Bienes de dominio público (0)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Bienes Públicos y Urbanismo
Año del apunte 0
Páginas 11
Fecha de subida 05/06/2014
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TEMA 2. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO I.
CONCEPTO DE DOMINIO PÚBLICO El concepto de bienes de dominio público aparece en el CC, art. 349 y siguientes y, con carácter previo, señala en qué consiste el propio derecho romano, que distinguía entre res publica in uso público (cosas afectadas a un uso general) y res comunes ómnium (el mar, las riveras, entre otras). Paralelamente al CC, las leyes específicas de cada uno de los bienes públicos del momento, conceptuaban cada uno de esos bienes y establecían el régimen jurídico correspondiente. El CC establece una primera enumeración de BDP y señala, por un lado, los bienes destinados a un uso público y, por otro lado, los bienes sin ser de uso común están destinados a un servicio público o al fomento de la riqueza nacional. El CC se refiere a estos bienes como bienes que contrapone a la propiedad privada.
Será con el art. 132 CE cuando, por primera vez, se recoge referencias a los BDP en una Constitución. Además, establece unas notas características de estos bienes, unos principios que se aplican, las “tres I”. Además, existe, de alguna forma, en la CE, una reserva de BDP marítimo – terrestre de carácter estatal. Pues se establece que son BDP estatal los que determine la ley. Son BDP marítimo-terrestre estatal: rivera del mar y rías, playas, mar territorial, terrenos ganados al mar, acantilados sensiblemente verticales, obras o instalaciones construidas por el Estado en ese espacio, islotes, entre otros. Partiendo de la CE, habrán una serie de bienes de DP marítimo-terrestre estatal que siempre van a serlo, pero no por previsión legal, sino que vienen por expresa previsión de la CE.
Un espacio físico concreto que sea de dominio público estatal no impide que sobre él ejerzan competencias diferentes entes, por lo tanto, no hay inconveniente que estos ejerzan sus competencias materiales sobre dicho espacio físico.
La propia CE viene a reclamar que hubiese un Código que estableciera el régimen jurídico de todos los BDP, aunque la realidad no es así.
II.
NATURALEZA JURÍDICA Estos BDP “pertenecen” a un ente público, y están sujetos a un régimen jurídico exorbitante, distinto de los bienes patrimoniales. Respecto a su naturaleza jurídica, existen distintas teorías.
Fundamentalmente, existen 3 concepciones distintas:  CONCEPCIÓN PATRIMONIALISTA DE DOMINIO PÚBLICO Quienes sostienen esta teoría entienden que la AP tiene sobre los BDP una titularidad de carácter dominical, de propiedad, es decir, es propietario de estos bienes. Debido a la naturaleza y características de estos bienes, entiende que el Estado o la AP correspondiente, tiene una serie de potestades exorbitantes que no tendría un propietario cualquiera. por ejemplo: el deslinde administrativo, totalmente distinto del deslinde civil  CONCEPCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO COMO UN CONJUNTO DE POTESTADES PÚBLICAS En este sentido, se entiende que a la AP se le atribuyen una serie de potestades públicas sobre esos BDP, y se le atribuyen dichas potestades ligadas a las funciones que cumplen esos bienes.
La AP, en base a la necesidad de cumplir la función de esos bienes, debe tener una serie de potestades públicas. No se considera que se tenga una propiedad sobre ese bien, si no que se engloba más en cuestiones de soberanía, y no tanto de propiedad.
 CONCEPCIÓN DE DOMINIO PÚBLICO COMO EXCLUSIÓN DEL TRÁFICO PRIVADO (ACOGIGA POR EL TC) En la STC 227/1988, de 29 de Noviembre, sobre la Ley de Aguas de 1985 (de entonces, no la actual), se señala que, efectivamente, la AP, cuando se califica a un bien como BDP, lo que está llevando a cabo es una operación en virtud de la cual se trata de excluir a ese bien afectado del tráfico jurídico privado, otorgando una serie de reglas exorbitantes que van a proteger a ese bien. Así, se establece la CE y demás normas inferiores está latente una concepto de dominio público según la cual el régimen demanial comporta la titularidad pública de los bienes sobre los que recae, pero esto no presupone la atribución de una serie de potestades públicas, se trata de una técnica dirigida a excluir el bien del tráfico privado.
III.
 ELEMENTOS DEL DOMINIO PÚBLICO ELEMENTO SUBJETIVO ¿A qué entidades se puede atribuir la titularidad de BDP? La regla general es que solo se admite que las AP de carácter territorial (Estado, CCAA y entidades locales) puedan ser titulares de BDP. No tendrán cabida organismos autónomos, EPES, entre otros, es decir, aquellos entes que comprenden o conforman la A instrumental o institucional (entes creados por la AP territorial para el desarrollo de una serie de funciones). A estos organismos, la AP territorial les hará una adscripción de determinados BDP, que no dejarán de ser de dominio público, pero que estarán adscritos a esos organismos.
 ELEMENTO OBJETIVO ¿Qué cosas son susceptibles de formar parte del dominio público? Existen diferentes tipos de bienes. La normativa local empieza indicando que normalmente se trata de BI. Por ejemplo, caminos, calles, plazas, mercados, museos, entre otros. Además, aparecen bienes que por sus características son BDP natural, como la playa o el mar. No es obstáculo para que, en ocasiones, se consideren BDP determinados BM, por ejemplo, objetos o restos encontrados en excavaciones que la Ley de patrimonio histórico y artístico conceptúa como BDP, o el espacio radio-eléctrico.
 ELEMENTO FINALISTA O TELEOLÓGICO –AFECTACIÓN- El elemento central de los BDP, la figura nuclear es la afectación. Pues éste será el elemento que va a definir y delimitar el dominio público. La afectación sería la vinculación, la destinación o adscripción de un determinado bien a un fin público. Esta destinación es lo que va a justificar que se le aplica a ese bien un régimen jurídico particular. Hay distintas modalidades de afectación: 1- BDP natural (minas, montes, entre otros), es decir, bienes que son de dominio público porque toda esa categoría de bienes tiene unas características naturales que les hace distinguirlos de los demás, se incluyen en el DP natural o necesario. La afectación de estos bienes va a tener lugar de una forma genérica, es decir, hay una afectación por categoría de bienes. Adquieren la condición de demaniales porque concurren dos elementos:  El art. 132 CE atribuye a ese género de bienes la condición de BDP natural, es decir, hay un precepto general que así lo atribuye  Reúne unas características físicas ese bien, y dichas características permiten poderlo incluir en la categoría de dominio público natural o necesario No hay actuación de la AP, sino que es el legislador quien cataloga a ese conjunto de bienes como de dominio público natural. Esto no impide que pueda producirse sobre ese bien, en la realidad, una determinada actividad de comprobación, es decir, que la AP físicamente compruebe que se trata de una playa, por ejemplo.
Cuando estamos ante estos bienes, la manera de que deje de ser un BDP, es porque tal bien se degrade, que haya una desnaturalización de ese bien, por ejemplo, que se alteren las características físicas. Por ejemplo, en un río, en caso de que en una parte se produzca una desecación.
2- BDP artificial. En este caso, se incluyen bienes que tienen unas características similares a otros bienes de propiedad privada. El comienzo y cese de la demanialidad se produce por un acto de la AP (a diferencia de BDP naturales). Por lo tanto, la AP va a afectar ese bien a un uso o servicio público a través de un acto administrativo. A este respecto, en el art. 8 del R de bienes de los entes locales recoge distintos tipos de afectación: afectación expresa, afectación implícita y afectación presunta.
 Afectación expresa: se afecta ese bien a un uso o servicio público a través de un expediente administrativo que acredita la legalidad y oportunidad de dicha afectación.
 Afectación implícita: es aquella afectación en la que no hay necesidad de instruir un expediente administrativo, sino que aparece implícita al aprobar otro instrumento (como un proyecto de obras y servicios, por ejemplo), que implícitamente supone que se afecte un bien a un uso o servicio público. No se ha hecho un expediente específico para afectar el bien, sino que de forma indirecta se han afectado unos bienes.
 Afectación presunta: en este caso, la afectación se produce de forma automática, porque se adscribe un bien patrimonial por más de 25 años, a un uso o servicio público. Por ejemplo, hay una afectación presunta cuando una entidad local adquiere por usucapión un determinado bien que estaba destinado a un uso o servicio público, por ejemplo, un edificio.
La LP de las AP recoge estas modalidades de afectación, que recoge la afectación legal (DP natural), y admite la afectación implícita y la presunta.
Respecto a la desafectación, pasará a ser un bien patrimonial. El bien que ha dejado de ser BDP, pasa a bien patrimonial, y podrá ser enajenado. La regla general es que la desafectación sea expresa, salvo en determinados supuestos previstos en la Ley. El art. 79 LP contempla la desafectación implícita cuando se produce una desadscripción de un bien o derecho. En el art.
69.2 LP se habla de la posibilidad de que tenga lugar una desafectación presunta. Sin embargo, en relación con ésta última, hay una interpretación forzada de este artículo, pues una buena parte de la doctrina entiende que no tiene lugar la desafectación presunta, que no se podría defender en el ámbito de las entidades locales.
Respecto a la mutación demanial, ésta significa que se produce una modificación de alguna característica subjetiva u objetiva de ese BDP, de manera que ese bien, sin dejar de ser de dominio público, se le afecta o se le cambia la titularidad, o bien se altera el destino, la afectación. Cuando se produce un cambio del titular, se trata de una mutación demanial subjetiva. Cuando se cambia la afectación, se trata de una mutación demanial objetiva, pero ese bien no deja de ser de dominio público. En la mutación demanial se efectúa la desafectación de bien o derecho con simultanea afectación a otro uso general, fin o servicio público. Tanto una como otra, la mutación debe producirse de forma expresa, salvo lo previsto en el caso de la restructuración de órganos, en estos casos, se estará a lo que se establezca en la correspondiente disposición.
IV.
CLASES DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Por razón de las A titulares, puede hacerse la siguiente clasificación:  DP estatal  DP autonómico  DP local  DP universitario (las U son, en el fondo, A institucional) V.
PROTECCIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Existen reglas que tienen que ver con la protección de los BDP que recoge la Ley de Patrimonio de las AP y que busca garantizar la titularidad pública de esos bienes y también su destino, su afectación a un uso o servicio público.
Cuando se trata de garantizar la titularidad pública, aparecería el catálogo, el hacer inventario, todo lo relativo a la facultad de investigación de los bienes, el deslinde, el desahucio administrativo, el reintegro posesorio o interdicto propio. Junto a todas estas, aparecerían otras técnicas que vendrían a proteger estos BDP, y que tienen lugar mediante el establecimiento de una serie de limitaciones y servidumbres. Es decir, para proteger el BDP, existe la posibilidad de establecer estas limitaciones y servidumbres. El legislador ha pensado que para proteger el BDP, para garantizar su uso público, establece estas limitaciones y servidumbres para los propietarios de bienes colindantes con estos BDP.
Ejemplo: la Ley de Costas, para garantizar el uso público y gratuito de los bienes de dominio público marítimo – terrestre, se ha establecido para todas las propiedades que limitan con estos bienes, toda una serie de limitaciones.
Estas expresas previsiones, en función si tratan de proteger la titularidad, garantizar este destino, todo ello cierra el círculo de protección a través de los tres principios del 132, las “tres I”. Esta regla que luego reproduce la LP de las AP en su art. 30, es para los BDP.
VI.
UTILIZACIÓN DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Aparecen dos títulos importantes, las autorizaciones y las concesiones demaniales. Respecto a la utilización de los BDP, aparece recogido en los art. 85 + 86, en lo que se refiere al bien destinado a un uso general, y en los art. 87 a 90, cuando se refiere a un bien destinado a un servicio público. En todo caso, se debe tener presente que los BDP pueden ser utilizados por la AP y por los particulares.
El particular, por lo tanto, precisa de un título habilitante que le permita hacer uso de ese bien.
Pero para determinados casos no es necesario. Se precisará en casos de uso especial, no en supuestos de uso común. Por lo tanto, se puede usar y disfrutar del BDP tanto AP como particulares, pero éste último, para disfrutar y utilizar el bien, va a necesitar un título habilitante.
Puede ocurrir que haya diferentes tipos de usos, que es lo habitual. Existe un uso común y general que, en principio, no necesita aun título que lo habilita (ejemplo, la carretera). Ahora bien, junto al uso general, aparecen usos especiales y usos privativos del dominio público.
Este uso especial, en realidad, es un uso común, solo que concurren unas ciertas circunstancias distintas, que pueden ser de peligrosidad o intensidad del uso de ese bien, que llevará a que se exija un título. Cuando se habla de un uso privativo, supone ocupar una parte/porción del dominio público, de tal manera que se excluya o se limita la utilización de este espacio por otras personas que estén interesadas en usarlo. Dicho uso privativo va a requerir del correspondiente título, que será autorización o concesión, en función de la duración del aprovechamiento, o bien cómo son las instalaciones que se utilizan (estables/fijas o no).
La LP distingue y establece que será necesaria la autorización cuando el uso privativo comporte una ocupación que se efectúa únicamente con instalaciones desmontables o BM, siempre que la duración no exceda de 4 años.
En cambio, cuando se trate de una instalación fija, o la duración sea superior a 4 años, se exigirá una concesión.
¡! Uso especial - - > el uso de un BDP natural tiene unas consecuencias MA. Es decir, qué consecuencias tiene esto con el MA. El uso común especial se sujeta a autorización administrativa hay que determinar que naturaleza jurídica tiene dicha autorización. Ésta deja de tener las características de la autorización como aquella que opera en el ámbito de la prestación de servicios.
1. En esta existe un derecho preexistente de quien la solicita 2. Como lo que se pretende es un uso especialmente intenso, o en el que hay una peligrosidad superior, esto condiciona la exigencia de una autorización previa Se impone la necesidad de que la AP, ante la solicitud, valore si es razonable y proporcionado que ese BDP sea objeto de un uso especial, más intenso, por lo tanto, para el otorgamiento de la autorización se va a desarrollar un procedimiento administrativo en el cual van a participar todos aquellos que tengan derechos o intereses vinculados a ello, y por lo tanto, que se pueda oponer a que se otorgue.
La AP puede exigir que se cumplan determinadas medidas de seguridad, derivadas de este uso que supone un uso de mayor intensidad de ese BDP.
El uso especial estará condicionado en función del tipo de bien sobre el que recaiga dicho uso.
Una cosa es que tratemos el uso especial sobre un BDP natural, y otra cosa es un uso especial sobre unas infraestructuras, que son de alguna manera, el soporte de la prestación de un servicio público (por ejemplo, las vías férreas, o el espacio radio – eléctrico).
 USO ESPECIAL SOBRE BDP NATURAL En este caso, las autorizaciones tienen una especial significación medioambiental. Cuando se produce un uso especialmente intensivo de un BDP natural (por ejemplo, las aguas) será necesario que medie una autorización por parte de la AP hidráulica, que, por ejemplo, autoriza vertidos en las aguas. Es decir, habrá una autorización de vertidos.
Se derivan una serie de consecuencias jurídicas de protección de estos bienes, que se podrían concretar en dos:  Por un lado, que esos usos de mayor intensidad estén sujetos a una evaluación de impacto ambiental. Es decir, al margen de que se exija la autorización correspondiente, se exija un informe técnico y científico que informe y acredite que ese uso intenso de un recurso natural, evalúe el impacto que tiene este uso sobre el recurso. En el procedimiento de otorgamiento de la autorización de un uso sobre un BDP natural, se integra como un trámite más la exigencia de esta evaluación de impacto ambiental (esto es por imposición del Derecho comunitario).
 Por otro lado, otro elemento de especial importancia es la exigencia de que el uso de estos bienes se haga de acuerdo con criterios de sostenibilidad. Es decir, se admita unos usos concretos como estándar de referencia (usos tradicionales).
 USO ESPECIAL DE INFRAESTRUCTURAS No será posible un uso ilimitado de dichas infraestructuras. En este caso, se otorgarán una serie de autorizaciones a determinadas empresas u operadores para que utilicen la infraestructura que se trate, pero se van a regir por un procedimiento concreto que la autoridad reguladora determinará para garantizar la igualdad entre todas las empresas competidoras.
 USO PRIVATIVO Se trata de un uso que excluye el uso de otros, por lo tanto, una parcela del dominio público es objeto de un uso exclusivo y excluyente. En este caso, se otorga un derecho a la persona que tiene el uso privativo sobre un BDP. El otorgamiento de este derecho normalmente se vehiculiza a través de una concesión demanial. Ese uso privativo supone el gozar de un auténtico derecho real sobre el BDP, pues se excluyen a demás del uso, es oponible frente a terceros y recae sobre un bien.
En ocasiones, es difícil delimitar la frontera entre usos especiales y privativos, por ello, por parte de la doctrina se ha señalado que los criterios fundamentales a tener en cuenta a la hora de delimitar uno y otro son los siguientes: 1. La propia realidad de ese uso que demuestra que efectivamente es un uso privativo 2. La AP que tenga competencia sobre el uso de ese bien, determinará qué tipo de uso es el que se da sobre el BDP correspondiente 3. Reduce cualquier discrecionalidad a la hora de determinar si estamos ante uno u otro si estamos ante un criterio legal determinante La forma de acceso a ese uso privativo de un BDP es la fórmula concesional. La concesión demanial va a suponer un acto de la AP unilateral, evidentemente que precisará de aceptación del titular de la concesión. Por lo tanto, éste acto de otorgamiento tiene naturaleza constitutiva. Es decir, si efectivamente no se tiene la concesión no se puede usar ese bien de forma privativa. A la hora de proceder al otorgamiento de una concesión demanial, se entiende que como no entran en juego capacidades especiales que tengan que tener los solicitantes, ni se les exige contraprestación, por ello el otorgamiento tendrá un carácter discrecional. La AP tiene dos soluciones posibles, ambas justas, y puede escoger tanto una como otra. Discrecionalidad no es actuar al margen de la ley, si no de acuerdo con ésta. La AP tiene un margen de apreciación, es tan válido que escoja una opción como otra.
La resolución que se dicte en este procedimiento concesional de otorgamiento de la concesión. La AP va a manejar ciertos criterios para, de alguna forma, acotar esta discrecionalidad en su decisión. Estos criterios son variados dependiendo de la concesión que se trate. Por ejemplo, criterios objetivos como el del momento de presentación de la solicitud (prior tempore potior iure > primero en el tiempo mejor en derecho). O criterios sociales, por ejemplo, que la AP otorgue la concesión demanial a personas que se encuentren en determinadas circunstancias sociales desfavorables (por ejemplo, personas con alguna minusvalía, y por lo tanto se encuentren en una situación favorable a la de los demás).
Además, el derecho de uso privativo que permite la concesión, es un derecho que se proyecta sobre el BDP, es decir, su naturaleza es una naturaleza independiente del bien sobre el cual recae. Este derecho adquiere sustantividad propia, y por lo tanto, aparece en el tráfico jurídico de forma independiente.
La concesión que constituye el título sobre el cual se ejerce el uso privativo sobre el bien, se va a poder inscribir en el Registro de la Propiedad, se va a poder hipotecar, se podrá transmitir en determinadas circunstancias (hay límites a la transmisibilidad). Va a haber una obligación de comunicación de la transmisión por parte del concesionario.
La concesión puede ser objeto de extinción. Puede producirse ésta porque ha transcurrido el plazo de tiempo para el que se otorgó, o bien, que haya una extinción de la concesión anticipada, que puede ser porque el BDP sufra algún cambio, o por parte del sujeto.
1. Porque el BDP sufre algún cambio. Si la extinción tiene lugar porque el BDP deja de ser objeto de la concesión, se produce una desafectación. En este supuesto puede darse una desafectación formal o material.
 Desafectación formal: cuando el bien deja de ser de dominio público y pasa a ser un bien patrimonial. Si esto ocurre, no puede existir sobre el bien una concesión demanial si éste deja de ser de dominio público.
 Desafectación material: cuando ese BDP pierde sus cualidades, precisamente las que le conferían la naturaleza de BDP y, por consiguiente, se degrada. Por ejemplo, si se agota un yacimiento.
2. Por parte del sujeto. En este caso, puede ser por diversas causas (por ejemplo, fallecimiento). La ley contempla la posibilidad de que le sucedan sus causahabientes.
Además, se puede producir la extinción de la concesión porque el sujeto titular de ésta incumple las condiciones establecidas en dicha concesión.
¡! Si la utilización la lleva a cabo la AP, llevará a cabo un uso común / general del BDP. Cuando el uso por parte de la AP comporte un uso exclusivo sobre una porción del dominio público, las legislaciones correspondientes hablan de reserva demanial. Los textos legales que más hacen referencia a ello son la Ley de Aguas y la Ley de Costas. Del régimen general se deducen las siguientes notas:  La reserva demanial la declara la AP de forma unilateral  La AP que declara la reserva debe ser la AP que tiene competencia de gestión y protección de ese bien sobre el cual recae ésta reserva  La declaración en virtud de la cual se reserva un bien contiene implícita la declaración de utilidad pública / interés social, así como la necesidad de ocupación, a los efectos expropiatorios de derechos preexistentes a la declaración de esa zona de reserva demanial  La declaración, en ocasiones, lleva implícita la posibilidad de un uso parcial de ese bien, por lo tanto, que hayan otros usos compatibles ...



Comentario de mbarbas en 2016-03-14 11:36:42
De qué profe es?