Derecho Financiero y Tributario TEMA 12 LAS LEYES DE PRESUPUESTOS (2014)

Apunte Español
Universidad Universidad Autónoma de Barcelona (UAB)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Derecho Financiero y Tributario
Año del apunte 2014
Páginas 9
Fecha de subida 04/01/2015 (Actualizado: 16/09/2015)
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Tema 12 Las leyes de presupuestos Naturaleza y contenido de la Ley de Presupuestos.
La aprobación del presupuesto por el órgano que ostenta la máxima representación popular, es decir, por el órgano legislativo, es una conquista histórica de los regímenes parlamentarios.
Dicha aprobación se realiza mediante la forma normal de manifestarse del poder legislativo, mediante una ley, y de esta manera el programa de actuación gubernamental que refleja el presupuesto como plan financiero de ingresos y gastos, al ser autorizado por el Parlamento se convierte en una norma jurídica con rango y forma de ley, que autoriza al poder ejecutivo para la realización o puesta en práctica del mencionado plan de actuación financiera. No obstante, esta naturaleza legal no siempre se ha tenido tan clara, por lo que resulta obligada una somera referencia a la vieja polémica jurídica de la ley que aprueba el Presupuesto.
El debate sobre la naturaleza jurídica de la ley de presupuestos se planteó en la doctrina ius publicista alemana en el último tercio del s. XIX. Estos autores partían de la idea de que no todo lo que tienen forma de ley tiene naturaleza de ley, lo que les llevó a diferenciar las leyes materiales de las leyes formales. Ley en sentido material es aquella que contiene normas jurídicas, mandatos generales o abstractos cuya finalidad es delimitar los derechos y deberes delas personas. Para estos autores, la ley de presupuestos no contiene mandatos o reglas de conducta generales y abstractos, por lo que no es una ley en sentido material sino en sentido puramente formal; su contenido es el de un acto propio del Gobierno, que consiste en una mera estimación de gastos e ingresos públicos. El voto del parlamento, únicamente sirve para descargar la responsabilidad al Gobierno en la ejecución de dicha acto, de manera que aquel no cumplía una función legislativa propiamente dicha, sino de mero control político de la actividad del Ejecutivo. De la consideración de la LP como ley formal desprendían 2 consecuencias: las facultades de iniciativa en materia presupuestaria no 1 correspondían al Legislativo y éste no podía modificar el Presupuesto presentado por el Ejecutivo, debía limitarse a aprobarlo o rechazar el bloque. (Especialidad de la ley) Polémica Caso Bismark. II Reich. Quería invadir pueblos vecinos. Encargó al mejor jurista de la época para que hiciese un informe de la importancia de la ley de presupuestos. En ese informe se explicaba que la LP es una ley formal, porque en sí, no implica ningún tipo de alteración a los derechos que son fundamentales, únicamente regula un crédito, no tiene un contenido sustantivo. El núcleo es el plan de actividad que se vincula al ejecutivo por este ámbito. Le resta importancia normativa a la LP.
Formal: No afecta a la libertad ni propiedad.
Material: En ley art. 134.4 CE, control constitucionalidad art. 27 LOTC. Este artículo afirma que es una ley, que tiene un contenido sustantivo y una vinculariedad, asimismo la ley de presupuestos sirve como parámetro para el control de constitucionalidad.
Ley singular:  Competencia específica: Art. 66. 2 CE  Procedimiento ad hoc. Art. 134. 1 y 2 CE. Competencia del ejecutivo. Eficacia temporal.
 Contenido específico Art. 134. 7 CE  LP limita la capacidad de introducir innovaciones o modificaciones en el ordenamiento jurídico.
Contenido y clasificación La Ley de presupuestos es una ley ordinaria pero no es igual que las otras leyes ordinarias, pues se diferencia por su contenido y sus efectos.
 Complejo. Contenido complejo. Propio. Autorización, gasto y previsión de ingresos.
Existe un núcleo duro, elementos básicos que siempre ha de contener una LP (ingresos y gastos públicos), asimismo hay otro contenido que puede acompañar, que se incluye dentro del documento de la LP que es variable. No se puede introducir cualquier tipo de contenido, solo aquellos que se relacionen con la previsión de ingresos y autorización del gasto.
2 o Contenido heterogéneo. Una p hace una proyección para el futuro, con lo cual tiene que ponerse en un momento fijo en el tiempo.
o Esencial o Eventual. Relación instrumental con ID o política económica.
A través de la LP se acepta la emisión de deudas. Todo el contenido que tiene que ver con la política económica, es susceptible de ser incluido en la Ley de Presupuestos. LA LEY DE PRESUPUESTOS NO PUEDE CREAR TRIBUTOS. ART. 134.7 CE El contenido tiene una cierta limita, relación sobretodo directa con los ingresos y gastos, pero como surgieron problemas, hicieron otra ley: Ley de acompañamiento.
En esa ley añadían todo lo que no cabía en la LP. La ley de acompañamiento tiene una práctica muy generalizada. Si la LP no puede aprobar tributos, la ley de acompañamiento sí lo hace, pues tiene una vigencia indefinida, pero hay una controversia, pues se la hace pasar por los mismos trámites quela LP. Si la ley de presupuesto tiene un trámite más acelerado, se utiliza un procedimiento en fraude de ley porque hace pasar por el mismo trámite a la ley de acompañamiento. Norma de cobertura que no se adecua a la legalidad.
Esta ley de acompañamiento nace de la imposibilidad de que la LP de crear tributos.
Esta escisión provocó que la LP quedará huérfana en materia tributaria. ART. 134.6 CE la LP no puede crear tributos, ¿pero los puede modificar? Sí, cuanto una ley sustantiva así lo prevea. Una ley sustantiva es una ley tributaria. Lo que necesita para modificar tributos es una habilitación expresa.
2 apreciaciones: Ley diferente a las otras por su contenido.
Llamamiento expreso para modificar tributos.
El TC se encontró con LP que modificaban tributos, en concreto IRPF. Tal y como está redactado en la constitución, este hecho es inconstitucional, pues las LP no tenían la habilitación de leyes tributarias, habían modificado tributos de manera autónoma.
Al ser IRPF, la controversia era muy grave. Por lo tanto el TC habló de 2 tipos de modificaciones: Modificaciones que SÍ que necesitan modificación porque tienen 3 relevancia, mientras que hay otras modificaciones que son una mera adaptación a la realidad que no necesitan autorización.
Ley de presupuestos es una ley ordinaria la cual tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario del sector público estatal, en otros términos, ley que se centra en el gasto efectuado por el sector público estatal en un período impositivo determinado.
Cabe añadir que, a pesar de que se trate de una ley ordinaria, presenta una irregularidad respecto a las otras leyes ordinarias sobre todo respecto a su elaboración, pues la crea el Poder Ejecutivo y no el Poder Legislativo. El Estado crea un programa de actuación gubernamental en el cual se reflejan los presupuestos, y una vez es autorizado por el Parlamento, se convierte en una norma jurídica con rango y forma de ley que autoriza al poder ejecutivo para la realización de dicho plan.
La regulación de la ley de presupuestos en el Estado Español se encuentra en el artículo 134 de la Constitución Española. El artículo regula: la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo en materia presupuestaria (art.66.2 CE), la aprobación de la ley, la imposibilidad de crear tributos de esta ley, y las características propias de ésta; • Tiene un contenido propio y exclusivo • Procedimiento específico para su elaboración, aprobación, ejecución y control.
• Tiene una eficacia temporal limitada: anual, a excepción de la prórroga automática.
• El Gobierno puede variar el contenido aprobado inicialmente por las Cortes.
Contenido La ley de Presupuestos es una ley ordinaria que se diferencia del resto por su proceso de elaboración, por su contenido y por sus efectos.
Para determinar su contenido se puede tomar como punto de partida el artículo 134.2 CE los presupuestos incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Contenido constitucionalmente definido. La previsión de los ingresos y la autorización de gastos son los elementos básicos que 4 siempre ha de contener una LP, aunque la inclusión de los ingresos no sea de carácter vinculante. Por tanto, tiene un contenido obligatorio (ingresos y gastos) y por otro lado tiene el articulado de la Ley, que contiene normas de variada materia.
Para ejecutar el presupuesto y poder gastar son necesarios los llamados créditos presupuestarios, elemento necesario para poder gastar. Art. 35 LGP. Junto a este contenido necesario, cabe la posibilidad de que se añada un contenido eventual, aunque estrictamente limitado a las materias o cuestiones que guarden directa relación con las previsiones de ingresos, las habilitaciones de gasto o los criterios de política económica general, que sean complemento necesario para la más fácil interpretación y más eficaz ejecución de los Presupuestos Generales del Estado y de la política económica del Gobierno, se trata de las leyes de acompañamiento, las cuales son leyes ordinarias –estatales o autonómicas- con características propias, independientes de cualquier otra, pero conectadas con la de presupuestos por su vocación de ser su complemento y compartir con ella una unidad de propósito. Son tramitadas paralelamente a la LP, de vigencia indefinida, y en donde se añade todo lo que no quedaba recogido en la Ley de Presupuestos. Lo más remarcable de estas leyes es que pueden crear tributos a diferencia de la LP que solo los puede modificar.
Esta práctica puede considerarse fraudulenta, cercana al fraude constitucional, pues no quedan recogidas constitucionalmente.
Clasificación de Gasto e ingreso Clasificación orgánica: Quién y cuánto.
Clasificación económica: Qué tipo.
Clasificación programas: Qué objetivos.
Presupuestos de gasto: Control de lo que no se ingresa.
Los efectos jurídicos de la Ley de Presupuestos respecto a los ingresos y los gastos.
5 ¿Qué efectos jurídicos tiene la autorización de gastos y la previsión ingresos? El gasto que se establece no es una obligación jurídica, lo que es una obligación es que no puede gastar más de lo previsto. Autoriza, no obliga el gasto. El articulado de la LP se denomina Parte Dispositiva.
Sector público administrativo. Art. 33.2LGP Obligación: nacimiento y exigibilidad. Cuando hay una LP, hay que tener claro que lo que se tiene es un crédito, la Administración puede gustar en esa finalidad, exigibilidad de la obligación, porque el hecho que este previsto en el presupuesto no implica la obligación al particular. Para que le pago pueda llevarse a cabo, ha de estar previsto en la partida presupuestaria.
Nacimiento: Al margen de la LP. Las obligaciones nacen por la ley, los negocios, o actos/ hechos que lo originen de acuerdo a derecho, las obligaciones nacen al margen de la LP.
art 20 LGP. Nacen de la ley. Son extra presupuestarias. DEVENGO- NACE LA OBLIGACIÓN DE PAGO.
Exigibilidad: Las obligaciones a la Administración no son exigibles a no ser que se haya dictado una Sentencia firme o lo prevea una partida presupuestaria. Necesitan de un crédito presupuestario, de una partida presupuestaria que autorice el gasto o bien mediante una sentencia judicial firme. La administración si no tiene dinero puede aprobar un crédito extraordinario para que le puedan dotar de crédito y de gasto. Si no lo hiciera, no será exigible la obligación. Se tiene obligación pero no exigible. Art.20 LGP y 21 LGP.
Una cuestión es el nacimiento o exigibilidad, por mucho que haya nacido, si no existe sentencia firme o partida presupuestaria, no puede ser exigible. Son dos momentos el nacimiento y la exigibilidad, no hay una correlación creada por parte del legislador. No se tiene porque incluir todas las obligaciones nacidas en la leyes de presupuestos, pero si no se hace afectaría al principio de seguridad jurídica, art. 9.3 CE, por eso siempre se entenderá incluido. Los gastos presupuestados son los que son obligados a exigir, como el caso de la deuda pública, pero los derechos fundamentales se tienen que garantizar siempre, que provocará una sentencia, pero es un momento de fragilidad en el reconocimiento de los derechos. Existe preponderancia a la deuda pública que a los 6 derechos fundamentales. Por ejemplo deuda pública antes de suministros a hospitales.
Hay dos tipos de créditos. Hay un tipo de crédito que siempre va a estar incluido, Crédito A, devolución de la deuda pública y de los intereses. Esto siempre estará incluido, por eso mismo se reformó la Constitución. Art. 135 CE. Créditos excepcionales, no se hace ningún tipo de mención.
¿La inclusión de un crédito crea una obligación económica? Efectos jurídicos de la parte dispositiva. Los efectos jurídicos de la parte dispositiva (articulado) son diferentes en función de la variedad de normas que se incluyen en esta parte de la ley. Las normas explicativas del presupuesto, es decir, de las normas relativas a la aprobación de los presupuestos, de sus modificaciones y de las normas relativas a la gestión presupuestaria, que constituyen su contenido esencial, serán los que tengan los ingresos y los gastos públicos. El resto de las normas, tendrán los mismos efectos que las leyes ordinarias.
Efectos sobre los ingresos públicos. Art. 33.2 LGP. Mera previsión. La pérdida de eficacia jurídica limitativa de los estados de ingresos de los presupuestos se produjo en nuestro país en el 1869, en lo que la generalidad de la doctrina denomina bifurcación del principio de legalidad.
Efectos sobre los gastos públicos. El presupuesto despliega toda su eficacia jurídica respecto de los gastos públicos, ya que la esencia de la institución presupuestaria reside en su doble carácter de autorización y límite al poder ejecutivo para poder realizar los gastos públicos. 2 aspectos, interno y externo. Desde el punto de vista del primero, el gasto público es la consecuencia de la decisión administrativa de emplear fondos públicos para satisfacer una necesidad pública. Desde el externo, el gasto público da lugar a vínculos jurídicos con terceros, que son el causea través del cual el Estado obtiene los bienes y servicios que precisa para dar satisfacción a las necesidades públicas. Dentro de dar satisfacción, exigibilidad el pago se encuentra la sentencia judicial firme contra la Administración. La existencia de crédito presupuestario en cuantía suficiente para atender una concreta obligación condicionará su exigibilidad.
7 Sentencia Judicial firme Sentencia Judicial Firme contra la administración. Permite la exigibilidad. Hay una primera consideración, que la ejecución no se efectúa directamente por el poder judicial, art. 117 CE, pues los jueces a veces no ejecutan directamente aquello que juzgan, hacen ejecutar. La jurisdicción hace ejecutar, y la Administración ha de ejecutar directamente aquellos procedimientos que tiene a su contra. La propia Administración ha de llevarlas a término. Privilegios de la Administración: Los bienes de la administración no son embargables, pero tiene otros bienes que no responden al patrimonio de la función pública, y son éstos los que pueden ser ejecutables directamente por el juzgado. Bienes no afectos a una función pública. Asimismo está el pago de intereses de demora, en los 3 primeros meses después de la resolución judicial, se necesitan transcurso de 3 meses, y una reclamación expresa por el acreedor.
Cuando hay una condena a una Administración, y esta no tiene bienes suficientes, se ordena para que el funcionario responsable, realice las modificaciones presupuestarias correspondientes para que haya el crédito presupuestario, en definitiva, esta sentencia se va a ejecutar obligando al funcionario para que haga un crédito presupuestario que permita efectuar el pago.
Para cobrar la obligación. Hay que aprobar un crédito presupuestario, pero si no se aprueban en el plazo previsto, se mete en la cárcel al funcionario responsable, pues comporta un delito.
La sentencia contra exigibilidad a la Administración plantean un par de cuestiones: Que ésta tiene privilegios frente a una Sentencia judicial firme que la condene, sabiendo que la tiene que cumplir ampliando el crédito presupuestario, volver al primer supuesto. La administración tiene que establecer una modificación presupuestaria para poder hacer frente. Dos formas de cobrar a la administración: o en dinero en sangre (responsabilidad al funcionario) ART 106 LGP Las sentencias dictadas contra la propia administración no las ejecuta el poder judicial, pues su función es juzgar y hacer ejecutar, las ejecuta directamente la propia administración (inembargabilidad de sus bienes) 8 Interés de demora: Requisito temporal3 meses desde que nació la obligación del pago, y el requerimiento formal por parte del obligado por la que nace la obligación del pago de intereses. Lapso temporal + Requerimiento= Se tienen que dar ambas cosas.
La Administración necesita estar autorizada para poder crear un crédito ampliable (modificaciones presupuestarias), el cual permite aprobar nuevos créditos que permitan satisfacer el crédito que se reclama. ART. 23.3 LGP Tiene un plazo para crear esos créditos, de lo contrario incurriría en un delito. El juez aunque no ejecute, hace identificar al funcionario responsable para hacer cumplir la sentencia. 6 meses para aprobar el crédito ampliable.
Efectos: Ingresos Necesidad de su inclusión Art. 134.2 CE. Todos los ingresos y gastos del sector público.
Función tradicional: Previsión, y criterio de racionalidad.
Nueva función: Parámetro del principio de estabilidad presupuestaria. Equilibrio en el gasto.
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