Tema 21 Derecho Administrativo (2016)

Apunte Español
Universidad Universidad Autónoma de Madrid (UAM)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Regimen juridico de la actuacion administrativa
Año del apunte 2016
Páginas 3
Fecha de subida 24/06/2017
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Tema 21: Régimen de uso de los bienes de dominio público.
Hoy cerramos el dominio público con una parte relevantemente práctica desde el punto de vista real que consiste en uso de los bienes de dominio público. Para arrancar con este estudio hay que partir de los arts. 84 y ss Ley 33/2003. No se puede establecer un régimen de uso común para todos los bienes de dominio público, sino que el uso del dominio público depende de que estén destinados al servicio general o al servicio público. Esto se encuentra reflejado en los arts. 85 y 86. Los bienes destinados a un servicio público se encuentran en el art. 87. Por ejemplo, no hay uso común general de los puertos o de los bienes ferroviarios y aeroportuarios porque están destinados al servicio público ya que no pueden llegar los particulares y pasear por allí. Por ejemplo, las presas no se pueden usar libremente, solo se pueden usar para el servicio público del abastecimiento de agua de las poblaciones. Dentro de los bienes de dominio público destinados al servicio público no tienen uso general ni uso privativo ni uso especial. Los bienes adscritos a órganos públicos (bienes de titularidad estatal que se usan por organismos públicos a los que se encomienda su administración y gestión para cumplir determinados fines públicos) se rigen según el art. 86 en referencia al acto de adscripción.
La Ley 33/2003 no introduce ningún elemento novedoso sobre la ley del Estado anterior o la ley de régimen local de 1986. A partir del art. 74 y ss Reglamento de Bienes se regulan los bienes municipales. En la doctrina general, el uso común se contrapone con el uso privativo. El uso común es el que corresponde a todos los ciudadanos. Esta doctrina y la propia legislación (art. 75 Reglamento de EELL) distinguen dentro del uso común: 1. Uso común general: es libre, pues no requiere previa intervención de la administración, no es necesario título administrativo para esgrimir ese uso general, por ejemplo, pasear por las calles de Madrid, y gratuito.
2. Uso común especial: que requiere un título administrativo previo, conocido como autorización demanial de uso de dominio público, y que requiere el pago de una tasa para el aprovechamiento. En los casos de los bienes de dominio público municipal, frente al uso de pasear por las calles que es libre y gratuito, está la utilización del dominio público sin que se prohíba o excluya a los demás, pero de una manera especial pues el beneficiario obtiene o una ventaja económica o supone un uso más intenso que no excluyendo el de todos los ciudadanos, pero lo limita. El ejemplo típico de este uso especial es las terrazas en la vía pública de restaurantes y bares. No hay derecho a obtener el uso común especial ni privativo. Es discrecional, pero los particulares no tienen derecho previo a su otorgamiento. Esta tasa se prevé en la Ley de Haciendas Locales y en la Ordenanza Fiscales.
El uso privativo es un uso excluyente, es decir, impide el uso general por lo que requiere un título administrativo previo conocido como concesión demanial. Además, exige el abono del importe de la tasa correspondiente. La tasa ha de estar recogida en una norma con rango de ley.
En la Ley 33/2003 se ha acogido este esquema con alguna diferente: 1. Uso común: en el art. 85.1 se define y se establece que se podrá realizar libremente sin más limitación que la que imponga su naturaleza. En el ámbito estatal el ejemplo prototípico del uso común general es la rivera del mar y de los ríos pues todo el mundo tiene derecho a bañarse o pasear por ella. Otro ejemplo es el aprovechamiento de las obras públicas como carreteras, caminos, calles… Las limitaciones tienen lugar por razones de seguridad o de salubridad que se contemplan en la ley como por ejemplo, la bandera roja que indica que está prohibido bañarse porque hay un fuerte oleaje. ¿Se puede prohibir el uso libre y gratuito para aquellos usuarios que les guste bañarse desnudos? Por la vía municipal se puede limitar este uso libre y gratuito para que este se haga de acuerdo a determinadas situaciones de carácter estético o moral ya que hay gente que no le gusta ver a gente desnuda en la playa. Esto es un debate, pero se ha llegado a un consenso donde se puede guardar de forma acotada las playas nudistas por ordenanza municipal.
2. Uso especial: según el art. 85.2, tiene relevancia porque implica una especial intensidad en el uso que no impide el de los demás, pero implica una limitación. El ejemplo paradigmático es en el caso de las costas, los chiringuitos de playa o los servicios de las tumbonas o hamacas. También lo regula el art. 86.2.
3. Uso privativo: según el art. 85.3, se ha de estar amparado por concesión administrativa.
Muchas veces es prácticamente imposible diferenciar el uso privativo del uso especial. La jurisprudencia ha barajado varios criterios: 1. Uso normal/anormal: si el uso era anormal en sentido de que se apartaba del uso habitual, razonable y común que exigía el propio bien, implicaba concesión. El uso normal común general o si había cuestiones más intensas, era un uso especial con autorización. Esto aún se encuentra en la legislación en los arts. 73.4 y 78 Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales. Esto es un criterio intuitivo y por tanto, no riguroso.
2. Dependiendo de la alteración: cuando el uso no implicaba variación típica del bien implicaba autorización, mientras que cuando se sufría alteración física del espacio implicaba concesión.
3. Tipo de obra sobre el dominio público: cuando las obras son fijas o no desmontables, estamos antes una concesión mientras que si el uso se hacía con bienes no anclables o instalaciones desmontables, sería una autorización. Este es el criterio que ha establecido la legislación.
La autorización es un título más frágil. Durante varios años se discutió si las autorizaciones eran revocables ad nutum, es decir, sin indemnización o en precario. La jurisprudencia perfilo que si los actos son declarativos de derechos, la revocación puede dar lugar a la indemnización siempre que se produzcan daños al particular. En principio, la eliminación de la autorización no daría lugar a la indemnización porque es en precario, pero si se cumplen los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la administración, será indemnizable. La persona que va a invertir en poner unas hamacas o un chiringuito desmontable, el coste de la operación es mínimo y por ello, la indemnización es menor porque en el fondo el particular no ha invertido ni hay confianza para decir que se ha roto tal confianza. Los títulos jurídicos de la autorización tienen unos plazos muy limitados en el tiempo (4 años). La concesión es un título jurídico que reconoce derechos al particular donde este necesita un plazo de tiempo más amplio pues va a realizar obras permanentes. Por tanto, en principio, la concesión no puede ser revocada por la administración. Por ejemplo, aquel que va a invertir en hacer un puerto deportivo va a realizar obras fijas que requieren una concesión con un plazo amplio que permita rentabilizar esa inversión de 30-40 millones de euros. La concesión tiene un plazo que puede llegar a ser de 75 años. Esto no quiere decir que todas tengan que llegar a este plazo, sino que el particular intentara llegar a él y la administración intentara acortarlo.
En ocasione aunque hay obras desmontables, si el plazo para explotar es superior a 4 años, estaremos siempre ante una concesión. Este es el segundo criterio que establece la legislación.
Toda ocupación del dominio público por plazo superior a 4 años es siempre concesión.
Las concesiones demaniales son actos administrativos discrecionales, y no contratos, que incluyen en su contenido clausulas accesorias. Dan una cierta apariencia de bilateralidad pues el particular lo solicita y cuando se le otorga ha de aceptarlo pues ha tenido que negociar. En casi todas las concesiones, antes de otorgarla la administración tiene que poner de manifiesto si está interesado o no. El particular puede renunciar a la concesión perdiendo la fianza, pero sin que la administración le obligue a nada más. La concesión de servicio público es un contrato donde si se incumple, se podrá exigir responsabilidad por los daños.
La diferencia entre concesión y autorización es que esta primera tiene un régimen más sólido frente a la segunda donde se incluyen cláusulas que es en precario. Además se diferencian por plazo recogido en el art. 93.3. Por ejemplo, la Ley de Aguas establece que el plazo máximo de la concesión será de 50 años y la Ley de Puertos desde el 1992 hasta el 2003, el plazo máximo fue de 30 años, hasta el 2014, de 35, y desde 2014, se permiten hasta concesiones de 50 años.
Hay que limitarse a que la Ley de Patrimonio establece el plazo máximo de 75 años y que puede haber prorrogas en los plazos. Pero este plazo de 75 años se puede reducir en función de los bloques de bienes. Es un plazo amplio y que con las prórrogas está produciendo un debate relevante referido a la posibilidad de encajar semejantes plazos con la directiva europea que establece que el plazo máximo de la concesión debería ser el tiempo necesario para rentabilizar las inversiones y obtener un beneficio. Esto lo dice la UE por la obligación de fomentar la libre concurrencia ya que se entiende que esto es la clave para la eficiencia de los servicios y actividades. En estos supuestos donde hay escasez de suelo para hacer esta actividad, se ha de realizar un concurso y escoger el menor plazo posible para amortizar para garantizar la libre concurrencia. Esto ha hecho que la ley cuando regula las concesiones, establezca que el régimen va a ser siempre el de concurrencia (art. 96). Se establecerá la concesión tras el concurso que es el régimen de la libre competencia por excelencia. Hay un sistema de libre competencia llamado proyecto de competencia donde uno realiza un proyecto, sale a información pública y los demás tienen un mes para realiza un contraproyecto. Las autorizaciones, por el contrario, se otorgan de forma directa (art. 92). Las concesiones son derechos reales que pueden ser inscribibles en el Registro de la Propiedad y se pueden transmitir. Las autorizaciones no son transmisibles (art. 92.2) sobre todo en aquellos supuestos donde el número se encuentre limitado por no haber espacio suficiente o se hayan tenido en cuenta las características de a quien se le ha otorgado. Las autorizaciones son prorrogables por un plazo máximo de 4 años.
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