Fundamentos históricos, conceptuales y constitucionales (0)

Apunte Catalán
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Fundamentos del Derecho Administrativo
Año del apunte 0
Páginas 9
Fecha de subida 03/06/2014
Descargas 6
Subido por

Vista previa del texto

TEMA 1. FONAMENTS HISTÒRICS, CONCEPTUALS I CONSTITUCIONALS El dret administratiu com a ordenament jurídic, com a ciència jurídica i com a ciència social El dret administratiu es el dret comú i general de les Administracions públiques i dels demes poders públics i en la seva activitat relacional amb els ciutadans i els seu personal. Alhora, també pot definir-se com la rama del dret públic que regula les Administracions públiques, la seva organització, les relacions entre les diferents Administracions, les potestats i privilegis, el règim jurídic de l’activitat administrativa dirigida a la satisfacció dels interessos públics i el sistema de garanties dels ciutadans enfront de l’acció dels poders públics que directament els pot afectar.
Algunes característiques del dret administratiu són les següents: 1. És un dret de prerrogatives i privilegis de l’Administració (basat el model napoleònic). Es tracta del fet de constituir un Dret específic de l’Administració Pública diferent del dret comú de la resta de ciutadans. Així, es situen en un pla de supremacia jurídica per sobre del ciutadà.
2. És un dret tutor dels interessos públics  aquesta orientació és la que fonamenta l’atribució de les prerrogatives i privilegis de l’Administració. Així, l’Administració es situa com un mecanisme organitzatiu disposat a la satisfacció dels interessos públics que li venen encomanats a la norma (CE, llei i reglament).
3. És un dret garantitzador  possibilitat de recórrer davant dels Tribunals contra les Administracions Públiques i que aquest Tribunals, en les seves sentències, puguin anul·lar les decisions administratives i condemnar a l’Administració. Tot això com a tret fonamental de l’Estat de dret.
4. És un dret en permanent adaptació a la realitat que ordena  l’Administració pública tradueix en acció jurídica les línies marcades per les polítiques del govern i, és per aquest motiu, que el dret que la ordena es troba en constant evolució i adaptació.
El dret administratiu: - És una ciència jurídica perquè té un mètode adreçat a la resolució de problemes individuals i socials És una ciència social encarregada de l’Administració (també utilitzen altres drets, no únicament el dret administratiu, també el dret privat [civil, mercantil, laboral]  Quan hi ha un exercici de poder, una prerrogativa o una potestat, és a dir, quan l’Administració actua amb un poder especial que li fa imposar-se, actua en base al dret administratiu (com, per exemple, potestat sancionadora)  Quan no hi ha un exercici de poder o prerrogatives i l’Administració actua en un pla d’igualtat (com si es tractés d’un privat), és a dir, si no exerceixen un poder especial, es regeix pel dret privat.
La contraposició entre el régimen administratif i el rule of law, la relativització d’aquests en el marc del dret administratiu europeu i el dret administratiu global Arrel de tres revolucions lliberals [la Revolució Francesa de 1789, la Revolució per la Independència d’Amèrica l’últim terç del segle XVIII i la Revolució Anglesa, a finals del segle XVII] canvien les maneres de viure a les Comunitats i de gestionar els afers comuns de tots. Així, es van configurant els Estats moderns. Partint de la base de que perquè hi hagi un DRET ADMINISTRATIU són essencials tres pressupòsits: 1. Control de les funcions públiques 2. Democràcia  només pot existir en un Estat de dret 3. Separació de poders - El model anglosaxó  el rule of law  el regne unit va consagrar d’hora la doctrina de la divisió de poders i de l’Estat de dret. La corona és la institució que simbolitza la unitat de l’Estat i el seu mecanisme administratiu no està jurídicament personificat per sancionar en l’àmbit del dret. El sistema jurídic del common law no només exclou la possibilitat de que existeixi una jurisdicció concentrada pel control de les Administracions públiques, sinó que s’entén que aquestes han d’estar sotmeses a un Jutge comú, i la feina d’aquest a través de la jurisprudència és coneguda com una de les fonts del dret més rellevant. El poder dels òrgans administratius estan estretament sotmesos a la llei i s’exerciten per atribució de la pròpia llei. Per tot això, pot arribar a afirmar-se que a Anglaterra no existeix un dret administratiu i que en els sistemes anglosaxons la Administració pública no té un dret propi, sinó que queda sotmesa al Dret comú general i als Tribunals ordinaris. Amb tot, existeixen normes procedimentals de l’actuació de l’Administració que incorporen controls interns i, a la vegada, la participació de la ciutadania en les decisions que els hi afecten, així com l’establiment de tècniques de control administratiu similars als recursos administratius previstos al model continental europeu. Finalment, cal esmentar que la pertinença del Regne Unit i molts altres Estats a la UE, fa que les recíproques influències que hi havia entre el model anglosaxó i el model continental europeu cada cop siguin més intenses i que, en moltes matèries, el model d’actuació dels poders públics sigui comú.
- El model francès  règim administratif  els revolucionaris francesos que implanten l’Estat de dret van fer que l’Administració sigui un poderós mecanisme per la plena afirmació dels nous valor liberals i per això l’Administració va ser dotada d’un nou sistema jurídic, fonamentat en el reconeixement de la potestat reglamentaria, d’una sèrie de prerrogatives i privilegis en l’activitat administrativa i un sistema de control de la pròpia activitat no atribuïda al Poder Judicial. Moltes prerrogatives i privilegis provenen de l’Antic Règim, però la seva permanència queda justificada per l’afirmació del principi de legalitat i en el sistema de control de l’exercici de l’activitat administrativa per la protecció dels drets públics subjectius que se’ls hi reconeix als ciutadans. Aquestes prerrogatives i privilegis situen a l’Administració en una posició de supremacia jurídica respecte dels administrats, tres fonamental que diferència aquest sistema jurídic del model anglosaxó.
Tot i així, el tret més fonamental i rellevant és l’atribució de competència per la resolució de recursos contra les disposicions i actes de l’Administració a un òrgan de la pròpia Administració: el Consell d’Estat francès. El treball que va dur a terme aquest Consell va ser decisiva, fins al punt de considerar que el dret administratiu francès té un origen pretorià, i en base a les seves decisions es va elaborar entre els segles XIX i XX, primer en França i més tard en la resta d’Estats continentals europeus en els quals es va anar expandint el model francès.
Privatització hi ha tres tipus de sectors - Sector públic: fonamentat en el interès general - Sector privat: basat en el ànim de lucre - Tercer sector Hi ha tres tipus de privatització: - Privatització d’activitats que l’Administració fa com un empresari Privatització de funcions públiques (hi ha límits a això) Privatització de serveis públics: és a dir, prestacions continuades dins d’un Estat social que presta l’Estat als ciutadans deixa de prestar-les el Estat. S’encarrega la gestió a una empresa privada però es manté la responsabilitat pública. També hi ha una sèrie de límits constitucionals.
Liberalització  un sector d’activitat econòmica està monopolitzat per l’Administració Pública, és a dir, hi ha un monopoli, només l’Administració pot prestar aquesta activitat, no ho pot fer el sector privat. Exemple: és el cas de Telefònica, es va liberalitzar el mercat de les comunicacions.
Liberalitzar consisteix, fonamentalment, en injectar competència, i això és correcta sempre que aquesta competència sigui neta, oberta i igualitària.
Better o smart regulation  fa referència a la qualitat de les normes, s’estan desenvolupant tècniques per millora de la qualitat de les normes Bona administració  es tracta d’un dret dels ciutadans que obliga a la Administració a actuar de forma diligent, adequada i amb qualitat. ve reconegut a: - Article 41 de la Carta de Drets Fonamentals de la UE Article 22 de la llei catalana 26/2010 Ètica pública  el dret administratiu ha d’ocupar-se del correcte exercici del poder, per tant, un exercici no ètic interessarà al dret administratiu si afecta a la qualitat administrativa. Por definir-se com que on hi ha un corrupte, hi ha un corruptor.
Les bases constitucionals del dret administratiu: clàusula d’Estat de dret, clàusula d’Estat social, clàusula d’Estat democràtic i clàusula d’Estat autonòmic.
Els articles 1 i 2 de la CE estableixen que: Espanya es constitueix com Estat social, democràtic i de dret que propugna com a valors superiors de l’ordenament jurídic la llibertat, la justícia, la igualtat i el pluralisme polític. D’aquests articles s’extrau les diferents clàusules.
- CLÀUSULA D’ESTAT DE DRET Art. 24 i 106 CE (principi de tutela judicial efectiva)  Principi de legalitat les Administracions estan subjectes al principi de legalitat mitjançant una vinculació positiva a la llei, és a dir, no poden fer res llevar d’allò que l’ordenament jurídic els autoritzi a fer. Si no hi ha una infraestructura normativa darrere, les Administracions no podran actuar. Això es diferencia de la vinculació negativa dels ciutadans i del sector privat. Tot això es compleix mitjançant el mecanisme d’atribució de potestats administratives i en base a això actuaran (potestat reglamentaria, potestat expropiadora, potestat sancionadora, potestat planificadora.
 Principi de tutela judicial efectiva (art. 24 CE)  es la reacció jurídica que busca la tutela dels drets subjectius dels ciutadans, entès com un mecanisme de control jurídic de l’Administració.
Artículo 106 CE 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
L’activitat administrativa, així, està sotmesa al dret i als Tribunals, mitjançant una jurisdicció especialitzada (contenciosa- administrativa). Amb tot, les Administracions són controlades judicialment per iniciativa dels particulars, és a dir, no hi ha un control abstracte pel respecte del principi de legalitat. Són els particulars els que han de reaccionar per drets o interessos que se’ls hi hagi vulnerat. L’excepció a això és l’acció pública o popular.
L’Administració es caracteritza per uns privilegis i unes prerrogatives (nucli dur del model francès i allò contra el que anava el model anglosaxó). El TC ha dit que aquestes prerrogatives i privilegis podrien o no existir, però si es recullen no és inconstitucional, i en cas de que no existissin seria constitucionalment acceptable. Tenen privilegis o prerrogatives de: 1. D’autotutela declarativa (executivitat)  les decisions que pren l’Administració es presumeixen vàlides i despleguen els seus efectes des del moment que són dictades. És presumeix legalment vàlid. Si algú vol destruir aquesta presumpció, haurà d’obtenir una declaració formal. És tracta d’una presumpció iuris tamtum, però es podrà destruir per una norma en contrari.
2. D’autotutela executiva (executorietat)  la interposició de recurs administratiu no atura els efectes de la decisió administrativa, continua la presumpció de la validesa d’aquesta. Si els ciutadans no fan cas de la decisió de l’Administració, aquesta, amb els seus propis agents i mitjans, farà complir la seva decisió, es farà executar la decisió que s’ha dictat. Per això, és recomanable sol·licitar l’adopció de mesures cautelars, per suspendre els efectes de la decisió administrativa fins que es dicti sentencia.
 Principi de garantia patrimonial i de integritat  quan l’Administració Pública causa danys en el desenvolupament i exercici del seu poder, la llei garanteix que en un Estat de dret aquests danys i perjudicis han de ser compensats. Ve recollit als articles 139 i següents de la llei 30/92.
106. 2. CE Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
- CLÀUSULA D’ESTAT SOCIAL  en base a la solidaritat social, les Administracions Públiques han d’actuar en tot allò que sigui imprescindible per mantenir els vincles socials i la cohesió social i territorial i evitar, per tant, la fractura social, la segregació i la crisi social. Aquesta clàusula impacta de forma directa a les Administracions per que aquestes han de garantir i promoure els drets socials (recollits al Capítol III del Títol I de la CE), que son drets subjectius, que no sempre donen lloc a obligacions públiques de resultat, sinó de comportament. Alhora, s’han de garantir serveis públics (serveis de interès general), que són serveis essencials per la comunitat (exemple: dret a la educació [art. 27 CE] dret a la protecció de la salut [art. 43 CE]).
Art. 9.2 i 14 (igualtat), Capítol III (drets socials) i art. 128 (riquesa política i privada) - CLÀUSULA D’ESTAT DEMOCRÀTIC  es produeix un circuit de legitimació pel qual els funcionaris públics (els que treballen en l’àmbit de la funció pública) estan legitimats democràticament (poble > vot > Parlament > President > Ministres [Govern] > dirigeix la Administració > funció de servir amb objectivitat els interessos generals).
Les lleis atorguen potestats reglamentàries i potestats discrecionals. Referent a aquestes últimes, el Parlament no pot reglar qüestions que precisen decisions cas per cas, és a dir, en els àmbits de gestió pública s’atorga àmbits de gestió discrecional.
Es recull tres tipus de canals democràtics: 1. Democràcia representativa  mitjançant el nomenament de representants 2. Democràcia participativa  obre canals participatius als ciutadans en la presa de decisions públics i administratives.
3. Democràcia directa  mitjançant, per exemple, el dret de petició, consisteix en adreçar-se a les Administracions i demanar en base a interessos generals.
Artículo 105 CE La ley regulará: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
- CLÀUSULA D’ESTAT AUTONÒMIC O DESCENTRALITZAT (TIÍTOL VIII CE) l’estructura descentralitzada de l’Estat suposa que el poder polític i administratiu estigui repartit en diversos nivells de poder. En aquest cas, s’ha de fer referència al principi d’unitat (art. 149 CE) i a les tres expressions del mateix: 1. Primera expressió del principi d’unitat (perspectiva de les institucions i normes) sempre hi ha una norma estatal de referència aplicable a totes les CCAA. Hi ha un nucli comú, uns principis comuns que s’apliquen a tot l’Estat espanyol 2. Segona expressió del principi d’unitat (perspectiva de les persones)  tots els ciutadans tenen un nucli comú de drets subjectius 3. Tercera expressió del principi d’unitat (perspectiva funcionament Administracions)  les Administracions han de funcionar de manera harmònica i coordenada per aconseguir els interessos generals. De les relacions entre les diferents Administracions el TC ha declarat el principi negatiu i positiu i les idees de solidaritat i lleialtat institucional entre els diferents nivells de poder administratiu.
Article 4 de la llei 30/92 4.1 - - a i b  respectar l’exercici legítim de les altres Administracions i les seves competències i ponderar, en el exercici de les competències pròpies, la totalitat dels interessos públics implicats i en concret, la gestió dels quals estigui encomanada a altres Administracions  supòsit de vinculació positiva c i d  facilitat a les Administracions la informació que es precisi sobre la activitat que es desenvolupi en el exercici de les competències i prestar, en l’àmbit propi, la cooperació i assistència activa que les altres Administracions puguin necessitar per l’exercici eficaç de les seves competències 4.2 /.3 /.4/ .5  especificacions - - Les Administracions podran sol·licitar les dades, documents o medis probatoris que estiguin a disposició de a qui es dirigeixi la sol·licitud, també podran demanar assistència per l’execució de les seves competències La assistència i cooperació requerida podrà negar-se en casos de que a qui es sol·licita (la negativa a sol·licitar assistència s’ha de comunicar a la Administració sol·licitant de forma motivada)  no estigui facultat per prestar-la  no disposi dels medis suficients  si ho fes pogués causar un perjudici greu als interessos tutelats La formació històrica del dret administratiu: naixement, consolidació, crisi i perspectives de canvi.
La posició diversa de l’Administració pública i de la ciutadania en la CE de 1978 Text del professor Nieto ( dret administratiu any 1975) La evolució del dret administratiu és una conseqüència necessària de la seva naturalesa de fenomen social. L’autèntic paper de l’Estat és de àrbitre i de componedor de tots els grups i interessos contraposats, on el dret administratiu actua com a instrument equilibrador. En aquests temps, s’ha d’entendre que el dret administratiu que s’invoca davant dels Tribunals és un Dret de rics atenent a que la doctrina jurídic - administrativa està atesa, prioritàriament, per advocats, i per tant, no seria defensa del ciutadà o defensa del particular, sinó defensa del client. Per tant, els interessos col·lectius veuen tancat el pas en la seva defensa jurisdiccional per les barreres que es troben a la legitimació individualitzada.
La societat d’aquells temps és tan fortament capitalista que els grups dominants són els primers interessats en que l’Administració sigui un interlocutor dèbil i tolerant. Els funcionaris públics hi ha casos en que no apliquen el dret bé perquè no saben, o per que no tenen temps per fer-ho, i, en definitiva, aquests són servidors de la legalitat. El funcionari públic és el garant de la legalitat però, en molts casos, ha d’anar en contra d’aquesta sinó no rep la retribució que li correspon, supòsits en que rep instruccions de superiors i on ell es troba subordinat (casos d’alcaldes i secretaris). És en aquests casos quan el funcionari es troba entre dos camins: rebre la retribució en base a la il·legalitat o ser garant de la legalitat. La inactivitat administrativa és una forma de il·legalitat.
L’autor considera que atendre als interessos col·lectius (no entesos com interessos individuals) és allò que ha de tenir un rang primordial, i és necessari que siguin assumits per l’Estat. Els ciutadans no han d’estar al servei del interès públic, sinó el interès públic al servei dels ciutadans.
En conclusió, el treball del professor Nieto es basa en la idea de que el Dret Administratiu ha d’inspirar-se en criteris diferents als tradicionals, i aquests nous criteris que ha d’adoptar hauran d’orientar els passos de totes i cadascuna de les institucions. Els principis bàsics i fonamentals que regeixen a l’Administració Pública han de ser rectificats. En definitiva, el dret administratiu ha de patir un canvi significatiu i adaptar-se més a una realitat social que no tant a una tradició.
Text del professor Rebollo (30 anys de dret administratiu espanyol) La CE d 1978 és un punt de referència obligat. És el punt de partida, el fonament i la base de tot el Dret públic posterior. S’anomena la CE del consens, ja que és una CE en la que tots s’han de sentir globalment identificats. L’article 1.1 de la CE que estableix que Espanya és un Estat social, democràtic i de dret (Estat de dret, equivalent a la noció del model anglosaxó) és una expressió de la idea de democràcia i que pressuposa: - El principi de legalitat  imperi de la llei El principi de separació de poders Garantia processal dels drets fonamentals Un Estat on el control de l’activitat administrativa sigui possible mitjançant tècniques jurisdiccionals (art. 106.1 de la CE)  llei de la jurisdicció contenciosa-administrativa Les normes bàsiques de l’Estat de dret i la seva evolució han estat les següents: - Llei de règim jurídic de l’administració de l’Estat Llei 10/1983, de organització de l’administració central de l’estat Llei 7/1985, de bases de règim local Llei 50/1997 del Govern i llei 6/1997 d’organització i funcionament de AGE Per tant, de tot això es desprèn que, tot i que els preceptes de la CE tenien i encara tenen vocació d’aplicabilitat directe, un desenvolupament detallat requeria, en molts casos, una llei posterior.
En tot allò referent a la descentralització de l’Estat, en molts pocs anys s’ha passat d’un Estat fortament centralitzat a un dels més descentralitzats d’Europa. Les CCAA gestionen quasi la meitat dels gastos públics i els seus empleats dupliquen de forma considerada als de la Administració estatal. Tot això suposa: - Un poder legislatiu autonòmic Disseny de polítiques pròpies Capacitat de gestió de diversos serveis Nova organització amb una estructura pròpia - Nous funcionaris Nova planta judicial per controlar els actes i reglaments de les noves institucions En conclusió, han canviat les lleis, la jurisprudència i el context social que dóna vida a les normes.
S’ha passat: - D’un Estat centralista a un Estat descentralitzat D’un Estat anàrquic a un Estat integrat a Europa D’una Administració intervencionista a la pretensió i inacabada, a una Administració que vol ser-ho menys La integració de l’Estat espanyol a la UE Espanya és un Estat amb vocació europea, pretensió que es consolida i es fa realitat amb el ingrés a la Comunitat Econòmica Europea al 1986. La aprovació de la CE es va fer amb la mirada posada a aquesta Comunitat. L’article 93 de la CE contempla una previsió imprescindible per a la integració.
La cessió de la sobirania suposa atribuir a institucions supranacionals competències. Per tant, amb tot es va incorporar al Dret intern espanyol tot el cabal comunitari  llei 47/1985, de bases de delegació del govern per a la aplicació del dret a les Comunitats europees.
En conclusió, s’ha d’entendre que els dos esdeveniments més importants dels últims anys són: - La incorporació a la UE  correlat jurídic  dret comunitari Descentralització interna de l’Estat  correlat jurídic  dret autonòmic (divers i singular) ...