DRE ADMINISTRATIU - TEMA 2 (2015)

Apunte Catalán
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Fonaments del dret administratiu
Profesor F.I.V.
Año del apunte 2015
Páginas 20
Fecha de subida 24/03/2015
Descargas 14
Subido por

Vista previa del texto

DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 TEMA 2: Fonts del dret administratiu 2.1. El sistema de fonts; especial consideració del reglament Ordenament jurídic: Es un element de dret positiu.
Referències a l’ordenament jurídic: Article 1.1 CE: España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
Article 9.1 CE: Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
Article 103 CE: 1.La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.
3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
Títol preliminar del CC  CUALES SON LAS FUENTES DEL DERECHO Article 63 de la Llei 30/1992 (LRJPAC): 1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados.
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
Article 70.1 LJCA: La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados Tota la posició dels subjectes, públics i privats, estan sotmesos a la Constitució Espanyola.
El ordenament jurídic esta compost per un conjunt de normes complexes de diferents sistemes normatius, per exemple el sistema normatiu estatal conviu amb el sistema normatiu europeu. Hi ha sistemes normatius complets per sota de l’estatal i per sobre.
1 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 Hi ha pluralitat d’ordenaments jurídics, s’hauran d’establir una sèrie de relacions entre aquests.
En el camp del DA, cal tenir present aquesta complexitat perquè no existeix un únic codi de DA, hi ha milers de normes de tots aquests ordenaments jurídics. Cal tenir unes regles de funcionaments entre aquestes.
Criteris generals de relació entre normes  Criteri d’especialitat  Criteri de jerarquia  Criteri cronològic  Norma posterior preval sobre norma anterior La pròpia CE estableix que l’estat pugui cedir competències pròpies a organitzacions supraestatals (UE), article 93 CE. La CE incorpora les normes que pugui produir una organització supraestatal a qui li ha cedit la competència, la seva sobirania. Per tant, tenim uns mecanismes de relació entre normes, un d’ells es que un ordenament (espanyol)es remet a un altre (europeu).
Ordenament Jurídic: Cada ordenament té uns criteris d’aplicació de normes i uns criteris d’integració de les llacunes.
Llei de Contractes del Sector Públic refosa per el Decret legislatiu 3/2011, estableix les normes de com es regulen els contractes de l’AP. Es regula per aquesta pròpia llei i per les restants normes del DA. S’han de buscar uns criteris d’integració. En defecte, per les normes de dret privat. Hi ha uns criteris de successió dels ordenaments. El DA serà d’aplicació preferent en relació a altres ordenaments.
El fet de la complexitat del nostre ordenament es que es molt dinàmic i molt variat, es a dir que es habitual que hi hagin modificacions de les normes de dret administratiu. Això fa que els texts administratius s’hagin d’interpretar sempre d’acord amb les circumstancies de la realitat que fan possible la seva aplicació.
Composició de l’ordenament jurídic: sistema de fonts Tipologia de normes que configuren l’ordenament administratiu  Constitució Espanyola  Tota ella no té el mateix valor jurídic, per exemple el preàmbul té un valor diferent en relació a la seva eficàcia. Encara que el TC va dir que el preàmbul de l’EAC té un valor interpretatiu. Els propis articles de la CE, no tots ells tenen el mateix valor jurídic, drets fonamentals tenen més valor imperatiu que els drets econòmics i socials que tenen una eficàcia inferior. Hi ha altres normes a la CE que impliquen mandats al legislador. Hi ha altres normes que afecten a les administracions i no comporten un mandat per al legislador com per exemple l’article 137 CE, la CE garanteix autonomia a diverses institucions. L’art 137 estableix una garantia institucional.
2 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 Qualsevol intervenció del legislador no podrà desconèixer que han de tenir autonomia aquestes institucions/municipis.
STC de 1881  Tractats internacionals  Art. 95 CE. Tenen un valor inferior a la CE, de manera que si la contradiu no es pot estipular aquest TI. En el cas de que es vulgui estipular el TI s’ha de revisar la CE. En el cas del DA es molt important el element dels TI en la mesura que els TI de la UE, ja que aquests tractats tenen una incidència determinant en el DA. Per tant dins de TI parlant del DA, em d’obrir un subapartat que es el dret europeu.
o Dret europeu:  Conté el dret originari de la UE (el que crea la UE)  Tractat de la UE.
 Tractat de funcionament de la UE. (TFUE)  Es regula el que s’anomena, les quatre llibertats bàsiques de la UE: o Llibertat de lliure circulació de mercaderies.
o Llibertat de circulació de persones i treballadors.
o Llibertat d’establiment i de prestació de serveis  Afecta a l’AP. L’AP estatal, no pot exigir requisits diferents, desproporcionats a un estranger (no discriminació).
o Llibertat de circulació de capitals.
Va haver un projecte de Consti europea però FR i holanda no van estar d’acord. Concretament, FR considerava que es tindria que reformar la seva Consti en relació al DA.
El dret originari europeu té molta incidència en el DA.
 Dret derivat: Es el dret produït per la UE (pels òrgans de la UE), normalment per la comissió europea. Bàsicament hi ha dos grans tipus de normes comunitàries:  Reglaments: Els reglaments son obligatoris en tots els seus elements, s’apliquen de manera directa i immediata als estats membres. Art. 288 TFUE.
[Qualsevol pagès espanyol que vulgui comercialitzar amb el seus productes, la seva actuació comercial estarà regulada pels reglaments europeus.]  Directrius/Directives: S’han de transposar pels estats membres. Marquen una obligació de resultat, els estats membres hauran d’adoptar les mesures que siguin per obtenir el resultat que marca la directiva. [Directiva Bolkestein  Els estats membres han d’adoptar les mesures per a que la prestació de serveis sigui efectiva entre ells. L’ordenament d’un estat no pot imposar traves a aquesta lliure prestació de Serveis o de que un empresa s’estableixi en un altre país.] 3 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 o o Què passa si un país ignora o no transposa una directiva?  Se’l sanciona.
 Els estats poden ser sancionats per incompliment i pot acabar com a condemna a l’Estat i aquest haurà de pagar multes a la UE.
 Si aquest incompliment causa danys o perjudicis en els particulars, l’estat pot ser sancionat a pagar una indemnització al particular perjudicat.
Llei      Llei orgànica (Estat)  Matèries reservades i el procediment amb majoria reforçada.
Lleis de desenvolupament bàsic de l’Estatut (CCAA) Llei ordinària  Reserva material  Reserva formal Decrets Lleis (Article 86 CE)  Només per motius d’extraordinària urgència necessitat. Les CCAA també poden dictar decrets lleis.
La diferència entre un decret llei estatal i un decret llei autonòmic. en relació al sistema democràtic, els decrets lleis estatals s’aproven pel Govern i impedeixen que la minoria parlamentaria intervingui en l’elaboració de la llei. Però aquestes minories parlamentaries poden interposar recurs d’inconstitucionalitat. Mentre que els decrets lleis de les CCAA no poden ser impugnats per la minoria parlamentaria del Parlament autonòmic, és a dir, no podran interposar un recurs d’inconstitucionalitat.
Decrets legislatius (Article 82 CE)  Té força i valor de llei en la mesura en què una llei de les Corts ha delegat, a través d’una llei de bases, la potestat al Govern. Si el Govern regula més enllà de la delegació que li han fet les Corts, llavors no és només el TC qui controla les normes amb valor de llei sinó que també ho podrà fer la jurisdicció contenciosa administrativa en el cas del decret legislatiu quan s’excedeixi de la delegació (Article 1 LJCA). Això és degut a que aquests decrets legislatius només tindran valor de llei sempre hi quan s’ajustin a la delegació sinó tindran valor reglamentari, però aquesta argumentació és insuficient i actualment l’argumentació es preveu en l’article 82 CE.
2.1.1 El reglament: concepte i naturalesa Concepte Reglament  Norma jurídica produïda i aprovada pels Governs o l’Administració i de rang inferior a la llei.
4 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 Possibilitat de comprovar la validesa dels reglaments per part dels tribunals ordinaris de l’ordre contenciós administratiu.
La denominació de reglament ens ha de permetre distingir-lo d’altres normes que també s’anomenen reglament, però que no tenen la característica de ser aprovada pel Govern i que siguin de rang inferior a la llei.
- Reglaments del Parlament o de les Corts Generals  Els altres poders públics poden dictar reglaments de funcionament intern propis El TC ha adoptat un reglament pel personal al seu servei Reglaments aprovats pel Parlament Europeu o la Comissió Europea  Tenen rang de llei fruit de la cessió de la sobirania de l’Estat.
Quan diem que els reglaments estan subordinats a la llei, ho estan en totes les seves formes: lleis parlamentaries o lleis amb força de llei que aprovi el poder legislatiu.
La conseqüència d’això és que aquests reglaments són controlables pels tribunals ordinaris, jurisdicció contenciosa administrativa. L’article 1.1 Llei 29/98, LJ – Els tribunals ordinaris són competents per conèixer sobre les disposicions generals de rang inferior a la llei, normalment fan referència a normes que poden tenir valor reglamentari, és a dir, s’equiparen disposicions generals a normes jurídiques.
Tot el règim jurídic d’aquestes normes: qui les pot fer, quin procediment, amb quins continguts, quines conseqüències o efectes, qui les controla, etc. estan regulades en normes de Dret administratiu, però també hi ha qüestions que estan regulades en la CE.
Una disposició general, vol dir que es una norma jurídica, la conseqüència d’aquesta primera aproximació al concepte de reglament es que tot aquest regim jurídic d’aquestes normes (elements del regim jurídic del reglament) es troba regulat en normes de dret administratiu.
La naturalesa Es molt important distingir el reglament d’altres figures afins que no son normes reglamentàries.
 Cal distingir si estem davant d’un reglaments o acte administratiu: Un acte administratiu es qualsevol manifestació de voluntat de l’administració.
-Acte administratiu  Qualsevol manifestació de voluntat de l’Administració.
La forma de distingir un reglament d’un acte administratiu és el caràcter general (destinat a una generalitat de ciutadans) del reglament i el caràcter particular de l’acte administratiu, però en ocasions això no és tan clar: quan l’Administració convoca unes beques, aplica la legislació que regula les subvencions a un supòsit concret (Reglament).
Hi ha reglaments que van destinats a un col·lectiu determinat (per exemple, reglament del cos d’advocats de la Generalitat), fa una regulació de caràcter abstracte: col·lectivitat més amplia o restringida; però també hi pot haver actes administratius que es distingeixen a una col·lectivitat indeterminada de subjectes però no conté normes, regulacions sinó que aplica normes. L’acte administratiu quan 5 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 s’hagi fet efectiu deixa de produir efectes, mentre que un reglament té vigència indefinida fins que no es derogui.
El criteri per distingir reglament d’acte administratiu es basa en el criteri ordinamentalista: El Reglament s’incorpora a l’ordenament jurídic i està vigent com a part del cos normatiu, mentre que l’acte administratiu aplica el marc normatiu (aplicació de la norma) i, per tant, el reglament té vigència indefinida.
Els mecanismes de control jurídic per anul·lar uns i altres serà diferent i els seus règims jurídics també.
 Cal distingir els reglaments de les circulars i instruccions internes.
Les circulars o instruccions internes  Estan regulades a l’article 21 de la llei 30/1992, aquest fenomen es refereix als criteris que estableix un superior jeràrquic als seus inferiors en l’aplicació de les lleis. Aquestes instruccions contenen manaments interns, no es dirigeixen a la població/ciutadans/tercers. La llei 30/1992 ens diu que aquestes circulars no tenen naturalesa reglamentaria. Conseqüentment si un funcionari dicta un acte administratiu incomplint una circular, no serà un acte il·legal. Però si enlloc de incomplir una circular, incompleix un reglament si serà un acte il·legal.
Incomplir una circular o instrucció no implica que aquell acte administratiu sigui un acte il·legal, mentre que si un funcionari dicta un acte administratiu contrari al reglament sí que serà il·legal. Si es pot acreditar que aquell incompliment de la circular ha suposat una infracció de la igualtat sense cap justificació, llavors seria il·legal per vulnerar el principi d’igualtat.
Hi ha alguns casos en què les circulars i instruccions tenen valor normatiu: afecte la vida econòmica – Circulars que dicta el Banc d’Espanya o la Comissió Nacional de Mercats de la Competència que són organismes públics independents del Govern i que la llei els hi atorga la regulació d’un sector determinat. Van dirigides als operadors econòmics i tenen conseqüències en el tipus d’interès, en el mercat, etc.
 Cal distingir els reglaments dels plans i programes Plans i programes  L’Administració sovint estableix normes i disposicions amb objectius molt concrets, finalitats específiques, amb períodes de vigència determinats i que contenen un conjunt de mesures de diversa naturalesa entre elles contenen normes administratives. Aquests plans i programes poden ser molt variats. Exemple: Pla de l’Habitatge, Pla Municipal D’ordenació Urbana, Pla urbanístic (regula el dret de propietat), etc.
Normalment les lleis que regulen cadascun d’aquests plans estableixen el règim jurídic d’aquests plans (qui els aprova, com s’aprova, quin procediment segueixen, etc.), és a dir, haurem de recórrer a la legislació de cada matèria.
Acords i convenis  L’Administració, en ocasions, no actua unilateralment sinó que arriba a un pacte amb altres subjectes on hi ha un acord de voluntats. El contingut d’aquest acord o pacte pot contenir normes jurídiques.
6 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 Casos més habituals: Acords en matèria d’ocupació pública – Funcionaris que negocien amb l’Administració les seves condicions de treball.
Si l’acord conté estipulacions il·legals té un règim d’impugnació diferent si estem amb un acord de contingut normatiu o un acord no normatiu, per això és important distingir si conté una norma o no.
No son normes reglamentaries:  Normes tècniques  L’Administració pot dictar una norma regulant les obligacions que s’han de complir o pot dir que s’han de complir unes normes que aproven altres organismes privats (organització d’empresaris, AENOR = Agència espanyola de normalització)  Els particulars poden estar subjectes normes privades, no públiques, perquè el poder públic les ha incorporat en la seva pròpia regulació o s’hi ha remès.
ECA – Entitats col·laboradores de l’Administració  La norma que regula les entitats col·laboradores diu que aquestes hauran de complir les normes establides per la ISO (organisme privat).
El contingut més minuciós de les normes administratives, enlloc d’elaborarles l’Administració es remet a altres organismes privats.
 Codis ètics (codis de conducta)  Una empresa pot adoptar internament un codi de conducta pels seus empleats i directius. És una auto-regulació d’una empresa que ordena les conductes de les persones que hi treballen.
Aquesta figura s’està traspassant també a l’Administració pública, de manera que hi ha legislació que estan obligant a les administracions, en determinades situacions, a que aprovin codis ètics per si mateixes (però això és molt complicat).
La llei de transparència catalana (19/2014) – Aquesta llei preveu que les Administracions, tant la Generalitat com les Administracions locals, adoptaran codis de conducta, de bon Govern en què s’hauran de regular les incompatibilitats del personal públic, la seva imparcialitat, hauran d’ajustar la seva gestió pública als recursos de què disposin, etc. Son criteris molt genèrics, normes morals i ètiques. Aquests principis s’hauran de concretar per cada Administració a través de l’aprovació de codis de conducta (article 55.3 de la Llei 19/2014).
Aquestes són normes jurídiques? L’incompliment d’una norma jurídica té conseqüències sancionadores. L’incompliment d’un codi ètic porta a una reprovació social i moral i quan el seu incompliment porta com a conseqüència efectes jurídics, llavors actuarà com a norma jurídica aprovada pel Govern i, per tant, se li podrà aplicar una sanció perquè actua com a norma reglamentaria.
La pròpia Llei de transparència inclou un preceptes que tipifiquen l’incompliment d’aquests principis com una norma jurídica.
Aquests Codis ètics s’usen molt en col·legis professionals. Els col·legis d’advocats adopten codis deontològics: allò que és correcte o no és correcte en l’exercici de la professió. Quan l’incompliment dels codis deontològics 7 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 provoca una conseqüència jurídica aquesta passa a ser una norma que, per tant, tindrà naturalesa reglamentària.
 Cartes de serveis  Instruments que aproven les Administracions públiques on aquestes s’autoimposen uns estàndards de prestacions públiques. És un criteri de servei públic, es comprometen a prestar un servei amb unes característiques de qualitat.
No són normes jurídiques ja que no imposen obligacions sinó que fixen uns criteris, uns objectius; encara que poden servir per qualificar la conducta de l’Administració com a generadora de responsabilitat patrimonial. Si l’Administració pública ho incompleix, i per causa de l’incompliment genera un dany haurà de pagar una indemnització.
2.1.2 Fonament de la potestat reglamentària De manera habitual, fem servir en dret administratiu la potestat reglamentaria. La potestat es la capacitat d’un poder públic de produir efectes jurídics. Hi ha molts tipus de potestats (sancionadora, expropiadora, tributaria etc.) La potestat reglamentaria es la capacitat de produir normes amb efectes jurídics.
 Fonament tècnic Es una simple constatació de fet. La llei no és l’instrument adequat, com a única norma, per regular tots els sectors (comercial, mediambiental, industrial, tecnològic, etc.) per raons tècniques.
A l’Administració hi compten els coneixements tècniques, ja que els funcionaris han estat escollits per mèrits i habilitats.
Les normes reglamentaries poden ser més eficaces en el temps, és a dir, poden respondre de forma més immediata a les necessitats que demanda la societat. Però això planteja un problema: el de la legitimitat. Aleshores s’haurà de relacionar la legitimació democràtica de l’Administració pública: a mesura que l’Administració dicta reglaments que s’ajusten a la llei doncs adoptarà la legitimitat necessària.
 Fonament històric L’administració te potestat reglamentaria perquè tant en el model continental com en el common law perquè sempre s’ha admès un poder. Distinció entre Estats que segueixen la tradició del Common Law i aquells Estats que segueixen el Dret Continental anomenat Régim Administratif. En qualsevol d’aquestes dues tradicions, sempre s’ha admès un poder normatiu en mans del poder executiu, però amb diferents cobertures legals.
El règim anglosaxó s’ha entès e poder normatiu del govern de manera més restringida el poder del govern. El Govern només tenia uns poders delegats del Parlament i, per tant, si no hi havia una transmissió de la potestat reglamentària, no 8 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 podia dictar reglaments. Però actualment, s’accepta que el Govern té poders normatius propis sense necessitat que s’hagi de delegar la potestat parlamentària i, per tant, tenen capacitat de dictar normes de rang inferior a la llei.
En l’àmbit continental, des de la revolució francesa, des de el primer moments s’accepta que juntament a la potestat legislativa de l’Assemblea General també hi pugui haver uns poders normatius en mans de l’executiu (Normativa executiva), una potestat d’exutar les lleis (dictar normes per aplicar les lleis que aprova l’Assemblea Nacional). Aquesta configuració inicial de la revolució francesa a Espanya té una traducció una mica singular, des del moment de la constitució de cadis 1812 ja es preveu que el rei tingui una potestat de dictar quants decrets, reglaments etc.
Consideri convenients per l’execució de lleis. Al segle XIX es va construint el principi monàrquic (El monarca te uns poders propis, no nomes delegats del parlaments, té una legitimació pròpia) No es una monarquia parlamentària com l’actual sinó que al llarg del segle XIX i fins la segona república (principis segle XX) el rei té poder propi, el govern depèn del rei.
Sorgeix un gran dilema:  Quin es el paper de la administració i quin es el paper de la llei? 1. Una primera formulació/concepció es que totes les normes que afectin al estatus basic de ciutadà (Normes que afectin a llibertat i propietat), es una norma que ha de tenir suport parlamentari derivat de la sobirania popular.
Idea de la autoregulació. Els ciutadans estableixen els límits de la seva pròpia llibertat. De manera que tots els poders normatius parlamentaris que puguin atribuir o delegar potestat reglamentaria al govern no poden afectar aquests dos grans valors. D’aquí neix la idea de que hi ha dos tipus de reglaments: a. Reglaments administratius : Totes es normes que pot dictar el Govern, però que son internes per la propia Administració, es a dir, normes d’organitzar el poder de l’Administració.
b. Reglaments jurídics: Aquests reglaments nomes els pot dictar el govern prèvia autorització de la llei.
2. La concepció anterior evoluciona , amb l’evolució de l’estat democràtic i social, on ja no es dubta que el Govern te una legitimació democràtica tan vàlida com la del parlament. El govern pot dictar normes jurídiques amb plena validesa, que afectin a ciutadans amb un límit, sempre que les matèries que regulin no estiguin reservades a la llei. Hi havia una potestat pròpia del govern que es pot exercir sense una habilitat expressa però amb el límit de no tocar matèries reservades a la llei.
 Fonaments constitucional La potestat reglamentària originaria, es la que ve determinada per la Constitució Espanyola.
L’article 97 CE. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
9 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 L’article 153 CE, de passada esta regulant el control de les CCAA i les disposicions reglamentaries per la jurisdicció contenciós-administrativa. (La CE ens diu que també tenen potestat reglamentaria les CCAA.
L’article 140 CE. Diu que els ajuntaments exerceixen el govern i administració dels municipis i la CE garanteix l’autonomia, es reconeix que els municipis/entitats locals hauran de tenir potestat normativa.
L’article 105 CE, ens diu que la llei regularà l’audiència dels interessats directament o a traves d’entitats en l’elaboració de les disposicions administratives que els afectin.
Per tant, el procediment per elaborar reglaments hi haurà d’haver un mecanisme que dongui audiència als afectats per aquella norma.
L’article 9.3 CE, Estableix els principis generals de submissió dels poders públics a la CE i la resta de l’ordenament jurídic: Principi de legalitat, publicitat de les normes, irretroactivitat de les normes en allò que no sigui favorable pels ciutadans...
2.1.3 Classes de reglaments Les classificacions sempre tenen sentit si d’elles se’n deriva una conseqüència.
 Per la seva relació amb la llei – Quin paper juga un reglament en virtut de la seva relació amb la legislació.
o Reglaments executius (Secundum legem): Despleguen una llei, complementen allò que disposa una llei, és a dir, fan possible l’aplicació d’una llei. És la forma més habitual.
Exemple: Llei 30/92 – Regula el procediment sancionador de l’Administració, però el regula amb uns principis generals i diu que el Govern haurà d’aprovar un reglament que completi aquest procediment sancionador.
Moltes vegades no és tan senzill determinar que un reglament és executiu. En ocasions, la llei diu que serveix com a reglament executiu d’una altra llei i, per tant, són normes que despleguen de forma sistemàtica una llei o part d’una llei. El reglament no pot innovar, afegir un requisit nou que no estava previst en la llei.
Procediment: Quan l’Administració vulgui elaborar i aprovar un reglament executiu haurà de demanar un dictamen (informe jurídic) al Consell d’Estat o a l’òrgan autonòmic equivalent  Si falta el dictamen, el reglament és nul, il·legal.
La relació amb la llei és més intensa, perquè la seva funció es restringeix a fer efectius els mandats legals. El seu àmbit és restringit, té la llei com a límit, però també com a pressupost.
o Reglaments independents (Praeter legem): Aquells que no depenen d’una llei en concret sinó que regulen ex-novo una determinada matèria.
10 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 Si es tracta de matèries on no hi ha reserves material de llei, llavors l’Administració dicta lliurament el seu reglament, però que s’haurà d’ajustar a l’ordenament jurídic.
És propi d’àmbits en que hi ha relacions de l’Administració amb col·lectius d’un determinat àmbit (funcionaris, alumnes de la universitat, interns en centres penitenciaris)  S’entén que l’Administració, per aquesta relació especial (relacions especials de supremacia o relacions d’especial subjecció) que tenen amb aquests col·lectius, pot dictar certes normes de funcionament se servei públic, etc.
o  Reglaments de necessitat (Contra legem): Casos molt excepcionals (casos d’emergència en què una autoritat administrativa pot adoptar tot tipus de mesures necessàries i adequades per fer front a aquest supòsit excepcional.
Llei LBRL (article 21.1.m)  Els alcaldes puguin adoptar les mesures necessàries i adequades per fer front a una sèrie de situacions  En aquests casos poden contradir la llei perquè son normes provisionals aplicables mentre continuï la situació d’urgència i extrema necessitat.
Segons quins són els seus efectes: o Reglaments organitzatius (Ad intra): Tenen efectes únicament en l’àmbit intern de l’organització.
o Reglaments externs (Ad extra): Servien per regular la relació entre l’Administració i els ciutadans, tenien efectes respecte tercers.
Es considerava que els reglaments organitzatius no eren normes jurídiques i, per tant, si es vulneraven no passava res perquè no es podien al·legar davant dels tribunals. Avui dia però aquesta divisió s’ha posat en qüestió, no tant per la classificació que s‘estableix sinó pels seus efectes. Avui es considera que els reglaments organitzatius són també normes jurídiques.
Ara bé, tot i que sí que tenen efectes, tenen algunes particularitats dels reglaments organitzatius: - Tipus  És l’àmbit on s’admeten més reglaments independents. És a dir, els reglaments organitzatius normalment són independents.
- Potestat  Normalment la potestat per dictar-los es reconeix a òrgans o a autoritats d’un nivell inferior. En l’àmbit general de l’Estat poden dictar reglaments els Ministres individualment i el Govern en conjunt i normalment són els ministres els qui decideixen com s’organitza cadascun dels ministeris. A més, la possibilitat d’aprovar reglaments organitzatius es reconeix també a administracions públiques que no tenen caràcter territorial (Exemple: Universitat).
- Procediment elaboració  No s’ha de sol·licitar un informe al Consell d’Estat ni tampoc es preveu el tràmit d’audiència als ciutadans.
11 DRET ADMINISTRATIU I  Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 Administració que els dicta – Els reglaments de cada ens territorial tenen el mateix rang (són reglaments) i per a saber quin aplicarem dependrà de les competències que té cada administració pública. No hi ha una relació de jerarquia entre els reglaments dictats per diferents administracions.
o Reglaments estatals: Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern.
Aquesta llei regula el procediment d’elaboració de reglaments, les matèries sobre les quals poden regular, etc. L’Administració general de l’Estat pot dictar diferents tipus de reglaments: Reial Decrets  Els aprova el Consell de Ministres (el Govern).
Es diuen reials perquè van signats pel rei.
Ordres Ministerials  Els aproven els ministres.
També podem trobar-ne d’altres  Circulars, instruccions, decrets de la comissió delegada del Govern, etc.
La relació que hi ha entre els Reials Decrets i els Ordres Ministerials és de jerarquia. Un Reial Decret té un rang superior a les Ordres Ministerials, aquestes en cap cas poden anar en contra d’allò que estableixi un Reial Decret.
o Reglaments autonòmics: Llei 26/2010, de 3 d’agost, del Règim Jurídic i Procedimental de les Administracions públiques de Catalunya (LRJPCAT) – Regula com s’aproven els reglaments que regula la Generalitat de Catalunya. Els Reglaments autonòmics funcionen de manera semblant als estatals: Decrets  Els aprova el Consell Executiu (Govern de la Generalitat). En alguns casos, el President del Govern i el de la Generalitat també poden dictar Decrets.
Ordres  Els aproven els diferents consellers de la Generalitat.
També tenen una relació de jerarquia. La particularitat de la Llei 26/2010 la trobem en el procediment d’elaboració del reglament, ja que s’hi introdueix alguna novetat.
La relació entre una Ordre Ministerial i una Ordre aprovada per un conseller d’una CA és de competència.
o Reglaments locals: Llei 7/1985, de 2 d’abril, de Bases de Règim Local (LBRL) – Ens diu quins reglaments es poden aprovar, qui els aprova...
Els reglaments locals poden tenir diferents denominacions. La LBRL els clarifica i els fixa: Reglament orgànic  El titular de la potestat reglamentària en l’àmbit local és el Ple (conjunt de regidors + alcalde), tot i que, en alguns supòsits excepcionals els pot dictar l’alcalde. Aquests fet ens porta a parlar de la relació entre els reglaments locals i les lleis que dicten l’Estat i les CCAA – La llei és jeràrquicament superior als reglaments. Això és així perquè la llei l’aproven els Parlaments, òrgans de representació dels ciutadans, en canvi, els reglaments els aprova l’administració que no representa als ciutadans. El problema és que en l’àmbit local els reglaments 12 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 els aprova el Ple que sí que representa els ciutadans d’aquell municipi. Això ha fet que es replantegi la relació que regeixen els reglaments locals i les lleis. Així doncs, partim de 3 situacions: 1) Reglaments locals contra legem  Els reglaments dels ens locals no poden anar en contra de la llei. Serien nuls de ple dret. No hi juga una relació de competència.
2) Reglaments locals secundum legem (o executius): Reglaments locals que desenvolupen una llei  És l’àmbit on s’ha replantejat les relacions d’uns i d’altres.
Es diu que la llei actua com un límit negatiu a la potestat reglamentària, és a di, que la llei diu allò que no pot fer el reglament. Però a partir d’aquí, el reglament pot regular el que vulgui.
3) Reglaments locals praeter legem.
- Ordenances  Regulen els serveis públics que presten els Ajuntaments.
- Bans  Són aprovats per l’alcalde. És una categoria discutible.
Acostumen a contenir recordatoris a la població i per això la doctrina entén que no són reglaments. Però hi ha un tipus que són molt importants i que ningú dubte que tinguin naturalesa jurídica, aquests són els bans de necessitat – Situacions d’emergència que poden ser dictats per l’alcalde.
Hem diferenciat els reglaments en funció de l’Administració que els dicta i al marge d’aquestes tres, hi ha altres administracions públiques no territorials que també tenen potestat reglamentària. Normalment aquests reglaments són de caràcter organitzatiu (Exemple: Universitats, circular del BC, Col·legis professionals, etc.).
2.1.4 Procediment d’elaboració de reglaments, anàlisi d’impacte normatiu i qualitat reglamentaria.
El procediment d’elaboració dels reglaments fa referència a tots els tràmits que s’han de seguir per a poder aprovar vàlidament un reglament. Tradicionalment, a Espanya, el procediment d’elaboració de reglaments no se li ha dedicat massa atenció, a diferència d’altres països. De tota manera, en els últims anys i per influència de la UE, ha anat canviant i actualment, es considera que el procediment d’elaboració dels reglaments és molt important.
Ens interessa estudiar-lo perquè permet garantir, no només la qualitat de la norma, sinó també, la seva legalitat, és a dir, que el reglament que es vol aprovar no vulneri cap llei. A més, s’ha de tenir en compte per garantir la participació dels ciutadans en el procés d’elaboració de normes (principi democràtic).
Idees generals: No existeix un únic procediment d’elaboració de reglaments que no sigui comú a tot l’Estat. Sinó que cada Administració pública ha regular el seu propi procediment: el 13 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 que s’aplica a l’Administració general de l’Estat, que es regula a la llei del Govern, i el que s’aplica a les diferents CCAA (prenen com a model el procediment reglamentari estatal).
1) Iniciació  Activitats preparatòries. Consisteix en què el departament competent ha d’elaborar un projecte de reglament que s’ha d’acompanyar de dos documents: un informe o memòria que justifiqui la necessitat i l’oportunitat del reglament i una memòria econòmica que calculi quin és el cost que tindrà el reglament. A la pràctica, aquests documents es fan a posteriori. També és possible demanar consultes.
2) Instrucció  Es debat el contingut del reglament. El més important és la necessitat de sol·licitar determinats informes i demanar l’opinió de determinades persones. Podem diferenciar entre:  Informes interns: Els emet la pròpia Administració pública. Podem trobar-hi molts informes de caràcter voluntari. La llei del Govern diu que hi ha 3 informes que són obligatoris, però que no són vinculants: o Informe de la Secretaria General Tècnica – Òrgan d’estudi del ministeri. Assegura la qualitat del reglament.
o Dictamen del Consell d’Estat – Òrgan consultiu que emet dictàmens sobre la legalitat de diferents normes. En formen part alguns expresidents del Govern, el president de l’acadèmia de la jurisprudència... És obligatori només quan es tracta de reglaments executius. Les CCAA han creat el seu òrgan consultiu propi que fa les funcions del Consell d’Estat, en el cas de Catalunya s’ha de sol·licitar a la comissió Jurídica Assessora.
o Informe del ministeri d’Administracions públiques – Serà obligatori quan el reglament pugui afectar a les competències de les CCAA.
 Informes externs: Fa referència als informes que hi ha participació de persones que estan fora de l’Administració pública. Diferents tràmits: o Audiència a les persones que puguin resultar afectades, o Informació pública, és a dir, el projecte es posa a l’abast de tothom i tothom el pot consultar i fer les al·legacions que cregui oportunes. És un tràmit facultatiu (tot i que habitualment es compleix) en el cas de les administracions de l’Estat i de les CCAA. En canvi, en l’àmbit de l’administració local és obligatori.
3) Aprovació i publicació  El reglament s’ha d’aprovar per l’òrgan competent i s’ha de publicar als diaris oficials que correspongui. Els reglaments entren en vigor quan diu el reglament i sinó 20 dies (vacatio legis). S’exigeix la publicació íntegra, no és possible publicar-ne només una part.
Llei 26/2010: El procediment d’elaboració va destinat a dues finalitats: a) Que allò que vulgui regular l’Administració sigui el més oportú possible.
14 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 b) Que es garanteixi la legalitat: Adequació a l’ordenament. Això explica per què hi ha d’haver dictàmens del consell d’Estat o de la comissió jurídica assessora  Tràmits essencials, la seva falta pot afectar a la seva validesa.
La llei de transparència ha afegit varies consideracions en quan a la potestat reglamentaria:      Conté un capítol anomenat millora de la qualitat normativa: Preocupació de que les normes siguin encertades i legals, però a més, de qualitat, és a dir, que serveixin per la finalitat perseguida  Article 62 i següents: S’incorporen novetats en relació a aquest aspecte, de la qualitat normativa, de la simplificació de normes, de millora de la regulació...
Articles 69 i següents: S’atorga nous drets de participació als ciutadans en l’elaboració de reglaments  L’article 70 atorga la potestat d’iniciativa normativa per adoptar reglaments. Els ciutadans poden posposar al Govern l’elaboració de normes reglamentaries.
En el cas de les administracions locals, els tràmits específics és sobretot el d’informació pública  Ordenances municipals, i sense haver de demostrar els ciutadans poden fer al·legacions. Si no hi ha al·legacions, queda aprovada automàticament l’ordenança.
Altres tipus de reglaments: Col·legis professionals, poden aprovar els seus propis estatuts i reglaments pels propis col·legiats  La llei de col·legis professionals regula el procediment per aprovar els estatuts dels col·legis professionals. En aquest procediment també s’han de protegir els drets de participació dels interessats.
STC 3/11/2014: Anul·la els estatuts del col·legi d’advocats de Barcelona perquè quan es van elaborar, el procediment d’elaboració, alguns col·legials van presentar esmenes al projecte i la junta de govern no les va admetre a tràmit, ni tant sols la va considerar (perquè eren il·legals)  Aquest defecte de tramitació fa il·legal el conjunt dels estatuts.
El nom que adopta un acte de disposició no diu res sobre el contingut: No ens diu si és un reglament o un acte administratiu.
2.1.5 Orientació i límits de la potestat reglamentària i control dels reglaments il·legals Validesa i invalidesa dels reglaments, quan son vàlids i quan invàlids, legals o il·legals.
LÍMITS DE LA POTESTAT REGLAMENTARIA La potestat reglamentaria es de les mes discrecionals que te l’administració.
D’entrada la llei el que marca son orientacions en el govern, objectius, amb quina finalitat ha d’orientar la norma. Per fer possible els controls previstos en la llei, normalment la llei marca orientacions, criteris. Aquest ja es un mecanisme de control.
El reglament serà vàlid mentre satisfaci les finalitats de la llei.
Es funció dels reglaments posar requisits, desplegar la llei etc. Quan tinguem un reglament executiu duna llei normalment la discrecionalitat serà menor perquè la llei ja haurà marcat pautes. Si ens trobem en un reglament independent el cap d’acció serà mes gran.
15 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 El Govern pot adoptar diverses solucions, i qualsevol de les que adopti serà legal, sempre que no traspassi uns límits.
Les lleis limiten aquesta potestat discrecional  Marquen orientacions al govern, criteris, objectius amb quina finalitat ha d’aprovar una norma  Ja és un primer mecanisme de control del reglament. El reglament serà vàlid mentre compleixi amb aquests objectius.
En un reglament executiu la discrecionalitat serà menor perquè la llei haurà marcat les pautes.
Els tribunals de justícia poden controlar que el reglament s’ajusti amb aquests elements que marca el legislador. Els tribunals en aquests cas i en molts altres fan un control negatiu, allò que no pot fer l’administració, el límit. Però no poden iniciar a l’administració que ha de fer per a que sigui legal.
En un reglament executiu la discrecionalitat serà menor perquè la llei haurà marcat les pautes.
 Control dels tribunals: Els tribunals fan un control negatiu  Diuen allò que no pot fer l’administració. Senyalen el límit.
La llei de la Jurisdicció contenciosa administrativa, article 71 diu que: Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que habrán de quedar redactado los preceptos de disposición en sustitución de los que anulen. Y cuando los tribunales anulen un precepto, se han de limitar a anular sin decir cómo se tendrían que redactar para que se adaptaran a la legalidad. (Això segon ja seria una acció positiva, estaria dient allò que hauria de fer).
El TS, en termes molt sensibles, on es juga molts diners, ha substituït la potestat de l’administració (pla urbanístic).
En aquesta funció de control per part dels tribunals, s’han de manejar uns criteris de legalitat: a. Article 51 llei 30/92: Principi de no contradicció i jerarquia normativa: No es podran vulnerar la constitució o les lleis.
b. Reserva de llei: No podran regular aquelles matèries que la CE o els estatuts reconeixen a les Corts Generals.
- Reserva general de llei: Tot el que sigui imposar als ciutadans limitacions als seus drets ha d’estar previst per llei i, per tant, un reglament no pot inventar-se prohibicions, controls, límits sobre el que poden fer els ciutadans si no és desplegant o concretant allò que diu la llei.
- Reserva formal: Impedeix que el reglament s’elabori de forma contraria a la llei, però si que podrà desplegar o concretar el seu contingut.
c. Jerarquia normativa en reglaments: Cap disposició normativa podrà vulnerar els preceptes d’una altra disposició superior.
Llei del Govern: Article 23.3 Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 16 DRET ADMINISTRATIU I   Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 Real decreto Orden ministerial d. No podran tipificar delictes, faltes, o infraccions administratives. Hi haurà d’haver una previsió normativa prèvia.
e. Publicitat i inderogabilitat singular dels reglaments: El principi de publicitat no afecta a la validesa de la norma sinó a la seva eficàcia  Per tal que produeixi efectes jurídics s’haurà de publicar en el diari oficial corresponents  No seran obligatoris si no es publiquen, no implica que puguin ser invàlids, sinó que podran ser ignorats.
f. Les resolucions administratives de caràcter particular (Actes administratius que no siguin normes) no podran vulnerar allò establer en una norma de caràcter general (reglament), encara que els actes administratius tinguin el mateix rang o un ran superior que aquestes.
Si hi ha una ordre ministerial que regula alguna cosa, no pot venir després una ordre ministerial, o un reial decret, o qualsevol norma superior que derogui per un únic motiu, per un cas concret (singularitat) l’ordre ministerial (es vulneraria el principi d’igualtat).  El govern està sotmès a la llei i al dret, i l’ordre ministerial està subjecte al dret.
S’han de respectar els principis generals del dret, molts d’ells ja estan recollits en la CE (seguretat jurídica, confiança legítima, proporcionalitat).
Aquí es donen dos conceptes basics Mecanismes de control de la legalitat: Existeixen diverses tècniques.
També son nul·les de e dret les disposicions administratives que vulneren la CE, les lleis o altres disposicions administratives de rang superior, les que estableixen la retroactivitat de normes no favorables o restrictives de drets individuals  Es donen dos conceptes bàsics.
Causes de nul·litat  Son tot incompliment dels límits de la potestat reglamentaria.
La nul·litat de ple dret significa que en dret administratiu hi ha de graus de validesa.
1. Nul·litat de ple dret/radical/absoluta  No es subsanable. Es permanent.
2. Anul·labilitat o nul·litat simple  Segons els casos poden ser subsanables o convalidable.
Causes de nul·litat: De la nul·litat radical i absoluta dels actes administratius: 1. Que vulneren drets fonamentals.
2. Dictats per òrgans incompetents.
3. Etc.
La veritat es que la jurisprudència del TS, en moltes ocasions ha disminuït el valor dels vicis de forma del procediment. Es a dir que a vegades dona per bons alguns reglaments que tenen vicis de forma del procediment. (Atenent al cas concret).
Aquesta posició del TS, 17 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 Els particulars poden impugnar un reglament. La llei permet una segona manera causa de recórrer al reglament, impugnant els actes administratius al·legant que el que es il·legal no es aquest acte concret sinó el reglament que s’aplica.
S’ha de fer valdre tots aquells vicis qe siguin necessaris, però en el cas dels reglaments, la llei permet una segona manera de recórrer  No recórrer directament el reglament sinó els actes administratius concrets que dicti la AP per a l’aplicació del reglament, al·legant que lo il·legal no es el reglament en sí, sinó els actes administratius.
El que no s’accepta es que al cap d’un temps s’imposin vicis formals de procediment (es té que invocar quan s’aprova l’ordenança). Al cap d’un temps només es pot al·legar es vicis materials, contradicció a la llei etc.
Les causes de nul·litat son les mateixes, però l’aplicació pels tribunals es matisada.
Inaplicació d’un reglament per part dels tribunals Està previst per la LO del Poder Judicial (art. 6) Revisió d’ofici per la pròpia administració Art. 102.2 de la Llei 30/1992. Es tracta d’una prerrogativa segons la qual la pròpia administració pot anul·lar els seus propis actes o disposicions normatives sense necessitat de recórrer a òrgans jurisdiccionals. Les condicions d’exercici són: o Sense límit de temps, no hi ha termini o Dictamen del Consell d’Estat (en el cas de Catalunya, Comissió Jurídica Assessora), que té caràcter preceptiu i vinculant. Si l’acte o disposició no és nul de ple dret, no pot ser anul·lat per l’administració 1.2.
Altres fonts del dret administratiu 1.2.1 L’autoregulació Normes privades que adopten les empreses per autoregular-se. Les normes administratives es poden remetre a normes d’autoregulació.
2.2.2 Els principis generals del dret Els principis generals del dret ajuden a la interpretació de les normes, funció informadora i interpretadora, supletòria en cas de llacunes.
En el camp del Dret administratiu, són paràmetres de validesa de les normes. Poden arribar a anular-se actuacions de l’Administració per ser contraries a algun principi general de dret.
18 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 En el Dret administratiu hi ha un ordenament jurídic dens, cosa que ha fet que es despleguin més els principis generals  Funció integradora per evitar contradiccions.
Els tribunals, quan han de resoldre un recurs, moltes vegades no saben la norma concreta, i moltes vegades resolen a partir dels principis generals del dret.
Els principis han ajudat a ser mecanismes de control de l’administració.
Els principis més habituals són els següents: a) Principi de legalitat (Article 9 CE) Artículo 9 1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.
3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
b) Principi d’igualtat (Article 14 CE)  Quan l’Administració aplica la llei l’ha d’aplicar sense discriminació. Això no impedeix qualsevol diferenciació. La clau és el terme de comparació.
No es pot invocar la igualtat en la il·legalitat.
Quan l’Administració, en un cas concret, s’aparti d’altres casos precedents similars en la legalitat, les dues poden ser igualment possibles, encara que s’ha de motivar i justificar la diferenciació.
Artículo 14 Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
c) Principi de seguretat jurídica d) Principi d’equitat e) Principi de confiança legítima  Prové del dret comunitari, que té a veure amb la seguretat jurídica. S’ha creat per la jurisprudència del TJUE – Es prohibeix que l’Administració pugui fer canvis bruscs de la regulació de determinades matèries que poden contradir les expectatives dels ciutadans que havien confiat en la conducta de l’Administració.
La confiança legítima protegeix als ciutadans contra canvis bruscs de criteris de les administracions que poden afectar les seves expectatives.
Està positivitzat en el dret espanyol, actualment.
f) Principi de la bona fe  En el camp de l’Administració té un joc especial – Ningú pot anar en contra dels seus propis actes.
L’Administració pot anar en contra dels seus propis actes, pot revisar-los i retirar-los  No podrà fer-ho si es contrari a la bona fe.
19 DRET ADMINISTRATIU I Esther Gatius Sánchez-Cruzat 2014-2015 El precedent administratiu no és font del dret administratiu, però la costum sí, en certs casos (=pràctica reiterada de conductes per part dels ciutadans, no per part de l’administració).
Si s’infringeixen aquests principis poden donar lloc a indemnitzacions o a l’anul·lació de l’actuació administrativa.
20 ...