Derecho Constitucional II - Tema 8 (2014)

Apunte Español
Universidad ESADE (URL)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura Derecho Constitucional II - Fuentes del Derecho y Organización Territorial del Estado
Año del apunte 2014
Páginas 8
Fecha de subida 24/03/2015
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Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II Lección VIII. El régimen competencial.
Concepto de competencia y delimitación de títulos competenciales.
Definimos la competencia como la atribución a un ente de unas funciones públicas sobre una determinada materia. Por lo tanto, cuando hablamos de una competencia hablamos de una materia y una función. Por materia entendemos un sector del ordenamiento, de la realidad (como podrían ser agricultura, industria, costas, Derecho Civil, etc.), que es atribuida por la Constitución y otras normas al Estado o a la Comunidad Autónoma (arts. 148-150 CE; EAC, etc.).
En ocasiones se hace complicado delimitar a quién corresponde una determinada competencia; por ejemplo, el Derecho Civil es una materia, pero dentro de ella hay otras, el Derecho de Familia y el Derecho de Contratos; si hay una atribución concreta o específica, obviamente, prevalecerá sobre la genérica. Otro ejemplo, el de relaciones internacionales; esta es competencia exclusiva del Estado, tanto el ius legationis como el ius contraendi (derecho de los tratados internacionales y derecho de relaciones diplomáticas, respectivamente), sin embargo algunas Comunidades Autónomas han abierto ferias de turismo u oficinas de comercio en otros países, lo cual no entra dentro de esta competencia, sino en la de consumo, turismo, comercio, o la que fuere.
En cuanto a la función se refiere, las hay de dos clases: la función normativa (que en ocasiones es llamada por el legislador función legislativa, siendo poco preciso éste término) y la función ejecutiva o administrativa, que consiste en aplicar al caso concreto aquello que se hubiere normado. Las competencias podrán ser para normar, para ejecutar, o para ambas (véase infra).
! Es importante, finalmente, no confundir entre lo que es competencia y lo que no lo es; por ejemplo, el art. 87.2 de la CE atribuye a las CCAA la legitimación para tener iniciativa legislativa, lo cual no es una competencia, sino la atribución de una potestad. En los siguientes epígrafes se tratará de responder cómo se distribuyen las competencias entre el Estado y las CCAA y las clases de competencias que hay en España.
! El sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
La cuestión que vamos a tratar de resolver es cómo y quién distribuye las competencias.
En la mayoría de Estados compuestos, se hace sencillo, pues la propia Constitución nacional dicta quién tiene cada competencia; la CE tiene la competencia de la competencia — !58 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II porque puede cederla y retirarla. Las técnicas de atribución de competencias son básicamente 2: la de las listas de competencias, en las que la C del Estado tiene un elenco de materias asignadas al propio Estado y a los Estados federados o a las regiones con autonomía, habiendo también una cláusula residual 45 para todo aquello que no se halle en la lista.
! En España es complicado delimitar qué competencias pertenecen al Estado y cuales a las CCAA. A raíz de la 2ª República, que en ese aspecto fue copiada por el Constituyente de 1978, no sólo están las competencias en la CE sino también en los EEAA.
Aparentemente podría pensarse que quedan reguladas por los arts. 148 y 149 CE pero eso es una lectura apresurada; parecería que se trata de listas que aparecen en dichos artículos haciendo que la lectura fuera errónea. En un análisis más profundo, debemos fijarnos en que el art. 148 dice que las CCAA podrán asumir las competencias que contiene, y se deja al arbitrio de éstas; pero también debe interpretarse acorde con la DT 2ª; pues el 148 sólo se refiere a las CCAA de régimen común, nunca se ha aplicado a las de la DT 2ª ni a Andalucía. Así pues el art. 148.1 es transitorio, sirvió hasta que se reformaron los Estatutos para asumir todas las competencias que después asumieron, acorde con el apartado 2 del mismo artículo.
En cambio, el art. 149 dice que el Estado tiene (no podrá tener) competencia exclusiva para las 32 materias enumeradas. En segundo lugar, el art. 149.3 contiene la cláusula residual (y supletoriedad, véase supra), así pues el art. 149 CE es plenamente presente y vigente, mientras que el 148 es “Derecho histórico”.
! En nuestro ordenamiento jurídico para saber cuáles son las competencias de las CCAA habrá que acudir a los Estatutos, y NO a la CE, pues imprescindible que la competencia la recoja el Estatuto de la Comunidad Autónoma (sin perjuicio de las leyes del art. 150). La dificultad, de hecho, radica en que no hay una sola lista sino que cada Estatuto tiene la suya, y puede tener distintas competencias, así que cada CA tendrá sus competencias.
En un principio las CCAA de vía rápida incluyen en sus Estatutos todas las competencias que pueden tomar de acuerdo con el 149 (hacen el 149 en negativo), y las demás asumieron las del 148 y pasados 5 años rigió la misma regla (art. 148.2). La cláusula En los Estados federales clásicos la lógica era que al cederle la competencia a la Federación, todo lo que no lo contenga la Constitución es materia de los Estados federados; pero en los Estados desagregados como el Reino Unido mediante la devolution las competencias eran originalmente del Estado y por ello la tendencia es dejar lo que no se ha cedido al Estado central; en España, sin embargo, resulta más complejo porque la respuesta no sólo está en la CE sino también en los EEAA de las CCAA y las leyes del art. 150, no solamente en la CE.
45 — 59 ! — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II residual es, pues: (1) las CCAA podrán asumir todas las competencias que no pertenecen al Estado; (2) pero si no las atribuyen a la CA pertenecerán al Estado y (3) las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto.
! La modificación extraestatutaria de competencias a través de las leyes del art. 150 CE: leyes marco, leyes orgánicas de delegación y transferencia, leyes de armonización.
Además de los Estatutos y la Constitución, existen otras normas que completan la delimitación de competencias. Son las del art. 150 de la Constitución, e incluso otras leyes del Estado que atribuyen competencias a las CCAA, como por ejemplo la LOPJ (Ley Orgánica del Poder Judicial), y las leyes de competencias, que explican de qué manera pueden ser las competencias de las CCAA.
! Las leyes del art. 150 de la CE establecen 3 tipos de leyes que pueden modificar la distribución competencial, sin cambiar la CE y sin reformar los EEAA, permitiendo adaptar la distribución competencial en un momento determinado. Estas normas también forman parte del bloque de constitucionalidad. Las leyes del art. 150 pueden operar en 2 sentidos: ampliar las competencias (leyes marco y leyes de delegación y transferencia) o uniformar las competencias de las CCAA (leyes de armonización del 150.3). Pasemos a analizar cada una de ellas: ! Las leyes marco (art. 150.1) Las leyes marco del art. 150 son leyes en las que el Estado dicta normas y principios fundamentales (NO confundir con leyes de bases de delegaciones legislativas) para que luego las CCAA las completen y amplíen, de modo que es el Estado el que atribuye una competencia a las CCAA pero a partir de un marco, de unos principios básicos; no se han utilizado mucho sin embargo. No son leyes orgánicas, sino leyes ordinarias.
! Las leyes de delegación y transferencia (art. 150.2) Como el propio nombre indica, pueden tener dos contenidos: la delegación (ceder una competencia ejecutiva, tan solo la administración de la competencia pero no la potestad para normar sobre ella) o la transferencia de una competencia, en el que se ceden la potestad normativa y la ejecutiva. El art. 150.2 exige que se haga mediante ley orgánica, y que sólo puede delegarse aquello que sea susceptible de delegación por su naturaleza. Hay — 60 ! — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II distintas teorías que interpretan este requisito: la restrictiva (sólo pueden cederse las competencias residuales del 149.3, pero esta no triunfó) y otras, pero no existe jurisprudencia del TC al respecto.
Las delegaciones pueden ser a una, a varias, o a todas las CCAA y pueden ser retiradas unilateralmente por el Estado mediante otra ley de la misma clase.
! En las últimas reformas estatutarias (hasta el estatuto de 2006 los EA tenían listas de competencias que se atribuían a la CA) el EACat de 2006 sustituye los viejos listados por arts. que cada uno dedica a una competencia. El motivo de esto fue el blindaje competencial, para evitar que se vacíen competencias de la CA se blindan, se aseguran las competencias: se evita que el Estado quite competencias y lo avale el TC; detallando los contenidos de cada materia; se adscriben a una materia varias materias, y al especificarlo el Estatuto no puede invadirlo.
El TC en la STC 31/2010 destruyó esta técnica sin llegar a declararlos inconstitucionales: el TC dice que estas submaterias enunciadas son simplemente a título de ejemplo, por lo tanto será el TC el que tendrá la última palabra sobre si las submaterias están bien asignadas o no a esa materia. Para el TC esos arts. no son vinculantes, si el Estado tiene esa competencia y la defiende, el TC deberá decidir a quién pertenece.
! 3 hitos en la aplicación del art. 150.2 CE fueron: A. Año 1982, inicio del Estado autonómico. Las Cortes aprueban dos leyes orgánicas: LOTRACA Y LOTRAVA a partir de la ley de transferencia de competencias a las CCAA, aumentan desde el primer momento sus competencias, hasta hacerlas equiparables a las de las 5 comunidades de régimen especial, aunque esto choca con el 148. Fue un tertium genus para canarias y valencia.
B. Año 1992 LO 9/1992 , habiendo pasado 5 años y pudiéndose modificar los EA, el PP y el PSOE firman los segundos pactos autonómicos para ampliar las competencias de todas las CCAA y equiparar las ordinarias a las especiales, pero en lugar de optar por la vía del 148.2 (reforma estatutaria) optan por la LO del 150.2 La intención es que una única ley para las 12 CCAA ordinarias se ampliaran las competencias para que todas subieran igual. La reforma era en 2 pasos: 1. Reforma mediante la LO 9/1992 2. Reforma estatutaria haciéndose sobre la base de la LO 9/1992 C. LO 6/1997 ley orgánica por la que se delega (aunque el legislador dice transferencia) en materia de tráfico a Cataluña. La razón es por los pactos del Majestic del PP con CiU — !61 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II (Navarra y PV ya las tenían por sus derechos históricos y como el EACat no lo preveía se hizo mediante lo del 150.2).
! Las leyes de armonización (art. 150.3) El art. 150.3 dispone que las Cortes Generales podrán, por ley [ordinaria] armonizar las competencias si previamente lo aprueban ambas cámaras autorizando dicha armonización, y autorizada la armonización ésta se llevará a cabo mediante ley ordinaria. La idea que se tiene es que el Estado pueda uniformizar las competencias de las CCAA, el art. 150.3 no proporciona más información, pero hay un caso que nos ayuda a interpretarlo: la LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico). El PP y PSOE pactan reconducir el Estado autonómico limando las diferencias y armonizando las diferencias competenciales de los estatutos, el resultado es la LOAPA, que es recurrida mediante recurso previo de inconstitucionalidad. El TC en la STC 76/1983 declaró inconstitucional la ley porque no debe ser una LO, sino una ley ordinaria de acuerdo con el 150.3 no es una ley de armonización, porque el TC dice que debe actuar ex post, es decir, una vez ya se hayan puesto en marcha sus competencias (las de las CCAA).
! Los decretos de traspasos.
Los Reales Decretos de traspaso son normas pactadas en una Comisión de traspasos mixta (Estado y CA bilateralmente) en la que se pacta cómo se va a traspasar la competencia (medios financieros, personales y materiales) pero es una concreción de competencia, es el EA el que dice quién tiene la competencia. En ocasiones se negociaba el coste de la competencia, pues se habían asumido demasiadas competencias sin tener en cuenta el coste; y la respuesta a la pregunta que surge, sobre si son estos Decretos parte del bloque de constitucionalidad, la respuesta es que no, de acuerdo con el TC, pues concretan competencias, solo son de valor interpretativo y no definitivo.
! La incidencia de la pertenencia a la Unión Europea sobre el sistema competencial.
El Derecho comunitario debe aplicarse, de acuerdo con el TC, por el que fuera competente de la competencia que ahora compete al Derecho europeo, aunque haya perdido capacidad de decisión el Estado o la CA, deberá ejecutar el Derecho comunitario el ente que tuviera atribuidas las competencias. No obstante, la CA no es responsable ante la — !62 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II UE, pues la UE solo mira si el Estado ha cumplido con lo que dicta la UE (ver DA 2 de la LO 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera).
! Tipos de competencias: exclusivas, compartidas (leyes básicas y de desarrollo), ejecutivas y otras.
Como ya se ha dicho, las competencias pueden ser normativas o ejecutivas/ administrativas. A partir de ahí, debemos distinguir los distintos tipos de competencias.
! 1. Las competencias exclusivas, que son todas aquellas cuyas funciones competen exclusivamente al Estado o a la CA.
2. Las competencias exclusivas paralelas, que son aquellas en que una misma materia se escinde en dos: por ejemplo, la competencia del Estado en puertos y aeropuertos, pero solo los de interés general; y por otro lado la competencia autonómica sobre lo mismo, cuando por razón del interés o territorio se delimite que es así (puertos deportivos, etc.).
3. Competencias compartidas (que técnicamente se llaman concurrentes) son aquellas en las que la legislación básica o de base la lleva a cabo el Estado y la CA lleva a cabo la normación de desarrollo más la ejecución (función ejecutiva).
4. Las competencias ejecutivas (que técnicamente se llamaban compartidas antes) que son aquellas en las que el Estado lleva a cabo toda la función normativa y la CA tan solo la ejecutiva. Sin embargo, los reglamentos organizativos son ejecutivos, pero el resto son normativos y por tanto competencia del Estado.
! Después surgen algunas excepciones: a.
En ocasiones hay competencias ejecutivas en las compartidas y en las ejecutivas en las que la ejecución se la reserva el Estado, como en Sanidad o Alta inspección (la inspección correspondería a la CA).
b.
Competencias horizontales o transversales, que son aquellas del Estado que afectan e inciden sobre competencias autonómicas, como las del 149.1.13. En caso de conflicto el TC hace de árbitro.
c.
! La competencia indistinta, que es cultura (art. 149.2 CE).
* Por lo que se refiere a las reformas estatutarias catalana y andaluza de 2006 y 2007 estas intentaron hacer una definición de competencias ejecutivas y compartidas, para — !63 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II hacer un blindaje por definición que declaró inconstitucional el TC porque la función definitoria solo la puede hacer la CE y el TC.
! Las relaciones de colaboración en el ejercicio de las competencias y sus instrumentos.
El complejo sistema competencial hace que surjan numerosos conflictos cuya solución se encuentra en los principios de las relaciones de colaboración. Distinguimos las relaciones de participación de las relaciones de colaboración.
! Las de participación son las que se llevaban a cabo en el tradicional federalismo (ver Dº Constitucional I) que es la participación de los Estados federados en el Estado Federal ya sea de forma funcional (mediante iniciativa de reforma constitucional v.art. 166 o legislativa ver art. 87.2) o de forma institucional mediante una Cámara de representación territorial (el Senado), pero desde los años 30 del Siglo XX, con el creciente intervencionismo público estatal el Gobierno sustituye al parlamento en muchas funciones y surgen por lo tanto las relaciones de colaboración. Las relaciones de colaboración son de los gobiernos y las administraciones públicas. La CE, al margen del 145.2 que no se ha dado nunca, que habla de colaboración horizontal entre CCA, no dice nada al respecto. Sin embargo la Ley 30/1992 en su Título I habla de relaciones de colaboración y el TC y los EEAA han aludido a ellas e incorporado otros criterios y aspectos.
! Las modalidades de colaboración son: (1) el auxilio, como cuando hay un incendio y el Estado o las CCAA se ayudan mutuamente; (2) la información sobre la gestión de las propias competencias; (3) la coordinación, que es voluntaria; y (4) la cooperación que es la gestión común de un determinado aspecto entre la CA y el Estado de forma mancomunada y conjunta.
Los principios de las relaciones institucionales son el principio de lealtad institucional (copiado de Alemania) y el principio de no afectación a la titularidad de las competencias, en el plano del ejercicio de la competencia.
! La concreción de las relaciones de colaboración se concreta en órganos, bien sean multilaterales (Estado+CCAA verticalmente, o todas las CCAA) o bilaterales (Estado+una CA); siendo estas últimas para temas generales.
— !64 — Sergio Gomollón de las Muelas — Resúmenes Derecho Constitucional II Las últimas novedades fueron incorporadas en 2004 y 2008: en 2004 con la creación de la conferencia de presidentes, un órgano multilateral y general, pero que no está recogido en una norma y tan sólo depende de la voluntad política; y en 2008 se introdujo la conferencia de CCAA que es multilateral y general, pero horizontal porque no cuenta con la presencia del Estado. Se formaliza en 2010 pero desde 2011 dejan de reunirse; en definitiva, las novedades no tienen soporte normativo ni utilidad práctica porque no han operado, a diferencia de lo que ocurre en otros Estados compuestos.
! Cuando se colabora, se elaboran convenios, que son los instrumentos jurídicos que se usan en esas relaciones de colaboración, acuerdos multi o bilaterales en los que se fijan los acuerdos a los que se ha llegado.
! La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas: principios, regímenes y papel de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
[NO ENTRA]
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