Derecho Constitucional II - Tema 7 (2014)

Apunte Español
Universidad ESADE (URL)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura Derecho Constitucional II - Fuentes del Derecho y Organización Territorial del Estado
Año del apunte 2014
Páginas 6
Fecha de subida 24/03/2015
Descargas 8
Subido por

Vista previa del texto

Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II Parte II. El ordenamiento autonómico.
Lección VII. El Estatuto de Autonomía y el sistema de fuentes de las Comunidades Autónomas.
El Estatuto de Autonomía: elaboración, aprobación y reforma; contenidos; posición en el sistema de fuentes.
Para empezar a estudiar el ordenamiento autonómico partiremos por el estudio del sistema de fuentes autonómico, con especial atención a la norma fundamental de la autonomía: el Estatuto de Autonomía. El Estatuto de autonomía puede definirse por tres notas: como la norma fundacional de la Comunidad Autónoma (pues la Comunidad Autónoma [como ente jurídico] es fundada por el Estatuto), como la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma (art. 147 CE) que contiene sus instituciones y normas de funcionamiento más relevantes y como norma situada en la cúspide (sin perjuicio de su subordinación a la Constitución) del sub-ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma.
Nos centraremos en el estudio de su elaboración, aprobación y reforma en primer lugar 43, después en los contenidos necesarios y adicionales que puede tener, su posición en el sistema de fuentes y posteriormente lo estudiaremos como fuente de fuentes de la autonomía.
! Dice el artículo 81.1 de la Constitución que los Estatutos son leyes orgánicas, por lo tanto, son leyes del Estado; sin embargo, en su elaboración y aprobación participan otros entes además de las Cortes Generales. Hay cuatro clases de estatutos: los que fueron elaborados unilateralmente por las Cortes (Ceuta y Melilla); los que fueron elaborados a través del régimen común del art. 143CE (y 146 CE); los que fueron por la vía rápida (a través de la DT 2ª y 151.2 CE Andalucía) (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía); y el procedimiento especial de la DA 1ª para la Comunidad Foral de Navarra.
! En cuanto a la reforma de los estatutos, se ve esta regulada por los arts. 147.3 CE y también por el 152.2 CE para los estatutos de la DT 2ª y el de Andalucía del art. 151, en que la reforma debe regularse por el propio Estatuto y ser sometida a referéndum. La reforma de los Estatutos de Ceuta y Melilla (que no tienen autonomía política) es unilateral como 43 Esto ya fue estudiado en Derecho Constitucional I, en cualquier caso, se vuelven a incluir esta materia.
— 52 ! — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II unilateral fue su aprobación (se encargan las Cortes Generales exclusivamente). Cada estatuto prevé los mecanismos para su reforma, para ver la información detallada ir al manual [págs. 503-505].
! Los estatutos no son constituciones porque no son previos a la Constitución y existen porque así lo determina la Constitución española (ver SSTC 247/2007 y 31/2010). En cualquier caso, no es como cualquier otra ley orgánica, pues tiene unas especialidades de aplicación, materiales y procedimentales, que la distinguen de las demás leyes orgánicas.
! Su posición en el sistema de fuentes es relativamente complejo. En primer lugar, la Constitución define el Estatuto de Autonomía como la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas (art. 147.1 CE); además, el art. 147 también dice que se integra en el ordenamiento jurídico como una ley orgánica, corroborando lo que dice el art. 81.
La doctrina del Tribunal Constitucional ha añadido más (basándonos en las SSTC 247/2007 y 31/2010) llegando a la conclusión de que no son constituciones (porque en España sólo hay una Constitución, además no emanan de un poder constituyente, sino de poderes constituidos y no son normas unilaterales, participa el territorio pero también las Cortes Generales, y tiene unos requisitos materiales establecidos por la Constitución.
Añade, el TC, que a pesar de que se aprueben como una ley orgánica no es una ley orgánica más; pues complementa a la CE y es además parámetro de constitucionalidad; sin perjuicio de que, evidentemente, sea objeto de control de constitucionalidad.
Puede concluirse que se trata de una categoría normativa en sí misma.
! Respecto al sistema de fuentes general (cfr. supra Tema I) el EA es una norma subordinada a la CE a causa del principio de jerarquía, si bien también es colaboradora con ésta; respecto a las leyes del Estado, se trata de una Ley de Estado porque la aprueban las Cortes Generales, aunque su ámbito de eficacia y validez se limita a la Comunidad Autónoma, por lo que su relación con las normas del Estado se rige por el principio procedimental (también conocido como principio de competencia lato sensu), y no puede entrar a regular materias que están reservadas a leyes. Sin embargo, respecto a la Comunidad Autónoma, son la norma de cabecera del subordenamiento autonómico, las leyes autonómicas están subordinadas al EA, y evidentemente también a la CE.
! Los contenidos que debe tener fueron objeto de estudio en la pasada asignatura de Derecho Constitucional I, sin embargo puede recordarse que tiene unos necesarios y — !53 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II obligatorios (art. 147.2 CE) así como la previsión del sistema de fuentes de la CA y las categorías normativas de la misma, así como su forma de aprobación; y otros adicionales, que pueden ser sobre comarcas, por ejemplo, la financiación, derechos, etc., destacando los que dispone el art. 3.2 CE así como el 4.2. Puede destacarse que si bien podía interpretarse que los contenidos del Estatuto son los que delimita la Constitución, al final estos han abarcado y regulado muchas más materias, con el único límite de respetar las competencias que la Constitución directamente atribuye al Estado (véase infra Tema VIII).
! El Estatuto como fuente de fuentes. La potestad normativa de las Comunidades Autónomas (especialidades): ley autonómica, tipos de ley.
Como fuente de fuentes de la CA, el EA tiene que regular las clases de normas que habrá en la Comunidad Autónoma. Al gozar de autonomía política, las Comunidades Autónomas tienen potestad legislativa, lo que les permite dictar leyes propias, distintas de las de otras comunidades autónomas. La ley autonómica tiene el mismo rango que la estatal, y vincula del mismo modo, pues tiene la misma fuerza. Es una ley formal, pues emana de una asamblea legislativa elegida democráticamente y posee ese mismo nomen iuris además no tiene límites de regulación material siempre que no se exceda de sus competencias, y los reglamentos estarán lógicamente sujetos a la ley.
Las reservas de ley operan tanto para leyes del Estado como para las autonómicas, es decir, una materia reservada a la ley puede ser regulada por una comunidad autónoma si ésta tiene la competencia. Además es objeto de control de constitucionalidad.
! Otras peculiaridades de la ley autonómica es que ve su ámbito de aplicación reducido al territorio de la autonomía (obviamente) y es nula si vulnera el desarrollo de una competencia de acuerdo con las bases que establezca una ley del Estado. Además, su aplicabilidad puede verse afectada por la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra ella por parte del Presidente del Gobierno. Por supuesto, los conflictos entre ley del Estado y autonómica no se rigen por el principio de jerarquía, sino por el de competencia.
! Normas del Gobierno [autonómico] con rango de ley.
Prácticamente todos los estatutos de autonomía cuentan con el Decreto legislativo (otras como Extremadura o Murcia lo han hecho extraestatutariamente) pero sólo los reformados — !54 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II desde 2006 prevén también los decretos-ley 44.
El régimen del Decreto Legislativo y del Decreto-Ley autonómicos es exactamente el mismo que el del Estado (véase supra Lección V).
! El reglamento autonómico.
Como se ha dicho las leyes autonómicas deben regular las materias que tienen reserva de ley constitucional (si compete a las CCAA) o estatutaria. El reglamento será de desarrollo de competencias exclusivas de la CA o de desarrollo de una ley estatal en las competencias compartidas. Pero en las competencias ejecutivas del Estado no podrá dictar una CA reglamentos.
Se pueden clasificar en Decretos si emanan del Gobierno de la CA y en órdenes si los dicta un consejero. También en función del objeto se distinguen reglamentos ejecutivos (también llamados normativos) o de organización (reglamentos ad intra). El control de los reglamentos lo ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa.
! La territorialidad de las normas autonómicas.
El principio de territorialidad puede verse desde dos puntos de vista: en primer lugar, atendiendo al espacio limitado al territorio de la CA de la norma autonómica; sólo produce efectos en el espacio de la CA; sin embargo, hay excepciones como las normas de las cajas de ahorros de una autonomía, que también regían para las cajas de esa autonomía aun cuando estuvieran localizadas en otra CA.
También, en segundo lugar, puede concebirse, la territorialidad, como opuesta a la personalidad; si las normas rigen para los residentes de la CA (criterio de residencia) el criterio de personalidad atendería a la aplicación de la norma a un sujeto no por su vecindad administrativa sino por su origen (es el caso de la vecindad civil, estas reglas rigen en determinadas materias de Derecho privado), pero esto no es posible en el Derecho público.
! Las relaciones entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos: principio de competencia o separación; las cláusulas de cierre o integración: la prevalencia y la supletoriedad del Derecho estatal sobre el Derecho autonómico.
44 Han sido Cataluña, Comunidad Valenciana, Andalucía, Aragón, Castilla y León, Navarra y Extremadura.
— 55 ! — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II Los principios de relación entre el ordenamiento estatal y autonómico son, tal y como fue objeto de estudio en pasadas lecciones, el principio de jerarquía y el principio de competencia. Sólo puede normar el órgano competente, prevaleciendo las disposiciones jerárquicamente superiores, el criterio de ordenación temporal y el de especialidad frente al de generalidad en caso de conflicto de normas, dentro de la competencia. Dictar una norma cuya competencia no tiene el ente que la produce tiene como consecuencia la invalidez y por tanto nulidad de la misma.
Además también juega un papel el principio de territorialidad (ver supra), la cláusula de prevalencia y la regla de supletoriedad.
! La cláusula de prevalencia es la contenida en el art. 149.3 CE, según la cual, en caso de conflicto entre normas del Estado y de las CCAA prevalece la ley del Estado. La regla de supletoriedad, en cambio, dicta que el Derecho estatal sea supletorio del autonómico.
Es importante, antes de pasar a analizar estas reglas, hacer mención de que hacen referencia a la aplicación, no a la validez. Ambas normas pueden ser válidas formal y materialmente, sin que por ello se evite un conflicto de aplicación, luego siendo ambas válidas, se aplicaría la ley del Estado con estas reglas.
! La regla de prevalencia es típica de los Estados compuestos (art. 72 Ley Fundamental de Bonn y art. 6.2 Constitución Americana, con la cláusula de supremacía; así como el art. 21 de la CE de la 2ª República), sin embargo, en la práctica, la cláusula no ha operado en España porque rige el principio de competencia llevado al extremo sin necesidad de la prevalencia de la ley estatal sobre la autonómica. Cabe destacar que estas tesis son puramente doctrinales, no ha habido un pronunciamiento al respecto del TC.
Para que operara esta regla en España, debería haber una coincidencia material y territorial entre la norma estatal y autonómica, siendo ambas válidas de acuerdo con el principio de competencia, y que hubiera una contradicción entre ellas; por ejemplo, en el caso del art. 149.2 CE (competencia de cultura: supuesto hipotético).
! La regla de supletoriedad ha tenido dos interpretaciones distintas: primero, hasta los años 90, funcionaba con naturalidad, pues de acuerdo con la doctrina de Ignacio DE OTTO España no es un Estado federal y por lo tanto el Derecho autonómico es fragmentario y sólo opera habidas las competencias que requiere. El Estado podría dictar válidamente normas que no fueran de aplicación, sino de supletoriedad, y esta teoría rigió en España al inicio del Estado autonómico (algunas CCAA tenían más competencias que otras, luego el — 56 ! — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II Estado debía crear normas supletorias, pero al adquirir todas las competencias todas las autonomías perdió el sentido), además, no había habido tiempo por parte de las CCAA para dictar normas nuevas, por lo que debía haber normas a aplicar a supuestos todavía no regulados aun cuando la competencia la tuviera la autonomía.
! La STC 147/1991 determinó que si la CA tiene competencias exclusivas sobre una materia el Estado no puede dictar leyes para aquello que no entra en sus competencias, a pesar de que sean de aplicación supletoria.
A partir de las SSTC 118/1996 y 61/1997 se estableció finalmente la doctrina definitiva de la supletoriedad: cuando las CCAA tengan competencias sobre una materia, aunque no sean exclusivas, el Estado no podrá dictar normas supletorias; y por lo tanto el TC dejó vacía de contenido la doctrina de la supletoriedad, cosa que los críticos han interpretado como una federalización del Estado.
! Se plantea qué ocurrirá si una CA no quiere o puede dictar una norma y se requiera una aplicación; que podrá solucionarse mediante autointegración del subordenamiento autonómico (analogía) cosa que criticó Jiménez DE PARGA, pues la analogía es para el Derecho privado pero no para el Derecho público; la doctrina del TC causa rigidez y vacíos normativos.
Finalmente, apuntar una vez más, a modo de resumen, que el principio de competencia afecta a la validez mientras que la regla de supletoriedad a la aplicación.
 — !57 — ...