TEMA 7 (2016)

Apunte Catalán
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Fonaments del dret administratiu
Año del apunte 2016
Páginas 13
Fecha de subida 10/10/2017
Descargas 0
Subido por

Descripción

PROFESOR: JOSÉ ESTEVE PARDO

Vista previa del texto

TEMA 7: EL PROCEDIMENT ADMINISTRATIU L’acte administratiu L’acte administratiu és aquell acte jurídic dictat per una Administració Pública i subjecte al Dret administratiu que compleix una funció fonamental en la mesura que a través d’ell es materialitza l’exercici de les potestats de què disposa l’Administració. És en l’acte administratiu on concentra la seva efectivitat el mandat constitucional de subjecció de l’Administració al Dret i de control de la seva actuació per part dels Tribunals.
La millor manera de conèixer els actes administratius és analitzant el procediment administratiu en el que aquestes naixen i es gesten.
LES FUNCIONS DEL PROCEDIMENT ADMINISTRATIU La gran importància del procediment administratiu s’adverteix atenent a les funcions que aquest compleix, aquestes són principalment la legitimadora, la garantista i la racionalitzadora: - Funció legitimadora: L’observança del procediment administratiu confereix legitimitat a l’acte administratiu que d’ell en resulta; a major exigència i rigor en la conducció del procediment, major legitimitat adquiriran els actes que d’ell en resulten, mentre que quan tal exigència i rigor decau, els dèficits procedimentals es transmeten a l’acte que d’ell en resulta amb el conseqüent dèficit de legitimitat.
La funció legitimadora és fonamental, per una banda, perquè el procediment és la llera més important de què disposen els particulars afectats per les decisions de l’Administració que es doten així de cobertura democràtica i, per l’altra, perquè, si bé sovint l’Administració actua en execució de les lleis i per tant ja compta en fer-ho amb la legitimitat democràtica que li confereixen aquestes, de vegades l’Administració adopta decisions discrecionals sobre les que no hi ha referències en la llei i, per tant, en no trobar ja la cobertura legitimant de la llei, aquesta s’ha de buscar en el procediment, establert per la llei.
- Funció garantista: El procediment administratiu té una funció de garantia dels drets i interessos que poden veure’s afectats per l’acte administratiu que d’ell en resulta.
Tal funció de garantia és especialment important en aquells procediments que poden concloure en un acte que suposi una carga, un gravamen o un sacrifici, per exemple un procediment expropiatori o sancionador; en la mesura que el procediment pot conduir a resolucions perjudicials cal intensificar els tràmits amb funcionalitat garantista, l’omissió dels quals constitueix un greu vici de nul·litat de la resolució.
- Funció racionalitzadora: La darrera funció del procediment administratiu és la d’accedir al coneixement més ampli i cert possible de la realitat. Aquesta funció és tan rellevant que la fase central de tot procediment, aquesta és la d’instrucció, té aquesta específica missió, instruir a l’Administració per a ampliar el seu coneixement de la realitat en base a la qual esclarir els fets i decidir. Així doncs, amb tot aquest coneixement de què es dota l’Administració es pretén subjectar l’actuació d’aquesta a criteris de racionalitat i objectivitat.
PROCEDIMENT COMÚ I PROCEDIMENTS ESPECIALS La llei 39/2015, del Procediment Administratiu Comú, dissenya un model bàsic de procediment administratiu que sempre pot aplicar-se supletòriament en els aspectes que no regulin les lleis sectorials que estableixen els procediments singulars i específics a seguir en la matèria o qüestió de què es tracti.
Tanmateix, sí que és d’obligat compliment l’estructura del procediment administratiu que contempla la llei 39/2015, del Procediment Administratiu Comú, constituïda per les fases d’iniciació, ordenació, instrucció i terminació.
LES FASES DEL PROCEDIMENT ADMINISTRATIU FASE D’INICIACIÓ Els modes d’iniciació del procediment El procediment pot iniciar-se o bé d’ofici, per part de la pròpia Administració com ara en un procediment sancionador, o bé a instància de part, per part d’un particular com ara en la sol·licitació d’una beca.
Si el procediment s’inicia a instància de part, el particular que el promou ha de complir amb les següents formalitats: - Identificar-se i indicar el domicili o direcció electrònica a la que l’Administració pot dirigir-se a efectes de notificacions.
- Identificar l’objecte del procediment, com ara la sol·licitud d’una beca de les que s’ofereixen en una determinada convocatòria.
Presentant, dins el termini establert al respecte, qualsevol escrit manuscrit o electrònic que contingui aquestes dues formalitats s’haurà complert el tràmit d’iniciació i, per tant, l’Administració haurà de seguir amb la seva tramitació. La llei 39/2015, del Procediment Administratiu Comú, estableix que la sol·licitud o escrit d’iniciació pot presentar-se als registres de l’Administració, a les oficines de Correus o a les representacions diplomàtiques o oficines consulars d’Espanya a l’estranger.
Si tal sol·licitud està incompleta per mancar-li qualsevol dada o document es disposa del tràmit següent per a completar-la o inclús millorar-la.
Subsanació i millora de la sol·licitud En aquest supòsit, l’Administració que tramita el procediment ha de notificar al sol·licitant les omissions i insuficiències que s’adverteixen en la seva sol·licitud o escrit d’iniciació. En rebre tal notificació, el sol·licitant disposa d’un termini de 10 dies per a subsanar la seva sol·licitud amb l’aportació de les dades o documents que s’ometeren inicialment i inclús per a millorar-la afegint nous arguments i documents.
Cal destacar que, en virtut de la llei 39/2015, el sol·licitant no està obligat a aportar documents que obrin ja en poder d’alguna Administració, ja sigui la que tramita el procediment o qualsevol altre.
FASE D’ORDENACIÓ No es tracta pròpiament d’una fase del procediment administratiu sinó d’una sèrie de criteris i prescripcions per al seu impuls i tramitació, tals com: - Al llarg de tota la seva tramitació, el procediment és impulsat d’ofici per l’Administració, encara que s’hagi iniciat a instància de part.
- En la tramitació d’expedients amb un objecte homogeni, ha de seguir-se un rigorós ordre d’antiguitat que ve marcada per la data d’iniciació o d’entrada de l’expedient. L’incompliment d’aquesta exigència dóna lloc a responsabilitat disciplinària.
- Han de concentrar-se en un sol acte els tràmits de la mateixa naturalesa i evitar així els innecessaris.
FASE D’INSTRUCCIÓ La d’instrucció és la fase central del procediment, ja que en ella l’Administració ha d’instruir-se i adquirir el màxim coneixement possible per a adoptar una resolució que, dins els límits de la legalitat, atengui als diferents interessos implicats. Es tracta, doncs, d’una fase d’acumulació i processament d’informació, una informació que s’obté principalment a través de 3 vies, aquestes són les proves practicades, els informes i les aportacions dels interessats.
Les proves Amb elles s’intenta acreditar la concurrència o l’absència d’uns fets que es consideren rellevants en el procediment, com ara la realització d’uns fets constitutius d’infracció en un procediment sancionador o l’acreditació d’uns coneixements sobre les normes de circulació en un procediment d’obtenció del permís de conduir.
En principi, sempre que siguin pertinents per a la defensa dels seus drets i interessos, han de practicar-se les proves proposades pels interessats; l’Administració només pot negarse a practicar una prova quan aquesta és totalment improcedent i a través d’una resolució motivada.
Els informes Els informes són emesos per òrgans administratius amb competències o qualificació en la matèria o per subjectes privats al que es reconeix un coneixement expert en la mateixa.
Els informes poden ser o bé preceptius, en ser exigits per la llei que regula el procediment, o bé voluntaris, en ser sol·licitats per l’Administració o aportats pels interessats.
Informes preceptius. Vinculants i no vinculants Els informes preceptius, d’obligat requeriment tal i com el seu propi nom indica, són emesos ordinàriament per òrgans públics amb competències o qualificació en la matèria.
D’entre ells destaquen per la seva freqüència els informes d’òrgans consultius, com els del Consell d’Estat o òrgans similars de les Comunitats Autònomes, i els informes d’òrgans amb competència especialitzada sobre una concreta realitat involucrada en el procediment administratiu, com els de Patrimoni de l’Estat en un procediment de planificació urbanística en el que es veuen afectats edificis històrics.
L’informe és preceptiu si és exigit per les normes que regulen el procediment, però això no significa que també sigui preceptiu seguir les seves indicacions; això només procediria si l’informe, a més de ser preceptiu, fos vinculant.
La regla general és que els informes, tot i ser preceptius, no són vinculants. Això s’explica perquè així es manté la capacitat decisòria en l’Administració que tramita el procediment, ja que quan es reconeix com a vinculant un informa aportat per un altre actor s’està reconeixent la primacia decisòria d’aquest actor sobre l’Administració que tramita el procediment. És per això que només excepcionalment, i a través de la llei, es dóna efecte vinculant als informes.
Informes voluntaris o potestatius A més dels informes preceptius, poden aportar-se al procediment altres informes, ja siguin requerits per l’Administració o presentats pels interessats, voluntàriament.
La participació dels interessats El procediment administratiu, en general, i la seva fase d’instrucció, en particular, permeten una àmplia participació dels interessats que, per altra banda, resulta fonamental per a complir la funció legitimadora del procediment administratiu.
El concepte d’interessat Tanmateix, aquesta participació té un important límit subjectiu, ja que no tothom pot participar en qualsevol procediment, així que convé precisar l’afirmació que el procediment permet la participació ciutadana. En efecte, hi ha procediments que permeten una participació molt àmplia, en ser també molts amplis els efectes que pot tenir la seva resolució, que converteix en interessat a pràcticament qualsevol persona, però també hi ha procediments en els que la participació es restringeix a un grup molt reduït de persones.
Qui té dret a participar en el procediment no és el ciutadà sinó l’interessat; la llei 39/2015 atribueix aquesta condició a les següents categories de persones: - Qui promou o inicia el procediment; es tracta d’una persona perfectament identificada.
- Qui, sense haver iniciat el procediment, tingui drets que puguin resultar afectats per la decisió que d’ell en resulti; es tracta d’un grup de persones que, en principi, és a l’Administració a qui correspon identificar i informar de l’inici d’aquest procediment la resolució del qual pot afectar-les.
- Aquells els interessos legítims dels quals puguin resultar afectats per la resolució derivada del procediment que es personin en el mateix abans que finalitzi.
Moments per a la participació dels interessats Els interessats participen en el procediment especialment en els següents tres moments: - El primer moment no està pròpiament acotat a un tràmit concret sinó que perdura fins el tràmit d’audiència. D’acord amb l’article 76 de la llei 39/2015, els interessats poden, en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d’audiència, presentar al·legacions o altres elements de judici.
- El segon moment és precisament el tràmit d’audiència, ubicat just després de la fase d’instrucció i immediatament abans de la redacció per part de l’Administració de la proposta de resolució. El tràmit d’audiència permet als interessats conèixer tota la informació obtinguda en la fase d’instrucció, a partir de les proves, els informes i les al·legacions i documents presentats, i en base a ella plantejar objeccions o rèpliques.
- El tercer moment pot produir-se si l’Administració decideix obrir un període d’informació pública; si decideix fer-ho, aquest tràmit d’informació pública ha de ser anunciat al Butlletí Oficial de l’Administració per tal que així tothom, no només els interessats, pugui examinar el procediment.
TERMINACIÓ DEL PROCEDIMENT La terminació normal per resolució expressa La terminació normal del procediment es produeix amb la resolució expressa de l’Administració.
Contingut de la resolució La resolució decideix sobre totes les qüestions plantejades pels interessats en les seves sol·licituds i suscitades al llarg del procediment. En els procediments iniciats a instància de part, la resolució ha de ser congruent amb les peticions formulades i mai pot agreujar la situació de partida dels sol·licitants en iniciar-se el procediment (prohibició de la reformatio in peius).
A més de la decisió, la resolució ha d’expressar els recursos que contra la mateixa procedeixin, l’òrgan administratiu o judicial al que presentar tals recursos i el termini per a interposar-los.
Deure de motivació La motivació consisteix en exposar sumàriament els fets i els fonaments de Dret en els que es funda la decisió adoptada per la resolució administrativa. La llei 39/2015 exigeix la motivació per als següents actes (10): - Els que limiten drets subjectius o interessos legítims.
- Els que resolen recursos o procediments de revisió d’ofici d’altres actes.
- Els que es separin del criteri seguit en actuacions precedents, en casos materialment similars, o de l’informe d’òrgans consultius.
- Els acords de suspensió d’actes, sigui quin sigui el motiu de tal suspensió.
- Els acords de tramitació d’urgència de procediments administratius o d’ampliació de terminis.
- Els que es dictin en l’exercici de potestats discrecionals.
- Els que rebutgin proves proposades pels interessats.
- Els que acordin la terminació del procediment per causes sobrevingudes.
- Els que acordin el desistiment per part l’Administració.
- Altres actes pels que així ho estableixi expressament una llei o un reglament.
La motivació és un requisit molt rellevant i la seva omissió, un vici greu determinant de la nul·litat de l’acte administratiu.
Altres maneres de terminació del procediment Apart de la manera normal i ordinària de terminació del procediment que és la resolució expressa, existeixen altres maneres sovint qualificades d’anormals però perfectament possibles i admissibles tals com les següents.
Desistiment i renúncia La diferència entre aquestes dues figures tan semblants és que el desistiment es predica d’accions, en aquest cas de l’acció d’inici del procediment, mentre que la renúncia es predica de drets renunciables, com ara el dret a edificar reconegut per l’Administració en un procediment per a obtenir una llicència urbanística.
Cal destacar que aquestes són dues modalitats de terminació del procediment només a disposició dels particulars i per als procediments iniciats per ells. En canvi, l’Administració, en cas d’iniciar ella d’ofici un procediment, no pot desistir en les seves accions ni renunciar als seus drets.
Caducitat La caducitat del procediment comporta l’arxivament de les actuacions per part de l’Administració. Per a que es produeixi tal caducitat del procediment és necessari que concorrin els tres requisits següents: - Un de caràcter subjectiu consistent en que el procediment hagi estat iniciat a instància de part, ja que no és possible la caducitat en els procediments iniciats d’ofici per l’Administració.
- S’ha de produir una paralització del procediment per una causa imputable a l’interessat que el promou.
- L’Administració ha d’advertir d’aquesta paralització a tal interessat per a que aquest procedeixi, en un termini de 3 mesos, a complir el tràmit pertinent.
Un cop transcorregut tal termini de 3 mesos sense que l’interessat realitzi tal tràmit pertinent del procediment, s’acorda l’arxivament de les actuacions i s’entén caducat el procediment.
Necessitat de resolució Cal destacar que en aquestes modalitats de terminació del procediment (desistiment, renúncia i caducitat) s’ha de produir també una resolució per part de l’Administració, que en aquest cas consistirà en la declaració de la modalitat de terminació que concorre, tot indicant els fets produïts i les normes aplicables. Així doncs, es tracta d’una resolució manifestament diferent a la resolució expressa, que resol i decideix sobre les qüestions plantejades, però resolució també al cap i a la fi.
LA FONAMENTAL DISTINCIÓ ENTRE ACTES RESOLUTORIS I ACTES TRÀMIT Els actes tràmit són totes aquelles decisions que es produeixen ordinàriament al llarg del procediment sobre fases, tràmits i controvèrsies variades que es susciten durant la tramitació del mateix.
En canvi, l’acte resolutori és el que conclou ordinàriament el procediment i l’únic que té efectes sobre la realitat jurídica creant, modificant o extingint situacions jurídiques.
Cal avançar ja, en aquest punt, que només l’acte resolutori és recurrible; els actes tràmit només ho són si presenten una rellevància suficient com per a poder considerar-los actes tràmit qualificats.
L’OBLIGACIÓ DE RESOLDRE EN EL PROCEDIMENT ADMINISTRATIU L’ORIENTACIÓ DEL PROCEDIMENT A LA DECISIÓ El procediment administratiu està tot ell orientat a la decisió, a la resolució les modalitats de la qual s’acaben d’exposar; no només la resolució expressa sinó també totes les altres modalitats de terminació del procediment s’expressen mitjançant resolucions.
Aquesta marcada orientació del procediment a la decisió final es deu al component garantista del mateix i al principi de seguretat jurídica; qui inicia un procediment o és part en un ha de tenir la certesa que aquest conclourà amb una resolució, ja que és inadmissible que els procediments es paralitzin i eternitzen en el si de l’Administració sense cap resolució.
LA REGULACIÓ DEL DEURE DE RESOLDRE I ELS MECANISMES PER A EXERCIR-LO El deure de resoldre els procediments no és un mer deure moral de l’Administració sinó un deure rotundament afirmat per la llei i inclús, en el seu cas, de compliment forçat a través de mecanismes molt efectius.
L’afirmació del deure de resoldre La llei 39/2015, en el seu article 21, afirma aquest deure explícitament en indicar que l’Administració està obligada a dictar resolució expressa en tots els procediments i a notificar-la sigui quina sigui la seva forma d’iniciació. Cal destacar que, com vam dir, en els casos de terminació del procediment per desistiment, renúncia o caducitat també és necessària una resolució que declari les circumstàncies per les que s’ha produït.
Per a tancar aquest deure sense cap marge d’escapament, l’article 88 de la mateixa llei estableix que en cap cas l’Administració podrà abstenir-se de resoldre so pretext de silenci, obscuritat o insuficiència dels preceptes legals aplicables al cas.
La fixació de terminis estrictes per a resoldre La manera de fer efectiu aquest deure i d’evitar que s’eternitzi el seu compliment és subjectar-lo a un termini de temps.
Termini i còmput El termini és el que fixa la norma reguladora del procediment de què es tracta, tot i que en cap cas pot ser superior a 6 mesos a no ser que així ho permeti expressament una llei.
Si la norma específica no indica cap termini al respecte, tal termini màxim de què disposa l’Administració per a resoldre és de 3 mesos.
Tal termini comença a computar, en els procediments iniciats d’ofici per l’Administració, des de la data d’adopció de l’acord d’iniciació i, en els procediments iniciats a instància de part, des de la data d’entrada en registre de la sol·licitud.
Possible suspensió del transcurs del termini Tanmateix, el transcurs d’aquest termini pot ser fàcilment suspès per una de les moltes causes que existeixen, d’entre les quals cal destacar les següents: - Quan es requereixi a l’interessat la subsanació de deficiències i l’aportació de documents.
- Necessitat de pronunciament d’un òrgan de la UE.
- Sol·licitud d’informes - Realització de proves tècniques - Iniciació de tràmits per a assolir una terminació convencional del procediment.
Producció del silenci administratiu en vèncer el termini per a resoldre Aquesta fórmula establerta és la més efectiva per a obtenir una resolució davant la passivitat de l’Administració i consisteix en que, un cop vençut el termini sense resolució expressa, el legislador lliga una resolució a aquest silenci de l’Administració.
LES MODALITATS DEL SILENCI ADMINISTRATIU I LA SEVA NATURALESA JURÍDICA La llei pot lligar al silenci administratiu dos significacions diferents.
EL SILENCI NEGATIU Pot donar-li una significació negativa consistent la denegació/desestimació de la sol·licitud plantejada en el procediment, sent així el silenci administratiu, negatiu.
Tal silenci administratiu negatiu és un mer artifici processal per a permetre la interposició per part de l’interessat del recurs administratiu o judicial que resulti procedent; és tan sols una tècnica per a superar la situació de bloqueig en la que es veuria el sol·licitant de no rebre resolució.
EL SILENCI POSITIU O també pot donar-li una significació positiva en establir que, un cop vençut el termini de què disposa l’Administració per a resoldre, el silenci de l’Administració comporta una afirmació/reconeixement del que es sol·licita en el procediment.
La seva consideració com a acte administratiu El silenci positiu té a tots els efectes la consideració d’acte administratiu finalitzador del procediment, si bé és cert que es tracta d’un acte presumpte i no exprés com el que resulta de la resolució ordinària del procediment per part de l’Administració. En definitiva, el silenci administratiu té tots els efectes de l’acte de què es tracti i pot ser, per tant, un títol constitutiu de drets, per exemple.
Els problemes entre l’atorgat pel silenci administratiu positiu i la legalitat El silenci positiu també té els seus riscos, ja que pot portar a l’atorgament de facultats manifestament contràries a la legalitat en virtut d’un acte administratiu, el derivat del silenci positiu, també contrari doncs a la legalitat.
En aquest punt, doncs, es planteja una problemàtica entre la defensa de la legalitat, per una banda, i la seguretat jurídica de qui s’atén al silenci positiu, també reconegut per la llei, per l’altra. La jurisprudència ofereix tres possibles solucions: - Una primera línia jurisprudencial es decanta pel manteniment estricte de la legalitat, de manera que és el sol·licitant qui hauria d’assegurar-se que l’obtingut per silenci positiu s’ajusta a ella.
- Per contra, una segona línia jurisprudencial es decanta per reconèixer tot l’obtingut per silenci administratiu, ja que en cas contrari, sosté, la figura del silenci positiu estaria mancada de tota virtualitat. Al·lega que la sol·licitud va ser presentada degudament i que l’Administració va tenir temps d’advertir la possible il·legalitat del que es pretenia amb ella.
- Eclècticament, una tercera línia jurisprudencial sosté que les facultats obtingudes per silenci positiu no resulten admissibles si són manifestament contràries a la legalitat però sí si tan sols comporten infraccions lleus de l’ordenament.
LES OPCIONS DEL RÈGIM LEGAL DEL SILENCI ADMINISTRATIU LA REGLA GENERAL I LES SEVES NOMBROSES EXCEPCIONS Arran d’aquests riscos que pot comportar el silenci positiu, tradicionalment la llei havia establert com a regla general el silenci negatiu, i només en contats casos molt específics i perfectament definits s’admetia el silenci positiu.
Tanmateix, la llei 39/2015 inverteix aquest plantejament en establir que, en els procediments iniciats a instància de part, el venciment del termini sense haver-se notificat resolució expressa legitima l’interessat a entendre la seva sol·licitud com a estimada per silenci administratiu. Tot i així, la mateixa llei introdueix a aquesta regla de partida moltes excepcions que, en cas de concórrer, el silenci s’entendrà negatiu, i no positiu; d’entre tals excepcions cal destacar les següents: - Quan s’atorguen facultats relatives al domini públic o al servei públic.
- En els procediments en el que es tramiten recursos.
- En els procediments relatius al dret de petició.
- Quan així ho estableix la llei: A la pràctica, són tantes les excepcions introduïdes per les lleis que s’acaba imposant com a regla general el silenci negatiu.
LES RESOLUCIONS EXPRESSES TARDANES És possible que, un cop transcorregut el termini de què disposa l’Administració per a resoldre i produït per tant el silenci administratiu positiu o negatiu, l’Administració dicti una resolució expressa. En aquest supòsit, la llei 39/2015 estableix solucions diferents segons el tipus de silenci de què es tracti: - Si el silenci produït és positiu, la resolució expressa posterior només podrà dictarse si té aquest mateix contingut positiu, és a dir si confirma l’obtingut per silenci administratiu.
- Si el silenci produït és negatiu, la resolució expressa posterior podrà tenir qualsevol contingut.
...

Comprar Previsualizar