administratiu, igual que qualsevol altra rama del dret, guarda relació amb altres rames de l’ordenament jurídic.
És evident que el dret administratiu es relaciona amb el dret comunitari europeu. Avui en dia, bona part dels diferents sectors del dret administratiu estan presidits per directives i reglaments comunitaris: el dret de les telecomunicacions, el dret energètic...
També té una relació molt clara i molt directa amb el dret constitucional. La Constitució regula l’estructura territorial de l’estat i l’estructura de l’estat en tres poders. Així, el dret administratiu, l’únic que fa, és concretar tot allò ja establert en la Constitució.
El dret administratiu guarda relació també amb el dret penal perquè l’administració pública exerceix una de les dues manifestacions del ius puniendi de l’Estat: el dret administratiu sancionador.
També guarda relació amb el dret civil mercantil en el sentit de que les institucions jurídiques són, en la majoria dels casos, institucions civils. Aleshores, en moltes ocasions, el dret administratiu agafa aquestes institucions clàssiques del dret civil i les adapta a les accions de l’administració pública.
En bona part dels sectors del dret administratiu, el dret civil és d’aplicació supletòria. Així, en tot allò no regulat per l’ordenament administratiu, s’haurà de recórrer a l’ordenament civil.
El dret administratiu també es relaciona amb el dret laboral en l’àmbit del personal al servei de les administracions públiques. Existeixen dos tipus de personal: el personal laboral i el personal funcionari.
El personal funcionari es guia pel dret administratiu i el personal laboral es guia per l’estatut dels treballadors. A més, hi ha conceptes del dret administratiu que són propis del dret laboral.
A més de que el dret administratiu guarda relació amb la resta de rames del dret públic, hi ha algunes branques de l’ordenament jurídic que, encara que s’han separat del dret administratiu, en la pràctica són dret administratiu.
Això ha succeït bàsicament amb dos branques: - Amb el dret de la seguretat social La seguretat social és una administració pública i qualsevol cosa relacionada amb ella és una qüestió administrativa. Ara bé, en els últims anys s’ha considerat que aquest tema forma part del dret laboral.
- Amb el dret financer i tributari Qui s’encarrega de recollir i gestionar els tributs és l’administració pública. Ara bé, a efectes acadèmics es crea una especialitat que és el dret financer i tributari.
3. Apunt històric sobre el sorgiment i l’evolució del dret administratiu, amb particular referència a Espanya.
A nivell global, el dret administratiu existeix des de que existeix el poder i, aquest, existeix des del principi dels temps. Ara bé, el dret administratiu modern va tenir el seu origen en les revolucions lliberals: la revolució americana, la revolució industrial del Regne Unit i la revolució industrial de França, és a dir, a finals del segle XVIII. En la revolució francesa es va produir un canvi de plantejament polític: es passà d’un estat absolutista a un estat lliberal.
Per aquesta raó, el dret administratiu modern es característic dels estats lliberals.
Aquest canvi polític afectava a qui corresponia el poder, és a dir, a qui era el titular d’aquest.
En els estats absolutistes es considerava que el poder corresponia a Déu i, que aquest, exercitava el seu poder a través del rei. En canvi, en els estats lliberals es considerava que el poder corresponia als ciutadans, els quals delegaven el seu poder a terceres persones, raó per la qual va sorgir la separació de poders.
Les conseqüències de tot això van ser: - El rei va deixar de ser el que era i, en alguns casos, inclús se’l va decapitar.
- Les persones van deixar de ser mers súbdits i van passar a ser ciutadans, per tant, les persones van deixar d’estar al servei íntegre d’aquell que exercia el poder.
Així, el dret administratiu va sorgir com un dret que garantia els drets del ciutadans davant de l’abús de poder d’aquell que l’ostentava.
A Espanya, la recepció de l’estat lliberal es va produir amb la Constitució de Cadis de 1812.
La recepció d’aquest model va ser bastant tortuós, ja que s’havia de lluitar contra Fernando VII. Després de varies successions entre estat lliberal i estat absolut, en la segona meitat del segle XIX va començar a proliferar la legislació administrativa. Es tractava, en tot cas, de legislació sectorial, caracteritzada per la inexistència d’una regulació o d’un disseny d’institucions jurídiques bàsiques. En aquesta situació, es va arribar al període franquista i, en concret, als anys 50 del segle XX. En aquest període van aparèixer a Espanya un conjunt de professors de dret administratiu que, per primera vegada, duien a cap una construcció institucional del dret administratiu. Això significa que van sistematitzar aquest dret i que van construir les institucions troncals del mateix. Aquesta construcció institucional del dret administratiu es va dur a terme a través de llibres, d’articles especialitzats i de lleis, ja que algunes lleis dels anys 50 i 60 aprovaven les lleis centrals del dret administratiu espanyol.
Aquestes lleis van ser de molta qualitat i, per aquesta raó, no es van modificar fins als anys 90. Així, aquestes lleis creades en l’època franquista van conviure amb la Constitució Espanyola de 1978.
En línies generals, les lleis franquistes no eren ni millors ni pitjors que les dels anys 90, ja que eren bastant semblants. Ara bé, l’aprovació de la Constitució de 1978 va comportar: - La instauració d’un nou model d’Estat que es concretà en la instauració d’un nou model territorial. Així, vam passar d’un govern central on només hi havia una administració a un model descentralitzat, en el que hi havia un nombre infinit d’administracions dotades d’autonomia pròpia. Aquest model territorial va comportar que passéssim d’una única instància creadora de dret, que era l’Estat, a tenir gairebé 9000 instàncies de creació de dret.
- Aquesta establia un estatut jurídic del ciutadà. La Constitució va definir, de forma directa i per primera vegada, una sèrie de drets en relació a les persones. Aquest va ser el primer límit amb que es va trobar l’actuació de l’administració pública, cosa que va forçar encara més el paper del dret administratiu com a garantia per al ciutadà.
4. L’àmbit d’aplicació del dret administratiu. La utilització d’altres rames del Dret per les administracions públiques. L’aplicació del Dret administratiu a altres subjectes diferents de les administracions públiques.
Partint de la premissa de que el dret administratiu és aquella rama del dret que apliquen les administracions públiques, s’han de fer dos matisos: - Hi ha ocasions en que l’administració pública aplica dret privat.
Això és molt habitual i, per aquesta raó, existeixen normes administratives que remeten al dret privat. Aquest ús del dret privat per les administracions públiques no és il·legítim, al contrari, és el propi ordenament jurídic qui ho preveu. Ara bé, quan l’administració pública utilitza dret privat, el control de l’activitat d’aquesta ja no correspon a la jurisdicció contenciosa-administrativa.
Junt a aquest ús legítim, hi ha una certa tendència de les administracions públiques a aplicar el dret privat en àmbits en que s’ha d’aplicar el dret administratiu. Aquest intent d’eludir l’ús del dret administratiu a favor del dret privat s’anomena “fugida del dret administratiu”, cosa que s’utilitza molt en matèria de contractació. Això és així perquè el dret administratiu protegeix als ciutadans i, per tant, entorpeix la seva actuació.
Tot i que aquest fet és legítim, el Tribunal de Justícia de la Unió Europea, l’any 2005, va haver de frenar-ho ja que considerava que l’administració pública, encara que podia guanyar en activitat, no podia crear un gran nombre de persones jurídiques. A més, va determinar que sempre que s’exercissin potestats administratives, les exercís qui les exercís, es tenien que exercir aplicant dret administratiu.
- El dret administratiu, en ocasions, és aplicat per instàncies que no deriven de l’administració pública, sinó dels poders públics en general, tot i que en la seva actuació apliquen dret administratiu. Quan aquestes instàncies que no són de l’administració pública apliquen dret administratiu, queden sotmeses al control de la jurisdicció contenciosa-administrativa.
...