Fundamentos del Derecho Administrativo, Tema 5 (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Fundamentos del Derecho Administrativi: Administrativo I
Año del apunte 2014
Páginas 10
Fecha de subida 15/10/2014
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Jordi  Vallès  Balsells   LECCIÓN  5:  LAS  ADMINISTRACIONES  TERRITORIALES.  SU  AUTONOMÍA   EN  LA  ESTRUCTURA  TERRITORIAL  DEL  ESTADO   I.
La   organización   administrativa   en   el   mercado   de   las   relaciones   entre   estado   y   sociedad.  Significación  actual  y  génesis  histórica   1. Primera   aproximación   a   la   posición   de   los   diferentes   tipos   de   Administraciones   públicas   El   Estado   y   sociedad   son   dos   realidades   que   se   relacionan   e   interactúan   de   manera   constante,   por  lo  que    no  siempre  puede  establecerse  una  neta  separación  entre  ellas.  Empezaremos  pero   a  intentar  diferenciarlos  por  su  aproximación  al  concepto  de  Estado  y  al  de  sociedad.   Primero   los   sujetos   protagonistas   de   la   acción   administrativa   que   se   describen   inequívocamente   al   Estado   plenamente   integrados   en   su   estructura,   son   conocidas   como   las   Administraciones  territoriales  y  en  torno  a  ellas  se  articula  la  OTE.   Segundo   se   sitúa   el   concepto   de   sociedad,   es   el   caso   de   ciertas   corporaciones   privadas,   que   tradicionalmente   han   venido   ejerciendo   funciones   públicas   o,   más   recientemente,   el   de   genuinos   sujetos   privados   de   funciones   de   autoridad   en   ciertas   materias,   sobretodo   en   sectores  en  que  la  Administración  carece  de  conocimiento  técnico.   2. la  perspectiva  histórica  de  las  relaciones  entre  Estado  y  sociedad.  La  importancia  de   esa  evolución  en  los  rasgos  característicos  de  las  Administraciones  públicas   Fundamentalmente   se   advierten   tres   fases   en   esa   relación,   tres   tipos   de   correlación   entre   Estado  y  sociedad  desde  que  aparece  el  Derecho  Administrativo  a  comienzos  del  XIX.  En  esas   sucesivas   correlaciones   se   gestan   las   AP,   se   forja   su   estructura   y   se   explica   la   funcionalidad   características  de  cada  una:   A. El   dualismo   Estado   y   sociedad   del   XIX.   El   protagonismo   exclusivo   de   la   Administración  del  Estado   La  primera  fase  que  cubre  prácticamente  todo  el  s  XIX,  se  caracteriza  por  la  neta  separación   entre   Estado   y   sociedad.   El   volumen   y   radio   del   Estado,   del   Estado   liberal   que   marca   este   periodo,   es   muy   reducido:   se   circunscribe   a   la   Administración   del   Estado.   Este   régimen,   consecuencia   de   las   limitaciones   del   Estado,   se   hizo   muy   patente   por   ejemplo   en   la   construcción   y   explotación   de   la   gran   obra,   infraestructuras   y   servicios   de   es   siglo:   el   ferrocarril.   Por   lo   demás   el   Estado   no   estaba   conectado   con   la   sociedad,   ya   que   no   había   la   vinculación   democrática  actual,  el  Estado  se  sustentaba  en  si  mismo  –legitimación  histórica,…-­‐.   B. La   superación   de   la   distinción   con   la   integración   del   Estado   y   sociedad   como   característica  del  Estado  social  del  XX.  La  integración  en  el  Estado  de  los  municipios  y   otras    corporaciones   En   el   siglo   XX,   sobre   todo   a   partir   de   la   I   GM   y   el   derrumbamiento   del   orden   imperante   en   Europa,  se  asiste  a  un  proceso  de  democratización  del  Estado  que  de  esta  forma  se  abre  a  la   sociedad,  la  sociedad  entra  en  el  Estado  y  le  presta  cobertura.   Pero   se   produce   también   un   movimiento   en   sentido   contrario:   el   Estado,   que   se   siente   más   seguro   con   una   legitimidad   democrática   que   ahora   le   asiste,   interviene   ampliamente   en   la   sociedad,  que  deja  de  ser  una  realdad  del  todo  ajena,  con  el  objetivo  de  conformarla  y  corregir   las  disfunciones  que  en  ella  generan.  Recodemos  el  paso  de  Estado  policía!  Estado  social.   Jordi  Vallès  Balsells   Es  el  modelo  que  se  conoce  pues,  como  Estado  social  y  que  es  reconocido  y  afirmado  en  las   Constituciones  de  Estados  europeos  posteriores  a  la  II  GM,  también  conocidos  como  welfare   State  o  estado  del  Bienestar.   En  ese  proceso  de  integración,  operó  entonces  una  integración  en  el  Estado  de  toda  una  series   de   organismos   y   células,   que   velan   por   los   intereses   de   dicha   sociedad,   administrándoles     servicios  como  alumbrado  público,  abastecimiento  de  aguas,…   C. La   recuperación   de   la   distinción   entre   Estado   y   sociedad   y   la   afirmación   de   la   autonomía   y   componente   social   de   las   Administraciones   locales   y   de   otras   Administraciones.   En   la   actualidad,   desde   las   dos   ultima   décadas   del   pasado   siglo.   Se   asiste   a   un   proceso   de   diferenciación  entre  Estado  y  sociedad.  La  integración  de  la  etapa  anterior  diluyo  los  perfiles   característicos  de  estas  dos  realidades.  Así  muchos  servicios  públicos  que  en  la  fase  anterior  de   integración   se   reservaron   al   Estado   y   a   las   Administraciones   parece   que   se   devuelven   hoy   al   mercado,  a  la  sociedad;  pero  no  es  así,  no  hay  retorno  al  XIX,  puesto  que  esos  mercados  en  los   que   se   prestan   esos   servicios   se   sujetan   ahora   a   una   nueva   actividad   administrativa,   la   actividad  de  regulación,  ejercida  dese  esas  también  novedosas  Administraciones  reguladoras.   Esta   redefinición   de   las   relaciones   entre   Estado   y   sociedad   tratando   de   recuperar   su   identidad   y  perfil  característicos,  tiene  una  serie  de  efectos  muy  claros  en  la  organización  administrativa.   Merecen  destacarse  3:   1. Se  recupera  la  noción  de  que  ciertas  Administraciones  se  gestan  en  la  sociedad  y  que  si   se  integran  en  el  Estado  no  se  disuelven  de  él.   2. Ciertos   sujetos   que   habían   sido   atraídos   a   la   órbita   del   Estado   hasta   el   punto   de   entenderse  integrados  en  él,  se  consideran  ahora  bien  diferenciados  de  la  estructura   estatal.   3. Al  diferenciarse  y  distinguirse  entre  Estado  y  sociedad  se  abre  un  espacio  intermedio   en   el   que   se   sitúan   nuevas   Administraciones   que   pretenden   ocupar   una   posición   equidistante  entre  Estado  y  sociedad.   II.
El  modelo  tipo  de  la  Administración  del  Estado.  Sus  rasgos  característicos   Reparemos   de   nuevo   en   la   diferencia   entre   Estado   y   sociedad,   y   situémonos   en   el   epicentro   mismo  del  Estado.  Ahí  se  configura  y  permanece  la  que  se  conoce  como  la  Administración  del   Estado   que,   más   allá   de   su   concreta   ordenación   por   el   Derecho   positivo,   es   un   tipo   de   modelo   de   Administración   muy   arraigado   a   todos   los   Estados   europeos.   Son   los   rasgos   básicos,   generales   e   inmutables,   de   este   modelo   de   Administración,   así   como   su   génesis   histórica   los   que  estudiaremos  a  continuación   1. La  génesis  de  este  modelo  de  Administración  en  el  proceso  histórico  de  formación  de   los  modernos  Estados  nacionales  en  Europa   Las   modernas   Administraciones   estatales   fueron   creadas   y   organizadas   por   las   monarquías,   durante   el   período   absolutista   del   siglo   XVIII.   Las   poderosas   y   flamantes   administraciones   creadas  en  esa  época  –de  lo  civil  y  militar-­‐,  estaban  bajo  el  mando  del  supremo  rey.  Aunque   debemos  recordar  que  no  estaba  sujeto  a  Derecho,  ni  por  lo  tanto,  susceptible  al  control  de  los   tribunales.  No  había  Derecho  que  ordenara  y  delimitara  la  actividad  de  esta  Administración  y   sus   funcionarios.   No   existía   el   DA.   Cabe   decir   que   no   por   no   estar   sujetos   al   DA   actuaran   de   forma  despótica.  Por  otro  lado  sabemos  que  con  los  profundos  cambios  que  se  produjeron  a  lo   largo   del   s   XIX,   sobre   el   sometimiento   del   Derecho,   acabará   surgiendo   el   DA,   decir   que   éste   sometimiento   no   solo   implica   la   parte   que   la   impulsaba   políticamente   e   ideológicamente,   sino   Jordi  Vallès  Balsells   que   era   necesaria   la   labor   técnico-­‐jurídica   para   elaborar   ése   derecho.   Uno   de   los   puntos   a   destacar  en  ese  proceso  fue  el  de  los  juristas  alemanes  utilizando  procesos  de  abstracción  del   Derecho  privado,  y  imitando  figuras  esenciales  como  es  la  personalidad  jurídica.   Inicialmente   la   personalidad   jurídica   se   enfocaba   a   las   relacione   entre   estados,   pero   posteriormente  permitió  la  relación  ente  la  sociedad  –y  personas  jurídicas-­‐,  y  el  Estado.     Si  la  Administración  no  estuviese  personificada,  si  no  fuese  sujeto  de  Derecho,  no  sería  posible   la  existencia  de  ese  Derecho  propio  de  la  Administración  y  que  regula  sus  relaciones  que  es  el   Derecho  administrativo.   El   primer   dato   que   constatamos   de   la   Administración   del   Estado   –necesario   para   que   sea   efectivo  su  sometimiento  al  Derecho.  Es  su  personificación  jurídica.   2. Su  estructuración  en  órganos  ordenados  en  torno  a  una  relación  jerárquica  para  dar   efectividad  a  su  función  ejecutiva   Se   trata   de   una   Administración   integrada   por   órganos   ordenados   jerárquicos   que   conforman   una   estructura   piramidal   en   cuya   cúspide   está   la   máxima   autoridad   del   ejecutivo   del   Estado   que  es  el  Gobierno,  aquí  cobra  sentido  el  articulo  97.1  CE  “el  gobierno  dirige  la  política  interior   y  exterior,  la  Administración  civil  y  militar  y  la  defensa  del  Estado”.   La  dirección  desde  el  Gobierno  se  trasmite  a  través  de  una  cadena  de  órganos  unidos  por  una   relación   de   jerarquía,   y   aunque   el   gobierno   tiene   la   función   definitiva,   el   elemento   clave   del   sistema   es   la   administración,   puesto   que   la   materialización   efectiva   de   sus   ordenes   y   directrices,  su  ejecución  definitiva,  se  realiza  por  el  ingente  aparato,  con  sus  medios  materiales   y  humanos,  de  la  Administración  del  Estado.  Para  que  se  a  efectivo  y  fluido  –todo  el  aparato-­‐,   se   ve   facilitado   por   el   predominio   de   órganos   unipersonales,   no   colegiados.   Se   evita   así   la   deliberación   propia   de   los   órganos   integrados   por   varias   personas.   Cabe   decir   que   esta   jerarquía  permite  canalizar  las  responsabilidades  políticas,  donde  los  superiores  responden  de   los  subordinados.   3. Su  carácter  burocrático  y  no  representativo   No   es   un   proceso   democrático   y   electivo,   sino   que   al   no   haber   elecciones   para   designar   los   titulares  de  los  órganos  de  la  Administración  del  Estado,  ni  siquiera  para  designar  a  los  órganos   de   la   Administración   del   Estado,   ni   del   Presidente   de   éste.   Nosotros   elegimos   las   cámaras,   y   éstos   depositan   la   confianza   en   el   presidente   que   posteriormente   elegirá   directamente   a   los   ministros,  y  estos  a  sus  respectivos  ministerios:  subsecretario,  directores  generales,…   ¿Dónde   acaba   el   organigrama   político   y   comienza   la   organización   burocrática,   estable,   profesionalizada?  La  sección  política  es  removible  siempre  que  haya  un  cambio  político,  pero   el   nivel   administrativo   prima   exclusivamente   criterios   de   carrera   profesional,   de   merito   y   capacidad.   Lo   generalmente   aceptado   es   que   políticamente   se   puede   denominar   hasta   los   directores  generales,  pero  hay  gobiernos  que  con  animo  de  repartir  el  botín  y  querer  politizar   la  administración  llegan  a  niveles  medios,  incluso  bajos.   4. Personalidad  jurídica  única  y  centro  de  imputación     La   administración   actúa   con   personalidad   jurídica   única,   y   toda   ella   es   un   único   sujetos   de   derecho   al   que   se   le   imputan   todas   las   actuaciones,   y   los   conocidos   ministerios   no  son   sujetos   con   entidad   jurídica   propia   pues   carecen   de   personalidad.   La   personalidad   jurídica   única   es   perfectamente  compatible  con  la  multiplicidad  de  órganos,  centenares,  que  forman  parte  de  la   Administración  del  Estado.       Jordi  Vallès  Balsells   III.
El  modelo  de  la  administración  municipal   Ofrecen  una  trayectoria  histórica,  unos  rasgos  de  identidad,  una  posición  constitucional  y  una   proyección,   con   marcadas   diferencias   respecto     la   Administración   del   Estado.   Hemos   de   fijar   primero   nuestra   atención   en   la   Administración   local   primigenia   y   matriz   que   es   la   Administración   municipal,   las   restantes   administraciones   locales   son   por   lo   general   agrupaciones  de  municipios  y  se  forman  por  tanto  a  partir  de  ellos.   1. La   formación   inicial   de   los   municipios   como   agrupación   social   con   anterioridad   y   al   margen  del  Estado   Desde   muy   antiguo   han   sido   unidades   o   células   primarias   de   organización   social   cuya     existencia  precede  a  los  modernos  Estados.  La  textura  jurídica  de  los  municipios  se  identificaba   con   un   tipo   de   agrupación   de   personas   bien   conocido   entonces   por   el   Derecho   privado   y   el   Derecho  canónico,  tan  influyente  entonces  sobre  todo  por  su  formula  de  corporación  pero  lo   que  inicialmente  era  una  corporación  pasó  a  convertirse  en  una  Administración  pública  en  un   proceso  histórico  que  a  continuación  veremos.   2. La   percepción   y   caracterización   de   los   municipios   en   la   evolución   de   su   regulación   constitucional   A. El   reconocimiento   de   los   municipios   como   realidades   sociales   anteriores   a   las   primeras  constituciones   Los   municipios,   gestados   inicialmente   en   la   realidad   social,   fueron   objeto   de   progresiva   relación   por   parte   del   Estado   en   cuya   estructura   se   fueron   integrando.   Esto   fue   gracias   a   las   constituciones     y   en   ellas   se   fijan   los   rasgos   básicos,   y   se   generaliza   su   presencia   en   todo   el   Estado,   afirmándose   su   función   de   administradores   de   toda   una   serie   de   asuntos   de   interés   para  la  comunidad  local  a  la  que  sirven.   B. La  integración  de  los  municipios  en  el  Estado   En   el   s.   XX   se   produce   un   proceso   de   integración   de   los   municipios   en   el   Estado.   Con   la   industrialización   y   el   crecimiento   de   las   ciudades   los   municipios   se   ven   encarados   ante   nuevos   cometidos   y   servicios   de   gran   entidad   para   lo   que   necesitan   de   potestades   públicas   y   de   fuentes   de   ingresos.   Unas   potestades   e   ingresos   fiscales   que   les   son   atribuidos   por   el   Estado   a   través  de  sus  leyes.  De  este  modo  los  municipios  se  integran  en  la  maquinaria  administrativa   del  Estado.     Pero  con  esa  integración  se  pudieron  perder  o  disminuir  las  señas  de  identidad  características   de   los   municipios,   particularmente   su   conexión   con   el   cuerpo   social   y   su   representatividad   democrática  –así  sucedió  con  la  dictadura  del  General  Franco-­‐.   C. La   recuperación   de   la   identidad   de   la   Administración   municipal   y   su   autonomía   en   el   seno  del  Estado   Se  recupera  la  noción  de  que  los  municipios  proceden  de  la  sociedad  y  que  su  integración  en  la   estructura   del   Estado   no   conlleva   su   disolución   de   él;   disponen   de   un   espacio   de   autonomía   para  la  gestión  de  los  genuinos  intereses  de  la  comunidad  social  a  la  que  sirven  –y  ahora  esto   está  constitucionalmente  protegido-­‐.   3. Carácter  representativo  de  la  Administración  municipal.  Su  autonomía  de  actuación   en  el  marco  de  las  leyes   A   diferencia   de   la   Administración   del   Estado,   la   Administración   municipal   tiene   un   marcado   carácter  representativo.  Sus  órganos  principales   y  directivos  se  integran  a  partir  de  un  proceso   electoral   directo.   Otra   diferencia   fundamental   es   que   la   articulación   de   los   órganos   de   la   Administración   municipal   no   responden   al   modelo   jerárquico,   con   lo   cual   sus   órganos:   alcalde,   Jordi  Vallès  Balsells   pleno,   comisión   de   Gobierno;   no   cumplen   con   una   estructura   jerárquica,   sino   que   cumplen   una   estructura   horizontal.   Cabe   decir   que   los   grandes   municipios   tienen   una   estructura   organizativa  más  compleja  en  la  que  es  posible  encontrar  relaciones  jerárquicas  entre  ciertos   órganos,   pero   no   entre   tres   órganos   que   son   básicos   y   comunes   a   todos   los   municipios   (hay   simplemente,  diferentes  competencias  entre  unos  y  otros).   Por   último   la   autonomía   que   se   reconoce   a   los   municipios   viene   otorgada   por   las   leyes   emanadas  del  Estado.   IV.
La   evolución   de   la   organización   administrativa   territorial.   Las   restantes   administraciones  territoriales   A   parte   de   las   administraciones   del   estado   y   las   municipales   encontramos   otras   que   pueden   propiamente   considerase   Administraciones   públicas   en   su   sentido   más   estricto,   las   que   se   conocen  como  Administraciones  territoriales,    resultado  de  una  transformación  del  Estado  y  su   Administración.   1. Las  Administraciones  de  las  CCAA   En  la  orbita  del  Estado  se  produce  el  trascendental  proceso,  decidido  y  programado  por  la  CE   de   1978,   de   redistribución   territorial   de   su   poder   político   con   la   creación   de   las   CCAA.   Éstas   mediante   las   leyes   expresan   la   voluntad   política   propia.   Por   otro   lado,   mediante   su   propia   Administración  –al  servicio  de  sus  intereses-­‐,  ejecuta  las  leyes  emanadas  de  su  parlamento,  así   como  el  cumplimiento  del  programa  político.   Su   administración   es   representativa   como   la   de   las   locales.   El   presidente   es   escogido   por   el   parlamento.   2. El  desarrollo  de  la  Administración  local   La  administración  provincial  es  una  administración  al  servicio  de  la  provincia  cuya  plasmación   organizativa   es   la   Diputación   provincial,   y   está   reconocida   en   el   art   141.1   CE.   Esta   administración  se  configura  así  como  una  corporación  cuyos  miembros  no  son  los  ciudadanos   sino  los  municipios.   Se  afirma  así  la  posición  primigenia  de  los  municipios,  puesto  que  los  restantes  entes  locales  se   configuran  como  agrupaciones  de  municipios.  Pero  este  no  es  el  único  caso,  puesto  que  la  CE   (142.3)   prevé   que   se   podrán   crear   agrupaciones   de   municipios   diferentes   a   las   provincias,   éste   es  el  caso  de  las  comarcas  y  sus  Administraciones  comarcales.   V.
La   identificación   por   el   derecho   positivo   de   las   administraciones   primarias,   genuinas.  Sus  rasgos  característicos   La   “Ley   de   Régimen   Jurídico   y   Procedimiento   Administrativo   Común   de   las   Administraciones   Públicas”   (LPC)   se   aplica   en   su   plenitud   a   las   Administraciones   que   se   relacionan   en   primer   termino  y  cuya  génesis  y  rasgos  fundamentales  hemos  expuesto  sumariamente.   1. Su  reconocimiento  constitucional  en  la  OTE.   En  su  Título  VIII  que  lleva  por  rótulo  “De  la  OTE”.  En  su  primer  artículo  137  se  afirma  que  “el   Estado   se   organiza   territorialmente   por   municipio,   provincias   y   en   la   CCAA   que   se   quieran   constituir.   Todas   estas   entidades   gozan   de   autonomía   para   la   gestión   de   sus   respectivos   intereses”.   En   este   mismo   título   encontramos   todas   las   referencias   a   la   administración   estatal,   autonómica  y  local.   Por  el  momento  podemos  hacer  dos  claras  deducciones,  que  podemos  extraer  de  lo  citado:   a. posición  central  que  ocupan  las  administraciones  estatales,  autonómicas  y  locales,  en  el   conjunto   de   la   organización   administrativa,   ya   que   son   las   únicas   contempladas   y   nominadas.   Jordi  Vallès  Balsells   b. Estas  administraciones  articulan  la  OTE,  tal  como  se  afirma  en  el  art.  137  anteriormente   citado.  Ello  quiere  decir  que  estas  Administraciones  se  incardinan  en  la  estructura  del   Estado  y  lo  conforman.  No  forman  parte  de  la  diferenciada  realidad  social.   2. Su  consideración  de  Administraciones  territoriales   El   territorio   es   un   componente   esencial,   constitutivo,   de   estas   Administraciones,   pues   en   principio   nada   de   lo   que   ocurre   en   ese   territorio   les   resulta   ajeno.   Pero   estas   administraciones   no  están  concebidas  para  operar  en  territorios  diferenciados,  delimitados  por  fronteras,  sino   que   actúan,   superponiéndose,   sobre   el   mismo   territorio.   Cada   administración   contempla   el   mismo  territorio  desde  su  particular  perspectiva:  local,  autonómica  o  estatal.   3. Administraciones  generalistas.  Generalidad  de  fines  y  especificidad  de  competencias   Son   administraciones   que   no   tienen   fijados   unos   fines   u   objeticos   concretos.   Son   adminis-­‐ traciones  generalistas.  No  especializadas  como  las  que  hemos  estudiado  y  estudiaremos.  Los   fines   de   las   Administraciones   territoriales   son   generales,   con   la   única   limitación   que   impone   el   territorio.   No   están   especializadas   en   un   sector   de     la   actividad   como   pudiera   ser   el   medio   ambiente,  para  ello  ya  existen  organismos  especializados.   Una   vez   citado   que   cada   ente   territorial   tiene   especialistas,   primero   se   debe   tener   la   competencias,   que   se   asignan   y   distribuyen   primero   entre   Administraciones   y   luego,   en   otro   nivel   de   concreción,   entre   los   órganos   administrativos   que   las   integran.   Y   con   lo   cual   vemos   dos   planos:   el   primer   plano   sobre   las   Administraciones,   personas   jurídicas,   y   las   relaciones   ente   ellas,   relaciones   interadministrativas.   Otro   es   el   plano   de   los   órganos,   de   las   relaciones   interroganticas  en  el  interior  de  las  administraciones  públicas.   VI.
La  distribución  de  competencias  entre  las  administraciones  territoriales   Las   relaciones   entre   Administraciones   públicas,   al   igual   que   las   relaciones   entre   órganos,   giran   fundamentalmente  en  torno  a  las  competencias.   1. Distribución  de  competencias  entre  Administraciones  del  Estado  y  Administraciones   de  las  CCAA.   El  instrumento  no  es  otro  que  la  propia  Constitución,  donde  hay  unos  listados  de  materias  en   los   que   pueden   asumir   competencias   las   CCAA,   mientras   que   otras   permanecen   en   la   órbita   exclusiva   de   Estado   y   de   su   Administración.   Las   competencias   pueden   ser   legislativas,   ejecutivas  o  administrativas.   Para  la  atribución  de  las  competencias  de  la  Administración  autonómica  tenemos:   -­‐ El   propio   EA   el   que   directamente   asigna   una   competencia   a   la   Administración   de   la   Comunidad.   -­‐ Ley   de   la   Comunidad   que   concreta   la   atribución   de   una   competencia,   previamente   asumida  en  el  EA,  a  la  administración  autonómica.   En  cualquier  caso,  el  EA  y  la  ley  autonómica  no  hacen  sino  concretar  en  sucesivas  fases  unos   criterios   de   distribución   de   competencias   establecidos   directa   y   explícitamente   en   la   Constitución.   2. La   atribución   de   competencias   a   las   Administraciones   municipales   y   otras   Administraciones  locales   A. Las  bases  constitucionales   Podemos  distinguir  entre  dos  elementos:   El  primero  es  la  categórica  afirmación  de  la  autonomía  municipal  que  se  contiene  en  el  art.  137   CE   que   menciona   también   a   las   provincias   y   CCAA   “todas   estas   entidades   gozan   de   autonomía   para  la  gestión  de  sus  respectivos  intereses”   Jordi  Vallès  Balsells   El   segundo   es   el   temprano   entendimiento   de   la   autonomía   local   por   parte   del   TC,   desde   sus   primeras  sentencias  que  se  conciben  y  protegen  las  garantías  institucionales  de  modo  similar  a   los   derechos   fundamentales:   existe   un   núcleo   esencial   que   no   puede   ser   regulado,   y   que   su   interpretación  reside  en  el  TC.   B. La   apropiación   por   el   legislador   de   la   función   de   atribución   de   competencias   a   los   entes  locales   No  se  ha  percibido  en  la  CE  un  núcleo  de  competencias  características  de  los  municipios  (y  de   las   providencias,   a   la   que   la   CE   reconoce   también   sus   respectivos   intereses)   o   un   criterio   material   de   delimitación.   Ha   pasado   aquí   la   tradición   e   inercia   legislativa,   proclive   siempre   a   los   reformadores   iluminados   y   doctrinarios,   que   ha   dejado   exclusivamente   en   manos   del   legislador  la  atribución  de  competencias  a  las  Administraciones  locales.  Una  atribución  que  se   produce  a  través  de  dos  instrumentos  legislativos.   Podemos   encontrarlo   en   las   leyes   de   bases   de   Régimen   Local   que   se   atribuye   la   función   de   conseguir   “la   efectividad     de   la   autonomía   garantizada   constitucionalmente   a   las   entidades   locales”.   Por   otro   lado   podemos   encontrar   el   instrumento   definitivo   de   atribución   de   competencias  que  lo  constituyen,  según  lo  marcado  en  las  leyes  de  bases  de  Régimen  Legal,   las  leyes  sectoriales  del  Estado  y  de  las  CCAA.   Pero  las  competencias  de  los  entes  locales  quedan  así  al  albur  de  lo  que  dispongan  las  leyes  del   Estado  o  de  las  CCAA,  las  competencias  dependen  así  de  la  voluntad  del  legislador  sectorial.   VII.
Las  relaciones  entre  las  Administraciones  territoriales   Lo   primero   que   ha   de   decirse   es   que   la   CE   introduce   un   principio   estructural   de   articulación   entre   estas   Administraciones   territoriales   por   ella   misma   contempladas:   el   principio   de   autonomía   “Todas   estas   entidades   gozan   de   autonomía   para   la   gestión   de   sus   respectivos   intereses”  art  137  CE.   1. La  autonomía  para  la  gestión  de  sus  respectivos  intereses  como  criterio  articulador   de  las  relaciones  entre  las  Administraciones  territoriales   El   principio   de   autonomía   comporta   que   cada   administración   territorial   es   completamente   autónoma  en  la  gestión  de  las  competencias  que  le  han  sido  atribuidas  y  que  no  tienen  más   límite  que  el  respeto  a  la  legalidad  vigente.   A. Sentido  y  alcance  de  la  autonomía  administrativa   De  ese  mismo  principio  se  deriva  que  ninguna  administración  está  situada  en  una  posición  que   le   permita   controlar,   fiscalizar   y   mucho   menos   dirigir   la   actividad   de   otras   Administraciones   públicas  territoriales,  cada  una  de  ellas  es  soberana.   La  afirmación  de  autonomía  rechaza  por  completo  un  plano  de  tutela  que  pueda  ejercer  una   Administración   sobre   otras.   La   tutela   se   ejercía   fundamentalmente   a   través   de   dos   tipos   de   controles  de  la  Administración  tutelante,  la  del  Estado  –sobre  las  Administraciones  tuteladas-­‐,   y  las  locales.   1-­‐ Era   el   llamado   control   de   oportunidad,   donde   la   Administración   tutelante   podía   imponer  la  modificación  o  anulación  de  una  resolución  o  decisión  de  la  Administración   local,   no   por   considerarla   ilegal,   lo   que   no   se   cuestionaba   en   absoluto,   sino   simplemente   por   considerarla   inoportuna   políticamente   o   bien,   simplemente   por   estética.  Ahora  es  constitucionalmente  inadmisible.   2-­‐ Era   el   control   de   la   legalidad,   donde   la   Administración   tutelante   podía   suspender   o   anular   actos   y   acuerdos   de   las   Administraciones   tuteladas   si   entendía   que   eran   contrarios  a  Derecho.   Jordi  Vallès  Balsells   B. La  legalidad  como  marco  de  autonomía.  El  control  de  la  legalidad  y  su  articulación     Primera:   la   legalidad   constituye   un   límite,   en   rigor   único   limite,   a   la   gestión   de   las   Administraciones  en  el  ejercicio  de  sus  competencias.   Segunda:   el   control   de   legalidad   no   puede   ejercerlo   ninguna   Administración   sobre   otras   administraciones   con   facultades   anulatorias   de   sus   actos.   El   que   el   control   de   la   legalidad   corresponde   en   exclusiva   a   los   tribunales.   Lo   que   sí   está   en   las   facultades   de   la   Administración   es  impugnar  ante  los  tribunales  la  actuación  de  otra  Administración  al  entender  que  vulnera  la   legalidad.   Tercera:  la  facultad  de  impugnación  no  constituye  el  monopolio  de  ninguna  administración.  El   principio   de   autonomía   se   proyecta   aquí   otra   vez  a   favor   de   todas   las   Administraciones,   con   lo   cual   la   Administración   del   Estado   puede   impugnar   un   acto   de   un   pequeño   municipio   y   viceversa.   C. La   distinción   entre   la   autonomía   administrativa,   con   la   ley   como   límite,   y   la   autonomía  política,  capaz  de  configurar  la  ley   La  autonomía  a  la  que  estamos  prestando  atención  aquí  es  la  autonomía  administrativa,  de  la   que  gozan  todas  las  Administraciones  territoriales  por  determinación  explicita  de  la  CE.  Como   Administraciones   que   son,   carecen   de   potestad   legislativa.   Su   autonomía   de   actuación   se   desenvuelve  así  en  el  marco  fijado  por  las  leyes  que  ellas  no  pueden  modificar.     Algo  muy  distinto  es  la  autonomía  política,  que  tiene  una  naturaleza  distinta  –más  importante-­‐ ,  cuya  manifestación  más  destacada  es  precisamente  la  de  determinar  sus  propias  opciones  y   líneas   políticas   a   través   de   las   leyes.   Autonomía   política   conlleva   el   reconocimiento   de   la   potestad  legislativa.   Debemos  destacar  que  ambas  están  supeditadas  a  la  CE.   2. La  creciente  interconexión  de  los   respectivos  intereses  de  las  Administraciones  y  la   consiguiente  relevancia  de  las  relaciones  interadministrativas   Rechazando   de   plano   otros   mecanismos   de   articulación   como   la   jerarquía   y   la   tutela   administrativa,   podemos   plantearnos   si   son   en   realidad   necesarias   las   relaciones   entre   Administraciones.   La   respuesta   es   categóricamente   SI:   hoy   más   que   nunca   es   esencial   una   relación   fluida   y   afectica   entre   las   Administraciones   públicas   en   el   ejercicio   de   sus   competencias.   La  razón  de  ello  está  sobre  todo  en  la  profunda  interrelación,  derivada  de  la  propia  y  creciente   complejidad   social,   que   tienen   muchas   actuaciones   de   las   Administraciones   públicas   en   el   ejercicio  sus  competencias.   3. Modos  y  fórmulas  de  relación  entre  Administraciones  públicas   Esas   relaciones   no   pueden   imponerse   unilateralmente   desde   una   administración   en   la   situación   de   autoridad   que   ninguna   de   ellas   ostenta,   con   lo   cual,   solo   son   posibles   las   relaciones   sobre   la   base   del   acuerdo   voluntario   entre   Administraciones,   pero   si   hay   una   disputa  y  un  desacuerdo,  debe  ser  el  tribunal  quien  decida  la  cuestión.     Analizamos  ahora  las  relaciones  de  menos  formal  a  más  formal.   A. La   relación   informativa.   La   trasmisión   de   información   entre   Administraciones   públicas   Las   Administraciones   que   al   ejercer   sus   competencias   puedan   incidir   en   los   intereses   encomendadas  a  otras  Administraciones  deberán  informarlas  de  sus  proyectos  y  actuaciones.       Jordi  Vallès  Balsells   B. La  Relación  convencional.  Los  convenios  entre  Administraciones   Las   Administraciones   pueden   formalizar   sus   relaciones   de   colaboración   en   convenios   en   los   que   se   establecerán   las   formulas   de   colaboración,   las   competencias   que   ejerce   cada   Administración,  los  programas  de  actuación,  las  fuentes  de  financiación,…   Los  convenios  formalizan  una  colaboración  temporal  –deben  fijar  un  plazo  de  vigencia-­‐,  pero   en  ningún  caso  supondrá  la  renuncia  a  sus  competencias  propias.   C. La  relación  orgánica.  Los  órganos  de  cooperación     Para  estabilizar  la  cooperación  entre  administraciones  pueden  crearse  órganos  específicos  de   colaboración,  que  garantizan  la  comunicación  y  el  flujo  de  información  ente  ellas,  o  puede  ir   más   lejos   atribuyendo   al   órgano   funciones   decisorias.   Debe   destacarse   nuevamente   que   los   órganos  carecen  de  personalidad  juridicial  y  que  por  tanto  no  pueden  ser  sujetos  de  relaciones   jurídicas.   La   LPC   ofrece   un   diseño   organizativo   muy   sucinto,   pues   no   puede   establecer   imposiciones   que   vulneraran  la  autonomía  y  la  libre  voluntad  de  las  Administraciones,  para  lo  que  son  órganos     básicos   de   cooperación   entre   Administración   del   Estado   y   las   Administraciones   de   las   CCAA.   Son  las  siguientes:   a. Las  conferencias  sectoriales   Son   los   órganos   de   cooperación   cuyos   rasgos   característicos   destacan:   es   multilateral   y   se   circunscribe  a  una  materia  concreta.   Estas   conferencias   reúnen   a   miembros   el   Gobierno,   y   a   miembros   de   los   Consejos   de   Gobierno,  en  representación  de  las  Administraciones  de  las  CCAA.   b. Comisiones  bilaterales  de  cooperación     Son  órganos  de  composición  bilateral,  con  ámbito  material  general,  extendiéndose  a  cualquier   sector  o  materia.  Son  órganos  de  cooperación  entre  Administración  del  Estado  (miembros  del   Gobierno),  y  Administración  de  la  CA  en  cuestión  (consejeros  del  Gobierno  autonómico).   c. Otros  órganos  de  cooperación   Lo   que   por   el   momento   hemos   visto   ha   sido   órganos   de   cooperación   entre   Estado   y   CCAA,   pero   es   perfectamente   posible   que   mediante  acuerdo   de   las   Administraciones,   formalizado   en   un   convenio,   se   cree   cualquier   tipo   de   órgano   como   instrumento   de   relación   y   cooperación   entre  ellas.  Les  correspondería  fijar  la  composición  del  órgano,  sus  funciones,  etc.   D. La  relación  institucional.  La  creación  de  entes  especializados  como  instrumentos  de   cooperación  interadministrativa   La   cooperación   entre   Administraciones   puede   alcanzar   su   más   acabada   expresión   institucional   con   la   creación   de   entes   con   personalidad   jurídica   propia,   formalmente   diferenciada   por   lo   tanto  de  la  personalidad  de  las  Administraciones  que  instituyen  esta  fórmula  de  cooperación.   Podemos  encontrar  generalmente  2  fórmulas  en  nuestro  ordenamiento  jurídico.   a. El   consorcio:   personificación  pública  que  permite  la  participación  e  integración  en  él  de   diversas   Administraciones   públicas   y   también   de   sujetos   privados   (empresas,   fundaciones,…).   Su   organización   y   constitución   se   establecen   en   los   Estatutos   que   aprueban  las  entidades  del  consorcio.  Debemos  destacar  que  el  consorcio  puede  ejercer   ciertas  potestades  administrativas  a  diferencia  de  la  sociedad  mercantil.   b. La  sociedad  mercantil:  fórmula  de  personificación  privada,  que  se  constituye  con  socios   privados,   pero   que   puede   contar   con   la   colaboración   de   la   Administración   pública   para   que   puedan   articular   su   cooperación   a   través   de   un   sujeto   de   personalidad   jurídica   Jordi  Vallès  Balsells   diferenciada.   Con   lo   cual,   al   ser   persona   jurídica,   puede   contratar,   recibir   financiación   privada,…  Pero  no  puede  ejercer  potestades  administrativas  ni  funciones  de  autoridad.   E. En  los  límites  de  la  autonomía.  La  fórmula  de  la  coordinación     Con   carácter   excepcional   se   reconoce   la   coordinación   como   fórmula   de   relación   entre   Administraciones,  ya  que  está  en  los  límites  de  lo  constitucionalmente  recogido:  la  autonomía.   Las   reservas   que   esta   fórmula   suscita   provienen   de   que   con   la   coordinación   hay   una   Administración   coordinadora   que   puede   ostentar   cierta   supremacía.   Lo   cierto   es   que   hay   también   unas   elementales   exigencias   de   coherencia   en   la   actuación   de   las   Administraciones   públicas  sin  que  parezcan  admisibles  actuaciones  contradictorias  y  erráticas  en  el  ejercicio  de   las  mismas  competencias,  visto  en  el  art.  103  CE.   Ésta  coordinación  tiene  en  cualquier  caso  unas  notas  y  condiciones  muy  definidas:   1-­‐ Destinatarias  de  la  coordinación  son  particularmente  las  Diputaciones  provinciales.  La   entidad   coordinadora   es   ordinariamente,   la   Administración   de   la   CA   que   quiere   actuar   en  sintonía,  coordinadamente  con  esas  Administraciones  locales  más  próximas  a  ella.   2-­‐ Solo  es  admisible  si  la  cooperación  interadministrativa  se  muestra  insuficiente.   3-­‐ La   coordinación   ha   de   estar   prevista   en   una   norma   con   rango   de   ley   reguladora   del   sector  o  actividad  de  que  se  trate.   4-­‐ La  coordinación  se  realizara  mediante  la  fijación  concreta  de  los  intereses  generales  a   través  de  planes  sectoriales.   ...