Teoria de les Institucions Polítiques (Apunts) (2017)

Apunte Catalán
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Ciencias políticas y de la Administración - 3º curso
Asignatura Teoria de les Institucions Polítiques
Año del apunte 2017
Páginas 66
Fecha de subida 03/07/2017
Descargas 2
Subido por

Vista previa del texto

TEORIA DE LES INSTITUCIONS POLÍTIQUES Ciències Polítiques i de l'Administració – 3r Curs, trimestre 3 Universitat Pompeu Fabra Eva Rodríguez López Juny, 2017 Professor: Jacint Jordana Les institucions polítiques representen una de les grans solucions als problemes de l’acció col·lectiva per impulsar la coordinació i la cooperació entre els individus, i pel que fa al àmbit públic, facilitar també la producció de bens públics. Per aquest motiu, és molt important entendre com sorgeixen les institucions polítiques, quines són les condicions per a la seva estabilitat, com es transformen, i quins són els efectes agregats que generen, tant en termes de rendiment, com d’eficàcia, equitat i eficiència social. Durant les dècades recents, la ciència política ha desenvolupat nombroses teories sobre les institucions polítiques amb voluntat explicativa, que van més enllà de les perspectives tradicionals de caràcter fonamentalment descriptiu i classificador. A través del diàleg amb diverses ciències socials, especialment l’economia, la sociologia, i en certa mesura també la psicologia cognitiva, han sorgit noves perspectives teòriques sobre les institucions polítiques.
Aquesta assignatura es concentra en presentar diverses explicacions sobre el paper de les institucions polítiques, i a revisar posteriorment la seva aplicació en alguns àmbits significatius de la ciència política: la figura de l’Estat i la seva evolució històrica, els mecanismes de presa de decisió a les democràcies, la rellevància de les institucions pel desenvolupament econòmic, o l’articulació del territori com a comunitat política de caràcter multi-nivell.
CONTINGUTS I ESTRUCTURA • • • • • Tema 1. Per què serveixen les institucions? Aproximacions a l’estudi de les institucions polítiques Tema 2. Institucions polítiques i articulació del territori Tema 3. El desenvolupament de les institucions estatals i la democràcia Tema 4. Democràcia i mecanismes de delegació institucional Tema 5. Institucions polítiques i de desenvolupament Un primer bloc estarà dedicat a revisar els fonaments conceptuals de les diverses aproximacions teòriques a les institucions polítiques, presents actualment en els debats acadèmics. En aquest marc, els enfocaments més destacats són els que deriven del comportament racional dels individus, d’una banda, i les perspectives de caràcter històric i sociològic, que consideren especialment factors agregats dins de les seves explicacions, d’altra banda (tema 1). Un segon bloc està centrat en analitzar el desenvolupament de les institucions estatals i les diferents formes d’autoritat política en l’articulació del territori, i especialment en la varietat de les institucions polítiques en els règims democràtics. L’objectiu és identificar i valorar els problemes que han d’afrontar les democràcies en la presa col·lectiva de decisions i plantejar el repte d’explicar la diversitat de solucions institucionals els esmentats problemes (temes 2-3). Finalment, un tercer bloc dels continguts es concentra en l’estudi d’algunes formes institucionals més específiques en l’àmbit de la política. L’objectiu en aquest cas és discutir l’aplicació de les teories sobre les institucions polítiques examinades prèviament en algunes temàtiques específiques, com els mecanismes de delegació i en el cas dels bancs centrals i les agències reguladores, o el paper del disseny de noves institucions polítiques en les polítiques de desenvolupament (temes 4-5).
AVALUACIÓ Es combinarà l’avaluació continuada amb l’avaluació final. La nota del curs es calcularà a partir de tres formes d’avaluació: - Avaluació continuada (20% de la nota final). Realització d’exercicis escrits, tests, participació acadèmica activa i exposicions orals durant les sessions teòriques de l’assignatura, si s’escau, amb un valor conjunt del 20% de la nota final - Avaluació seminaris (30% de la nota final). Els alumnes hauran de participar en un debat i realitzar un assaig breu sobre aspectes concrets del programa de l’assignatura, en el marc dels seminaris. La valoració del debat i l’assaig així com de la participació als seminaris tindrà un valor del 30% a la nota final. Per a superar l’avaluació d’aquesta part, s’haurà de presentar el treball sol·licitat i participar en un debat en alguna de les dues sessions de seminaris - Avaluació prova final (50% de la nota final). Els alumnes hauran de superar una prova final escrita, en la qual hauran de demostrar haver adquirit els coneixements bàsics de l’assignatura, capacitat d’anàlisi i raonament crític. La nota mínima per a poder fer mitjana amb la nota de l’avaluació continuada és un 4. L’examen tindrà preguntes sobre el temari de tot el curs i incorporarà tant la matèria considerada a les classes magistrals com els casos utilitzats en els seminaris La recuperació de l’assignatura serà en dues parts, la corresponent a la realització de pràctiques i la de l’avaluació de coneixement teòric, amb un 50% per la part pràctica, i un 50% per la part teòrica. Els estudiants suspesos hauran de recuperar només la part que no hagin superat. Podran concórrer al procés de recuperació tots els estudiants que, havent participat a més de la meitat de les activitats d’avaluació continuada i havent-se presentat a l’examen final de l’assignatura, hagin obtingut la qualificació de suspens de l’assignatura corresponent en l’avaluació trimestral.
METODOLOGIA L’assignatura s’imparteix en un format presencial, amb onze sessions de dues hores de classe magistral, i dos seminaris de dues hores. A les classes magistrals es presentaran els continguts conceptuals de cada tema, atorgant una visió àmplia de la literatura, els enfocaments teòrics i la seva aplicació empírica.
Als seminaris es discutirà l’aplicació de temes de l’assignatura sobre qüestions de rellevància i interès actual.
Els estudiants hauran d’obtenir el material de treball per a cada classe a l’Aula Global.
D’altra banda, hi ha dos tipus de lectures: obligatòries i recomanades. Les lectures obligatòries, tal i com el nom indica són de caire obligatori i estan disponibles a l’Aula Global. La majoria de lectures recomanades, sempre que els drets d’autor ho permetin, es penjaran a l’Aula Global. La llista no és exhaustiva i es recomana la iniciativa dels estudiants per trobar altres lectures rellevants.
TEMA 1.1. PER QUÈ SERVEIXEN LES INSTITUCIONS? APROXIMACIONS A L’ESTUDI DE LES INSTITUCIONS POLÍTIQUES La idea d’institució política ha estat enormement utilitzada en els discursos polítics al llarg dels segles, per la qual cosa Ngram Viewer va realitzar un parell de gràfics que ho evidencien, de tal manera que aquests mostren la concurrència d’una paraula o frase dins d’un gran corpus de llibres d’important rellevància al llarg dels anys que s’han publicat.
Ambdós gràfics evidencien que durant el segle XIX s’utilitzava més el terme institució política més pas que ciència política, però conforme passa el temps i amb la institucionalització dels estudis en ciència política, el terme ha començat tímidament a estendre’s al llarg de la segona meitat d’aquest segle. Aquest fet doncs, va popularitzar els estudis mentre que el concepte d’institució política, actualment és un terme molt utilitzat i un concepte central en l’anàlisi i estudi/pràctica de la política.
1. Els múltiples significats del concepte El concepte d’institució política és un concepte que té una gran varietat d’accepcions i interpretacions, atès que no existeix una definició comunament acceptada per un grup d’experts i acadèmics que treballin en termes de ciència política. Per això, hi ha una gran diversitat, fet que fa que es generin moltes conclusions al respecte. No es trobarà una única definició perfecta i idealitzada d’allò que és una institució política, ja que cadascuna de les tres visions bàsiques (enfocaments sociològic, històric i d’elecció racional) presenten idees diferents del concepte. És doncs, una realitat l’existència de la pluralitat en aquest concepte però hi ha un element comú en la percepció d’aquest que ens fa identificar que allò del que estem parlant es tracta d’una cosa similar. Per tant, és un concepte que es troba vinculat a les diferents teories que analitzen les institucions.
Al llarg del temps hi ha hagut visions diferents, ja que hi ha hagut definicions molt descriptives (és a dir, descriure institució com a “parlament”) on els aspectes fàctics han generat un consens. Hi ha hagut tota una evolució teòrica en l’estudi de les institucions que ha anat cada cop cap a teories més sofisticades i complexes amb el pas del temps. Per tant, s’ha passat de definicions descriptives a anar més enllà d’aquesta primera imatge. També, de les institucions polítiques no només en parlen els politòlegs, sinó moltes altres ciències socials, com ara bé estudis d’economia que analitzen les institucions polítiques en termes de creixement econòmic, d’inflació, de corrupció... però també des de la sociologia i l’antropologia, com ara bé un terreny d’estudi molt poblat. De totes maneres, els tres grans enfocaments cobreixen més enllà de la ciència política i permeten entendre la diversitat d’aproximacions, incloent estudis que es facin des de l’economia, sociologia i antropologia.
En definitiva, el concepte “institució” és un dels més antics i més utilitzats en el pensament social, i segueix essent àmpliament emprat. Els seus significats han anat canviant all llarg del temps, sense desaparèixer l’ús anterior; i com a conseqüència, la paraula institució té avui múltiples significats, vinculats a diferents perspectives i tradicions analítiques. Per això, des de l’economia, la ciència política i la sociologia s’han elaborat contribucions rellevants, des de finals del segle XIX fins a primers del segle XXI.
2. Explicar “les institucions” versus explicar “amb les institucions” Una primera distinció important a considerar (per començar a situar-se) és la diferència entre explicar les institucions o explicar amb les institucions. Podem trobar dos tipus de teories on apareixen institucions polítiques: unes on volen explicar les institucions (per què un país té una institució, per què una institució genera desigualtat, per què alguns sistemes electorals permeten més implicació dels grups d’interessos...) on es pretén explicar aquesta única variable depenent i on es necessiten altres variables per donar resposta a per què la institució en qüestió és d’una manera o d’una altra, on l’objectiu és buscar una explicació per a donar resposta. D’altra banda, les que volen explicar amb les institucions, el que fan és explicar coses (el creixement econòmic, per exemple) a partir de les institucions enteses com a variable independent. Això, porta a explicar un determinat resultat polític, electoral, econòmic, social... on s’entenen per explicar resultats que són outputs de diferent tipus que els anteriors.
Normalment, des de l’àmbit de l’economia és habitual explicar segons la segona forma (institucions per explicar resultats econòmics), mentre que des de la visió política es pretén explicar a partir de la primera forma. Per això, des de la ciència política és més normal construir teories per explicar els resultats institucionals, mentre que a vegades es dóna interès per explicar-ho segons l’altra manera. És important doncs, que sempre que llegim alguna cosa fer-nos la pregunta: s’expliquen les institucions o altres coses amb elles? En aquesta assignatura, s’utilitzarà fonamentalment la primera metodologia (buscar teories per explicar les institucions) i al darrer tema, la segona.
- - EXPLICAR LES INSTITUCIONS Vol dir considerar aquestes com la variable depenent en la nostra anàlisi Podem explicar l’origen, l’estabilitat o el canvi de les institucions en una comunitat política Podem generar respostes teòriques - - EXPLICAR AMB LES INSTITUCIONS Vol dir considerar aquestes com una variable independent en l’anàlisi Podem voler explicar com una determinada institució (o conjunt d’aquestes) té una influència en un determinat resultat (impacte en una variable dependent) Les institucions poden contribuir a explicar resultats polítics, econòmics, socials, etc.
3. Institucions polítiques i organitzacions La diferència entre institucions i organitzacions és un tema que moltes vegades genera confusió. Les diferents teories poden tenir visions diferents sobre aquesta distinció però òbviament cada perspectiva teòrica tindrà els seus arguments i distinció més afinada. Per això, es tracta d’una confusió habitual o d’una coincidència? Depenent de la definició, es pot distingir si hom considera la funció institucional separadament de l’estructura organitzativa.
• • • • Un Parlament és un tipus d’institució política, que té una organització específica per el seu funcionament. És una institució en el sentit que pren decisions de forma regular i està d’acord amb unes regles i uns principis; però té una organització que no és necessàriament una institució (edifici, manteniment, estructura de gestió, estructura organitzativa...) que dóna suport al parlament. La interacció entre els empleats i els parlamentaris és important. La institució com a tal, és el sistema que fa que els parlamentaris facin la seva feina (debats i altres activitats que formen part de l’essència de la seva tasca) Un partit polític és una organització política, que té un comportament pautat per les institucions polítiques, i que pot tenir com objectiu el seu canvi. Dins de les teories dominants de la ciència política un partit polític no és una institució (sempre es pot discutir). És per tant, una organització política que té una estructura política de comandament, i té l’objectiu d’obtenir el poder polític mitjançant eleccions. Per tant, és una organització amb una finalitat clara. De manera intuïtiva diem que una institució es una cosa permanent en el temps però no és la més encertada (lògica de que hi hagi uns patrons reglats de com prendre les decisions, on es tracta més d’una adjectivació més que d’una descripció) ja que comentem un error d’utilització lèxica. Des de l’institucionalisme sociològic (visió més àmplia) potser si que ens diu que té regles institucionals enteses com a regles internes del partit, però això ja ho veurem al pròxim tema Una regla electoral és un component d’una institució política (el sistema electoral). Per això, al contrari que un partit polític, es considera com a institució per totes les diferents tradicions o perspectives teòriques. És creïble, es prenen decisions i serveixen per escollir parlamentaris, és obligada a complir... tot un conjunt de característiques que són atribuïbles a una institució. No obstant, no té una organització pròpia que la gestioni, com és el cas d’Espanya, però en altres països no és així. A Mèxic, tenen el Instituto Federal Electoral, que és una organització pública que gestiona les regles electorals, i pretén evitar el frau electoral Un sindicat és una organització social que actua en l’àmbit de les institucions del mercat de treball, contribuint a la seva estabilitat i ocasionalment, al seu canvi. Són entesos com una organització político-econòmica, però tot i que formen part d’un conjunt institucional, estan inserts en una estructura institucional molt articulada. En aquest sentit, els sindicats són un actor central en aquestes lògiques de negociació o d’acords on es basen en regles escrites i no escrites 4. Distinció entre regla i norma Des de l’institucionalisme sociològic, la corrupció es considera com a tal, perquè s’entén que en certes societats hi ha pautes reglades que tothom accepta, que ja es poden predir i com son tan regulars i estables, se li anomena institució (social). Quan s’afirma que “la corrupció s’ha institucionalitzat”, vol dir que és tan freqüent, que forma part del dia a dia i tothom ho accepta.
D’altra banda, la distinció entre normes i regles genera molta polèmica, ja que són dos dels termes que més s’utilitzen en les ciències socials. Es pot dir que les dues tenen la capacitat de pensar en coses que marquen el comportament (es parla sempre del mateix) però la diferència més acceptada és que les regles normalment tenen un comportament d’incentius i sancions (vinculades a un element extern), on si es fa o no es fa una acció hi haurà un premi o un càstig. La idea de norma, no té res a veure amb el tema jurídic ja que estem parlant des del pensament politològic, i es troba dirigida als aspectes interioritzats (seguim un comportament perquè el tenim assumit o incorporat dins del nostre sistema de creences) i per tant, no és necessari que hi hagi elements externs de penalització o premi. No obstant, aquí trobem moltes barreges d’aquests dos conceptes i de les seves definicions, però una primera distinció pot ser útil per avançar.
5. Offe (2006): conceptualització sobre institucions polítiques i poder social “Institutions define the rules of the political game and as such they define who can play and how they play... institutions can shape who wins and who loses” (Offe, 2006, citant Steinmo) Offe (2006) parla més de regles, on aquestes en el joc polític defineixen qui juga i qui no juga, i com es juga al joc polític. Les regles institucionals tenen una importància molt gran per definir quin tipus de sistema de partits hi ha, així com quin tipus de presa de decisions es considera. Implica que la neutralitat institucional no existeix, ja que sempre les regles acaben formant estructures o jocs, on a alguns actors no els convé. Per això, es diu que la neutralitat absoluta és complicada d’assolir perquè sempre hi ha interessos i certs actors que veuen elements institucionals que els donen avantatges o no. Que existeixin regles institucionals pot dur a conflictes de poder o de confluència de grups socials o econòmics, que han tingut alguna cosa a veure amb la creació o transformació d’aquestes regles. També, a vegades les institucions canvien no només pels beneficis econòmics o pels beneficis cap a un determinat grup; sinó que es creen o es reformen institucions en base a idees de com s’entén la comunitat política (imaginada). Finalment, les institucions no són persones sinó que són anònimes (no tenen autors ni propietaris) ja que deriven d’acords col·lectius, que comporten la generació d’avantatges i desavantatges però sempre són de caràcter anònim i s’apliquen al conjunt de la comunitat de referència.
En definitiva: - Considera les institucions com a sistemes de regles que s’apliquen al comportament dels actors Els (des)equilibris del poder social expliquen l’origen i el canvi de les institucions, més que els objectius racionals que es proclamen Les institucions venen acompanyades de teories implícites sobre la comunitat política Les institucions són anònimes, o en tot cas col·lectives, no tenen autoria (per exemple, el parlament, la constitució... són institucions en forma genèrica i no són realitats concretes) 6. Les comunitats polítiques. Les institucions polítiques com a regles per a decisions col·lectives Aquestes teories sobre les institucions van començar a prendre força a partir dels anys 70-80, ja que una sèrie d’autors van ser els que van posar els fonaments (no vol dir que abans no n’hi hagués), i van començar a ser acceptades per la ciència política. Aquestes, incorporen un element molt important, ja que accepten la realitat política com un iceberg, on hi ha una petita part visible i una gran part que no es veu (les institucions informals, que també tenen un seguiment molt acceptat i compartit) ja que no està escrit.
Aquestes noves teories, des de diferents concepcions teòriques, van assumir que s’havia d’incorporar tot el món de les institucions formals, fet que va desencadenar en una revolució. En definitiva, aquesta assignatura estableix un cert paral·lelisme amb TAC, ja que les institucions són enteses com a regles front a les dificultats de la decisió col·lectiva. A TIP es dóna per suposat que ja hi ha institucions que solucionen els problemes d’acció col·lectiva, on tot i així ens plantegem certes preguntes.
Pel que fa a les comunitats polítiques - - - La política es omnipresent a les societats humanes; podem observar comunitats polítiques en molts àmbits diferents, apart dels exemples més habituals (per exemple, l’Estat-nació) o Clans, empreses, universitats, organitzacions d’àmbit privat (sindicats, ONG, esglésies, etc.) En una comunitat política, els participants es reserven la dominació ordenada d’un àmbit delimitat, de forma permanent o temporal, incloent si cal l’ús coercitiu de la força (Max Weber) o L’ordenació de la dominació s’articula a través de normes i regles, formals o informals, estables o inestables, acceptades o discutides, però on s’inclou un mecanisme de coacció (centralitzat o descentralitzat) Les comunitats polítiques s’ocupen de coses diferents a la producció econòmica i serveis comuns, però es poden solapar amb aquestes activitats en moltes ocasions o Podem identificar de forma abstracta com s’estableix la dominació en diferents tipus de comunitats polítiques per generar teories que en permetin analitzar i explicar millor les variacions existents Les institucions com a regles front a les dificultats de decisió col·lectiva - Les institucions polítiques faciliten la producció de béns públics en tota mena d’entorns (comunitats polítiques territorials o sectorials) L’Estat com a comunitat política complexa, amb un conjunt d’institucions polítiques que tenen la capacitat de dominar les accions dels individus que són presents al seu àmbit territorial La comunitat internacional com un espai anàrquic on les institucions supranacionals representen iniciatives de cooperació i producció de béns públics globals TEMA 1.2. ELS TRES INSTITUCIONALISMES: SOCIOLÒGIC, HISTÒRIC I ELECCIÓ RACIONAL A la Ciència Política no hi ha una teoria o un corpus unificat, sinó que es dialoga, es debat i es discuteixen els diferents assumptes. Existeix doncs, una diversitat teòrica ja que existeixen diferents aproximacions d’allò que volem estudiar. Seguint aquesta línia argumentaria, no s’entén la Ciència Política sense les institucions polítiques ja que hi ha grups, interessos i moviments que fan possible aquesta vinculació.
1. Els institucionalismes clàssics L’estudi clàssic de les institucions era molt descriptiu i orientat a identificar les figures institucionals per a poder-les comparar entre els diferents països, de forma que no hi havia una gran profunditat d’anàlisi en torn als problemes reals de les institucions. No obstant, sí que hi havia orientacions per part de la Ciència Política abans de la renovació que es produeix als anys setanta. D’aquesta forma, les aproximacions institucionals clàssiques entenen les institucions polítiques en termes estrictament formal-legals:  La idea central es que les institucions polítiques estableixen les regles del “joc polític”  Les institucions formals determinen els resultats i el funcionament de la política, influeixen en les polítiques públiques i defineixen l’escenari internacional Rhodes (2008) realitzà un estudi de les tradicions que van dominar la Ciència Política des del segle XIX fins els setanta del segle XX. Així, presenta les tradicions que van estar presents fins que va sorgir la nova manera d’estudiar la política, fet que va fer canviar la forma d’entendre les institucions. En aquest sentit, l’autor estableix una classificació que mostra quatre grans tradicions: • • • • Moderna-empiricista: l’evolució del vell institucionalisme al nou institucionalisme (comparació, mesura i generalització) amb molta diversitat d’enfocaments. És la forma empírica i observacional d’entendre les institucions, que entén els grans temes de la Ciència Política des d’una perspectiva clàssica. És la base a partir de la qual a partir dels anys vuitanta sorgeix una perspectiva més teòrica És una visió molt habitual als EEUU però també és freqüent en alguns països europeus com Alemanya i Anglaterra, que tenen preocupacions empíriques molt fortes Formal-legal: l’estudi de l’evolució històrica de les institucions formals i les seves idees implícites, on el funcionament de la democràcia és la variable depenent. Prové del dret i de les lleis que defineixen explícitament les institucions. El que fa és entrar en termes de funcionament o de les idees que recullen les teories polítiques amb rerefons legal, tipus de poder, etc.
Idealista: les institucions expressen idees d’autoritat política, comuniquen i transmeten valors. És una perspectiva pensada des del pensament de la teoria política, preocupant-se pels temes de l’autoritat, estructura de poder, sobirania, etc., és a dir, conceptes centrals que articulen les institucions Socialista: selectivitat estratègica de les institucions, poder estructural via institucions. Mostra com les institucions són un reflex de les polítiques de govern que existeixen a una societat on s’evidencien les lluites de classe, els mecanismes de les elits per controlar la societat, les diferències entre el poder econòmic i el poder social, etc. Explica per què passa el que passa i de quina manera les estructures de poder i econòmiques acaben concentrant-se en unes institucions que fan que aquestes diferències es reprodueixin no per la força bruta sinó per les institucions que les fan estables 2. Les orientacions neo-institucionalistes a la Ciència Política Partint de la distinció clàssica proposada per Hall i Taylor (1996), els tres institucionalismes sorgeixen als anys 70-80 i a començaments dels 90 del segle XX. És en aquesta època perquè els grans analistes ho comencen a reconèixer d’una forma molt clara i es comencen a publicar una sèrie de llibres i articles que donen per assentada l’existència d’aquestes corrents: • • • Institucionalisme de l’elecció racional Institucionalisme històric Institucionalisme sociològic De fet, hi ha altres classificacions més detallades com la de Guy Peters (1999) o de més simples com la de Keohane (1988) que es produeixen en períodes posteriors o anteriors a la de Hall i Taylor. També, és una època en la que es publiquen diferents articles que superen les tradicions clàssiques de les institucions (punt 1) i aprofundeixen en el sentit que travessen tots els nous institucionalismes fent referència a un marc clar de distinció i diferenciació amb els antics institucionalismes. D’aquesta forma, quins serien aquests elements comuns que tenen els nous institucionalismes que fan que sigui com un salt científic el que es produeix als anys 70-80 respecte amb el que hi havia abans?  Totes coincideixen en reconèixer el paper clau de les institucions per l’anàlisi política, però discrepen en nombrosos aspectes metodològics i conceptuals. De fet, es dóna la coincidència amb tots els nous institucionalismes cap a un element empíric, de forma que s’han d’estudiar de forma empírica en comptes de normativa, en el sentit que cal estudiar i analitzar el seu funcionament  Existència de mètodes d’investigació. Hi ha un creixement a les ciències socials que es va popularitzant en aquests anys i que s’aplica a l’estudi de les institucions, en forma d’estudis quantitatius (estadístiques, bases de dades amb moltes variables, ús de programes d’ordinador per fer variacions i operacions aplicades a l’estudi de les institucions...) i estudis qualitatius (participació, anàlisi de revistes, plantejaments d’anàlisi organitzacional...)  La manera d’entendre les institucions va més enllà de la part formal o visible que entenem com a institució (norma escrita, constitució, llei, costum visible...) sinó que es té una visió molt més àmplia.
Així doncs, les institucions es comencen a entendre com un iceberg, on la part que no es veu i que és molt més gran són les institucions informals, fet que a les tradicions clàssiques no s’estudiava ni s’analitzava i en aquest punt passa a ser un element central. Les institucions informals son regles que no estan escrites i es comencen a considerar com a institucions i passen a ser objecte d’estudi (no només els textos legals, sinó tot allò que està passant a la pràctica). Aquestes, en la mesura que son regles informals i que són constants i persistents (tot i que no eternes, també poden canviar) i tenen una continuïtat en el temps, es passen a considerar institucions i són importants d’estudiar conjuntament amb les institucions formals que s’havien pres fins al moment. La corrupció per exemple, s’entén com una institució informal. El nou institucionalisme doncs, estudia totes aquestes pràctiques que tenen una continuïtat en el procés polític, pel que es dóna una visió molt més àmplia que a l’institucionalisme clàssic, que era més aferrat a les estructures institucionals. D’aquesta forma, les institucions informals es converteixen en l’element més revolucionari en l’estudi de les institucions 3. L’institucionalisme de l’elecció racional L’institucionalisme de l’elecció racional va lligat amb el pensament econòmic a la Ciència Política i sorgeix de l’estudi de la política nord-americana, però s’estén a l’estudi de la política comparada, les relacions internacionals i les polítiques públiques. Pel que fa al seu lligam amb el pensament econòmic, aquest recull la influència d’alguns desenvolupaments teòrics a l’economia, com ho són els “costos de transacció” de Williamson, o les teories d’agent-principal i delegació. En aquest sentit, el punt de partida és l’individu, de forma que necessitem agents que tinguin la capacitat de formular preferències (plantejar interessos i ordenar-los) entorn a les accions per tal de produir millors resultats, seguint una lògica racional, on la idea d’institució va lligada amb la idea d’equilibri o regla que (vinculat amb la teoria de jocs) indica que hi ha una situació estable on ningú té incentius per modificar el seu comportament. Una institució és doncs, una cosa estable que serveix per predir i per simplificar-nos la nostra vida de manera que ens dona una pauta de com s’han de fer les coses, com ens hem de comportar... per tal de no haver d’estar pensant tota l’estona com es fan les coses, sinó que hi ha una institució que ens guia. Aquesta idea, planteja que hi ha una convergència de perspectives als individus que fan que tinguin unes preferències, definida per una raó. Una norma doncs, que fa que els individus no tinguin motius per retirar-se, sinó que segueixin aquesta norma.
Això, s’evidencia amb exemples de teoria de jocs. Si agafem l’exemple del dilema del presoner implícitament existeix una institució (si traeixes tens premi) que genera estabilitat en el procés. No obstant, aquesta institució es podria canviar però aquí el que fem és definir la institució com el mecanisme que fa la relació entre les preferències i el resultat, ja que quan s’estudien les institucions des de la perspectiva econòmica es fa segons aquest tipus d’institucionalisme. Quines regles són més estables (que generen més estabilitat en els resultats)? Aquí sempre estem pensant que les regles generen equilibri, són les institucions que busquem. D’altra banda, en termes d’acció col·lectiva costa més de veure el tema de les regles i hi ha una certa complementarietat.
Aquest anàlisi doncs, es pot complicar molt, però cal comentar la lectura d’Ostrom (obligatòria).
Aquest, estableix un punt intermedi entre les institucions polítiques i l’acció col·lectiva , de forma que li interessen no tant les regles que venen donades de fora, sinó que li interessa analitzar com funcionen les regles que són auto-generades per les comunitats. Això és, perquè les comunitats a vegades són capaces de generar regles més eficaces que aquelles que venen donades de forma externa. També, proposa exemples, problemes i casos, i fa una gramàtica de les regles, on desenvolupa força tot aquest anàlisi. És molt interessant perquè l’autor es troba en un punt intermedi entre l’anàlisi de les institucions i l’individu, on estudia com aquestes institucions són adoptades per les comunitats per tal de vetllar per la seva pròpia sostenibilitat.
 Actors amb preferències fixades, acció instrumental, càlcul estratègic, objectius, regles clares i conegudes pels actors o Teories sistemàtiques, conceptes generalitzables, models de comportament amb capacitat de predicció, models d’home i de la racionalitat força bàsics o Anàlisi de la informació disponible per modelitzar la interacció estratègica entre actors, identificant les regles del joc com institucions (teoria de jocs)  Les institucions com a solució als problemes de l’acció col·lectiva o Implica buscar explicacions sobre l’emergència de les institucions, així com del paper de les institucions per explicar la producció de béns públics o Perill d’explicacions funcionalistes i/o excessivament intencionals  Cas del joc del dilema del presoner i regles institucionals o Segons les regles establertes, hi ha un dilema efectiu o no (recompensa per la traïció), més o menys intens. En alguns països, el dilema no existeix, ja que no hi ha recompensa a la traïció o Les regles defineixen les alternatives d’acció, i sovint defineixen els beneficis i costos de cada resultat; si està regulat formal o informalment 4. L’institucionalisme històric L’institucionalisme històric no té una unitat tan clara com l’elecció racional (comportament, interès dels individus per construir el concepte d’institució) sinó que hi ha uns quants conceptes que caracteritzen aquest institucionalisme. Per tant, el que sí que sustenta aquest institucionalisme és la intenció d’estudiar els casos d’una forma empírica, amb tècniques precises i de forma molt més àmplia. També, aquest va més enllà de l’estudi de les institucions polítiques convencionals (parlament, govern...) ja que s’estén molt en termes de política comparada i en termes de polítiques públiques, on alguns exemples serien buscar les arrels de l’evolució organitzativa, esbrinar com s’han organitzat fins el moment, per què dins d’Espanya en algunes Comunitats Autònomes hi ha relacions colaboratives i d’altres més cooperatives, etc. que busca el procés de les institucions no només legals. És doncs, un procés cooperatiu molt preocupat per l’evolució institucional. No té grans teories a l’abast i utilitza tota una sèrie de conceptes que es fan servir a les explicacions.
Una idea molt habitual en aquest tipus d’institucionalisme és que les institucions es cristal·litzen i representen les diferències d’interessos o conflictes d’interessos que han passat en algun moment del temps i que s’han transformat en una regla institucional. Les institucions no són neutres sinó que es reprodueixen pels conflictes d’interessos de forma que sorgeixen institucions que arrelen aquesta cristal·lització. Una cosa que sí que té aquest institucionalisme, és que en moltes ocasions compara nacions i per tant es basa molt en la perspectiva comparada, on la idea és sempre trobar (Thelen) un element explicatiu clau. En resum, l’institucionalisme històric és:  Evolució teòrica dins de la ciència política, com a reacció a les teories estructural-funcionalistes dominants als anys seixanta i setanta. És una perspectiva força inductiva, a la recerca d’explicacions basades en dinàmiques temporals, històriques, que mostrin regularitats i mecanismes temporals  El seu argument central sosté que les institucions polítiques estructuren al llarg del temps el comportament col·lectiu i el conflicte entre grups dins la societat, privilegiant alguns interessos i descartant-ne altres o Les institucions són considerades procediments i regles formals o informals, rutines i convencions que articulen les relacions entre actors o Focus en les institucions polítiques nacionals, estenent-se de les normes formal-legals fins a les reaccions rutinàries entre organitzacions polítiques i socials (sindicats/empresaris), de forma que aquest institucionalisme és eclèctic Esther Thelen, al seu article sosté algunes idees clau o conceptes de l’institucionalisme històric.
Aquestes són les següents: • • • Les institucions articulen relacions amb les idees i creences dels actors sobre la realitat política, social i econòmica o Les idees influeixen també en el comportament dels individus a curt termini, i poden impulsar canvis institucionals a mig termini o Si les idees es transformen i s’estenen entre la població, el canvi institucional pot ser més fàcil Desenvolupament institucional: idea del path-dependence o Les institucions tenen dinàmiques força persistents en el temps, al marge de la seva eficàcia ja que el pas del temps suposa un element força important i ens indica que les institucions no són neutres, fet que afecta en la seva capacitat. És per tant, una explicació basada en l’adaptació o Una vegada la institució està establerta, els actors ajusten les seves estratègies de forma que reforcen la “lògica” del sistema. Així, els incentius existents en les institucions contribueixen a mantenir les relacions de poder existents Les institucions també poden canviar o Entendre quan un canvi institucional és possible, requereix també una anàlisis detallada dels mecanismes que fa possible l’estabilitat institucional, a través de les seves formes de reproducció i feedback institucional al llarg del temps o Emergència d’idees i nous marcs conceptuals D’altra banda, Paul Pierson (2000) al seu article Increasing returns, path-dependence and the study of polítics, parla de: • • Quines condicions porten al path-dependence? o Diferències entre el món de l’economia i el de la política o Sota condicions que porten al PD, els efectes poden ser diferents segons el moment d’ocurrència, de forma que la seqüència importa o Petites ocurrències poden portar grans conseqüències a llarg termini Teoria dels Increasing Returns o No predictibilitat, inflexibilitat, inevitable, potencial ineficiència o Costos fixes, efecte aprenentatge, efecte coordinació, expectatives adaptatives 5. L’institucionalisme sociològic Aquest tercer institucionalisme, l’institucionalisme sociològic és un altre món en comparació als dos presentats fins ara. Partint de la idea de que la influència en la ciència política ve de la sociologia i de l’antropologia, on l’estudi de les institucions és històric i molt tradicional, aquest fa un especial èmfasi en les institucions socials. Ens presenta la idea que les normes estan a tot arreu de la vida política i social (poden ser formals i informals, i poden ser derivades de la pròpia dinàmica de les col·lectivitats i dels grups) i que poden influir. Des d’aquí, es pot estudiar com les elits tenen les seves normes de comportament i veure com poden fusionar-se o no de forma que tenen diferents institucions dins d’una comunitat política. D’entre les idees sociològiques més importants que s’han adaptat en l’institucionalisme sociològic, és el concepte d’allò que és “més apropiat”, que s’ha adoptat en l’estudi dels fenòmens polítics i de les institucions, que és la lògica d’allò apropiat. Aquest, es refereix a que les normes informals dins de les organitzacions polítiques moltes vegades tenen una dimensió d’allò correcte i apropiat, són normes lleugeres que tenen penalitzacions lleugeres. Normes no escrites que són força compartides, que tenen al darrere lògiques ben definides que s’estudien. Una idea bastant central en l’anàlisi de les institucions polítiques des de l’institucionalisme sociològic.
 Molt vinculat als estudis d’organitzacions i els seus elements culturals, cognitius i estructurals  Trenca la distinció clàssica entre “racionalitat” i “cultura” com aproximacions oposades al comportament humà  Defineix les institucions més àmpliament que els altres institucionalismes, per incloure també sistemes simbòlics i marcs cognitius que aporten als individus “esquemes de significat” per guiar les seves accions Marx i Olsen, al seu article Institutionalism: Organizational factors in political life, presenten una síntesi dels factors que afecten als resultats polítics. El concepte de cerimònia es refereix a quan una institució simbòlica ajuda a estructurar la vida política, es defineixen pautes de comportament i rituals de la vida política. Per tant, ens presenten un enfocament molt antropològic que s’aplica a la configuració dels models d’estat, que va més enllà de la visió pràctica, efectiva o funcional que ajuda a reforçar la seva capacitat de sobirania, i ens presenten una construcció d’una supra-institució, així com arguments habituals que podem trobar al respecte.
• • Els factors organitzatius i institucionals afecten als resultats polítics o Combinacions polítiques i l’atzar dels resultats o Experiència i aprenentatge institucional o Cub d’escombraries (drets d’accés) L’ordre polític: les estructures institucionals ordenen el món polític/la vida política o Ordres: històric, temporal, endogen, demogràfic, simbòlic o Cerimònies i rituals a la vida política Anant més enllà, l’institucionalisme sociològic es basa en el significat com a principi bàsic. Per tant, pren rellevància la lògica del que és correcte socialment (logic of social appropiriateness) que pretén explicar el predomini d’alguns patrons institucionals (i no altres), com a font d’autoritat cultural, que sorgeix de dinàmiques d’interacció social i discussió entre actors. També, l’institucionalisme sociològic té influències d’idees provinents de la psicologia cognitiva, estudis culturals i la fenomenologia. En definitiva, estableix una construcció social de patrons comuns de significat és a l’arrel del comportament institucionalitzat.
Per acabar, en forma de resum dels tres institucionalismes, es pren el quadre de Scott, el qual sistematitza les institucions en tres categories: regles, normes i el que ell anomena el “marc cognitiu” (en tots els nivells poden ser formals i informals). D’aquesta forma:  El nivell regulatiu inclou aquells elements que tenen un grau més intens de formalització i que s’imposa de forma externa en una comunitat per a que sigui seguida (regles, lleis, sancions)  El nivell normatiu inclou totes aquelles institucions que emergeixen i que són interioritzades per una comunitat, és a dir, són assumides per quelcom que és generat pels propis individus (reconeixement, acreditació)  El nivell cognitiu (o marc) inclou totes aquelles formes de comportament repetitiu on des del punt de vista de l’institucionalisme sociològic incorporaríem en la nostra conducta diària (creences compartides, lògiques d’acció comunes) El quadre de Scott que apareix a continuació doncs, mostra els diferents nivells ja explicats on, des de dreta a esquerra es classifiquen de menys a més elaborats. A les files d’aquest, trobem els aspectes a considerar en cadascun dels tres institucionalismes. En aquest doncs, les institucions operen a múltiples nivells, des del sistema mundial i les relacions entre estat, fins a les relacions interpersonals a l’àmbitprivat, al marge del seu grau de formalització.
TEMA 2.1. INSTITUCIONS I TERRITORI: L’ORIGEN DE LES UNIONS POLÍTIQUES El federalisme l’entenem com una institució, un conjunt de regles que afecten a un estat i que implica qüestions de com aquest s’organitza. En aquest sentit, els membres d’una comunitat estan disposats a acceptar-les, i com a tal es pot entendre com a institució. Per tant, és possible establir un lligam entre aquest concepte i l’institucionalisme, de forma que les regles que proposa el federalisme són acceptades.
A la present unitat, ens centrarem en l’origen de les federacions, i esbrinarem què és allò que les manté estables. Les dues teories que veurem seran les de Riker i la de Ziblatt. El primer, suposa la racionalitat en el comportament dels individus per a construir interpretacions pel que fa a l’aparició de les institucions, és a dir, una idea basada en l’interès propi (no només dels individus, sinó també dels Estats) per formar una federació on, extrapola la idea del home egoista als Estats en tant que són ens complexes capaços de prendre decisions raonables. Com a contraposició d’aquesta primera proposta, trobem la segona, la qual busca uns elements explicatius que no estan basats en la idea d’interès propi, sinó en elements de caràcter estructural, així com el pes històric de les institucions que existien prèviament. En aquest sentit, l’article obligatori d’aquesta unitat (Ziblatt), compara el seu argument amb el de Riker i el contraposa, de forma que permet adonar-se’n d’aquesta contraposició d’arguments teòrics. Per tant, els punts a respondre són: • Una aproximació sobre l’origen de les unions polítiques/federacions: quins són els factors (econòmics i polítics) que expliquen el seu origen? • Són els mateixos factors que expliquen la seva estabilitat?  Dues perspectives teòriques sobre l’origen i l’estabilitat de les federacions: o Institucionalisme econòmic (Riker) o Institucionalisme històric (Ziblatt) 1. L’argument de Riker: les federacions com equilibri El seu argument sosté que les federacions es formen quan hi ha l’interès de les parts (territoris o estats) que inicialment estaven separats, per ajuntar-se (posar en comú certes coses per tenir béns comuns com ara bé competències, responsabilitats, exèrcit...), fet que no vol dir fusionar-se per ser un únic estat. En el cas de l’acció col·lectiva és un fet valorat molt positivament, però ens podem trobar amb el cas que els Estats juguin el paper de free-riders. Per tant, a la teoria està bé, però a la pràctica és possible trobar-se amb aquesta problemàtica, i per tant, no poder dur-ho a terme. Per superar aquest problema, que Riker el veu com a molt important, tampoc es pot utilitzar la força ja que si s’utilitza en excés, és possible caure en un Estat unitari (per via de la dominació i la submissió) en comptes d’en un Estat federal, on cada part s’integra en aquest conjunt. Per això, Riker fa un pas més definint què és per ell el federalisme, on la idea clau és que “algunes decisions són responsabilitats dels Estats i el govern no pot alterar-ho, i viceversa”, ja que estava inspirat en la formació dels EEUU.
 “Federalism is a political organization in which the activities of government are divided between regional governments and a central government in such a way that each kind of government has some activities on which it makes final decisions” D’altra banda, més enllà de la teoria de la negociació d’un pacte entre les parts (cita anterior), Riker esmenta que els estats formen unions polítiques (federacions) per raons geopolítiques:  “In every successfully formed federalism it must be the case that a significant external or internal threat or a significant opportunity for aggresion is present, where the threat can be forestaled and the aggression carried out only with a bigger government” Finalment, l’autor diu que hi pot haver raons d’escala optima per a diferents polítiques públiques, i es pot generar un equilibri en els repartiments de tasques (combinar béns públics a escala tals com seguretat o mercat, però també béns locals com els serveis públics). Per això, si l’Estat central estigués per sobre de les regions, parlaríem d’un Estat unitari; mentre que si les regions estiguessin per sobre de l’Estat central, parlaríem d’una confederació, model novament basat en la formació dels EEUU.
Riker reconeix que hi ha aquest problema d’acció col·lectiva, que és el que passa després de la independència dels EEUU. Per tant, quina és l’explicació per formar una federació? Riker dóna dos arguments, on es produeix una federació si hi ha “por”, fet que és el ciment que fa superar el problema de l’acció col·lectiva per evitar revoltes com ara bé conquestes o independències. Posa l’exemple de la por a que Anglaterra tornés a conquerir les colònies (per part d’EEUU) on si no tenien un exèrcit fort, no podria continuar el model establert. No obstant, és un argument que Riker considera que no només és dels EEUU, ja que la “por” és suficient per explicar moltes coses. D’altra banda, Riker també parla de la “por” de tipus intern, lligada amb les amenaces internes, on es dóna l’existència de possibles revolucions on intervenen les elits polítiques i econòmiques. Tot i així, l’autor a vegades reconeix que no hi ha suficient amb l’argument de la por com explicatiu, i esmenta que pot ser que el dia a dia condueixi a preferir un status quo que no depengui d’un Estat federal. Tot això, es pot harmonitzar de moltes maneres, ja que pot haver-hi determinats nivells i responsabilitats per tal de repartir-se la decisió final, de forma que afecta a molts nivells diferents.
Pel que fa a l’essència del tema, cal saber si aquestes amenaces són suficients per fer un pacte federal i l’autor acaba dient que no. No obstant, pot haver-hi un últim element que pot acabar generant un pacte federal, i és el paper de lideratge d’alguns Estats. Aquest tercer aspecte és molt important perquè pot acabar trencant aquesta amenaça d’acció col·lectiva.
És una situació en la que hi ha un Estat que té interessos molt especials en formar una federació (considera que això li donarà un mercat més gran, més capacitat de coerció i presència internacional) però al mateix temps considera que no serà prou fort per conquerir militarment a la resta. Per tant, la solució intermèdia per un estat que vol liderar però que no té la capacitat suficient per imposar-se a la resta, és l’opció federal. Aquesta idea que l’Estat federal pot ser una situació que faciliti la concentració de recursos impulsada per un estat líder, implica doncs, que aquell que pretén ajuntar-se per impulsar una federació, és per assolir els seus propis interessos. De fet, va ser el cas dels EEUU, on els representants dels tres estats punters es volien expandir i consolidar-se cap a centres comercials i aconseguir més pes a nivell internacional, per tenir així opció de lideratge. En aquest sentit Riker, pensa que una federació és un equilibri entre diferents possibilitats, ja que si l’Estat líder és molt fort el resultat serà un Estat unitari; mentre que, si per contra és tan dèbil que no pot assolir el que vol s’arriba a una confederació o a una fragmentació. Quan un Estat té força doncs, per impulsar però no per posar a la pràctica allò que vol, i per tant ha de cedir en termes de representació entre d’altres, es dóna el federalisme, entès com a repartiment de forces. Això, acostuma a ocórrer en Estats grans, com ara bé la Federació Russa el 1991 posterior al desmantellament de la URSS, ja que al crear-se la nova federació, Rússia va haver de cedir poder a les repúbliques de la federació si no volia patir una destrucció total.
Resum d’idees fonamentals:  Principi de poder (militar) o capacitat (econòmica) del nucli formador de la unió  Quan el centre promotor no té prou poder, però està interessat en la unió política (per defensa comuna o mercat integrat), oferirà concessions per a la unificació (federació)  Si té prou poder, el centre promourà un estat unitari 2. L’argument de Ziblatt: institucions originals i unió federal L’argument de Ziblatt és prou diferent a l’anterior, ja que aquest es basa en dir que s’ha d’enfocar més en la història perquè moltes vegades sense entendre les diferències institucionals i tradicionals que existeixen a cada territori que s’unifica, és impossible entendre els resultats finals. Per tant, el seu argument és eminentment històric, on dóna importància a la formació de les institucions. Aquest, esmenta que la teoria de Riker no funciona sempre, ja que hi ha casos en què es produeix una federació malgrat que hi hagi un estat membre molt fort, per exemple, Alemanya on l’estat potent era Prússia.
 Si un estat nuclear impulsa una unió política, perquè no pot construir un Estat unitari si té capacitat per fer-ho? o La lògica del poder suggereix que “the winner takes all” o Però la història del federalisme ens mostra resultats diferents als esperats  Hipòtesis sobre el paper de les institucions polítiques ja pre-existents en els territoris que s’integren Esmenta que els Estats líders en un procés de formació, no només són egoistes a nivell individual, sinó que són més complexes ja que no només busquen guanyar sinó també estalviar compromisos per no tenir costos molt elevats en els territoris que conquereixen. Ziblatt diu que té tanta importància una pèrdua com un guany o benefici. La clau doncs, és l’estructura prèvia social i política dels Estats potencials o territoris que s’integren en la nova federació. L’autor també parla de les capacitats infraestructurals, on és important estudiar quines són les capacitats dels estats que s’integren en la federació. Ziblatt diu que si són similars i elevades, això farà més possible que es formi una federació entre iguals; mentre que si les capacitats són molt desiguals comportarà que s’acabi o bé desmembrant o que s’acabi formant un Estat unitari de forma que farà molt més complicat que es formi una federació. En definitiva, les diferències internes dels territoris van en contra de la formació de les federacions.
 Explica la formació d’una federació com una combinació entre coerció i compromís  Variable clau: la situació social i política dels potencials estats o territoris que s’integren a la nova federació  Si les capacitats infraestructurals dels estats que s’integren són elevades, es produirà una federació, sinó, ens trobarem amb un estat unitari, finalment o “Well-developed states provide the public goods of federalism both to the core State and the other constituent states” Comparació entre els dos models de federalisme (Riker i Ziblatt): 3. Els nous institucionalismes de les unions polítiques (Bednar, Eskridge i Ferejohn, 2001) • • Institucionalisme econòmic: o Els problemes de credibilitat entre les parts (credible commitments) o nivells de govern o Com podem estar segurs que es respectaran les regles de la relació entre nivells? Institucionalisme històric: o Dues fórmules per garantir els compromisos creïbles: ▪ Federalisme jurídic (de jure): Canada on el tribunal és independent, al marge de la política ▪ Federalisme estructural (de facto): Anglaterra, equilibri de poder local S. XVIII EXEMPLES D’INSTITUCIONALISMES TEMA 2.2. INSTITUCIONS I TERRITORI: EUROPA I L’ECONOMIA POLÍTICA DE LES UNIONS POLÍTIQUES 1. L’estabilitat del federalisme: equilibris institucionals vs. path-dependence Què fa que un estat federal pugui ser estable i no entri en crisi? És a dir, què fa que aquest no es converteixi en un estat unitari o que els diferents estats esdevinguin independents? La resposta a això, és diferent a la pregunta que es pregunta per què emergeix un estat federal, que responíem al tema anterior.
En aquest cas, hem de veure quins factors o explicacions porten a dir que no hi haurà un trencament, descentralització o una situació similar. Aquí, també veurem arguments més propers al institucionalisme econòmic o històric. Començant des de la perspectiva del institucionalisme econòmic, se suposa que l’estat federal serà estable quan hi ha compromisos estables entre els dos membres (estat central i estats federats) i que aquest seran creïbles (idea que anirem veient), de mode que és una idea molt utilitzada, i ve a dir que cada part es creu el que diu o compromet l’altra, i no té por a que l’altra part faci alguna cosa diferent, de forma que no té por a ésser traïda, pel que cooperen i mostren la seva amabilitat. No obstant, en aquest sentit ens trobem amb la idea de poder relacionada amb la teoria de jocs i el conegut dilema del presoner, on el problema rau en com és possible assegurar que es garanteixi aquest compromís creïble entre els dos nivells. Hi ha vàries respostes: • • L’existència d’institucions polítiques que facin de contrapès entre un nivell i l’altre, de forma que hi ha un sistema de representació política que equilibra les forces, així com un sistema de vetos que impedeix realitzar certes coses, és a dir, existeix un sistema institucional que garanteix aquests compromisos creïbles. Ens trobem doncs, amb un disseny institucional que assegura l’equilibri i la credibilitat d’una part respecte l’altra. Riker mencionava que no hi havia prou, ja que podia ser que no es complissin els mandats constitucionals i en aquest sentit l’autor va destacar el paper dels partits polítics, com a dinàmica que podia assegurar la credibilitat i els compromisos federals. Aquest autor, ve a dir que determinades configuracions de partits fan més estable el sistema que d’altres. Quan hi ha partits que abasten tota la territorialitat de la federació és molt millor doncs, que quan hi ha partits que només estan vinculats a una part del territori. L’autor també diu que quan els partits tenen tot l’abast federal, normalment són partits centralistes que tenen tendència a la centralització de l’Estat federal, i són enormement jerarquitzats. Riker entén que el millor per una federació són els partits “de base”, no centralistes, molt fragmentats i descentralitzats (és la millor fórmula). Esmenta que no hi ha prou amb les institucions formals en una dinàmica d’actors on el seu interès propi no forci el trencament. La formació del partit i els seus quadres dirigents portarà a una centralització de l’interès i cal pensar en la lògica de l’interès propi dels partits. És doncs, un argument molt inspirat en el cas dels EEUU, que ha sigut una federació estable durant 230 anys, de forma que no hi ha hagut canvis institucionals i tenen una constitució estable. Riker finalment, també explica que els EEUU equilibren molt bé els dos nivells de poder (estats i federació) i que ho complementa amb una estructura de partits no centralitzada però si d’abast nacional D’altra banda, si mirem la perspectiva del institucionalisme històric, també trobaríem un altre tipus de resposta a l’existència d’estabilitat o equilibri. Aquest tipus d’institucionalisme es fixa més en l’evolució al llarg del temps de les institucions formals, tot i que busca més enllà d’aquestes, és a dir, busca arguments institucionals que diguin per què les regles formals es compleixen i no s’han destruït. En aquest sentit, aquest busca o intenta trobar l’existència de regles informals més enllà d’allò escrit que ajudin a entendre l’estabilitat d’aquests límits federals. Cal pensar que les regles informals no són espontànies sinó que són seguides de forma molt estable. Aquí és on es parla del federalisme estructural (de facto) que fa que alguns elements estiguin institucionalitzats. Un bon exemple de federalisme és el cas de Canadà, molt particular on al llarg del segle XX, un Estat (Quebec) ha tingut partits importants que han plantejat la independència de la federació canadenca i tot i així no s’ha produït tot tenint uns nivells d’autonomia i autoregulació molt elevats. En aquest article (obligatori) el que es fa és preguntar-se per què no s’ha produït el trencament de Canadà i en comptes de buscar en les lleis i en l’estructura institucional, el que ha fet ha sigut buscar regles informals que permetin ajustar aquesta relació i facin factible que hi hagi una confiança mínima d’un nivell versus l’altre. En aquest sentit, el que comenta aquest article és l’existència d’un Tribunal Constitucional des de començaments del segle XX que ha tendit a posicionar-se a favor de les seves sentències i recomanacions, una posició que no era directament depenent i sempre propera a les perspectives i interessos del govern federal. Aquest Tribunal Constitucional ha adoptat una sèrie de posicions i es va produir una norma informal que s’ha anat construint, on els jutges deien que no eren vinculats als dos nivells. No era possible predir quin seria el resultat de la decisió del TC quan hi havia un conflicte que enfrontava els dos nivells de govern. Aquesta forma d’actuar del TC al llarg de diferents moments mostraven que aquest TC ha anat desenvolupant un espai diferent a la vinculació amb un nivell de govern. Això, ha produït una credibilitat no en termes formals però si en la forma de procedir, sinó en la forma de comportar-se no vinculada a cap dels dos nivells. Per això, es diu que ha sigut una norma informal que ha generat una normal formal i creïble de confiança en ambdós nivells i que ajuda a la pròpia estabilitat del propi sistema federal, i a evitar que les tensions hagin acabat en una situació de conflicte de poder. Per això, aquest exemple mostra com l’evolució d’una institució al llarg del temps afecta en l’estabilitat dels sistemes federals Es va descobrir que s’havia generat entre els Lands i l’estat federal una regla informal que no estava escrita enlloc i que evitava els conflictes i enfortia el sistema cooperatiu. Aquesta, consistia en que les decisions que es prenien s’havien de prendre de forma unànime. Per aconseguir polítiques públiques, es buscava que al final tothom estigués d’acord, i buscant una unanimitat, es volia aconseguir el millor. En alguns casos, alguns estats porten el nom de “federació” i no és adequat que rebin aquest nom perquè en algunes ocasions no hi ha aquest equilibri entre l’Estat central i els Estats federats, com ho és la Federació Russa. Aquesta, es va crear el 1991 i va tenir un grau de centralització i equilibri bastant important, però en els darrers quinze anys això no ha sigut així, ja que els estats membres han perdut gran part dels poders que tenien inicialment, tant en termes formals com informals. L’ideal d’equilibri el podem trobar en alguns casos i podem buscar explicacions de per què s’aguanta, però també podem trobar exemples on aquest equilibri no s’ha mantingut sinó que s’ha tirat cap a un estat centralitzador o cap a la situació contrària.
2. Perspectives institucionalistes sobre les unions polítiques: el debat clàssic sobre la mida dels Estats És una qüestió més abstracta perquè veurem teories que no només són de federacions sinó que també estan vinculades al institucionalisme econòmic o a l’institucionalisme històric. No obstant, ara veurem teories que intenten argumentar quina és la mida que han de tenir els Estats, al marge de si han de ser federacions o no. Per això, veurem com des de l’institucionalisme del rational choice es plantegen algunes opcions.
 “En una república gran, el bé comú es sacrifica per mil consideracions. Està subordinat a diverses excepcions. Depèn d’accidents. En una república petita, el bé públic se sent amb més força, es coneix millor, i està més a prop de cada ciutadà” – Montesquieu  “Com més gran la mida d’un territori, serà més difícil per a tots els que el senten descobrir la seva pròpia força i actuar a l’uníson l’un amb l’altre. La influència dels líders causants de dissensió pot encendre una espurna entre els seus estats en concret, però no podrà escampar la conflagració general als altres estats” – Madison (el Federalista, núm.10) Aquestes dues frases plantegen dos principis diferents sobre la mida correcta dels Estats. Aquestes dues visions mostren com Madison tractava de convèncer el model de federació i presenta la seguretat com un bé públic, de mode que presenta la relació entre la dimensió del bé públic i la qualitat, i argumenta com la producció d’un bé públic, si és més gran tindrà un sistema de control més poderós. D’altra banda, Montesquieu mostra el bé públic com proper al ciutadà, i mostra com quan més gran sigui un estat més complicat serà de coordinar. El seu argument, mostra que la participació d’un estat petit és més propera pas que en un espai més gran per raons quantitatives, ja que en una comunitat petita pot haver-hi més oportunitats de deliberar i l’existència de la possibilitat en torn que una comunitat decideixi quins béns vol i pugui mostrar les seves preferències. Això, va relacionat amb els termes de qualitat o de la vida col·lectiva, ja que és un tipus d’argument que va més enllà de la pura defensa dels béns públics i l’eficàcia d’aquests.
Madison ens diu que si volem que la seguretat funcioni cal una federació perquè tindrem més seguretat i serà més eficaç.
Traslladant-nos a l’actualitat, un llibre que ha estat traduït al català és “la mida de les nacions” (Alesina i Spolaore), que mostra des de la perspectiva de l’institucionalisme econòmic radical, una sèrie d’anàlisis formals on intenta fer, a través del títol, trobar la mida ideal dels estats. La idea que hi ha al darrere és pensar que els estats són sistemes d’organitzacions que proveeixen béns públics a la població en un entorn de límits territorials on ens podem preguntar si hi ha algun límit o dimensió dels estats que portarà a que els béns públics que es produeixin siguin produïts de la manera més eficaç i eficient possible. Això, implica la producció de béns públics al menor cost. Després, també argumenta que l’entorn de l’organització influeix i com els Estats en realitat son els que incideixen en certes polítiques; i explica la situació actual i fa propostes normatives per fer que els estats fossin eficients. En aquest sentit, el seu model intenta buscar variables claus que es puguin posar en una funció i que finalment la variable dependent ens digui la mida de l’estat, és a dir, volen saber quina és la mida idònia de l’Estat tenint en compte una sèrie d’ítems tot col·locant-los en una equació. És doncs, una proposta analítica per discutir posteriorment la lògica d’aquesta.
Es busca una situació molt ideal, s’intenta formular d’una manera esquemàtica i una vegada es té s’intenta acostar a la realitat (visió econòmica de la qüestió). Clarament, aquestes propostes a càrrec de Alesina i Spoloare van relacionades amb la preferència de béns públics per la població, quina és l’eficiència d’aquests, en quin nivell es troben i què és el que els preocupa. En aquest sentit, els autors es basen en unes idees que varen desenvolupar fa uns quants anys per Tibeout (1956), que tractava temes d’economia fiscal, on argumenta que un model ideal de federalisme fiscal seria trobar aquells béns públics que són més eficients de produir a nivell local, així com a nivell regional i llavors l’estructura d’impostos estigués definida per tal que els impostos locals paguessin els béns locals on es busca tant l’eficiència com la lògica en les recaptacions impositives.
Aquests autors es plantegen explicar la mida de l’estat tenint en compte els béns públics. El professor Jordana però, ho intenta argumentar amb l’institucionalisme històric. Aquest, intenta esbrinar quina és la base constituent, i com les institucions existents són capaces de produir béns públics, es preocupa més pels processos de decisió. Recordant l’argument de Ziblatt, redueix molt els costos de producció de béns públics i aquest doncs, intenta relacionar les comunitats polítiques amb la deliberació conjunta i el compromís social.
El model inicial d’Alesina i Spolaore discuteixen una sèrie de factors que permeten l’equilibri dels estats, pel que prenen la intuïció principal de Barro (1991):  “We can think of a country’s optimal size as emerging of a trade-off: a large country can spread the cost of public goods,... over many taxpayers, but a large country is also likey to have a diverse population that is difficult for the central government to satisfy” Aquest plantejament proposa que a més població més diversitat de preferències. És una frase que pot ser criticada ja que aquesta diversitat de preferències no només pot estar relacionada amb el nombre de la població, sinó també en termes d’homogeneïtat de la població. És una frase que pot ser discutida però també s’assembla a la visió de Montesquieu anterior, on potser per una unitat petita és més senzill construir un consens en torn als béns públics que vol o desitja. D’aquest enfocament ens quedem amb la idea de que a més població hi ha més diversitat de preferències, fet que pot suposar un trade-off on els costos unitaris poden ser més baixos. Així doncs, són òptimes les mides actuals dels estats? La mida del país maximitza el benestar dels seus habitants? Hi ha una mida òptima dels estats? A partir d’aquí aquests autors elaboren els seus arguments i identifiquen tres dimensions o aspectes que cal considerar per discutir la mida òptima: • Els costos d’heterogeneïtat (+ jurisdiccions): si la població és molt diferent, potser és millor que tinguem jurisdiccions o estats petits, que intentin reduir aquesta diversitat. Si la població és molt homogènia potser no és important tenir unitats tan petites. Això, implica els problemes que suposa l’heterogeneïtat i les característiques de la població Les economies d’escala (- jurisdiccions): es refereix a que el cost unitari es redueix a mesura que augmenta el volum del bé públic. Quants més béns es produeixen, més barat resulta el cost unitari, per exemple, en termes d’exèrcit i el seu nivell de protecció en relació al volum poblacional Les economies d’abast (+/- jurisdiccions): a vegades la producció conjunta de béns públics produeix estalvis i una major eficàcia comparada amb la producció separada. A mesura que dos béns públics es produeixin al mateix nivell, això pot generar uns certs estalvis. Per exemple, a la sanitat si posem l’assistència primària i la salut pública al mateix nivell, pot generar aquest tipus d’economies. Si posem l’assistència primària a nivell local i l’altra a nivell nacional, pot reduir l’eficàcia en la provisió d’aquest bé públic • • Els autors utilitzen aquests tres conceptes per intentar argumentar com segons els béns públics que una població desitgi, segons les seves preferències i segons les característiques d’aquests béns públics acabarem proposant quina és la mida ideal per proveir aquests béns públics, donades les característiques d’una població i dels béns públics. En aquesta equació, ens sortiria el model lineal (simple) de la mida de l’estat i la seva estructura. No obstant, aquests autors ho compliquen una mica més ja que parlen de la possibilitat de construir estats multi-nivell, on s’ajustin béns públics de diversa naturalesa a més d’un nivell organitzatiu (vegi’s el cas europeu).
Per maximitzar el benestar:  Jurisdiccions petites que proporcionin béns públics amb economies d’escala baixes quan els costos d’heterogeneïtat són grans  Viceversa, jurisdiccions grans que proporcionin béns públics amb elevades economies d’escala quan els costos d’heterogeneïtat són baixos  Alerta, economies d’escala (reducció de costos en augment de producció d’un producte) i economies d’abast (reducció de costos en producció conjunta de diversos productes) són diferents LA MIDA DE LES NACIONS     BENEFICIS El cost per càpita de la provisió d’un bé públic disminueix quan augmenta la població (costos fixos) Dimensió dels mercats Seguretat i capacitat d’influència Assegurances i solidaritat inter-territorial COSTOS  Com més gran sigui la distància, més allunyades són les preferències dels voltants  Com més gran sigui una jurisdicció, més gran serà la heterogeneïtat i menor la utilitat dels béns públics  Els costos de “shocks” inesperats poden ser més grans per països més petits No obstant, Alesina i Spolaore presenten diversos problemes en el seu anàlisi. Per això, mostren com pot ser un problema on calen estructures de decisió ja que la democràcia també pot ser un problema en la confrontació entre decisions i preferències. Els autors mostren una sèrie d’arguments, on s’inclouen els diversos processos de decisió per explicar les dimensions correctes d’uns estats. Evidentment, la present explicació, mostra com aquesta perspectiva té alguns problemes. Algunes crítiques que se li fan és que la heterogeneïtat d’una població i les seves preferències ideològiques van relacionades. Això, s’explica en termes de característiques territorials i la relació amb la ideologia i com això pot generar certs problemes amb el seu model. També, en aquest sentit, el tema de la deliberació (articular els partits polítics) i la discussió de l’aplicació en els béns públics fruit del debat, no es té en compte ja que no en formen part les minories. Això, mostra com pot canviar la vida òptima dels estats i com fer-los més o menys heterogenis. En aquest sentit, tampoc hi ha un anàlisi temporal de com pot evolucionar al llarg del temps. Un altre tema, és que tampoc entren a fons com les institucions polítiques poden acomodar diversitats ètniques i com això pot crear diferents tipus de proveir els béns públics, en forma també de producció i com aquestes diferències poden tenir un impacte molt fort en la construcció dels Estats, i com fer-los viables.
 Supòsit sobre les dimensions d’heterogeneïtat: la proximitat geogràfica i la ideològica estan correlacionades positivament o No té en compte el paper dels partits i la distribució dels recursos polítics en el territori, o la competència estratègica sobre diversos eixos de conflicte polític  Problema: l’anàlisi no té en compte el paper de les minories ètniques, culturals o religioses o El funcionament de les institucions i les regles d’articulació territorial són escassament analitzat (federacions com a solució complexa a l’heterogeneïtat dels béns) Més enllà de les anàlisis normatives...:  Alesina i Spolaore fan també un anàlisi positiu 1. L’òptim és diferent de l’equilibri segons un vot democràtic: quan el vot és democràtic es pot produir un excés d’estats petits i ineficients 2. Anàlisis del Leviatán (administració estatal) maximitzador de rendes: com a resultat obtenim en equilibri estats massa grans, també ineficient  Cal remarcar la necessitat d’un anàlisi positiu que tingui en compte el procés polític i econòmic complet: cal incloure els partits polítics (Wibbels, 2006)  Els incentius electorals dels partits polítics i la seva competició polític: segona generació d’estudis de federalisme fiscal (Weingast, Rodden, Beramendi)  Nova generació de models d’economia política: inclouen tant variables econòmiques com institucionals, incloent també un procés de competició política entre els partits 3. Europa com unió política: quines teories institucionalistes expliquen el seu desenvolupament? L’article de Keating defensa Europa com un federalisme multi-nivell, on fa una síntesi a una sèrie de literatures en torn al federalisme i la seva estructura, així com a la seva mida òptima. Aquest, inclou elements de l’institucionalisme històric i combina un component normatiu amb un cert component analític per trobar quins són els principals problemes per a la construcció d’un federalisme multi-nivell europeu. El primer que fa, és revisar les diferents teories que s’han utilitzat per explicar la construcció europea i bàsicament n’identifica tres: • • • Inter-governamentalisme: construcció a través dels objectius comuns dels Estats i la seva persistència Supra-nacionalisme: importància i paper rellevant de les institucions europees Governança multi-nivell: on la governança està basada en alguns actors que estan més al marge de l’estat i que s’integren en forma de mercats, raons tecnològiques, etc. Importància als actors i als espais que aquests ocupen Keating es pregunta: podem utilitzar les teories de l’institucionalisme històric sobre el federalisme per explicar el cas europeu? Per això, explora si té sentit o no donar una perspectiva diferent als problemes de la integració europea. En aquest aspecte, utilitza les teories sobre la formació de federacions de Ziblatt i ho publica al seu article “Europa com una federació multi-nivell” (2017). L’autor també, en el seu article fa un conjunt de crítiques tant al inter-governamentalisme com a les explicacions funcionals d’Europa (al neofuncionalisme) i finalment, fa una revisió del federalisme com a solució per integrar la diversitat de comunitats polítiques.
INTER-GOVERNAMENTALISME L’autor fa una crítica al inter-governamentalisme perquè ve a dir que aquesta visió amaga de forma molt destacada el paper de les entitats supra-nacionals no des d’un punt de vista institucional, sinó per exemple d’àrees metropolitanes que han cobrat un paper molt important en la construcció d’Estats europeus. També, ressalta la importància de les dinàmiques sectorials.
     L’enfocament té com a unitat d’anàlisi l’estat-nació Pressuposa la racionalitat i interès propi en l’acció dels estats Tendència a veure com l’única interfície de connexió (sectors/territori) Supòsit sobre la rellevància de la sobirania dels Estats Possibilitat de cooperar entre estats per interessos comuns NEO-FUNCIONALISME L’autor també fa una crítica a les explicacions funcionals de la UE (neo-funcionalisme). De fet, ho anomena així perquè té a veure amb la idea d’explicar una nova realitat pels seus efectes i no per les seves causes. La seva idea és que no podem explicar la construcció europea amb els seus èxits i fracassos com un fenomen derivat de la globalització, de la integració econòmica o per l’existència d’interessos comuns; sinó que aquest tipus d’explicacions tenen un problema i és que no identifiquen les causes directes dels canvis polítics, ja que només ens parlen de l’entorn i ens volen justificar que aquests fan possible el canvi institucional, sense identificar el mecanisme causal, que realment és el que estableix la connexió entre un entorn i els canvis institucionals. En definitiva, esmenta que fa falta el mecanisme causal, i per tant, també sosté que com a explicació del procés europeu no és suficient, malgrat que hi ha bones idees de tendències de canvi.
En aquest sentit, fa bastanta crítica a aquests arguments neo-funcionals perquè considera que són molt presents en els discursos europeus i de la integració europea, de forma determinista on hi ha uns mecanismes que ho fan possible, pel que cal identificar-los i entendre’ls. En darrer terme, Keating fa una crítica als arguments d’Alesina i Spolaore perquè assenyala que la mida dels estats (argument relacionat amb la producció dels béns públics) d’aquests autors és un argument funcional: implica pensar perquè hi hagi canvis tecnològics, durà a un canvi estatal per un problema d’eficiència (serà més eficient que funcionin a una mida determinada). Aquest argument doncs, el critica per ser neo-funcional i es basa en una hipòtesi de que les coses s’adapten per trobar la solució més eficient. Ja sabem que si inclús en l’àmbit privat dels mercats no sempre és així i la competència és perfecta, molt menys ho és en l’àmbit públic on tant per la seva lògica com definició no hi ha competència (s’ofereixen els béns públics en règim de monopoli). Per això, es parla de la resistència als canvis tecnològics per part dels estats i recerca d’alternatives per evitar reajustaments en termes de canvis tecnològics.
De fet Keating, suggereix que en el cas europeu els estats-nació tradicionals han sigut molt hàbils per mantenir-se com a estats, treure’s càrrega, i aquelles coses que realment per motius vinculats a canvis tecnològics difícilment es podien continuar gestionant a nivell estatal, traslladar-los a nivell europeu com la política econòmica; i en canvi això els ha permès mantenir l’oferta de béns públics d’una forma correcta.
També s’explica com els estats han cedit sobirania i capacitat d’acció a la UE perquè els resultava molt complicat continuar amb l’eficàcia que tenien en un principi, atesa l’elevada càrrega de tasques. La persistència d’aquest tipus d’institucions es pot produir per imperatius funcionals on això treu pressió i permet el manteniment de la producció de béns públics. Hi ha uns mecanismes que l’institucionalisme històric pot explicar que busca la persistència com a principal objectiu i l’estabilitat dels estats al llarg del temps, malgrat els canvis en l’eficàcia de la producció de béns públics  Explicació dels resultats que generen, no per les causes o pels mecanismes que els produeixen  “Functional reescaling”: sistemes socials i econòmics que escapen dels límits estatsl (europeïtzació, globalització, dinàmiques urbanes, regionalització...)  Són els imperatius funcionals (nova tecnologia, canvi econòmic, demogràfic...) els que provoquen aquests canvis  Les noves dinàmiques s’articulen connexions que passen per sota i per sobre dels estats, i generen situacions que posen en tensió el paper dels estats FEDERALISME En darrer terme, Keating fa tota una revisió del federalisme, on parla dels diferents tipus i models, de tal manera que ve a dir que aquestes teories podrien ser adaptades per entendre els problemes de la integració europea, els problemes de cooperació entre estats, els problemes que poden haver-hi en la construcció d’Europa com un estat federal (diferències lingüístiques, culturals...) on es mostren les diferències d’acomodació en un estat federal multinivell. Esmenta que una estructura multinivell pot permetre pensar una estructuració que en determinades nacions pugui tenir una vinculació directa amb les institucions europees (reconeixement més directe). Planteja una sèrie de possibilitats sobre el que seria una estructuració a tres nivells. També diu que el que no té sentit és pensar en una estructura de federalisme europeu que copiï el model nord-americà, tant en termes competitius com d’heterogeneïtat. Reconeix que a Europa un federalisme hauria d’integrar lògiques d’assimetria i heterogeneïtat, però en canvi podria generar formes en termes de cooperació dins de les unitats federals. Diu que no tindria sentit fer un federalisme a tres nivells (estats-regions-local), sinó que s’hauria de fer una estructuració diferent. Les teories sobre l’institucionalisme històric on es reconeixen les institucions pròpies seria un punt de partida per construir un espai federal multi-nivell (el seu argument).
 Reconeix diversitat de formules institucionals de federalisme (cooperatiu, coordinat, competitiu)  Federalisme multi-nacional com a mecanisme integrador  Vincular dimensió social amb “territorial reescaling”, argument que dóna importància a la cohesió i a la identitat nacional, aprofitant alguns arguments funcionals  “Multi-level federalism” entre Unió i independència dels territoris 4. El trencament de les nacions: una perspectiva d’economia (política) Bolton i Roland (1997) esmenten que una majoria pot votar a favor d’una secessió en un referèndum si el votant medià d’una regió es beneficia més del canvi esperat en les polítiques redistributives que no pas dels costos d’eficiència. En aquest cas, la variable clau seria les diferències en la distribució de renda en les diferents regions. Per això, l’incentiu a la secessió o trencament de les nacions seria la desigualtat interna a les regions, fet que causaria estats amb molta desigualtat regional o per contra, molt igualitaris.
TEMA 3.1. INSTITUCIONS ESTATALS I LA DEMOCRÀCIA: UNA PERSPECTIVA HISTÒRICA A la present unitat tractarem un àmbit que té una perspectiva d’anàlisi entorn al desenvolupament de la democràcia, tot vinculant-ho a l’emergència del capitalisme i l’economia de mercat en general. És doncs, tot un enfocament conegut com “economia política”, on cal situar el contingut que veurem a continuació. Veurem tres teories diferents, és a dir, una vinculada a l’institucionalisme econòmic (els compromisos creïbles sobre la funció institucional), una vinculada a l’institucionalisme històric (emergència de la democràcia entesa com a participació política del conjunt de la població) i una darrera d’orientació sociològica (on s’explica per què la democràcia s’ha estès al llarg del segle XX).
La primera idea fonamental del tema és que la democràcia no és ni ha estat mai un model “tancat”, sinó que és un procés o una estructura institucional organitzada pels sistemes polítics de molts països i, per tant, no és perfecte. És doncs, una estructura institucional que ha patit una evolució complexa, que té una història, un origen i una evolució que no sabem quines són les línies que pot seguir en un futur. El concepte de democràcia té a veure amb el sufragi universal, amb la divisió de poder... però més enllà d’aquestes característiques, passem a la versió institucional i a analitzar les formes de participació i decisió i com aquestes evolucionen al llarg del temps. Finalment, destacar la importància de l’economia política en els mercats, així com l’emergència de la divisió de poders. Per això, destacar que la democràcia:  Comença amb l’emergència de cambres legislatives autònomes  Quan es comença a introduir no hi ha sufragi universal, ni partits polítics  Les institucions representatives varen permetre el pluralisme polític, tot i no ser democràcies completes En aquest sentit, els temes a tractar són les tres teories que veurem a continuació: la teoria dels compromisos creïbles, l’evolució de les institucions representatives cap a les institucions democràtiques, i la idea de les onades de difusió. Per això, s’entén com a “institució representativa” a aquella que disposa d’un grau de pluralitat però que no implica la participació del conjunt de la població. D’altra banda, amb el concepte “onades de difusió” ens referim a l’expansió de la democràcia com a model polític imperant en els darrers anys conjuntament amb l’emergència de sistemes democràtics a diversos llocs del món. Per tant, veurem una perspectiva diferent per explicar-ho, més enllà d’aquella que ja sabem per part de les relacions internacionals entesa com a causalitat derivada de la relació del fi de la Guerra Freda; sinó que serà una explicació basada en una altra lògica que té una base en la perspectiva de l’institucionalisme històric (i no pas en el real politik de les relacions internacionals).
1. La teoria dels compromisos creïbles Per tal de situar-la contextualment, el 1688 es va produir la Revolució Gloriosa on Guillem d’Orange va aconseguir el tro anglès. Aquesta revolució per tant, va suposar l’inici d’una època de relativa estabilitat de la monarquia i de l’estructura institucional anglesa. En aquest sentit, és obvi preguntar-se com és possible que es produeixi aquesta estabilitat, després d’un segle molt convuls i molt inestable. La resposta des de l’institucionalisme econòmic la formulen D. North i B. Weingast (1989) al seu article. Aquest, elabora i fa una conceptualització sobre aquest concepte de credible commitments, que són la clau per a l’explicació de per què es produeix. Aquesta teoria el que ve a dir és que els diferents actors o protagonistes en el conflicte polític d’Anglaterra acaben creient que els acords es compliran, i que els compromisos que fan són reals, i que no hi ha un incentiu per trair els actes fets, cosa que sona molt a teoria de jocs. L’estratègia doncs, és l’acord, on si ningú es desvia, és possible fer una millor situació per a tots. Les idees d’estabilitat i equilibri s’apliquen a un acord entre les diferents parts. Aquesta situació d’equilibri és el que explica l’estabilitat en les dècades posteriors, ja que no hi ha incentius individuals per sortir-se’n del comportament que tenen, és a dir, el rational choice. La idea del compromís creïble aquí, està en que l’acord en sí és una sèrie de compromisos, on els diferents actors volen creure’s aquests compromisos que han fet els altres. Aquests compromisos són creïbles, perquè tothom és conscient de les regles que hi ha, i volen una situació estable i la situació millor és en la que tothom coopera per a que així sigui. Així doncs, no es troba una situació millor, ja que si es traeix a l’altre no es produeix una millora, i com això és sabut per tots, no es traeix i la situació en general és creïble. Per tant, es produeix un equilibri entre les parts, gràcies a la racionalitat dels actors que veuen que si traeixen als altres no tenen beneficis.
No obstant, el problema d’Anglaterra no només és seu, sinó que era força generalitzat: la lluita entre els monarques que volien el poder absolut i les oligarquies emergents que volien mantenir part del poder.
Era una situació típica, on les estructures socials volien mantenir capacitat de poder a través de les institucions polítiques on estaven representades aquestes oligarquies (burgesia, església, artesans...). Va haver-hi molta tensió en el segle XVII i finalment va emergir aquesta situació on el monarca realment venia d’Holanda i va pactar amb el Parlament un cert equilibri que va resultar molt beneficiós perquè va mantenirse de forma molt estable en les dècades posteriors. Finalment, el monarca acaba acceptant les condicions que li posa el govern. Així doncs, per què el monarca ho accepta i no traeix el Parlament? La monarquia anglesa amb anterioritat havia tingut moltes dificultats per obtenir crèdits, i el seu nivell d’endeutament a partir de la Revolució Gloriosa és molt més gran. Argumenten doncs els autors que la seva capacitat té a veure amb els compromisos que estableix el monarca amb el parlament. Veuen que és més previsible que el monarca pugui governar bé si té un control del Parlament que impedeixi la ruïna del seu mandat. Aquesta estructura de compromisos creïbles és la que va dur a la estabilitat del govern, i va ser un element que va contribuir al impuls econòmic a Anglaterra de començaments del segle XVIII, amb la Revolució Industrial.
Aquests historiadors argumenten que aquesta estabilitat política va ser un dels elements claus de cara a la revolució anglesa del segle XVIII. Aquesta estabilitat política, és argumentada pels autors, de forma que produïa uns beneficis perquè garantien la possibilitat d’inversió sense que això fos expropiat.
L’estabilitat amb la recaptació d’impostos, la introducció d’una estructura judicial molt separada del monarca (el Parlament tenia veu amb el nomenament dels jutges)... van introduir un conjunt de normes que dividien més el poder i que li donaven més poder al Parlament, en front de que el monarca tenia un poder més limitat. A través dels anys, el monarca accepta aquesta situació i accepta inclús que el Parlament pugui mantenir una negociació, però sobre tot és molt més important i ens ho destaquen els autors, l’emergència d’un poder judicial molt separat de la monarquia (amb pes del Parlament). Després, també hi ha un sistema de recaptació d’impostos controlat pel Parlament (que controla la voracitat del monarca). Aquests elements donen més confiança a la població per a que pugui dedicar-se a activitats econòmiques de més risc (invertir per fer un negoci, agrupar-se per fer inversions a l’exterior...) sabent que aquest no té un risc addicional per culpa de la intervenció de la monarquia. En definitiva, la idea bàsica de l’article d’aquests dos autors és que els compromisos creïbles han dut a l’estabilitat; i al seu torn aquesta, ha conduit a una situació de creixement econòmic emmarcada en la Revolució Industrial.
 Les innovacions institucionals donen més poder al Parlament front al Monarca, però augmenten la credibilitat d’aquest  Equilibris institucionals que afavoreixen la seguretat jurídica i l’emergència de tribunals independents  El pluralisme d’interessos representats al parlament fa més difícils els beneficis privats amb recursos públics  Credibilitat de l’Estat i expansió fiscal: via tradicional de la reputació, via de les institucions polítiques  “El desenvolupament dels mercats ha d’anar acompanyat de restriccions creïbles a la capacitat de l’Estat per manipular les regles econòmiques i limitar la seva intervenció en diferents àmbits econòmics” 2. L’evolució de les institucions representatives i l’aparició de la democràcia La teoria de l’institucionalisme històric segons l’article de Perezeworski, estableix el procés que han patit les institucions representatives per tal de convertir-se en institucions democràtiques. Per això, aquest autor identifica les característiques de qualsevol institució representativa: • • • • Elecció per sufragi individual (no universal): hi ha sistemes d’elecció dels representants de diversos col·lectius on el sufragi és a títol individual però no universal, ja que al segle XVIII les dones no podien votar, per exemple Separació de funcions legislatives i executives: unes acaben en mans del monarca i les altres eren tasca del Parlament, pel que hi ha un principi de divisió de poders mínim Poder d’auto-convocatòria: el Parlament tenia la capacitat sense dependre de que el monarca ho fes Poder fiscal a càrrec del legislatiu: recau en l’àmbit del Parlament, i el monarca no té poder absolut en termes fiscals Així doncs, aquestes quatre condicions son les característiques mínimes per a l’existència d’una institució representativa. No obstant, l’autor té al cap que les oligarquies tenen una capacitat efectiva de veu i una certa capacitat d’influència en els espais de poder del procés polític d’un país. L’autor menciona que l’emergència d’institucions representatives no és un procés lineal sinó ple de discontinuïtats (avançaments i retrocessos) en la història. D’altra banda, és un autor molt quantitatiu i mostra que aquelles institucions representatives acostumen a ser més estable allà on hi ha més riquesa, i és als països més rics històricament d’Europa (és a dir, els que han tingut més capacitat de mantenir les institucions al llarg de la història). En definitiva, es tracta d’un llarg procés des de l’edat mitjana per l’establiment de cambres representatives amb capacitats de control on sovint falta estabilitat en el seu funcionament i és necessari explicar el seu sorgiment i la seva estabilitat.
PROCÉS D’EXPANSIÓ DEL SUFRAGI UNIVERSAL (SS. XIX-XX)  Lluites freqüents per la inclusió en el sistema de representació política o Exclusió habitual de grans col·lectius: pobres i dones o Desenvolupament dels partits polítics, a mesura que s’amplia el vot  Introducció de complexos mecanismes d’elecció, per condicionar els resultats o Els governants tenen més probabilitats de guanyar eleccions o Sistemes de registre, d’obligació, llistes amb requisits...
 Evolució lenta cap el sufragi universal o S’assoleix a mitjans del s. XX 3. Explicant la democràcia com un fenomen de difusió institucional Aquesta tercera perspectiva, pròpia de l’institucionalisme sociològic, mostra la limitació de seguiment d’allò que és apropiat. És a dir, la idea de que les institucions poden ser adoptades senzillament perquè hi ha altres països que les han adoptat o que les tenen, pel que copiar-les o seguir-les és una manera de mostrar la voluntat d’assemblar-se als països dominants. La idea fonamental rau en que els països al llarg del segle XX, han adoptat sistemes democràtics d’una forma prou accelerada.
 Difusió de regles com institucions cada vegada més inclusives de representació d’un país a un altre  Difusió de mecanismes institucionals que articulen els equilibris de poder o Transicions graduals a Europa o Revolucions contra les colònies a Amèrica  Qui són els patrons de difusió de les formes democràtiques? o Hi ha dinàmiques generals? o Quines són les resistències més habituals?  Les onades de democratització... què són? D’aquesta forma, es parla de la difusió de la democràcia al llarg del planeta en termes de rapidesa i mimetització. D’aquesta manera, la democràcia i l’autocràcia es trobaven a un nivell similar a meitats del segle XX, però en l’actualitat i des dels anys 90, la democràcia (línia blava) ha guanyat a l’autocràcia (línia vermella). Altrament, ens trobem amb el Policy IV, que estableix una nova forma d’organitzar els règims polítics segons tres tipus: democràcia, oligarquia i autoritarisme; de forma que segons Sandberg i Loundberg (2012): DEMOCRACY Regulation of participation: regulated POLICY IV VARIABLES OLIGARCHY Regulation of participation: sectarian AUTHORITANISM Executive constraints: unlimited authority Competitiveness of participation: competitive Competitiveness of participation: factional Openness of Executive Recruitment: closed Executive constraints: parity or subordination Així doncs (PPT C5 – p. 14), els dos autors anteriors distribueixen les tres formes polítiques possibles en percentatges. Al 1800 no hi havia cap règim que complís les condicions de democràcia, mentre un 20% eren oligarquies i el 75% restant eren autocràcies. La evolució mostra com el volum d’autocràcies ha anat baixant, com les oligarquies van créixer fins finals del segle XIX amb una posterior baixada, i com les democràcies son les que predominen en l’actualitat. Els països que no s’inclouen en aquests tres models passen a anomenar-se híbrids.
Les corbes de difusió de Rogers, mostren la velocitat en la que es mouen les idees a través de les diverses cultures. Aquesta idea és concebuda com una explicació de com una innovació és comunicada a través d’uns determinats canals, a través del temps, entre els membres d’un sistema social i com aquesta “nova idea” és acceptada i divulgada entre els seus membres d’aquesta xarxa social.
D’altra banda, ens trobem amb altres mecanismes de difusió com ara bé la proximitat (PPT C5 – p.16), el temps (PPT C5 – p.17) i les xarxes (PPT C5 – p.18).
TEMA 3.2. DEMOCRÀCIES: INSTITUCIONS I PROCESSOS DE DECISIÓ En temes anteriors vam veure enfocaments que estaven orientats a explicar o respondre com sorgeixen les democràcies, tot veient-ho des de diverses perspectives. En l’anterior sessió, per exemple, vam respondre com els institucionalismes responen al sorgiment de la democràcia. Per això, en la present sessió es pretén donar resposta a les següents preguntes: com funciona la democràcia? Quins problemes té la democràcia en el seu funcionament? 1. Preferències individuals i regles de decisió Començant amb la perspectiva econòmica o de l’elecció racional, cal mencionar l’existència d’una corrent dins de l’economia que es diu elecció social, que és un àmbit d’estudi que es dedica a estudiar les regles de decisió col·lectiva, de forma que intenta veure quins problemes té on, por ocórrer la intransitivitat entre les alternatives. Per tant, el social choice s’estudia des de les ciències socials i experts en aquesta temàtica han rebut premis Nobel, com Kenneth Arrow, que va ser un dels pares fundadors d’aquesta corrent, i va fer un teorema on sustenta que més de dues alternatives tenen problemes. Un altre autor que va desenvolupar-ho va ser Amartya Sen, un important economista, que va identificar problemes en les regles de decisió en termes de desenvolupament sostenible. Així doncs, podem fer decisions dicotòmiques o podem delegar en representants basant-nos en que confiem en ells perquè tenen una ideologia similar a la nostra, etc. Per això, es realitza un anàlisi de les regles per poder després analitzar el funcionament dels sistemes polítics, especialment els de decisió i elecció de representants. Així, és important distingir entre les regles que utilitzem per escollir representants i les regles que utilitzem per decidir sobre polítiques (regles de decisió i d’elecció, que tenen característiques diferents). Sobre les regles d’elecció tenim present que l’estàndard que tenim avui per sistema democràtic o elecció en termes de majoria, no és l’únic sistema que s’ha utilitzat per escollir representants (regles molt diferents de les que coneixem ara), pel que és essencial conèixer aquesta varietat.
 Les institucions representatives són regles que permeten agregar les preferències individuals en preferències col·lectives (elecció social) o No és fàcil l’autogovern, amb la participació de tots: problemes pràctics, la mida de la comunitat o Cal pensar en les regles de decisió i elecció per articular la representació política o Com escollir als que assumeixen la responsabilitat de governar? Loteria, ordre, elecció (directa o indirecta), delegació, herència, etc.
 Tenim una gran varietat de regles per a la presa de decisions col·lectives o Anàlisi històrica i anàlisi formal: gran varietat de formulacions i exemples o Regles inclusives, com la unanimitat o majories reforçades (2/3 del total), que provoquen molt bloqueig o Regles senzilles, com la majoria simple o absoluta, poden deixar moltes preferències insatisfetes (i general inestabilitat en l’elecció social) o Regles més complexes, tals com les regles d’assignació proporcional, permeten integrar més preferències individuals en el resultat final La lectura de Colomer (obligatòria), fa una visió històrica de les regles de decisió al llarg de diferents contexts com el polític i el territorial. Comenta el sistema d’elecció dels papes de Roma, on se suposava que havien de ser escollits unànimement perquè eren una representació de la voluntat divina, pel que havia d’inspirar a tots els que l’elegien. Aquesta expectació no acabava de funcionar bé, atès que hi havia diferents candidats que volien ser papes i era complicat que s’acabés produint unanimitat, fet que podia acabar produint tensions molt fortes dins de l’església. Això va portar a l’adopció el segle XI de sistemes de canvi, per facilitar la possibilitat d’elecció, ja que era un sistema menys estricte que ja no pressuposava la unanimitat. També, tracta el tema de la Venècia de l’Edat Mitjana, on trobàvem sistemes d’elecció i loteria de les diferents cambres o ordres de representació, on les elits de la ciutat havien d’escollir les seves representacions, pel que s’havien d’assegurar que no hi hagués una dominació d’un bàndol sobre l’altre.
Establien doncs, sistemes d’elecció per assegurar-se de que hi havia distribució del poder entre les diverses elits de la ciutat, un model bastant típic a les ciutats italianes.
Per tant, és un tema d’estudi sobre tot de l’institucionalisme històric, ja que els sistemes d’elecció busquen aquesta tradició. En canvi, des de l’institucionalisme racional, es pretén formular les regles ideals, per tal que puguin conduir a millors resultats i més bona satisfacció per a tota la possibilitat. Així doncs, en un cas es busquen les regles ideals i es discuteix si les que hi ha estan bé, mentre que pel que fa a l’institucionalisme històric es busca com les regles han sorgit per solucionar problemes de distribució de poder existent. Per això, es diu que els dos institucionalismes no són tan diferents, ja que plantegen el mateix fet i amb les mateixes característiques, però des d’una òptica diferent.
2. Condicions (normatives) de les regles electorals Veient les idees que Colomer dóna (es decanta per l’institucionalisme històric) dels dos institucionalismes per analitzar les regles electorals, quan es posa el barret d’analista normatiu (rational choice) acaba definint una sèrie de condicions que hauríem d’evitar-se si es vol que la població elegeixi satisfactòriament. Per tant: • • Cal evitar la no-monocitat: s’inverteix la voluntat majoritària amb els escons o representants que assigna la formula electoral que estigui establerta. El cas més espectacular que tenim avui en dia d’aquest problema és a EEUU on Trump va aconseguir guanyar la presidència però va tenir menys vots que Hillary Clinton. En aquests casos tenim una majoria clara que vota un candidat, però resulta que per una norma o regla electoral acaba sorgint un altre representant que no és el que s’ha votat, de manera que no es compleixen les preferències de l’electorat. Una regla doncs, que compleixi la monocitat és millor que una que no ho faci. En forma de resum vindria a ser el problema d’inversió en els resultats entre vots i escons Cal garantir la independència de les alternatives irrellevants: si fem un referèndum i posem tres opcions, el que s’hauria d’evitar és que la tercera condicioni el resultat que poden aportar les altres dues. Si l’existència d’una alternativa C modifica la tendència entre A i B pot implicar un problema de legitimitat. Si la gent tria entre A i B, i surt el que sigui però clarament surt una; el problema està en que si tornem a fer el mateix resultat però amb una opció C, aquesta modifica el resultat final. Posant una tercera alternativa canvia la preferència, fent que, sota les mateixes condicions surti el resultat contrari. Per això, des de les ciències socials es recomana evitar aquestes opcions alternatives que poden fer canviar la opció majoritària. El que recomanen els experts en referèndums és que aquests es plantegin en clau dicotòmica, i que no es facin referèndums amb més opcions del compte, fet que pot generar una condició de menor satisfacció de la població i també de la possibilitat que canviï el hipotètic resultat que seria preferiblement majoritari. Per això, en clau de resum es planteja que les variacions en l’oferta d’alternatives no haurien d’afectar als resultats finals d’una votació • Les regles electorals que promouen la representació proporcional són més eficients socialment: faciliten més l’aproximació entre les preferències dels ciutadans i dels partits, pel que unes regles proporcionals fan que els ciutadans trobin més fàcilment el partit amb el que s’identifiquen, així, no han d’arribar a una decisió dicotòmica (que tendeix als sistemes majoritaris). En un sistema proporcional és molt més complicat que un partit tingui majoria absoluta, però en general és obvi que un sistema així genera una major diversitat de partits. En la mesura que es fa una coalició de govern, des d’aquest punt de vista, els partits que formen part de la coalició integren més vots que en un cas de partit majoritari. Aquest, és l’argument de per què un sistema proporcional és millor en termes socials, ja que representa els ciutadans i té els votants més satisfets. En definitiva, les regles electorals que promouen la representació proporcional tendeixen a formar governs de coalició amb més inclusió, i inclouen sovint el partit més proper al votant mitjà 3. Regles electorals i incentius per l’acció Les regles electorals són vistes pels institucionalismes com un àmbit d’anàlisi molt interessant perquè s’entenen els problemes que generen i també com articulen les relacions de poder. La idea és que les regles poden estar en molts casos vinculades a estructures de poder preexistents i una vegada que les regles estan poden condicionar als partits polítics, en funció de si fonamenten la confrontació o la coalició entre partits polítics. Per això, es diu que les regles electorals influeixen a fons en el comportament dels actors: - Actuen com a incentius per les seves estratègies en la competència política El grau de confrontació o de consens pot estar fortament condicionat per les seves expectatives de resultats, que depenen de les regles existents Segons els tres institucionalismes, els temes a tractar són: - - Elecció racional: les regles poden alterar els sistemes polítics, com ara bé el disseny de districtes, la regla electoral, el vot estratègic, les regles formals, etc.
Institucionalisme històric: les regles poden condicionar les decisions en termes de com s’han anat adaptant al llarg del temps, i existència del path-dependence (fruit de que s’acostuma amb el temps, hi ha menys incentius per canviar-ho). Per això, s’identifica i analitza la persistència de regles ineficients (amb escàs valor social) per motiu de path-dependence, o per les estructures de poder que afavoreixen Institucionalisme sociològic: les regles i el seu efecte en qüestions socials com els drets de vot limitats, les pràctiques de registre i el frau electoral, entre d’altres Quan les regles electorals s’entenen com institucions, sorgeix una qüestió que en si mateixa té un component polític molt fort, que pot condicionar la lluita política al seu entorn per modificar-les o per mantenir-les, per entendre com es pot forçar el seu entorn a partir de les pràctiques institucionals vinculades a els altres institucionalismes. Hi ha factors d’estudi de la dinàmica electoral que van més enllà i tenen a veure amb l’entorn on es produeix. Tot això s’estudia amb la idea de que el procés electoral està insert en un entorn on hi ha regles formals i regles no formals.
4. Regles de decisió i perspectives segons els tres institucionalismes Tal i com s’ha esmentat en reiterades ocasions, els tres institucionalismes presenten diferents visions d’un mateix aspecte, en aquest cas de les regles de decisió. Per això, en el següent quadre podem observar què sostenen aquests entorn a aquesta temàtica: - - INST. ECONÒMIC L’eficàcia de les inst. com a resultat de jocs amb pagament definits per les regles de decisió Recerca d’equilibris inst.
que siguin eficaços socialment (regles estables i inclusives) - - INST. HISTÒRIC Identificació de seqüències temporals on l’ordre permet explicar l’estabilitat de les regles Anàlisi de contextos històrics i el seu impacte sobre les preferències - INST. SOCIOLÒGIC Regles com a transplantaments i com a emulació Dinàmiques de regles informals i predominants (amb institucions no visibles) 5. Regles institucionals i règims democràtics El criteri de classificació per observar l’existència d’un govern presidencialista o parlamentari, es refereix a les relacions existents entre el poder legislatiu i el poder executiu i es desenvolupa en règims democràtics, on existeix el principi de separació de poders. Per tant, aquest criteri divideix el poder legislatiu en si aquest és unicameral o està integrat en diverses càmeres; mentre que per altra banda divideix entre si l’executiu és unipersonal o col·legiat. Ambdós poden estructurar-se en forma de monarquies constitucionals o repúbliques atès que l’organització estatal és indiferent. A mode de resum, perquè ja s’ha tractat en altres assignatures, en un sistema parlamentari el poder executiu està subordinat jurídicament al Parlament ja que compta amb el suport i confiança majoritària del poder legislatiu, on l’exemple paradigmàtic és Anglaterra.
D’altra banda, en un sistema presidencial el poder executiu es trobar en igualtat institucional respecte el poder legislatiu ja que no necessita la seva confiança, on l’exemple paradigmàtic és Estats Units. En darrer terme, un sistema semi-presidencial o semi-parlamentari són aquells en els que el poder executiu resideix tant en el president de la república (elegit per sufragi directe) com en un primer ministre (elegit pel poder legislatiu). En un sistema semi-presidencial ambdues figures (president i primer ministre) posseeixen igual autoritat dins de les decisions de govern, presentant-se una bicefàlia de l’Estat, també denominat “executiu dual”.
El següent mapa mostra els països del món que tenen democràcies presidencials (color més fosc), democràcies parlamentàries (gris més clar), democràcies semi-presidencials (gris intermedi) i règims dictatorials (blanc). Observem que a Amèrica Llatina hi ha un predomini de democràcies presidencials, així com al centre d’Àfrica. Al marge de les característiques dels sistemes, per què és així? Per què a Amèrica Llatina tenim tants sistemes presidencialistes i a altres països no? Com podien substituir la voluntat suprema del monarca? Als EEUU van plantejar varies opcions, inclús la del president vitalici, importar monarques (al Brasil), etc. No hi havia altres sistemes per copiar, atès que a Europa no hi havia els sistemes d’ara, pel que copiar un model presidencial als països d’Europa era impossible, de forma que no es va copiar el sistema dels EEUU però si va servir com a referent. Molts països d’Amèrica Llatina es van veure immersos en fortes guerres civils i amb problemes per definir les seves fronteres, fet que va implicar que no s’abandonés la idea del règim presidencialista, pel que la tradició política d’aquests països es va mantenir de forma molt més estable com a concepte de sistema polític al llarg de tot el segle XX. Aquí però, torna a estar vinculat el pathdependence, on resulta molt complicat canviar les institucions que han traspassat per haver fet allò correcte al llarg del temps.
- - Presidencialistes VS parlamentarismes: el disseny institucional o la causalitat de la història? o La figura del dictador constitucional i altres fórmules o La separació entre el president i cap del executiu o Les fórmules mixtes, semi-presidencials Com garantir l’estabilitat, però evitar la concentració de poder? Com protegir les minories? o EEUU: sistema amb múltiples vetos, especialment a través d’una doble càmera amb similar poder o Supra-majories per alterar les regles del joc polític o Reserves de drets per a minories i grups amb necessitats especials o Cicle polític fragmentat segons àmbits DIVISIÓ DE PODER ALS EEUU L’estat federal dels EEUU està constituït sota la teoria de separació de poders de pesos i contrapesos (checks and balances). L’Estat està partit en tres branques: legislativa, executiva i judicial. Cada branca té una esfera de competència pròpia i poders que les permeten limitar les accions de les altres dues branques.
La finalitat d’aquest sistema és evitar la tirania que ocorreria si una branca del poder públic concentrés massa poder i dominés les altres dues. El govern federal juntament amb les entitats administratives a nivell estatal són els únics membres de la branca executiva; el Congrés i les assemblees son membres de la branca legislativa; i la Cort Suprema i els altres tribunals són part de la branca judicial.
Existeix una gran diferència entre els EEUU i la seva peculiar divisió de poders i les repúbliques llatinoamericanes precisament per la herència colonial (recordar els “dos nogales” d’història econòmica), on l’existència d’institucions polítiques a nivell territorial tenien una relació directa amb la colònia i el que aquesta invertia tant en capital humà com en capital social.
DIVISIÓ DE PODERS A ALEMANYA Alemanya és una república federal, democràtica, representativa i parlamentària. Aquesta, es troba dividida en tres poders: legislatiu, executiu i judicial. En aquest cas, el poder legislatiu està format per l’Assamblea Federal (Bundestag) amb 672 diputats i el Consell Federal (Bundesrat) amb 68 representants dels estats. El poder executiu està en mans del President qui és elegit per la Convenció Federal per un període de 5 anys i del canceller, elegit per l’Assemblea Federal. Finalment, el poder judicial resideix a la Cort Federal Constitucional i a les Corts Superiors Federals. El govern actual d’Alemanya és un govern de coalició format per la CDU/CSU i el SPD.
6. Fallides en les relacions entre poders i possibles explicacions institucionalistes Normalment els institucionalismes quan analitzen la democràcia volen analitzar els problemes, és a dir, volen esbrinar per què no funciona bé i intenten veure si hi ha una desigualtat entre les institucions formals i les informals, quin és el motiu per a que un president dimiteixi, miren si les regles que fan possible la formació de governs de coalició siguin adequats o no, etc. Per tant, ens porten a fer-nos preguntes que van més enllà del que són els propis institucionalismes. Una llista doncs, de fallides en les relacions entre poders seria: - Presidències interrompudes (impeachment, pressió popular...) Coalicions impossibles de formar Jutges i tribunals constitucionals que governen La concentració de poders i la deriva populista La desconfiança en els poders formals Bloqueig institucional i paràlisis en les decisions D’altra banda, al vídeo vist a classe de la conferència de Kurt Weyland, s’observa com aquest tracta la relació entre la democràcia i els populismes a Llatinoamèrica. Per tant Weyland relaciona el populisme amb el sistema de regles informals per actuar i analitza el populisme des de la perspectiva institucional. Per això, es teoritza el populisme com un fenomen que pot trencar la tendència institucional, o també es pot analitzar en termes sociològics, de forma que connecta el lideratge polític amb el suport popular, amb l’existència prèvia de tradicions de lideratge, amb el corporativisme, amb el clientelisme, etc. Així doncs, és un enfocament que es pot analitzar des d’altres perspectives, on es posen les institucions en el centre de l’explicació.
7. La teoria dels Veto Players de George Tsebelis Quan parlem de parlamentarisme i presidencialisme, en moltes ocasions aquests tipus de sistemes no s’acaben aplicant als països en la seva totalitat, ja que per exemple pot ocórrer, entre d’altres, que un sistema parlamentari majoritari tingui un model de funcionament pluralista. Per això, G. Tsebelis esmenta que per analitzar un règim polític sota principis democràtics, cal preguntar-se què és allò important en un sistema polític més enllà de si aquest és una dictadura o una democràcia. La resposta que aquest autor dona a això, és que allò imprescindible en l’anàlisi d’un sistema polític, és identificar qui té el poder de veto, és a dir, qui pot aturar les accions en comptes de dur-les a terme. Resulta doncs, essencial identificar en cada context qui són els veto players, és a dir, els que tenen capacitats per vetar una acció després de posar-la en marxa. De forma posterior, Tsebelis realitza una distinció entre els propis veto players (institucionals, organitzatius, formals, informals, etc.) però on la idea sempre se sustenta en veure qui té el poder de veto.
Finalment, esmenta que si som capaços d’identificar els veto players, podem comparar realment els processos polítics i així poder veure si és millor que n’hi hagi molts o pocs.
- Formalitza la idea clàssica de “checks and balances”, dels equilibris de poder Simplifica i integra modalitats i distincions clàssiques en ciència política: actors amb preferències diferents i amb poder de veto gràcies a regles de decisió existents Les regles de decisió configuren els veto players en diferents contexts d’elecció i sistemes de partits Permet comparar els efectes de les institucions en els processos polítics de diferents règims polítics, sense problemes de format Els jugadors amb veto són actors individuals o col·lectius, on la seva aprovació és necessària per canviar el status quo (SQ) Per això, en els sistemes polítics les institucions amb dret de vet són les assemblees parlamentàries, els tribunals constitucionals, els presidents, etc. Els jugadors amb veto partidistes són els partits de coalició governamental. En altres termes, cal també saber si les institucions polítiques són eficients en qüestions d’eficàcia, per la qual cosa: - - De les regles per escollir representants (regles electorals) a les regles per decidir polítiques (regles de decisió): o “A veto player is an individual or collective actor whose agreement is required for policy decisions” (Tsebelis, 1995) Les regles que utilitzen els sistemes polítics per prendre decisions (i formar governs): o Poden ser formals i/o informals; simples o sofisticades o No poden ser proporcionals, es necessiten majories (més simples o més reforçades) o Vot d’aprovació (comparant alternatives); recompte d’ordenacions (Borda) o No sempre s’eviten inconsistències Un dels capítols de la obra de Tsebelis tracta la Unió Europea, però ho tracta com un concepte general que es pot aplicar a qualsevol situació, i que pot canviar en el temps. Hi ha bases de dades famoses que tenen una variable que consisteix en analitzar el volum de veto players de cada país, per així categoritzar-los com a més democràtics o menys, o en funció del seu tipus de sistema. La seva idea general és una idea que també està molt vinculada amb l’anàlisi de les institucions polítiques, per la qual cosa consisteix en saber si hi ha equilibris institucionals o no. L’autor, ve a dir que un país que tingui un sistema presidencialista però que tingui molts partits com Mèxic, pot tenir molts veto players; i en canvi, un país que tingui un sistema parlamentari però que només tingui dos partits pot tenir només un veto player, com en el cas d’Anglaterra.
La idea que formula Tsebelis és que per saber qui és veto player i qui no, es realitza en funció de les regles de decisió, tema típic de la reforma de la Constitució espanyola. En aquest sentit, la relació dels veto players amb les regles de decisió en les polítiques públiques s’estableix a partir de les dues cites següents: - - “Cal tenir en compte tant les regles com les preferències dels actors, per a fer prediccions dels possibles resultats d’una iniciativa de política pública” (Scharpf, 1997) o Regles més inclusives (donen poder de veto a més actors) més complicat fer canvis de política o Actors amb preferències més distants, més complicat trobar punts d’acord entre ells o Si tenim pocs actors amb poder de vet, i proximitat en les preferències, més canvis en les polítiques públiques “The number and location of veto points also influence the strategies that interest groups use in their lobbying of the government” (Hallerber, 2010) o Més veto players pot implicar més concessions en una reforma, però també més dificultat de tornar enrere o L’estructura de veto players (regles i preferències) pot determinar també la creació de noves institucions 8. El model de Winset i la importància de les preferències Tal i com s’ha esmentat anteriorment, Tsebelis va desenvolupar la teoria dels veto players, al seu treball més conegut Veto Players: How Political Institutions Work (2002). El concepte de veto player és molt antic, remuntant-se a 2000 anys enrere. Un veto player és un actor individual o col·lectiu que ha d’estar d’acord amb el status quo legislatiu per canviar. Tsebelis argumenta que tenint molts veto players fa que s’aprovin moltes lleis però tendirà al dèficit, ja que els veto players han de ser subornats per a que prenguin les decisions atenent a les diverses preferències que hi ha en joc. Tsebelis considera que hi ha dos tipus de veto players: institucionals (aquells que oficialment s’ubiquen en alguna institució com el President, el Congrés o el Senat) i els partidaris (aquells els quals el seu veto prové del sistema, però no són una de les regles del sistema, com els partits polítics). Alguns d’aquests veto players, a més, poden presentar el “take it or leave it” (lo tomas o lo dejas) en quant a les ofertes dels altres veto players. Tsebelis anomena aquests com agenda setters.
Segons Tsebelis, entre els resultats factibles (és a dir Winset-compartit dels resultats que troben a cada exigència (o requisit) del veto player al ser superiors al status quo), els agenda setters escullen el resultat que els agrada més. Tsebelis prediu que quan pocs resultats són factibles, els agenda setters tindran un petit paper; on cap en absolut és possible (això és, si no hi ha un acord entre la superposició de Winset que veurem a continuació), els agenda setters seran irrellevants. En definitiva, Tsebelis ens diu que la unica possibilitat de canvi que tenim seria l’espai d’intersecció i la “paràlisi política” s’explica quan no hi ha possibilitat de canvi. Per això, la capacitat de vetar té a veure amb les regles de decisió de les polítiques i cal considerar també l’entrada en joc de les preferències dels veto players.
PREFERÈNCIA DE CANVI DE POLÍTICA En la següent representació veiem que el veto player I accepta de canviar el status quo (SQ), que es troba en el límit de la seva àrea de preferències, només si les alternatives són dins de l’àrea de color. Per exemple, aquest veto player acceptarà la política P però no la S.
WINSET (SQ) PER TRES VETO PLAYERS A, B I C En la següent representació, observem tres veto players (A, B, i C) on cadascun d’ells té la seva pròpia àrea de preferències i on, entre ells comparteixen certes preferències per la qual cosa els cercles es creuen entre ells. Per tant, s’observa el conjunt de polítiques alternatives que poden igualar o millorar el SQ. Per un veto player únic, són totes les alternatives possibles dins del seu cercle però quan ens trobem amb més veto players, com és aquest cas, el Winset és la intersecció d’aquests cercles. Si el SQ és buit, el sistema polític no permet canvis de polítiques (o reformes).
CANVI DE REGLES: MAJORIA SIMPLE – UNANIMITAT DE WINSETS Tot seguint l’explicació del punt anterior, en la present representació gràfica, podem trobar tres veto players (A, B, i C novament) amb les seves respectives àrees de perspectives. Essent així, aquestes es tornen a entrellaçar de forma diferent, però observem que comparteixen certes àrees (pintades de taronja). En aquest cas, quan s’entrellacen A i B ens trobem amb una majoria simple Winset i quan s’entrellacen les tres (pintat en color marró fosc) ens trobem amb la unanimitat Winset i on s’ubica el SQ.
NUCLI D’UNANIMITAT (UNANIMITY CORE) – W (SQ) En aquest punt veiem el que tractàvem en l’explicació teòrica del model de Winset. Així doncs, la única possibilitat de canvi és la intersecció que trobem entre els tres cercles. En el següent model, veiem els tres mateixos cercles del punt anterior però amb un triangle que enllaça els tres punts que assenyalen el veto player del que es tracta. Així, aquest triangle conforma el nucli d’unanimitat (Pareto set), en el qual s’hi troba també la unanimitat de Winset i el SQ.
STATUS QUO DINTRE DEL CORE Aquí, ens trobem amb una formulació diferent de tres veto players (A, B i C) respecte de les altres vistes fins ara. Aquí el W (SQ) és buit de forma que no hi ha un espai per establir la unanimitat de Winset (on es troben els tres cercles) com en els punts anteriors. Per això, tot i establir el triangle del nucli d’unanimitat com en els casos anteriors, no hi ha polítiques preferides al SQ pels tres veto players. Per això, la condició necessària per el canvi de política no és satisfà, i tenim estabilitat.
STATUS QUO FORA DEL CORE Aquí, ens trobem amb una altra formulació diferent de tres veto players (A, B i C). Aquí, el W (SQ) no és buit, ja que observem un punt d’enllaç entre les àrees de preferències dels tres cercles (pintat de color més fosc). Per això, tot i establir el triangle del nucli d’unanimitat com en els casos anteriors, els veto players sí podem trobar alternatives que tothom prefereix a SQ. Per això, la condició suficient pel canvi de política és satisfà, i el SQ estableix que no és un equilibri estable.
TEMA 4.1. DEMOCRÀCIA I MECANISMES DE DELEGACIÓ INSTITUCIONAL: REGLES PER DECIDIR MILLOR? Gilardi (lectura obligatòria) identifica els tres institucionalismes i aplica arguments de cadascun per donar resposta a tot el que comentarem a continuació. El present tema tracta les institucions o mecanismes de delegació institucionals (als que anomena “institucions independents”), pel que estem parlant d’una família d’institucions polítiques que tenen com a característica comuna que el poder polític no té la capacitat d’influir en les decisions que prenen. Per això, la idea central és que són independents del poder polític i executiu, però no sabem si són independents o no dels interessos, etc. Bàsicament, quan parlem d’institucions de delegació, és perquè són independents respecte l’executiu. Parlem doncs de “delegació institucional” perquè la independència s’estableix amb regles institucionals que la garanteixen i perquè té unes garanties de funcionament independent. En definitiva, els temes a tractar en la present sessió són: - Els nous institucionalismes i les explicacions sobre els mecanismes de delegació institucional La perspectiva dels Bancs Centrals: del control del diner a la delegació institucional Delegació, legitimitat i retiment de comptes a les democràcies contemporànies 1. Definint delegació (en democràcies) La idea de delegació és una idea que s’ha posat de moda en les darreres dècades, gràcies al fenomen dels bancs independents. Els bancs centrals ja existien abans atès que la gran majoria s’havien creat al llarg del segle XX, però el que és nou és aquesta connotació o adjectivació de “independent”. En molts àmbits de polítiques públiques, en les darreres dècades també s’han creat institucions independents, com en termes de comunicació, farmacèutics, seguretat en el treball, competència, transports, consum, etc. És a dir, en molts termes vinculats a diverses polítiques públiques, que s’han creat autoritat independents o semipresidencialistes arreu del món. La Unió Europea ha creat les seves autoritats independents com les agències europees, que també formen part d’aquest procés de creació de les institucions públiques. El Banc Central Europeu (BCE) possiblement és un dels bancs centrals més independents del món. Les dinàmiques de creació d’estats independents ha estat un procés propi dels darrers 20-30 anys i s’ha anat estenent. En termes d’autoritat de supervisió fiscal, a EEUU és típic haver creat aquest tipus d’autoritat. En altres àmbits, també s’han creat aquestes autoritats independents com a Austràlia, on s’ha creat una autoritat per fer propostes d’infraestructures i així establir què és socialment eficient en termes d’inversió d’infraestructures. En mode de resum, s’ha donat una expansió del model d’autoritats independents.
Abordant temes de dret administratiu (assignatura feta a 2n de carrera), la delegació consisteix en el trasllat de competències bé entre òrgans d’un mateix ens públic o entre òrgans que es troben a diferent nivell administratiu. Per això, la delegació suposa que l’autoritat delegant estigui facultada per llei per realitzar aquest acte. No obstant, cal destacar que la responsabilitat de les decisions administratives que s’adoptin o per les actuacions que es portin a terme recaurà en l’òrgan delegant. Els dos tipus de delegació més coneguts són la delegació de funcions i la delegació d’activitats operatives.
- - Es tracta d’un fenomen nou, o és una característica típica de moltes comunitats polítiques, al llarg de la història? Les institucions polítiques de caràcter “no-majoritari” s’han anat estenent a les democràcies contemporànies o Tribunals constitucionals, jutges que decideixen sobre polítiques, agències reguladores, bancs centrals independents, organismes internacionals (UE)...
La relació entre institucions representatives, democràcia i delegació. Només les democràcies assumeixen la delegació Aquesta expansió d’autoritats independents, per què s’ha creat? Ha estat un fenomen bastant espectacular de transformació institucional, ja que ha estat molt gran i simultani a tot el món ja que s’ha donat en molts sectors de polítiques públiques, de forma molt generalitzada i perquè també ha estat estable, no ha sigut una moda. Aquest fet és un fenomen específic de les democràcies, i el trobem d’una manera molt menys intensa en els casos de països que tenen autocràcies o dictadures molt perfilades ja que en aquests casos als dictadors no els agraden les autoritats independents. Només les trobem doncs, en els països democràtics. En els casos de democràcies híbrides, també trobarem casos híbrids d’autoritats independents, com en el cas dels països àrabs, on hi ha casos d’autoritats independents però que al seu torn estan dirigides per algú que té vinculació directa o indirecta amb l’elit governant. És interessant doncs, saber i comprendre la independència de les autoritats en el seu context, ja que hi ha una certa relació entre el nivell d’independència i el nivell de democràcia. A grans trets, veiem un major funcionament d’autoritats d’independència creïble en països democràtics.
És quelcom nou la existència d’autoritats independents? Tornant al que ja s’ha esmentat, no. És nova aquesta onada dels darrers 20-30 anys però l’existència de poders independents no és quelcom nou. De fet, hi ha un gran fenomen que es produeix sobre tot en països democràtics, que és la independència del poder judicial. Per tant, parlem d’independència creixent del poder judicial al marge dels monarques o del poder executiu. Això doncs, permet la creació d’unes institucions independents que garanteix aquesta independència de la que parlem. Tot aquest procés des del punt de vista institucional garanteix la independència del jutge a través de mecanismes formals i informals. Aquesta emergència doncs, no és un reflex de les últimes dècades, de la mateixa manera que tampoc és un fet vinculat amb el neo-liberalisme, tal i com critica l’esquerra.
Per garantir la independència, cal: - Mandats establerts i fixes dels responsables Existència de garanties per tal d’evitar el cessament en el seu càrrec per cada decisió presa en el seu desenvolupament LA DEMOCRÀCIA GREGA D’altra banda, a la següent pàgina hi trobem un quadre en format de síntesi del sistema polític o funcionament de la democràcia a l’Antiga Grècia (segle IV aC). D’aquest, se’n destaca que no existia l’àmbit judicial ni el govern independent. De fet, en el model grec de democràcia els jutges eren una espècie d’assemblea que estava formada per milers de ciutadans, que suposaven una alta representació de la població. Per tant, era un model de democràcia assembleària, on l’òrgan esmentat s’ocupava dels termes que s’havien de jutjar. Hi havia uns tècnics, el consell d’ancians, que donava un suport tècnic a l’assemblea a l’hora d’establir dictàmens. Per això, es diu que en el segle XX apareix tot aquest desenvolupament d’institucions independents que tenen certa vinculació amb l’executiu, però que estan separats alhora.
Hi havia tres organismes polítics on els ciutadans participaven en un nombre elevat, és a dir, l’assemblea (6000), el consell dels 500 (Boulé) i els tribunals (mínim de 200 persones). D’aquestes tres institucions, són l’assemblea i els tribunals els vertaders òrgans de poder. A mitjans del segle IV aC les funcions judicials de l’assemblea foren reduïdes en gran part, encara que va guardar sempre un paper rellevant en l’inici de certs tipus de judicis polítics. L’assemblea es centrava en els esdeveniments centrals de la democràcia atenenca i estava formada per una gran quantitat de ciutadans pel que va crear una democràcia directa i no representativa. La Boulé era el braç executiu de l’assemblea i supervisava les activitats. Finalment, els tribunals eren els que establien els judicis i dirigien el sistema legal de la polis.
LA DELEGACIÓ INSTITUCIONAL A LES DEMOCRÀCIES ACTUALS Per què va créixer tant el mecanisme de delegació? Hi ha varies respostes a aquest fet i, depenent del tipus de perspectiva institucionalista que es prengui, trobarem respostes diferents. Per això, des d’un punt de vista econòmic podem parlar de l’existència del concepte dels compromisos creïbles, que serveix per millorar l’eficàcia amb les administracions públiques i la gestió econòmica d’un país. L’eficàcia millora per l’estabilitat, i una altra explicació pot venir justificada per la professionalitat. La legitimitat, d’altra banda, per tal de vincular-la amb les institucions dona lloc a un dilema teòric però important, que no té una solució clara. Per tant, els mecanismes de delegació els trobem en el debat polític actual, pel qual se li dóna importància a la protecció i a la legitimitat de les institucions i amb la voluntat de la ciutadania. Per tant, com més estructures independents hi hagi, més visible és aquest dilema que es sent en els debats polítics.
- - Compromisos creïbles com a argument normatiu: la inconsistència temporal d’algunes polítiques públiques (no compliment de les promeses) i la dificultat d’adreçar-ho amb les institucions democràtiques convencionals duu a que la delegació pot ser un mecanisme que ho faci possible És la delegació una necessitat d’alguns tipus de polítiques públiques que per la seva eficàcia requereixen estar aïllades de les decisions basades en majories democràtiques i responsables polítics? 2. Independència formal VS autonomia per reputació Novament, els diferents institucionalismes o enfocaments teòrics, tenen diferents punts de vista al respecte del sistema d’encaix de les agències reguladores al marc polític-institucional. Per això, veiem que: - - L’institucionalisme econòmic o d’elecció racional veu la delegació com un tema tècnic, és a dir, en termes de com han de ser les regles per a que generin estabilitat i per a que aquests mecanismes de delegació funcionin correctament. Per tant, és un tema de disseny, de com han de ser protegits els responsables i de com han de ser les formes per a ser eficaces i fer així millors polítiques. És novament un problema d’equilibri, on cal trobar un mecanisme que generi estabilitat. És important que aquestes regles es compleixin i que siguin les que funcionin. Per això, cal definir regles per fer creïbles els compromisos i evitar o disminuir les regles informals que van en contra L’institucionalisme històric/sociològic no es preocupa tant en l’equilibri sinó en termes de pathdependence, és a dir, quan una institució està creada i com evoluciona. Per això tracten el tema de la “reputació”, ja que aquestes institucions més que per l’existència d’unes regles formals, tenen la seva estabilitat i el seu bon funcionament perquè tenen una capacitat de generar una reputació atesa la seva funcionalitat i per saber fer bé les coses, fet que fa que aquestes institucions es mantinguin en el temps. Per tant, cal entendre les regles de comportament informals que funcionen com a mecanismes de protecció i reforça la reputació de cara a l’activitat de les agències 3. Democràcia i rendiment de comptes: independència VS reputació Hi ha dos autors que han escrit sobre això i són referents claus en l’estudi de les institucions independents (BCE, agències...), un és Franco Majone (institucionalisme econòmic) i l’altre és Daniel Carpenter (institucionalisme sociològic). Així, presenten dues visions diferents, de tal manera que: - F. Majone trenca amb la teoria de l’agent principal ja que per la pròpia característica d’independència esmenta que no es pot aplicar perquè l’agent principal implica una relació de confiança i de dependència, de forma que el principal pot decidir que si perd la confiança perd el control, pel que té el poder. Diu que hi ha una relació més aviat de confiança i fiduciària (es crea una institució amb un propòsit i una vegada està creada no és reversible, i té una finalitat). Per aquesta característica de delegació diu que no es pot fer, com és el cas del BCE, que és altament independent. També, sosté que mai s’ha de descartar l’opció de “prémer el botó” per tal que una estructura independent acabi desapareixent, fet que no acaba de quedar clar i la seva teoria s’invalida per si mateixa. Ara bé, aquest botó no és tan fàcil de prémer, bé sigui per les condicions polítiques o judicials del moment. Com més difícil és de modificar el marc legal de l’agència, en major quantitat es produeix aquesta relació fiduciària i d’autonomia funcional que ens parla l’autor. Es pot ser molt independent però alhora pot ser molt fàcil que el govern premi el botó (com el cas d’Anglaterra en l’època Tatcher); però d’altra banda, com és el cas del BCE, al marc de la Unió Europea és tan difícil de modificar institucionalment que és molt complicat que els governs procedeixin a canvis institucionals necessaris per desmantellar les organitzacions en qüestió. En definitiva, hi ha una relació estreta entre el marc institucional de cada país i la independència de les seves institucions o Diferència entre TRUSTEE (administrador) i AGENT o No es només una relació d’agent-principal, amb els seus problemes de control, sinó una relació de confiança inicial, com si fos l’establiment d’una fundació (fiduciary relationship), amb uns principis fundacionals o Resta el problema de la relació entre polítics i “agents” i la possibilitat d’intervenció final (credibilitat dins de la credibilitat) - D. Carpenter pensa molt en la idea dels científics que treballen en les agències i que es creen la seva pròpia independència. Per ell, la independència té més a veure amb la recerca d’espais de protecció per part dels científics, pas que per la idea d’un savi il·lustrat que pensa que això és millor. Per tant, esmenta que són els professionals els que cerquen espais propis tant per l’àmbit de treball com per la pròpia recerca. Quants més coneixements científics se li atribueixin a l’agència, aquests donen un plus de poder i de capacitat al personal de l’agència, que els permet també augmentar aquesta independència. Això, pot acabar en una forma legal, és a dir, la forma informal d’independència pot acabar imposant-se en els marcs legals que defineixen l’agència perquè això acaba donant més garanties. Els elements de reputació poden ser una alternativa a la manca de legitimació, en la mesura que no tenen un suport polític i la seva capacitat tècnica els pot legitimar socialment, com institucions que són reconegudes i valorades socialment perquè fan una tasca pública que és apreciada. Seria una via alternativa, per buscar legitimació social més per la funció que fan que per com estan dissenyades i com funcionen internament o Expectatives sobre la relació, nivell de responsabilitat, grau de control, etc.
o Components normatius i de valors en l’estudi de la delegació institucional o El paper dels professionals i la seva capacitat tècnica com instrument de protecció i intercanvi polític 4. Problemes de control i rendiment en les institucions amb delegació El regulador es refereix a les agències que fan normes i reglaments pel que els apliquen i tenen una capacitat d’actuar en uns àmbits concrets de les polítiques públiques, on molts d’ells tenen un nivell d’independència elevat. Aquestes agències reguladores fan tasques vinculades a molts afers públics. Per això, hi ha hagut visions molt diferents a la literatura en torn a si la seva tasca és adequada o no.
Hi ha dos extrems: • Captura del regulador (Milton Friedman): un conjunt d’actors nord-americans deien que el poder dels governs en quant a les polítiques públiques era molt ineficaç, atès que no aconseguien les coses que es proposaven i prometien. El motiu era que estaven “capturats” en el sentit que hi havia empreses molt grans que havien d’estar regulades per l’Estat per generar competència. No aconseguien doncs l’objectiu, perquè aquestes empreses es dedicaven a comprar o acostar-se a l’agència tant com podien per a que aquesta els tingués molt de respecte i els tractés bé. La idea era que això, en comptes de regular que no ho fessin malament, les agències reguladores acabaven defensant més a les grans empreses. La seva visió rau en que les agències són ineficients, ja que els membres de les agències si que son independents en si mateixos però busquen el seu profit individual. Hi ha una lògica econòmica basada en un supòsit racional per part d’aquesta teoria, que ens vindria a dir que és normal que això passi, és a dir, que les agències estiguin capturades. Com això és ineficient, Friedman diu que és millor tancar-les. És un argument que encara s’utilitza avui en dia, ja que per molta independència que tinguin les agències, en moltes ocasions no serveix de res o Problemes de disseny institucional o Problemes d’ethos professional • Regulador com a benefactor: regulació com un bé públic que fa que els mercats funcionin millor, i per fer que això funcioni han de ser independents. A això, se li pot afegir voler evitar la captura indirecta pel govern que necessita molts diners per les campanyes i que té molta relació amb el món empresarial. Si una agència és independent no tindrà pressions per part del govern per afavorir a determinades empreses i per tant, la independència pot implicar una certa seguretat per trobar més separació entre el món polític-empresarial i el món de les polítiques de regulació, és a dir, suposa una garantia. Per això, es diu que aborda els objectius i instruments de la política o Problemes de capacitat tècnica, informació i precisió d’objectius o Problemes de conflicte d’objectius i tensions polítiques En definitiva, són dues teories antagòniques situades als extrems, la qual cosa no vol dir que no hi hagi teories que s’ubiquin al mig. Aquestes dues teories doncs, es troben radicalment oposades, ja que una pensa que l’agència reguladora és un benefactor mentre que l’altra diu que no serveix per a res. Per tant, són dues visions diferents que sens dubte en certa mesura també estan connectades amb els institucionalismes econòmic i sociològic, però no del tot.
5. Institucions polítiques i retiment de comptes El retiment de comptes (accountability) pot ser entès com la relació entre un actor públic i la societat, on l’actor públic té l’obligació d’explicar i justificar la seva conducta, i on la societat pot qüestionar-li coses i jutjar-lo, pel que l’actor pot tenir certes conseqüències. (Bovens, 2007) Per tant, és una promesa i una obligació de la persona amb sí mateixa i amb els que l’envolten d’entregar resultats concrets i definits, on s’inclouen les accions que pren pels mateixos i les seves conseqüències. Per tant, l’accountability comprèn responsabilitat, compromís, accions i conseqüències a nivell de l’individu.
Per tant, sota el propòsit d’informar a la societat d’allò que es realitza, les institucions polítiques estableixen un diàleg amb aquesta pel que obtenen una resposta o reacció que en algunes ocasions pot conduir a la penalització. No obstant, es relaciona en moltes ocasions amb el concepte de transparència.
Així, hi ha diferents tipus d’accountability en funció de quan aquesta es realitza i de quin mode es fa, per la qual cosa la trobem de tipus obligatori i voluntari depenent de l’actitud que mostra l’actor públic quan aquesta es realitza; la trobem de tipus formal i informal tot considerant el mode en que aquesta es realitza i els efectes o resultats que produeix; la trobem ex-ante i ex-post depenent de si aquesta es realitza a priori o a posteriori de l’acció governamental; i de tipus upwards, horitzontal i downwards depenent cap on es dirigeixi el retiment de comptes en l’escala jeràrquica, pel que quan aquestes tres s’ajunten es pren una visió de 360 graus.
LEGITIMITAT A LES INSTITUCIONS NO-MAJORITÀRIES Diferents fonaments de la legitimitat: - - - Procediments que segueixen: o Transparència, rendiment de comptes o Regles establertes per altres institucions democràtiques Principis que segueixen: o Respecte per l’evidència, vincles amb el coneixement científic o Apertura a la inspecció i refutació Delegació, eficàcia i legitimitat o Estudiar els rendiments de la delegació o Més enllà del discurs, la dificultat de valorar-ho 6. La teoria agent-principal: un joc bàsic de delegació Aquesta teoria en termes econòmics, designa un conjunt de situacions que s’originen quan un actor (principal) econòmic depèn de l’acció, de la naturalesa o de la moral d’un altre (agent), sobre el qual no té perfecta informació. En altres paraules, comprèn la dificultat de la informació asimètrica, quan el principal contracta un agent. Així, és possible que es doni un problema aplicable en teoria de jocs (no s’ha tractat gaire a classe, només en termes conceptuals): Les situacions poden variar: - Principal i agent tenen una estratègia dominant (equilibri de Nash: a,w) Coordinació entre molts equilibris possibles (un és el millor) Conflicte per escollir un dels equilibris possibles (cap és el millor) Un dels actors té una estratègia dominant que porta a un equilibri de Nash que porta resultats dolents per a tots No hi ha cap equilibri possible TEMA 4.2. DEMOCRÀCIA I MECANISMES DE DELEGACIÓ INSTITUCIONAL: LES AGÈNCIES INDEPENDENTS Fins ara hem estat parlant sobre les agències, però en aquest tema en parlarem en detall, és a dir, les explicarem com una varietat dins dels mecanismes de delegació. Aquestes regulen i són part de les polítiques públiques dels Estats però alhora són agències que tenen aquesta connotació d’independència.
1. Delegació institucional i polítiques públiques A part de preocupar-se en certs àmbits de les polítiques públiques, una agència té un mandat bastant estricte per ocupar-se a un seguit de de polítiques públiques. És a dir, no es dedica a totes les polítiques públiques en el seu sentit més ampli. Per això, aplica tots els seus instruments però la política pública té una connotació molt més general i hi ha certes coses de les quals se’n ocupa el Govern, però les agències fan una part que és la que se suposa que és més sensible als problemes d’inestabilitat. En segon lloc, una agència reguladora (no qualsevol agència) acostuma a tenir elements de tipus normatiu o legislatiu, jurisdiccional i administratiu. Precisament per les característiques de regulació de les que estem parlant, per aquest motiu necessita alguns arguments per poder fer complir i desenvolupar la capacitat de que quan hi ha conflictes, l’agència pugui resoldre’ls, sempre des d’aquesta perspectiva d’aplicar normes. Una altra cosa és que una agència reguladora, en tant que sigui independent o autònoma, això no vol dir que ho sigui totalment, ja que està sotmesa a controls del legislatiu i de l’aparell judicial. El legislatiu té una capacitat per supervisar l’agència i el poder judicial controla coses més concretes. En països on les agències són menys independents, l’executiu es reserva l’actuació, de forma que les ha de validar el ministre, etc. (cas espanyol). Tot i així, té espais d’autonomia important per tal de poder aplicar els seus mecanismes de regulació.
Per tant, una agència reguladora “ideal” compleix els següents aspectes: - - Mandat: un objectiu de política pública amb base legal i claredat de funcions Atribucions: legislatives, administratives i jurisdiccionals (micro-integració de poders) o Emetre legislació secundària (poder legislatiu, dins del mandat legal) o Aplicar i interpretar la llei (poder administratiu) o Dirimir controvèrsies entre particulars (poder adjudicatori) Àmbit de discreció del regulador (amb control jurisdiccional) + límits de revisió 2. Agències reguladores independents Es parla de les agències d’aquest tipus quan són regulades per la llei, posseeixen independència estructural i pressupostària, estan organitzades, tenen personal i recursos financers propis, i el poder està limitat. N’hi ha de diversos tipus i on es creen menys és a Àsia, fet que porta a un panorama on les agències reguladores estan gairebé a tots els països. En àmbits de telecomunicacions en trobem a tots els països mentre que en àmbits de regulació de riscos ja no és tan clar. Hi ha països que han desenvolupat molt fortament aquest tipus d’agències i d’altres no, però no vol dir que els que no les han desenvolupat no hagin emprat polítiques. Al gràfic de la pàgina següent (Jordana, Levi-Faur, Fernández-i-Marin, 2011) només apareixen 15 sectors i uns quants països però n’hi ha molts que no s’han inclòs. Aproximadament la meitat són formalment independents, mentre que l’altra meitat no ho són gaire. Això té a veure amb la democràcia dels països, que quan és així acostumen a ser més independents; mentre que pel cas contrari acostumen a estar més controlades per l’executiu. No obstant, no és una tendència general i òbviament hi ha casos que se surten de la regla. El gràfic següent forma part d’un vídeo (https://vimeo.com/63234105) que mostra l’evolució des dels anys 20 fins 2010 en quant a l’aparició de les agències reguladores en un conjunt de països ubicats a l’eix d’abscisses.
A continuació trobem un conjunt de quatre gràfics, els quals mostren de dalt a baix i d’esquerra a dreta: el creixement anual de les agències reguladores, el creixement total de les agències arreu del món, el creixement de l’OECD i LA comparats, i el creixement de les agències reguladores per tipus. Això deriva en les següents conclusions.
- - - El procés evolutiu ha sigut parell arreu del món però si que és cert que els països anglosaxons han estat sempre més avançats mentre que als asiàtics s’ha produït un endarreriment major. No trobem que desapareguin les agències, sinó que hi ha un petit nombre de casos que decideixen tornar competències als ministeris, però només en alguns casos molt concrets Tots els tipus d’agències creixen especialment als anys 90, on es produeix una forta difusió a tot el món, de forma que el procés es dóna de forma exponencial però en els darrers anys arriba a un sostre i s’estabilitza Pel que fa als sectors, els bancs centrals creixen fortament a meitats de segle i als anys setanta ja estan formalitzades perquè desenvolupen una lògica totalment diferent de les lògiques de patró de difusió que tenen les altres. No obstant, no són bancs centrals independents en els seus inicis, sinó que es transformen com a tals en el boom dels altres sectors, als anys noranta. Dit això, tenim quatre grans àmbits (competència, financer, serveis en xarxa i riscos) que tots coincideixen en aquest patró d’expansió, tot i que cadascun té tendències diferents. Tot el que es troba vinculat a mercats financers creix en major mesura en relació al risc, que és el que creix menys 3. Explicació institucional del boom dels anys 90 Per què es produeix aquest boom? Molts governs decideixen crear aquestes agències i en molts casos els donen independència però inclús els que no els donen independència, creen agències. Això, segons els tres institucionalismes ja explicats anteriorment, es pot explicar de tal manera (segons Gilardi): • • • Econòmic: la delegació i la creació d’aquestes agències independents dóna més estabilitats, fet que implica que hi hagi menys problemes en les decisions publiques. Ens diria que hi ha un descobriment que és lo bé que funciona la lògica dels compromisos creïbles i a partir d’aquest coneixement, es difon aquesta idea i a partir d’aquí, com els governs molen millorar les seves polítiques, adopten aquest model. Hi ha un coneixement que s’adopta perquè és millor que el que coneixien abans, és a dir, implica un argument intrínsec basat en valors i beneficis que se li suposen a aquest model de delegació Històric: argument relacionat amb el path-dependence, però és un argument que no acaba de funcionar per explicar el procés de difusió els anys 90. Ens explicaria el per què del model d’agència i és que era un model que es va desenvolupar molt als Estats Units a principis del segle XX i cap altre país les tenia. Es volen buscar també elements de context per explicar aquesta difusió i de les privatitzacions que es van produir d’alguns sectors (telecomunicacions i aigua, sobretot) que va estar darrere d’aquest boom Sociològic: porta a les “lògiques d’allò apropiat”. Ens diu que tot això és una “moda”, que s’ha generat per una dinàmica social que ha fet que aquest model institucional es convertís en un símbol d’allò que és correcte i que és adequat. Ens indica la idea de comportament social de caràcter agregat que comporta que es generin normes socials d’allò que és adequat. Ens diu que les agències es van convertir en una espècie de moda o norma d’allò que era apropiat, especialment als anys 90. És una lògica que funciona molt bé per explicar que per una combinació de factors, el model d’agència reguladora independent es va convertir en un referent. Per això, diversos actors van coincidir (des de professionals fins organitzacions internacionals) en crear un estàndard d’allò que convenia. També, ens explica per què alguns països van crear agències, però aquestes eren “buides”, és a dir, funcionaven literalment com a carcasses amb poca substància perquè també volien fer veure que seguien la moda però tampoc ho tenien tan clar, eren agències amb molta responsabilitat i vinculades a l’executiu que no van arribar enlloc A Europa hi ha tant d’èxit amb el concepte d’agència reguladora perquè hi ha un element addicional que no tenen els altres. La Unió Europea es va convertir en un fan de les agències reguladores. Des dels anys noranta va impulsar que els països creessin agències i actualment en moltes directives europees, on hi ha serveis en xarxes, es requereix que els països tinguin agències independents, és a dir, per llei. Es requereix que tinguin agència, fugint de l’element de còpia o de tradició pel fet que passa a ser un tipus de coerció, cosa que ha implicat que la Unió Europea es trobi encara més amunt que els altres casos. També, la Unió Europea ha creat les seves agències que es coordinen amb les agències nacionals i tenen cert grau d’independència.
4. La difusió global de les agències reguladores - - - - Perspectiva històrica: el domini dels patrons sectorials de difusió (1920 – 1970) o Bancs centrals, supervisió dels sistemes financers o Importació de models entre països Tres grups de sectors (finances, utilitats, i social) o Els sectors més consolidats tenen una forta capacitat d’homogeneïtzació en el caràcter de les agències reguladores o 1990: canvi de ritme en la difusió dels sectors d’utilitats El “boom” de la delegació als anys noranta o Poden detectar-se influències d’uns sectors a altres o Major difusió, major autonomia formal o Menors trets d’autonomia formal en l’àmbit de regulació social Desigualtats regionals: comparació Amèrica Llatina VS Europa o Forta similitud en la regulació econòmica, en el volum i en el ritme o Dèficit de regulació social a Amèrica Llatina: qüestió a resoldre Es pot observar com el fenomen de les agències reguladores ha anat creixent amb el pas dels anys (PPT C8 – p. 10), ja que mitjançant el gràfic en qüestió, s’analitzen 16 sectors. Essent així, s’aprecia com en termes de regulació econòmica tant les agències reguladores europees com les d’Amèrica Llatina es situen per sobres de les agències que tracten termes de regulació social. Per tant, en ambdós àmbits les agències europees es situen per sobre.
GLOBALITZACIÓ I REFORMES REGULADORES EN LES DARRERES DÈCADES - - - Elements explicatius convencionals o Influències internacionals (intervenció directa BM, FMI, BID, Consens de Washington, inversors externs, dinàmica econòmica global...) o Processos polítics nacionals (coalicions d’actors, xarxes elitistes, introducció de noves concepcions econòmiques) El paper de les idees científiques i tècniques o Noves teories sobre incentius i política pública o El cicle de vida de la regulació i la “desregulació” o Els marcs institucionals, la delegació i la “independència” del regulador Difusió i explicacions horitzontals o Xarxes de professionals en el nou ordre global o Mimetisme institucional, aprenentatge i incertesa TEMA 5.1. INSTITUCIONS POLÍTIQUES I EL SEU IMPACTE EN EL DESENVOLUPAMENT Aquest tema és una mica diferent a tots aquells que hem vist/fet fins ara, ja que tracta un àmbit on hi ha hagut molta producció científica, molts estudis, molts llibres, recerca... i tracta el paper de les institucions polítiques en el desenvolupament. És a dir, parla de l’emergència dels nous institucionalismes els anys vuitanta i com aquests han dut a una major rellevància de les institucions polítiques. Històricament, els enfocaments per explicar el desenvolupament estaven molt centrats en l’economia i també en elements sociològics (culturals i estructurals, fonamentalment) però en les darreres dècades, les institucions polítiques s’han posat davant de tot en l’explicació i s’han començat a estudiar com un element central per explicar com els països s’han desenvolupat en termes econòmics, mentre que altres s’han quedat estancats i no han avançat on, fins i tot, alguns han anat perdent.
Igual que amb altres temes del programa de l’assignatura, es tornen a tractar els diversos plantejaments en funció de l’institucionalisme que es prengui. És a dir, en el present tema tornarem a estudiar com segons l’enfocament econòmic i segons l’enfocament històric, es relaciona el desenvolupament institucional amb l’economia, fet que veurem més endavant. No obstant, també veurem com existeix una lògica de reflexió i argumentació diferent en cada cas, on es planteja el paper de les institucions com a clau en el desenvolupament dels països. Per això, en els estudis en torn al desenvolupament, les institucions són la variable independent, mentre que el creixement i el benestar són la variable depenent. Així, les institucions són les que serveixen per explicar el desenvolupament econòmic, mentre que en altres ocasions hem vist com podia ser a la inversa. De fet, en el fons de desenvolupament humà, existeix un índex molt important que inclou tres variables (salut, educació i nivell econòmic) de les quals en fa una ponderació i estableix l’IDH.
1. Institucions polítiques i institucions econòmiques És important veure que estem parlant de coses diferents, ja que quan parlem d’una institució econòmica fem referència a aquelles que estableixen el funcionament dels mercats, regulen les interaccions i faciliten el dinamisme de les organitzacions. D’altra banda, quan parlem d’una institució política ens referim a aquelles que articulen l’ordre públic d’una comunitat, regulen la capacitat de sancionar, garanteixen (o no) els drets de propietat, faciliten la provisió de béns públics, i produeixen estabilitat social.
Entre els dos tipus d’institucions doncs, s’estableix una relació molt forta, ja que per exemple, si les institucions econòmiques no funcionen bé, les institucions polítiques són les que poden fer de contrapès per tal de generar una dinàmica per tal de controlar el seu funcionament. També, pot ser que les institucions polítiques no facin res i per contra, que s’aprofitin. Les institucions polítiques també, poden definir les regles de les econòmiques i es té una idea de que unes tenen un fort impacte sobre les altres. Finalment, comentar que no només hi ha un tipus d’institució econòmica per explicar les coses, sinó que hi ha diversos models econòmics que poden fomentar el desenvolupament, de la mateixa manera que les institucions polítiques poden funcionar diferent en funció de que no tenen per què ser iguals arreu.
Relació entre ambdós tipus d’institucions: - El control de la força i l’ús de la violència és en mans de les institucions polítiques però les institucions econòmiques estan fortament relacionades Les institucions polítiques poden tenir la capacitat de definir les institucions econòmiques Poden afavorir-se mútuament, i poden destruir-se mútuament No només és un argument teòric, sino que hi ha una relació entre el desenvolupament i les institucions. Al gràfic de la dreta apareixen un conjunt de punts situats de tal manera que s’hi relaciona el desenvolupament (eix d’abscisses) amb la qualitat institucional (eix d’ordenades).
Per tant, es dedueix que a millor funcionament de les institucions, es dóna un major creixement econòmic, en termes agregats i de forma generalitzada. No obstant, alguns paisos poden sortir-se de la regla, ja que tal i com es veu al mateix gràfic, hi ha punts que es perden de la correlació o línia diagonal que es forma. Per això, ens trobem amb casos on hi ha un nivell institucional baix i un desenvolupament econòmic alt, i viceversa. No podem doncs, explicar-ho com una relacio causal directa, sinó que hi ha diverses teories que intenten buscar la relació que podem establir.
2. Explicació des de l’institucionalisme econòmic EL DEBAT SOBRE EL CREIXEMENT Els arguments d’Acemoglu i Robinson s’exposen a la seva obra “Why Nations Fail”, on ambdós estableixen una relació entre l’economia I les institucions. Al ésser professors de Harvard, un politòleg i l’altre economista, aporten una visió conjunta nova que gira en torn a una sola variable. D’aquesta forma, estableixen els conceptes d’institucions exclusives i inclusives. Aquesta idea és una idea molt abstracta, ja que no parla d’institucions democràtiques o no democràtiques, sinó que parla de la capacitat d’integració de la societat que tenen. En aquest sentit, les institucions inclusives serien les que fan respectar els drets de propietat, respecten la igualtat d’oportunitats i fomenten la inversió productiva i tenen la capacitat d’integrar a la major part de la societat en els seus processos polítics i es guien segons mecanismes oberts (oposicions, incloure representació o a diverses parts del país…). D’altra banda, les institucions exclusives són les que no protegeixen els drets de propietat, extrauen recursos de tota la població per afavorir un grup limitat i allunyen la inversió, de forma que exclouen a certs sectors de la societat o alguns territoris dels processos polítics. En aquest sentit, en el llibre els autors discuteixen per què alguns paisos varen desenvolupar unes o altres institucions, així com els seus resultats.
Els autors argumenten que els paisos que tenen institucions exclusives constitueixen un fre al desenvolupament econòmic, mentre que els que tenen institucions inclusives tenen més facilitats per a desenvolupar-se. No obstant, també ens podem trobar amb casos híbrids de democràcies amb sistemes exclusius, però no és un fet generalitzable. El seu argument consisteix doncs, en veure si les institucions polítiques tenen la capacitat d’incloure amplis sectors de la societat i de les elits, o si els evita. En el cas que siguin institucions inclusive, això acaba generant una situació de major compliment de les regles econòmiques ja que han de mantenir uns equilibris en la mesura que han de tenir la capacitat d’integrar diferents sectors, fet que els dóna més estabilitat. D’altra banda, les institucions exclusives es diu que també són institucions extractives ja que permeten a les elits obtenir recursos del conjunt de la societat evitant la participació i la inclusió d’amplis sectors. En la mesura que hi ha institucions que afavoreixen això, exclouen a la resta de la societat el fet d’accedir a certs àmbits. Els autors doncs, intenten aplicar aquesta teoria a diversos paisos. És una divisió molt simple però que té una capacitat molt important per explicar el desenvolupament dels paisos. Diuen que per un costat el desenvolupament de les institucions polítiques té a veure amb el desenvolupament de les institucions econòmiques, però si hi ha institucions exclusives només buscaran pel seu propi interès i invertiran menys en coses que beneficiïn al col·lectiu. En definitiva, les institucions polítiques que estimulen les institucions econòmiques adequades pel creixement són les que mantenen la llei i el ordre, mantenen els drets de propietat, i garanteixen una economia de mercat sense privilegis.
INSTITUCIONS INCLUSIVES I EXTRACTIVES Acemoglu i Robinson parlen de que també no és que sigui una cosa tant radical, sinó que les institucions extractives poden afavorir també el creixement econòmic. És a dir, tot i ésser una situació poc estable, és possible que es doni per tal que les elits així en poguessin treure més recursos ja que, si els clans tenen poder en un àmbit, estan preocupats en fer una inversió per continuar obtenint benefici. Reconeixen que no necessàriamnt un país amb institucions extractives tingui que ser un país que no tingui creixement i sigui un desastre en termes econòmics. Això, pot tenir molts problemes com ara països on hi hagi molta tensió política, repressions, que no hi hagi prou inversió a llarg termini.... Així, en mode de resum, condueix a: - Manca de renovació i innovació (destrucció creativa), necessària per créixer a llarg termini, però que desestabilitza el poder polític Els estats extractius eficaços tendeixen a ser centralitzats La capacitat d’estracció que atorgant les institucions polítiques extractives fa que sigui molt atractiu la lluita pel poder, i per tant, és un incentiu pel conflicte i la inestabilitat D’altra banda, els autors ens parlen d’un cercle viciós de les institucions extractives, que tenen aquesta lògica d’absorvir els recursos que genera la població, però alhora pot produir beneficis. Accepten que hi ha variacions, però accepten que la tendència és que quant més fortes siguin les institucions extractives, més desigualtat hi ha i afavoreixen situacions polítiques de lluita entre elits, que acaben portant a un menor creixement econòmic. No obstant, quan parla de les institucions inclusives parla d’un cercle virtuós pel que hi ha conjuntures crítiques, o circumstàncies excepcionals que fan possible el canvi institucional. Per tant, el llibre gira entorn aquest argument, on en algunes ocasions no es compleix.
CORRUPCIÓ I INSTITUCIONS En moltes ocasions ens trobem amb certa dificultat per identificar els vincles causals ja que tant la llibertat de premsa, com la pluralitat i la transparència semblen ser els elements més destacats per a reduir la corrupció. Així doncs, quines teories institucionalistes podem adoptar per entendre la relació entre corrupció i institucions? - Econòmic: incentius positius i incentius negatius, riscos personals i socials Històric: institucions amb capacitat de persistència, xarxes de suport polítiques Sociològic: difusió de normes socials, allò apropiat a cada context La relació que es pot observar al gràfic anterior no sembla ser lineal, sinó més aviat parabòlica, pel que hi ha molts aspectes que influeixen a les dues variables (democràcia i renda). Així, sembla que hi ha més corrupció a les democràcies pobres que a les autocràcies riques, però clarament hi ha menys autocràcies pobres. Hi ha molts tipus de corrupció, i no tots tenen la mateixa relació amb les institucions polítiques: a l’administració pública, professional, d’autoregulació, etc.
DEMOCRÀCIA I CREIXEMENT ECONÒMIC Es pot destacar que hi ha hagut un debt intens sobre si la democràcia és bona pel benestar o no. Però si agafem els llibres d’Acemoglu i Robinson, ens argumenten que quan hi ha democràcies, no hi ha institucions exclusives, però és a termes generals. També, ens podem fer tot el seguit de preguntes que podem trobar a continuació, que porten a enormes debats, però Jordana ha dit que no entrarà en ells. Per tant, assenyala que no hi ha una conclusió evident, ja que hi ha estudis que assenyalen que la democràcia no sempre és bona pel creixement; mentre que d’altres diuen que la democràcia sí que és bona. Sembla que sí que hi ha una homogeneïtat en torn a que les democràcies produeixen més igualtat que les autocràcies. A vegades però, es discuteix la causalitat: és la democràcia el que fa el creixement, o al revés? - Quan tenim una democràcia, hi ha més benestar, més salut o més educació? Hi ha també més creixement econòmic a les democràcies? Hi ha més igualtat a les democràcies que a les dictadures? Si és així, quins són els mecanismes que ho expliquen? Són mecanismes institucionals? Com explicar el creixement amb les institucions? o Condicions estructurals VS institucions polítiques i econòmiques o Correlació – vincle causal... Quina és la direcció de la causalitat? El següent gràfic ens mostra el PIB (eix d’ordenades) i el grau de democràcia mesurat amb l’índex del Policy IV (eix d’abscisses). Així, veiem una tendència positiva però no ens condueix a una conclusió del tot clara. Ens trobem que en els nivells més elevats de benestar, tots estan ben agrupats però quan observem els nivells baixos de benestar, trobem que els punts estan força distribuïts, ja que trobem excepcions. Hi ha una certa tendència però no podem dir que hi hagi una claredat per tal d’establir un argument.
Per contra, si observem altres gràfics que segueixen el mateix estil, és a dir, dispersió de punts, podem observar si es compleix una relació semblant o no. Els casos següents són de salut (wealth), esperança de vida (life expentancy) i mortalitat infantil (infant and child mortality rate). A cap dels tres s’observa una relació clara com en el cas anterior. No obstant, en el tercer, veiem una situació similar on quan la democràcia és alta, la mortalitat és baixa però trobem una gran dispersió. Amb aquestes dades doncs, no podem generalitzar una hipòtesi ja que hi ha una dispersió molt gran i és complicat fer afirmacions rotundes, fet que ha conduit a certes polèmiques. Prezeworski va fer una recerca i va trobar estudis que estaven a favor i d’altres que estaven en contra per afirmar que finalment no hi havia una relació massa clara i que el tema no s’acabava d’entendre.
EXPLICACIÓ DES DE L’INSTITUCIONALISME HISTÒRIC: ELS DRETS DE PROPIETAT S’utilitza un argument també per part d’Acemoglu i Robinson, que també l’hem vist en temes anteriors, i és l’argument de la protecció dels drets de propietat. Les institucions inclusives asseguren més els drets de propietat i en aquesta mateixa línia podem afirmar que la democràcia garanteix els drets de propietat en tant que és una institució econòmica. L’argument causal diu que la democràcia garanteix que es compleixi la llei, que assegura al seu torn els drets de propietat, que donen més garanties per fer Inversiones, i tot això porta a un major creixement i major seguretat. És una idea que originàriament ve de D. North però que la prenen Acemoglu i Robinson, els quals diuen que és possible que es doni que l’imperi de la llei no garanteixi la democràcia, com és el cas de Singapur, pel que argumenten que una institució inclusiva sense ser una democràcia pot assegurar aquesta lògica. És doncs la democràcia una garantia de desenvolupament? De fet, tal i com s’ha comentat, hi ha alguns països que són molt democràtics i en canvi la llei es compleix poc. Així doncs, sota quines condicions els països democràtics poden fer que es respecti la llei i que això porti al creixement? DEMOCRÀCIA I CREIXEMENT ECONÒMIC: ARGUMENTS FAVORABLES Una línia d’argumentació es que, al marge del respecte de la llei, és que com una democràcia genera una major redistribució, hi haurà més consum de les classes populars i dels diversos sectors socials. En aquest sentit, aquesta existència del consum pot ser un mecanisme que estimuli la producció del país i que això porti a una major dinàmica de creixement; mentre que en un sistema autoritari, les rendes es quedaran més en les elits i aquestes consumiran d’una forma menys generosa o centraran els diners fora del país. També hi ha la possibilitat de parlar d’una “autocràcia il·lustrada”, és a dir, que vol cuidar el seu país i per això crea infraestructures on la inversió pública genera creixement, com a Xina. Per tant, l’argument del consum va a favor de la democràcia però tenim el contra-argument que pot estar afavorint a que no només sigui la democràcia la que afavoreixi el creixement. Després hi ha tot un conjunt d’arguments sobre els interessos, com per exemple quan en una dictadura els grups d’interessos són menys visibles i només els que estan més a prop del govern són els que estan visibles. En una democràcia, els grups d’interessos estan més equilibrats i això pot ajudar a que no es donin situacions de corrupció o de benefici consistent i continuat a diferents grups d’interessos. Una dictadura pot fer menys cas als grups d’interessos? És complicat argumentar-ho. Un argument que ens dóna Amartya Sen és que normalment en les democràcies no hi ha problemes de fam, ja que els mecanismes de redistribució encara que siguin molt baixos, existeixen per assegurar la subsistència, fet que implica que és molt més complicat que existeixin a les autocràcies.
 Consum VS Inversió o Hi ha més consum de les classes populars a les democràcies , i més capacitat de rebre recursos derivats de la redistribució o Hi ha la possibilitat de més inversió a les dictadures (beneficis futurs, polítiques estables). És una tendència general? o Però sabem què estimula més l’economia? El consum o la inversió? O alguna combinació?  Autonomia dels grups d’interessos o Tenen les dictadures menys pressió dels grups d’interessos que les democràcies? o Són sempre dolents pel creixement els grups d’interessos? o Quin és el paper de la transparència i la llibertat de premsa en una democràcia?  Amartya Sen: democràcia i prevenció de la fam (informació i implicació a través del vot i de la llibertat d’informació) DEMOCRÀCIA I CREIXEMENT ECONÒMIC: LA TESI NEGATIVA No és un relat conclusiu de que la democràcia sempre asseguri el creixement, però hi ha alguns arguments relativament importants en contra d’aquesta. Meltzer-Richard esmenta que les democràcies entorpeixen el seu desenvolupament perquè els sectors més rics no inverteixen tant perquè tenen por que els seus beneficis siguin taxats amb impostos de forma important per afavorir la seva redistribució, fet que pot afavorir a que el creixement sigui més baix. No obstant, és un argument molt simplista, a més a més de la implicació que pot haver-ho de l’Estat. Per acabar, no tenim arguments definitius per explicar si la democràcia és efectiva o no però si que tenim bons arguments per assenyalar que és freqüent que les democràcies ajudin al desenvolupament (drets de propietat i consum, equilibris entre elits, sistemes electorals que poden afavorir al votant mitjà...) que ens assenyalen que hi ha una conclusió. És bona la democràcia però, pel desenvolupament? És una possibilitat ja que hi ha arguments ètics però no podem afirmar-ho rotundament ja que veiem excepcions on es produeix desenvolupament però no hi ha democràcia. D’altra banda, Rodrik argumenta que diferents formes institucionals poden garantir l’estabilitat macroeconòmica i salvaguardar els drets de propietat, el predomini de la llei i el bon funcionament dels mercats.
- - Meltzer-Richard argumenta que els “rics” invertiran menys a les democràcies perquè tenen el perill d’estar sotmesos a més impostos (decidits per la majoria) que en cas de les dictadures. Això generarà menor creixement econòmic Crítiques: o No sempre els “pobres” dominen els resultats electorals o Pot haver una dependència estructural de l’Estat envers el capital, que faci inviable una elevada redistribució DEMOCRÀCIA I CREIXEMENT ECONÒMIC: ALTRES ARGUMENTS Arribats a aquest punt, podem afirmar que no tenim bones teories sobre la relació entre la democràcia i el creixement, pel que hi ha un gran problema d’endogeneitat. Przeworski & Limongi varen identificar 21 estudis que investigaven el tema, on 8 esmentaven que les dictadures produïen més creixement, 8 esmentaven que les democràcies produïen més creixement, i 5 no varen trobar cap relació.
Així, no van arribar a cap conclusió. Podem trobar altres variables? - El paper de la geografia: la distància a l’Equador (menor desenvolupament econòmic) La disponibilitat de recursos naturals en el territori Les connexions internacionals, les xarxes comercials i productives CANVI INSTITUCIONAL I DESENVOLUPAMENT: HI HA DIFERÈNCIA ENTRE LES DICTADURES I LES DEMOCRÀCIES? - - Institucions polítiques i drets de propietat o Com evitar l’aproximació excessiva dels governants?  PIB i risc d’expropiació (guerres i estabilitat política) o Reputació dels responsables, limitacions de mandat, “checks and balances”, independència d’institucions especialitzades (separació de poders: jutges) Les institucions polítiques tenen efectes diferents segons la dimensió econòmica que observem o Dret de propietat, inclusió econòmica, capacitat de decisió a llarg termini 3. Explicació des de l’institucionalisme històric En aquest cas, s’enfoca més en la idea de l’Estat i com han gestionat les institucions, ja que sense Estat no hi ha desenvolupament, però ens podem trobar amb molts tipus d’Estats. En aquest sentit, l’institucionalisme busca més enllà del mínim de garantir l’imperi de la llei com fa l’institucionalisme econòmic. Aquestes teories sobre l’Estat i el desenvolupament també es relacionen amb la construcció dels Estats i com s’ha fet el trasllat de les seves institucions al llarg del temps. Un argument típic des de la perspectiva de l’argument històric, és que el desenvolupament ràpid que han aconseguit alguns països és perquè eren països que tenien tradicions estatals molt antigues i perquè tenien estructures de poder administratiu i burocràtic que ja estaven en funcionament mil·lennis enrere, així com sobre l’existència de patrons de recaptació d’impostos descentralitzada. Així, l’existència de terratinents que recaptaven impostos ha suposat un fre al desenvolupament ja que van dur a clientelismes, fet que impedeix l’estalvi i la inversió en l’àmbit local. També, dificultava la presència de l’Estat en l’àmbit local i hi ha una investigació que compara territoris de la Índia on passava això amb sistemes de recaptació a través de l’Estat. Són arguments típics que busquen explicar com les institucions han afectat al desenvolupament.
- - Visions seculars sobre el desenvolupament i l’establiment d’institucions estatals o Anàlisi de l’impacte de les colonitzacions i les institucions introduïdes en sistemes econòmics molt diferents o Anàlisi de l’impacte de les missions en territoris colonitzats (a través del temps) o Sistemes fiscals i descentralització: paper dels agents i intermediaris (terratinents a la Índia) Característiques socials i valors públics o Principis de jerarquia, autoritat, igualtat, mèrit, redistribució... com a normes socials que tenen un impacte en les condicions pel desenvolupament ESTAT, BUROCRÀCIA I POLÍTIQUES DE DESENVOLUPAMENT (no s’ha fet la diapositiva a classe) - - - - - Contra la visió de la burocràcia com un fre al desenvolupament, trobem arguments centrats en el paper de la burocràcia pública com a institució clau pel desenvolupament dels països (i la seva relació amb la formació/consolidació dels Estats). L’autor més destacat és Peter Evans Desenvolupament d’una “ideologia” de construcció estatal, amb una visió pròpia sobre les estratègies de creixement impulsades activament per l’Estat: el Developmental State i el debat sobre les State capacities La qualitat de la burocràcia estatal: cohesió corporativa, separació de la burocràcia dels grups d’interessos, predomini de la meritocràcia en la selecció, carreres a llarg termini, motivació i incentius als funcionaris Destaca el paper de les organitzacions públiques especialitzades (agències de desenvolupament, bancs públics, etc.) i la capacitat de generar idees innovadores per impulsar el creixement (cal una capacitat d’anàlisi pròpia) Cal observar el paper de les institucions locals, les regles que defineixen el comportament dels actors (funcionaris, polítics, etc.), no només les regles establertes per les constitucions i el marc legal MODELS D’ESTAT I IMPLICACIÓ A L’ECONOMIA A la lectura obligatòria, Linda Weiss fa una reflexió sobre l’Estat que és molt útil per veure com aquests arguments s’incorporen al paper de l’Estat per explicar el seu desenvolupament. Recull doncs, varies tradicions d’anàlisi de l’Estat i bàsicament identifica tres tipus d’Estat i en fa una certa discussió de cadascun d’ells:    Estat neo-lliberal: és l’Estat que en alguns aspectes podrien dir “mínim”, on el que ha de fer és garantir els drets de propietat i regular els mercats per a que hi hagi competència, sense passar-se Estat de mercats coordinats (o estat corporativista): estat més interventor que no té por a vincularse amb els sectors econòmics però no fa d’empresari. Proveeix els béns i serveis necessaris per a que l’economia sigui productiva, d’una forma molt intensa i focalitzada. És un estat que planeja l’economia no des de forma dirigista (de dalt cap a baix) sinó en cooperació amb altres actors econòmics. Apareixen les “varieties of capitalism”, on hi ha una sèrie de corrents i autors que en parlen al respecte com ara Peter Hall. Avui es parla de que Espanya és un model mixt entre aquest i el neo-lliberal Estat desenvolupador: pot arribar a ser un estat que sigui empresari, que coordini o no (ho intenta però des d’una manera més dirigista) però si que és un estat on hi ha una direcció de l’economia més forta, on l’Estat posa diners per crear empreses i estimular l’economia, com ara bé també limita la capacitat del mercat (oligopolis, monopolis...), es troba als països asiàtics (Japó i per extensió a Xina i Corea) i és un Estat que en alguns casos crea empreses i limita la competència o Els governants volen impulsar el creixement econòmic impulsant sectors econòmics clau (indústria, turisme, etc.) si cal amb inversió directe i compres públiques o Posen els recursos i les iniciatives per facilitar el creixement però no hi ha un esforç en polítiques de redistribució o El desenvolupament dels mercats és un instrument, no un objectiu, i per tant, no hi ha límits a la intervenció i control, si es considera convenient o Diversos instruments fiscals de promoció molt actius, oferta de recursos i activació de la demanda Aquests models van ser limitats pels tractats de comerç dels anys noranta, en termes de proteccionisme d’aquestes pràctiques més interventores. Els països que tenen el darrer model d’estat són els que més cuiden les seves empreses. A Amèrica Llatina, el model d’estat desenvolupador va tenir molt èxit i tots els països van intentar traslladar el seu estat lliberal fins un d’aquestes característiques; procés que van fer amb poc èxit. Van fer unes inversions i van protegir els seus mercats però no van aconseguir l’èxit de desenvolupament i estabilitat que esperaven. Un altre element clàssic a comentar és la burocràcia, ja que des de l’institucionalisme històric, s’afirma que aquells estats que tenen burocràcies menys meritocràtiques poden desenvolupar un millor estat desenvolupador. El que va passar a Amèrica Llatina va ser que es basaven en estats molt meritocràtics. Quan unes burocràcies també són menys corruptes, implica un major creixement i unes majors dinàmiques. De no ser així, van dur a una certa ineficiència. A Brasil, cal destacar que existeix una burocràcia pública molt meritocràtica i molt estable, que ajuda a explicar per què és un dels casos que ha mantingut amb relatiu èxit l’Estat desenvolupador.
Sobre el model lliberal, Weiss no es creu que sigui de forma literal. Té una perspectiva d’anàlisi en torn a què fan realment els Estats, i assenyala que els d’aquest tipus utilitzen més el mercat i la competència però no és tot el que fan, ja que tenen una part menys visible de promoció econòmica que no forma part del seu discurs. Per una banda si que deixen molt que els mercats funcionin i que l’Estat faci aquestes garanties mínimes però després estimulen per assegurar la innovació tecnològica per a que hi hagi una dinàmica de capitalisme àgil i renovat, per evitar que es vagi enrocant i es creïn una sèrie d’interessos en les estructures polítiques, que acabin inclús deformant el funcionament dels mercats. Explica que l’Internet el va crear el departament e defensa dels EEUU per connectar les bases militars, pel que és una lògica finançada pel govern nord-americà pel que va posar a l’abast de la ciència que es revolucionés l’economia durant els 2000s.
No obstant, anys enrere va haver-hi una gran inversió pública per desenvolupar-ho, ja que fins que no va ser rentable pel sector privat va haver-hi molta inversió en aquesta tecnologia. Les economies de mercat també tenen intervenció de l’Estat que també té una dinàmica d’avançar-se en una perspectiva històrica en moltes ocasions a llarg termini, cosa que les empreses són incapaces de fer.
TEMA 5.2. COM EXPLICAR LA TRANSFORMACIÓ DE LES INSTITUCIONS Aquest darrer tema tracta la transformació de les institucions a través del que coneixem com a canvi institucional. Per això, gràcies a les aportacions de Douglas North a la lectura obligatòria d’aquesta sessió així com les aportacions d’altres autors. Així, es tractaran les tipologies de canvi institucional de la mà dels conceptes de causalitat i endogeneïtat en la explicació institucional. No obstant, per manca de temps en plena setmana 10 del trimestre, és possible que aquest tema no entri a examen.
1. La dificultat d’explicar el canvi institucional Al llarg de la història, les institucions han anat canviant bé sigui per l’evolució de la societat o bé pel progrés que aquest ha implicat. Així, es diu que les institucions han anat evolucionant amb el pas del temps però en la majoria d’ocasions resulta molt complicat explicar-ho o buscar-ne un conjunt de causes determinat. La història doncs, es diu que ha influït en l’aprenentatge col·lectiu al torn que la implicació que ha tingut aquesta en la configuració dels diferents contexts. D’altra banda, més enllà de les regles formals, es diu que les regles informals en aquest sentit són les que han tingut un paper més rellevant en el desenvolupament internacional, ja que aquestes han afectat en major mesura al funcionament de les primeres. La eficiència doncs, un altre element important en la configuració de les institucions, rau en un element fonamentalment racional conegut com a racionalitat limitada (bounded rationality) que es relaciona amb l’actuació de institucions. Finalment, l’evolució o canvi institucional cal esmentar que no ha sigut mai lineal ni similar, és a dir, novament segons el moment històric en qüestió, s’ha donat un canvi institucional major o menor, així com amb unes característiques o altres. Per això, es parla d’evolució espontània de les institucions a l’hora de mesurar l’impacte del disseny deliberat de les institucions.
- Quina és la influència de la història, de l’aprenentatge col·lectiu? El paper de les regles informals i la seva dinàmica sobre el context de les institucions formals La racionalitat limitada (bounded rationality) i el nivell d’aspiració VS l’eficàcia de les institucions Com mesurar l’impacte del disseny deliberat d’institucions VS l’evolució espontània d’aquestes En el diagrama anterior, s’estableix una relació entre les normes socials, les regles i les organitzacions a l’hora de coordinar el comportament humà. Per això, a la part esquerra apareix el concepte de capital social i aquest es divideix en les creences, en els valors compartits i en la religió, alhora que aquest s’estableix mitjançant les xarxes i les normes. D’altra banda, a la part superior apareixen les normes dividides en formals i informals, així com les organitzacions a les quals es corresponen les característiques anteriorment esmentades. Per això, d’esquerra (informal) a dreta (formal), trobem on es situen els diferents conceptes que hem tractat al llarg del curs, així com amb les institucions que s’inclouen (govern, societat civil, policia, tribunals...).
2. Tipologies de canvi institucional Els autors Mahoney & Thelen (2010), estableixen una teoria sobre el canvi institucional gradual, pel que creen quatre categories o tipologies d’aquest:     Displacement (desplaçament): les regles es canvien perquè s’eliminen les velles. És el procés més senzill de dur a terme, el que implica una regeneració conceptual Layering (estratificar): en aquest cas no s’eliminen les velles, sinó que les noves s’afegeixen a les antigues creant un nou conjunt Drift (deriva): les regles en el seu conjunt no canvien (ni s’eliminen ni s’afegeixen) sinó que el que canvia són les condicions externes a aquestes en el sentit que el que es genera és un impacte diferent Conversion (conversió): com en el cas anterior drift, les regles en el seu conjunt no canvien sinó que el que passa és que s’interpreten d’una forma diferent 3. La teoria de D. North: estabilitat i canvi institucional North (lectura obligatòria), més enllà d’establir la típica dicotomia entre institucions formals i institucions informals, entén el canvi institucional com un ajustament marginal al conjunt de regles, normes i pautes que configuren un marc institucional. Per això, esmenta que els canvis en els preus relatius són la font més important del canvi institucional. Així: - S’alteren costos i beneficis de les organitzacions Se’n deriven canvis en el poder per incidir sobre el àmbit polític, i pressionar per canvis institucionals Quan l’autor parla dels canvis en els preus relatius, aquests poden ser deguts a molts factors, com ara bé l’escassetat, el canvi tecnològic, l’alteració de les preferències, noves idees, etc. Així, l’autor també entén el concepte d’equilibri relacionat amb la situació quan els costos i els beneficis d’alterar les regles del joc estan en equivalència entre les diferents organitzacions implicades en la pugna. Finalment, sosté que les regles informals canvien a un ritme molt diferent que les regles formals, pel que els nous equilibris informals poden evolucionar després dels canvis en les regles formals, però de forma més lenta i incerta (pugnes entre organitzacions).
4. Causes endògenes i exògenes en l’anàlisi del canvi institucional - Les institucions com equilibri: els canvis són molt sovint exògens. Quan els factors externs canvien les preferències dels actors, aquests busquen un nou equilibri institucional eficient per ajustar-se Les institucions com a problema: els canvis són endògens. Les preferències dels actors es deriven de la seva valoració de les institucions, i la dinàmica que generen aquestes provoca l’establiment de noves institucions ...

Comprar Previsualizar