Tema 4 Derecho Administrativo (2016)

Apunte Español
Universidad Universidad Autónoma de Madrid (UAM)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Regimen juridico de la actuacion administrativa
Año del apunte 2016
Páginas 8
Fecha de subida 23/06/2017
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Tema 4: El procedimiento administrativo: principios y fases. La resolución y otras formas de terminación. El silencio administrativo.
El procedimiento administrativo se trata del itinerario que ha de recorrer el acto administrativo hasta su decisión final, se encadenan un conjunto de actuaciones administrativas hasta dar el acto final. La LPAC dice que es el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas según el cauce administrativo. Es una garantía de los ciudadanos porque cualquier decisión administrativa no se puede adoptar sin el procedimiento establecido pues de no seguirlo incurriría en un vicio de ilegalidad que dará lugar a su eliminación. Además, a partir del art. 105 CE hay que dar audiencia a los particulares en el procedimiento aunque sea un acto unilateral. Se trata de un procedimiento contradictorio pues el particular puede argumentar y presentar pruebas.
La Administración tiene que ajustarse al procedimiento, el particular ha de ver esto como un arma de defensa y ha de participar en él. Hay que señalar que en nuestro Derecho administrativo tradicional es una constante que los defectos de forma son irrelevantes. Si la ley dice que se notifica en 20 días y se hace en 12 o 14, no pasa nada. Los vicios formales no dan lugar a la anulación salvo los supuestos recogidos en los arts. 47 y 48 LPAC. El art. 48.2 cuando da lugar a la indefensión, tiene que ser material, es decir, si no se participa porque no se ha dado audiencia, pero luego se recurre en vía administrativa, no se puede alegar pues no es cuando se omite un trámite. El art. 47.1 e) actos dictados prescindiendo totalmente del procedimiento. Los efectos del art. 47 LPAC solo producen nulidad radical.
El procedimiento incluye plazos. La ley exige que desde que se inicia el procedimiento hasta que se termina tiene que pasar un número determinado de meses. Cada procedimiento tiene su regulación, si no se dice nada el plazo es de 3 meses y si lo está será como máximo de 6 meses y establecido por una norma reglamentaria del Consejo de Ministros. El art. 30 LPAC recoge el cómputo de los plazos. Por ejemplo, si nos notifican el 29 de enero de 2017 y tenemos un plazo de un mes, se computara a partir del día siguiente, el 30 de enero de 2017, por tanto tendríamos hasta el 28 de febrero de 2017. Con la nueva ley no se computan los sábados ni los domingos cuando el cómputo sea de días. Por ejemplo, si nos notifican el 15 de abril de 2016, el plazo comienza el 16 de abril de 2016 y sería hasta el 15 de mayo de 2016.
La competencia estatal y la competencia autonómica para dictar normas del procedimiento. El competente es, según el art. 149 CE, del Estado. Sin embargo, el TC viene admitiendo que las CCAA gozan también de competencia para dictar normas de desarrollo al procedimiento administrativo común siempre que respeten las reglas generales, los plazos… tal y como se recoge en la Ley 39/2015.Las CCAA pueden dictar normas complementarias.
1. Simplificación administrativa (art. 1.2 LPAC).
La Ley 39/2015 desde la óptica de una simplificación administrativa, se reducen trámites y costes, es una perspectiva economicista. Solo mediante una ley bien el legislador estatal bien los legisladores autonómicos podrán establecer tramites distintos en un procedimiento administrativo concreto y esto ha sido objeto de cuestionamiento del TC. Uno de los argumentos es que el Estado tiene la competencia para establecer las bases del procedimiento administrativo común estableciendo unos trámites en abstracto donde el legislador en cada ámbito competente puede organizar como quiera, eligiendo que tramite puede no tener, por ejemplo.
Conforme a la Ley 39/2015, los reglamentos pueden establecer simplemente especialidades que están referidas a identificar cual es el órgano competente, los plazos concretos de tramitación, las formas de iniciación del procedimiento, formas de terminación, comunicación (publicidad) y qué informes se van a necesitar dentro del procedimiento.
2. La ordenación del procedimiento administrativo.
Ordenación del procedimiento: 1. Encauzar y articular los distintos trámites procedimentales en el orden y con la finalidad establecida por la Ley.
2. Proyección sobre todas las fases de procedimiento.
3. Idea matriz: agilidad, eficacia y simplificación.
Cuando hablamos de ordenación nos referimos a cómo vamos a tramitar ese procedimiento, en qué orden se van a suceder las distintas fases. Se buscan agilizar los trámites y que la Administración sea más eficaz.
Principios de ordenación del procedimiento (art. 71.1): 1. Impulso de oficio en todos sus trámites: no es necesario que el interesado (que pone en marcha o frente al cual se pone en marcha) este indicando como y cuando ha de tramitar el procedimiento. La administración ha de verificar de que se ponga en marcha, que se cumpla el procedimiento… El funcionario responsable de la tramitación, si no se cumplen los plazos, se le podrá poner una responsabilidad disciplinaria (art. 20.1 LPAC).
2. Orden en el despacho de los asuntos: se debe guardan un orden riguroso en la tramitación de procedimientos de naturaleza homogénea. Orden de incoación determinado por la fecha de llegada de los actos a los registros. Incumplimiento: responsabilidad disciplinaria del funcionario infractor de tal norma “y” la remoción del puesto de trabajo.
3. Acumulación de distintos procedimientos en un único expediente: se tramitan dos solicitudes distintas en un único expediente que guarden identidad sustancial o íntima conexión. Exigencia de que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. De oficio o a instancia de parte.
4. Simplificación o contracción de trámites: obligatoriedad de la realización simultanea de todos aquellos trámites que por su naturaleza admitan un impulso simultáneo y no requieran cumplimiento sucesivo en una única actuación.
5. Cumplimiento de trámites: art. 72.2 y 73: tramite a realizar por un órgano o unidad administrativa distinta al órgano competente para la tramitación del procedimiento.
Petición consignando el plazo que la normativa sectorial establezca para la relación del trámite. Tramite a realizar por el interesado: plazo perentorio de 10 días. Si es el ciudadano quien no cumple los plazos las consecuencias son muy importantes, mientras que si es la Administración no es tan importante.
6. Lengua del procedimiento: art. 15. Art. 13 c) LPAC: derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y el resto del ordenamiento jurídico. Es el ciudadano el que elige la lengua.
7. Computo de plazos: art. 30. Cuando los plazos se establezcan por días, se entiende que estos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos. Se admite la fijación de plazos expresados por horas dado que vamos hacia una Administración electrónica. Computo de plazos: se van afijar por días o bien por meses cuando me notifican un acto. Por ejemplo, el plazo del recurso de alzada es de un mes, si me lo notifican hoy podría recurrir hasta el 26 de octubre desde el 27 de septiembre. Cuando tenemos que computar por meses, el día en que se notifica la actuación, el plazo comienza el día siguiente y terminará el mismo día.
Concepto de interesado: art. 4. Tienen esta condición quienes promuevan el procedimiento como titulares del derecho o de intereses legítimos o los que sin haber iniciado el procedimiento se vaya a ver afectado por el (por ejemplo, cuando me ponen una multa por saltarme un semáforo en rojo).
Las fases del procedimiento: 1. Iniciación: de oficio o por solicitud del interesado. si se origina de oficio, se extiende más de lo establecido se produce la caducidad. Si se inicia por un particular y no se responde la Administración se produce el silencio positivo. Arts. 54 Y 58 LPAC. Si se inicia a instancia de parte, el art.66 y ss le consideran interesado, la solicitud tiene que contener los requisitos, la fecha y la copia de lo que se presenta, la obligación a la administración a resolver (art. 21).
2. Tramitación: art. 75.
2.1. Alegaciones: una vez iniciado el procedimiento, es un derecho esencial el interesado (art. 53.1.e)). Los interesados pueden formular cuantas alegaciones que estimen pertinente en cualquier momento a lo largo del procedimiento (art. 76.1 LPAC), antes del trámite de audiencia. Se expone a la administración consideraciones de hecho o de derecho que van a influir en la tramitación. el trámite de audiencia 2.2. Prueba: art. 77. La prueba consiste en que para poder resolver, la administración requiere que se tengan determinados aquellos hechos sobre los que se va aplicar la norma. La determinación de los hechos relevantes se puede realizar mediante cualquier medio de prueba admisible en derecho. Para determinar estos, lo que hace la Ley 39/2015 es remitirse a la LEC. El principio de oficialidad dice que la administración ha de probar aquellos hechos sobre los que se fundamenta o se va a fundamentar la resolución. En base al principio de aportación, el particular ha de probar los hechos de no imposición del acto desfavorable. Cada parte ha de probar aquello que fundamente sus pretensiones. El período de prueba no puede ser inferior a 10 días ni superior a 30 días. Si el ciudadano, en un procedimiento sancionador considera que los hechos no son ciertos, el sujeto ha de aportar los medios de prueba que estime conveniente. Frente a las pruebas propuestas por el ciudadano, la Administración no está obligada a aceptar todas las que proponga, puede rechazar las que sean improcedentes o injustificadas. Estas pruebas son: aquellas que no tiene vinculación con los hechos que hay que probar o que resultan superfluas porque buscan retrasar la resolución del procedimiento. Por ejemplo, me sancionan por tener el coche mal y presento una prueba de que ese día llovía. En una multa de radar viene la última revisión de este para evitar pagar por los gastos de un informe que compruebe que esté en condiciones. Este trámite es obligatorio solo si hay duda en los hechos, si se tienen por ciertos no hace falta.
2.3. Informes y dictámenes: es una opinión de carácter técnico o jurídico sobre una cuestión determinada, por ejemplo, si yo pido una licencia para abrir un bar, hay que pedir informe a los servicios técnicos municipales para que miren si el ruido afecta a la vivienda de encima. Tipos de informes: 2.3.1. Preceptivos o facultativos: es preceptivo cuando obligatoriamente el órgano que tramita el procedimiento ha de solicitarlo. Si es facultativo, el órgano que tramita el procedimiento lo puede solicitar si lo estima conveniente. Va a ser la ley o el reglamento el que establezca si obligatoriamente hay que pedirlo.
2.3.2. Vinculantes o no vinculantes: es vinculante si el órgano que resuelve no puede apartarse de las conclusiones establecidas en ese informe. No es vinculantes si el órgano que resuelve se puede separar de las conclusiones establecidas en ese informe. No se puede separar de lo que diga sin mayor motivación, ha de justificar por qué se separa de ese informe. También se habla de informes de terminantes, no implica que la Administración esté vinculado por lo que establezca, pero de forma motiva puede separarse del mismo. Determinante mientras no haya argumentación en contra.
Salvo disposición expresa, la ley considera a los informes facultativos y no vinculantes. Se deben emitir los informen en un plazo de 10 días con carácter general, salvo disposición expresa con un plazo superior. Si no se emite este informe, la ley dice que se podrá continuar con la tramitación del procedimiento salvo cuando el informe es preceptivo, y si se cumple el plazo, el órgano que resuelve debe suspender el plazo de resolución. Si el informe no es preceptivo y se emite posteriormente al plazo establecido, la administración puede ignorarlo.
2.4. Audiencia e información pública: se dará una vez reunido todo el material necesario para que se pueda resolver y justo antes de la redacción de la propuesta de resolución. Plazo de 10 días ni superior a 15. En este trámite se tiene que poner todo el trámite administrativo al con los limites previstos en la Ley 19/2013 de Transparencia sobre todo relativos a la protección de datos. Si se omite o se realiza de forma defectuosa puede tener una incidencia sobre la validez que ponga fin al procedimiento ya que una de las casusas de anulabilidad es cuando se genera una situación de indefensión material (art. 48.2 LPAC). La indefensión formal es que no se ha realizado un trámite correctamente, pero yo puedo defenderme con todas las garantías y no tiene trascendencia. En la material, se impide realizar el derecho de defensa. El trámite de audiencia se concede al sujeto que tenga la condición jurídica de interesado, al que se le va a poner la sanción. La ley prevé un trámite de información pública (art. 83) abierto a sujetos o colectivos que puedan verse afectados por la resolución o, en general, a cualquier ciudadano cuando así lo exija la naturaleza del procedimiento y por un plazo no inferior a 20 días. Cuando el interés protegido afecte no solo al interesado, sino amas intereses lo que interesa es un trámite de información pública, cuando lo que está en juego sea el interesado no hace falta este trámite. Esto lo decide el legislador sectorial. El trámite de audiencia no es necesario si para resolver se van a tener en cuenta los hechos alegados por el particular ya que este habrá dicho todo lo necesario para resolver. Si no considero que estos hechos no son ciertos, como administración he de proponer prueba.
Procedimiento simplificado: art. 96, este procedimiento solo se va poder llevar a cabo cuando por razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento, no tiene duda. No tiene que haber oposición del interesado o previa solicitud de este. El plazo es de 30 días. Inicio de oficio o por solicitud del particular. Puede haber subsanación de la solicitud. Alegaciones. Trámite de audiencia solo para resolución desfavorable. Los informes si son preceptivos del servicio juicio, del CGPJ, dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente. Termina mediante resolución.
3. Terminación: 3.1. Resolución: art. 88 Ley 39/2015. Es el acto que pone fin al procedimiento resolviendo a todas las cuestiones planteadas. Esta decisión sobre todas las cuestiones debe ser congruente con lo solicitado o lo alegado por el particular. Ha de ser motivada y tiene que indicar que recurso cabe contra la resolución, el órgano ante el que se debe presentar y el plazo previsto para ello (art. 88.6). Lo que dice la ley con carácter fundamental es que ha de ser electrónica, no cabe una resolución escrita a mano y ha de ser adoptada por la Administración mediante esta forma, con una firma electrónica. Arts. 82.1 y 88.7: se pueden realizar actuaciones complementarias por un acuerdo motivado, realizar nuevas actuaciones. En los procedimientos sancionadores, y solo en estos, hay que hacer una propuesta de resolución que hay que notificar al ciudadano. Solo tras esto se dará el trámite de audiencia.
3.1.1. Resolución en sentido estricto: 3.1.2. Desistimiento y renuncia: art. 94. Por parte de interesado que ha puesto en marcha el procedimiento. Hay una resolución que recoge y admite lo que desea el interesado. El desistimiento, el interesado no renuncia al derecho material que le otorga cobertura, pero sí al procedimiento. La renuncia implica que el interesado abandona el procedimiento y el derecho material. Ha de ser expresa y firmada por el interesado. Pero si en ese procedimiento existen más interesados si ellos no demuestran su necesidad de renuncia o desistimiento, el procedimiento sigue para ellos 3.1.3. Caducidad: 3.2. Terminación convencional: pacto o convenio. No es mediante una resolución unilateral de la Administración, va a terminar mediante un contrato regulado por la Ley 39/2015 en la que hay un acuerdo entre el interesado y la Administración.
3.3. Imposibilidad material de continuar el procedimiento: por ejemplo, en un procedimiento sancionador fallece el interesado.
3.4. Silencio administrativo: la Administración no resuelve y no hay un acuerdo con el interesado.
3. Fórmulas o supuestos para finalizar el procedimiento sin resolución.
Estos supuestos para finalizar el procedimiento sin resolución se regula en el art. 84 LPAC y son: 1. Imposibilidad material de terminar el procedimiento por desaparición del objeto: desaparece físicamente el objeto o el sujeto. Por ejemplo fallece el sujeto al que se le pone la multa. Aquí también entraría la modificación legislativa, es decir, desaparece una ley o se altera el contenido normativo en el que se ampara el acto administrativo.
Produce efectos jurídicos e incluso llega la imposibilidad material. Incluye la modificación reglamentaria. Por ejemplo, la desaparición del objeto infractor produce el fin del proceso.
2. Desistimiento y renuncia: es iniciativa del particular. El desistimiento equivale a apartarse pues se trata de desistir de la acción, del procedimiento concreto que se cierra y se abandona. No se desiste del derecho (arts. 93 y 94). En este caso, no se puede volver a iniciar pues se abandona el contenido del derecho. En la renuncia se abandona el derecho.
3. Caducidad: consecuencia de la inactividad del particular. También se conoce como archivo. En los temas anteriores vimos la primera definición de caducidad en relación con las clausulas accesorias (cargas modales o condiciones) del acto. Esto suponía que cuando se incumple, se elimina el acto con sus cargas. También tenemos una segunda definición que es la obligación de la Administración de cerrar un procedimiento e iniciar otro porque ha caducado el plazo para resolverlo. Significa la nulidad del procedimiento. Esto equivale al transcurso del plazo. Esta siempre vinculada a procedimientos iniciados de oficio y conducidos a actos desfavorables. Es una garantía para el particular. La tercera y última definición se encuentra en los arts. 84.1 in fine y 95. Iniciado el procedimiento a solicitud del interesado y se produce la paralización por su causa, si en 3 meses desde que la administración pide que se subsane, no se hace, se produce la caducidad del procedimiento y habrá que iniciar uno nuevo. Por ejemplo, solicitamos una licencia para poner una terraza y la administración nos dice que faltan documentos que debemos subsanar en un plazo, si no lo hacemos, se produce inactividad nuestra.
4. Terminación convencional: para terminar el procedimiento las partes (la administración y el destinatario) se ponen de acuerdo para finalizar el procedimiento.
Por ejemplo, imaginemos que iniciamos un procedimiento para que nos indemnices porque nos caemos en un socavón, daño que no tenemos que soportar, la administración puede negociar con el particular y que este acepte. Cuando media un acuerdo, pacto o contrato no contrario al ordenamiento se da ligar a la terminación convencional. Al lado de estas fórmulas esta la resolución como vía normal. Puede ser expresa o presunta (lo que conocemos como silencio). Por ejemplo, la multa o la licencia.
4. Régimen del silencio.
El silencio es una garantía esencial de los ciudadanos, derecho frente a la administración.
Según el art. 21 LPAC, la ley exige a la administración que siempre resuelva el procedimiento.
Tenemos derecho a una resolución expresa. Incluso podemos pedir la responsabilidad disciplinaria si no quieren responder.
A esta obligación de resolver se añade que ha de ser en el plazo máximo del procedimiento y notificarlo al interesado. Debido a la complejidad técnica o a la cantidad de personas que le afecta una resolución, a veces el plazo no da tiempo a resolver dentro del tiempo, por lo que se aumenta el plazo en supuestos tasados y excepcionales, o se puede suspender el plazo para lo que habrá que emitir otro informe de sustitución (hablamos del plazo para resolver de forma expresa).
La regla general del art. 21.1 tiene dos excepciones en el art. 21.3: la terminación convencional y los supuestos de comunicación previa (art. 69 LPAC).
La administración no puede excusarse (art. 8.5) en que la ley es oscura, no es clara…habrá que dictarse un acto de trámite de inadmisión. Se puede recurrir aunque sea un acto de trámite pues es cualificado.
Hay una obligación de resolver y notificar en un plazo (art. 21.2) máximo por el fijado en la norma que regula el procedimiento (generalmente es un reglamento aprobado por el Consejo de Ministros o por el Gobierno en el caso de las Comunidades Autónomas) y no siendo superior a 6 meses. En normas con rango de ley se puede establecer un rango mayor. Cuando la norma reguladora n establezca el plazo, este será de 3 meses (plazo supletorio). Estos 3 meses se empiezan a computar en los procedimientos iniciados de oficio desde la fecha de acuerdo de iniciación, o en los procedimientos iniciados por el particular empieza desde la fecha que la solicitud ha entrado en el registro de la administración, del órgano competente.
En el art. 22 se encuentran recogidos los supuestos de suspensión del plazo. Nos interesas dos casos: cuando se requiere al particular que subsane los requisitos formales de su tramitación y que en determinados procedimientos se exigen informes preceptivos (aunque no son vinculantes).
En estos supuestos se suspende el plazo entre que se pide el informe y hasta que el dictamen se emite y llega a la administración solicitante, el plazo no se cuenta. A los 3 meses se reanuda el plazo.
En el art. 23 se encuentran los supuestos de ampliación del plazo. El órgano competente es que ha de resolver. Se podrá ampliar lo mismo que el plazo general. Por ejemplo, si el plazo es de dos años se podrá ampliar otros dos años más, si el plazo es de 6 meses se podrá ampliar 6 meses más. Se necesita notificar al particular para la ampliación, sobretodo en procedimientos sancionadores o desfavorables.
El silencio es una ficción legal, se presume que ha habido una resolución expresa. Esto ocurre cuando la administración no responde. Es un mecanismo que genera seguridad jurídica, es una garantía que beneficia al particular.
Hay dos tipos de silencios: 1. Positivo: tácito o presunto. Es un verdadero acto. Después, la administración no puede emitir otro acto. No se puede revocar o anular, hay que ir a un procedimiento de lesividad.
2. Negativo: posibilidad de abrir la vía para impugnar ante los jueces. Se puede tardíamente realizar una resolución.
Régimen y efectos del silencio: 1. Iniciados a instancia del interesado: art. 24.1 LPAC. El vencimiento del plazo, la regla general es la estimación salvo algunos supuestos. Algunos de estos supuestos donde el silencio es negativo son el dominio y servicio público (no tengo derecho a ocuparlo, desestimamos), responsabilidad patrimonial de la administración, recursos contra disposiciones, revisión de oficio… Hay un contrasentido con el art. 112.3 pues contra las disposiciones de carácter general no se puede recurrir por vía administrativa. Por tanto, ese silencio negativo no tendrá importancia.
En el silencio positivo, en caso de estimación, no vale resolución tardía contraria ya que tiene la consideración y todos los efectos de acto administrativo. Los modos de prueba se encuentran en el art. 24 apartados 3 y 4. Cualquier medio de prueba se puede pedir acreditación de acto presunto.
Hay un supuesto de silencio negativo que se convierte en positivo, es el recurso contra actos presuntos, el recurso de alzada contra silencio, si llegado el plazo no dictase resolución, se estimara el recurso.
2. Iniciados de oficio: art. 25.
2.1. En procedimientos susceptibles de actos desfavorables: el transcurso del plazo produce la caducidad. Los efectos son que se anula el procedimiento pudiéndose dar inicio de nuevo, excepto que hubiese prescrito la infracción.
2.2. En procedimientos susceptibles de actos favorables: el transcurso del plazo sin respuesta produce desestimación (silencio negativo).
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