%TEMA 4. EL GOBIERNO (9) (2011)

Apunte Español
Universidad Universidad de Burgos
Grado Derecho - 2º curso
Asignatura Derecho constitucional II
Año del apunte 2011
Páginas 9
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Organización institucional del Estado. Tema IV: El Gobierno.
_____________________________________________________________________________ TEMA 4. EL GOBIERNO.
4.1. LA COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA DEL GOBIERNO: LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO.
El Gobierno es la autoridad que dirige, controla y administra las instituciones del Estado.
Conduce la política general o ejerce el poder del Estado. Es un órgano al que la Constitución le atribuye el poder ejecutivo, y el poder político. Ejerce las diversas actividades estatales, tendiendo a identificarse con la actividad política. El gobierno no es lo mismo que el Estado, sino que está vinculado a éste por el elemento poder. El gobierno pasa, cambia y se transforma; el Estado permanece idéntico.
El Título IV CE, regula sus funciones, y su organización de forma propia e independiente. El único precedente de nuestra historia constitucional que diferencia a la Jefatura del Estado y el Gobierno era la CE de 1830 al introducir la República. Actualmente el Rey, y el Gobierno son órganos separados e independientes porque ejercen funciones diferentes dentro de nuestra forma de gobierno parlamentaria.
 El Rey no forma parte del gobierno pero puede ser llamado por el Presidente del Gobierno  El Gobierno se encarga de la dirección política del país y asume la responsabilidad.
 La regulación del Gobierno en el Título IV CE, es una regulación amplia pero flexible, posibilitando la adaptación de Gobierno a ciertas necesidades sociales cambiantes, por lo que se remite a la Ley.
Posición del Presidente del Gobierno: diferenciada respecto del resto de los miembros que forman parte de este órgano, tanto por lo dispuesto en las normas, como por la práctica política.
En el gabinete inglés este órgano es un “primus interpares” (primero entre iguales), pero en nuestro sistema el Presidente del Gobierno tiene primacía sobre los restantes miembros, y viene determinada por su origen, funciones y estatus.
 Respecto del origen, solamente el Presidente del Gobierno obtiene la investidura y recibe el apoyo del Congreso, y sólo él es nombrado por el Rey como Jefe del Estado. La CE le atribuye una serie de funciones, distinguiendo:  Genéricas, art. 98.2 CE: dirección del Gobierno y la función de sus miembros.
 Específicas: Constitución del Consejo de Ministros, decidir sobre la convocatoria de un referéndum consultivo y acordar la interposición de un recurso de inconstitucionalidad.
El Gobierno cuenta con la colaboración de órganos de apoyo, como los Secretarios de Estado, el Ministerio de relaciones del Gobierno con las Cortes e incluso una Secretaria de Estado.
COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA DEL DEL GOBIERNO: El art.98.1 CE: dice que “El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley”.
Ya que es un órgano colectivo, habrá algunos miembros que son de existencia necesaria (Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley) y otros que no lo son (en su caso los Vicepresidentes, que dependen de que existan también o no del presidente del gobierno).
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_____________________________________________________________________________ La CE tampoco establece la denominación de ministros que pueden formar parte del gobierno (ministro de exteriores, interior, defensa y la hacienda). Por lo que la determinación del nº y la denominación, así como la decisión de vicepresidentes del gobierno se fijará por un RD.
Solamente por ley podrían crearse nuevos miembros del Gobierno.
LA ESTRUCTURA DEL GOBIERNO  Gobierno: Consejo de Ministros, Ministros, Presidente, y Vicepresidentes. Tendrán funciones diferenciadas  Órganos unipersonales: El Presidente del Gobierno, Vicepresidentes y Ministros. Los secretarios del Estado no son miembros del gobierno.
Gobierno y Consejo de Ministros son términos casi equivalentes y así se recoge en la Ley de gobierno. Al Consejo de Ministros pueden asistir en función de los temas que se vayan a tratar, secretarios de estado o expertos llamados para determinados temas FUNCIONAMIENTO: órgano que dicta acuerdos por lo que va a necesitar una serie de debates.
Se realizaría con carácter supletorio para cubrir algunas lagunas que se plantearán.
4.2. LOS MINISTROS Y OTROS MIEMBROS DEL GOBIERNO: SU ESTATUTO.
Es otro de los órganos que forman parte del gobierno, unipersonales. Los ministros son los titulares de los ministerios, serán los jefes directores, encargados… Dentro de la CE el órgano de ministros cabe la posibilidad de crear unos ministerios sin cartera (sin función determinada), según el art. 4.2 del Gobierno, pero en España no se han creado. Tienen una doble posición:  Administrativa: el Ministro es el jefe supremo de un ministerio que conforma una administración pública, jerárquicamente. Sus funciones vienen determinadas en una ley orgánica LOFAC (Funcionamiento de la Administración General del Gobierno). No son funcionarios públicos, sino altos cargos del Estado.
 Política: forman parte del Consejo de Ministros y como tales tienen una serie de funciones y competencias. A algunas de ellas se refieren la Ley de Gobierno de 1997.
 Su nombramiento y cese le corresponde al Rey, por medio de un RD con el refrendo del Presidente del gobierno.
 Los Ministros tienen un estatuto peculiar derivado de esa condición de alto cargo del estado gozando de una serie de derechos, prerrogativas y deberes.
 La normativa que regula este estatuto jurídico está dispersa en algunos preceptos de la CE así como en reglamentos. Su estatuto jurídico es peculiar desde 3 perspectivas: ────────────────────────────────────────────────────────────── Instituciones y organización territorial del Estado. DADE 2012 42 Organización institucional del Estado. Tema IV: El Gobierno.
_____________________________________________________________________________  Administrativa: por el régimen de incompatibilidades al que va a estar sometido el Presidente del Gobierno, art. 98.3 CE (no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no proceda de su cargo, profesional o mercantil) y el art.14 de la Ley del Gobierno.
 Penal: los Ministros, Presidente del Gobierno, Vicepresidentes y altos cargos del Estado gozan de una protección penal pasiva determinada por algunos delitos que vienen regulados por el CP.
 Procesal: los Ministros y el Presidente del Gobierno, gozan de un fuero especial que es el conocimiento de cualquier delito que hubiera sido cometido por un Ministro, este solo podrá ser juzgado por la sala 2º de lo penal del TS, art.102.1 CE.
** Si la acusación en contra de los miembros del Gobierno, contra el atentado de la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones se precisa: - Que la acusación sea planteada a iniciativa del Congreso de los Diputados y con una mayoría determinada: la cuarta parte y la aprobación por mayoría absoluta.
- Restringidos en el caso de la imputación de estos delitos que hayan sido condenados no cabra la concesión de la prerrogativa del indulto a los miembros del gobierno - Gozan de ciertas prerrogativas para efectuar declaraciones en el caso de que sean llamados a declarar por un órgano judicial, las podrán focalizar por escrito o incluso se podrán formalizar en sus despachos o en sus domicilios.
Dentro de este estatus que tienen los ministros y vicepresidentes tienen la obligación de guardar secreto sobre todas a aquellas materias que llegan a sus manos, puesto que su difusión causaría un grave perjuicio que constituye un límite al principio de transparencia administrativa.
La responsabilidad política del gobierno es una responsabilidad solidaria, colectiva, en cuanto a que es un órgano colegiado. Dicha responsabilidad se exige a través de unos medios extraordinarios: la moción de censura o de confianza. No existe una responsabilidad individual de cada uno de los ministros ante el Congreso y en el caso de responsabilidad individual podría completarse por la destitución del Ministro por parte del Presidente del Gobierno.
4.3. PROCEDIMIENTO DE FORMACIÓN DEL GOBIERNO Y CESE DE SUS MIEMBROS.
Gira en torno a la figura del Presidente del Gobierno y para su nombramiento la CE prevé dos formas en las que sólo interviene el Congreso de los Diputados.
 P. Ordinario: regulado en el art.99 CE y bastante complejo. Su inicio viene determinado por los supuestos previstos por el art.101 CE:  Tras la celebración de elecciones generales.
 Pérdida de una cuestión de confianza.
 Cuando ha cesado el Gobierno tras el mandato.
 Dimisión, renuncia o fallecimiento de su Presidente.
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_____________________________________________________________________________  Extraordinario: regulado en el art. 113 CE, determinado por la aprobación de una moción de censura. El Congreso puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.
FASES:  PROPUESTA. Partiendo del supuesto más general, tras la celebración de unas elecciones generales tiene lugar la constitución del Congreso de los Diputados, a través de un acto formal de sesión constitutiva de la Cámara, en la que lo primero que se hace es elegir al Presidente del Congreso. El Rey como Jefe del Estado inicia un periodo de consultas, con los representantes de los grupos políticos que tienen representación parlamentaria. Tampoco existe un orden a través el cual el Rey consulte con estos representantes, sino que normalmente, parte del representante del grupo político que ha obtenido un mayor número de escaños (no está regulado).
Tras la celebración de estas consultas, el Rey hace una propuesta de nombre y de la persona que va a ser candidato a Presidente de Gobierno.
La propuesta de esta persona no tiene porqué ser necesariamente parlamentaria. Debe ser refrendada por el Presidente del Congreso de los Diputados. Si el Rey o el presidente del Congreso no quieren realizar este acto la solución no está prevista en el ordenamiento.
 INVESTIDURA PARLAMENTARIA. El Congreso ha de pronunciarse expresamente sobre esta propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno, y dicho pronunciamiento lo llevan a cabo sus miembros a través de un “si”, un “no” o mediante la abstención. Para realizar esta votación, el todavía candidato de Presidente del Gobierno expone su programa político, pero careciendo de dimensión jurídica (se puede incumplir). En este acto de investidura del Congreso al Presiente de Gobierno, el Presidente no presenta a su equipo, y por lo tanto, no solicita para su investidura el apoyo de la cámara en relación con sus Ministros.
Tras la intervención del candidato a Presidente del Gobierno, se lleva a cabo un debate parlamentario en la Cámara en el que intervienen los representantes políticos de los grupos parlamentarios. Después se procede a la votación, que será pública y por llamamiento.
Para superar y ser nombrado Presidente de Gobierno, el candidato precisa en una 1ª votación mayoría absoluta. En su defecto se lleva a cabo una 2ª votación, siendo necesaria una mayoría relativa (más votos favorables que desfavorables). En el caso de que no se haya obtenido, se podrán celebrar más vueltas en las que puede presentarse la misma persona u otras distintas. Si trascurridos 2 meses desde la primera vuelta, no se hubiese obtenido este acuerdo para conseguir una mayoría relativa, se convocan elecciones.
 NOMBRAMIENTO DEL PRESIDENTE DE GOBIERNO. Se lleva a cabo por medio de RD que será refrendado por el Presidente del Congreso. Ese mismo día o al día siguiente, el Presidente del Gobierno desvela la incógnita de quienes van a ser sus ministros. Los nombra, por RD, realizado por el Rey como Jefe del Estado, y refrendado por el nuevo Presidente del Gobierno (Art. 100) ────────────────────────────────────────────────────────────── Instituciones y organización territorial del Estado. DADE 2012 44 Organización institucional del Estado. Tema IV: El Gobierno.
_____________________________________________________________________________ CESE DEL GOBIRNO Cese colectivo del Gobierno (Presidente del Gobierno y Ministros). En el art. 101 aparecen las causas para dicho cese: SUPUESTOS EXTERNOS:  Celebración de Elecciones Generales, cuando se haya acordado la disolución del Parlamento.
 Denegación de la cuestión de confianza.
SUPUESTOS INTERNOS:  Dimisión, renuncia o fallecimiento del Presidente.
EXCEPCIONALES: Art. 102  Supuestos de traición o delitos contra el Estado en el ejercicio de sus funciones.
En los casos de cese del Gobierno, no se produce un vacío institucional, sino que el Gobierno continua en funciones hasta que tome posesión el nuevo presidente del Gobierno. Si bien el Gobierno que sigue en funciones cuenta con ciertas limitaciones (no puede disolver el Parlamento, ni plantear una cuestión de confianza).
4.4. LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO. LA FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA. LA FUNCIÓN EJECUTIVA. LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
El art. 97 CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes”. Así la CE atribuye múltiples funciones al Gobierno, sobre diversas materias: FUNCIÓN DIRECTIVA: Parte de la iniciativa del Gobierno, y la lleva a cabo a través de la dirección de la política en general y de las políticas en particular mencionadas en el art. 97 CE. Fija una serie de objetivos que se propone alcanzar a lo largo de toda la legislatura. Pretende impulsar la actuación de los demás órganos constitucionales para poder alcanzar dichos objetivos, por lo que suele disponer de una serie de medios.
Esta función, supone una relación del Gobierno con otros órganos constitucionales, de modo que no ostenta su monopolio, sino que también participan otros órganos del Estado, y en particular el Parlamento, a través de las normas o leyes.
FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA.
Se concretan en unas funciones genéricas a las que se refiere el art. 97, y de unas funciones específicas reguladas en otros preceptos de la Constitución:  La iniciativa legislativa del Gobierno, a través de los proyectos de ley.
 La potestad normativa que tiene a través de los Decretos-leyes.
 Iniciativa presupuestaria.
 Potestad para la declaración de estados de alarma, excepción o sitio.
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_____________________________________________________________________________ La función de dirección política interior del Estado se especifica en una serie de competencias otorgadas por la Constitución al Gobierno. También tiene esta función de dirección política interior respecto a otros órganos: nombramiento de 2 vocales del Consejo General del Poder judicial, propuesta de 2 Magistrados del TC, o del Fiscal General del Estado.
 En relación con el poder legislativo, el Gobierno: - Tiene reconocida la iniciativa legislativa (proyectos de Ley, Decretos-Leyes…).
- Tiene potestad de disolución del Parlamento y convocatoria de elecciones generales - Iniciativa presupuestaria y convocatoria de referéndum (art. 92 CE).
- En relación con las CC.AA. le atribuye iniciativa en el art. 155 en caso de incumplimientos graves de la CE o del ordenamiento jurídico.
 Competencia en las relaciones exteriores del Estado. Amplias manifestaciones, de carácter:  Político: OO.II., ONGS.
 Administrativo: relativas al nombramiento de embajadores, cónsules, embajadas…  Jurídico: aprobación para la firma de TI.
 Defensa del Estado, competencia exclusiva (art. 149), función conectada con otros órganos el Estado (Corona, Parlamento…). Implica su coordinación a través del Presidente del Gobierno. La coordinación entre el Ministerio de asuntos exteriores y el de Defensa es fundamental  Dirección de la Administración civil y militar.
Se proporciona al Gobierno auxilio técnico, información e instrumentos personales y materiales para el cumplimiento de sus objetivos.
FUNCIÓN EJECUTIVA: Es la función tradicional que corresponde a este órgano. Supone la ejecución de las leyes que son aprobadas por el Parlamento. Las leyes, cuando son aprobadas, la CE menciona expresamente al Gobierno, al Consejo de Ministros, a los Ministros y a la Administración para su ejecución.
Está estrechamente vinculada con la función directiva, y con la potestad normativa reglamentaria a la que se refiere el art. 97 CE: el Gobierno puede elaborar y aprobar normas con rango de ley y reglamentos. Estos pueden ser.
α Ejecutivos: desarrollan el contenido previsto en una ley prexistente.
α Independientes: aquellos que no precisan una habilitación legal para desarrollar un contenido normativo. Estos tienen dos límites: uno material, en cuanto que no pueden regular las materias reservadas a la Ley, ni pueden ser contrarios a los contenidos previstos en la Ley.
Esta potestad reglamentaria es ejercida por el Gobierno, el Consejo de Ministros, y por los Ministerios, Presidente de Gobierno.
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_____________________________________________________________________________ 4.5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN SU ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO. (EXP) I. SU DISTINCIÓN DEL GOBIERNO Y LAS CLASES DE ADMINISTRACIÓN Sobre la Administración Pública nos interesa su distinción orgánica con el Gobierno. La propia denominación del título IV de la Constitución “Del Gobierno y de la Administración”.
El art. 97 CE señala que el Gobierno dirige la Administración. El Gobierno dirige la actuación política y la administración ejecuta, bajo la dirección del propio Gobierno. Así, el Gobierno no es sólo el órgano de dirección política del Estado sino también el órgano superior de la Administración Pública. Los Ministros se sitúan en su cúspide, organizada en virtud de ámbitos materiales de actuación.
La Administración Pública es el complejo organizativo al servicio de la comunidad bajo la dirección de los órganos de dirección política.
1. Una Administración General del Estado que ha ido adelgazando a medida que se ha desarrollado el Estado autonómico en los últimos decenios.
2. Importancia de los órganos centrales del Estado, que ha disminuido bastante, en el proceso de la Administración periférica. Se ha planteado la creación de una administración única autonómica que sustituya completamente al Estado en las CCAA en el denominado federalismo de ejecución que, pero sería difícil de aplicar. Además, se plantean la posibilidad de nuevos traspasos a las CCAA o incluso la atribución de facultades de gestión sobre las materias de titularidad estatal de las CCAA. También se destaca la importancia de la Administración General del Estado para un adecuado ejercicio de las competencias estatales, especialmente las de coordinación.
3. El desarrollo del Estado autonómico, tras la aprobación de los EE.AA. y los traspasos de personal, han provocado el nacimiento de administraciones propias de las CCAA y en las dos ciudades autonómicas, cuyo crecimiento es continuo.
4. La administración local adquiere mayor importancia, por las exigencias de prestaciones de servicios a los municipios o las provincias.
5. Existen otras de carácter institucional o corporativo, esto es, aquellos entes o corporaciones vinculados al Estado, al margen del lugar en el que se encuentren.
6. Podría añadirse la existencia de una administración europea, esto es, la Administración española radica en las instituciones de la UE.
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_____________________________________________________________________________ II.
FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN La Administración pública está dirigida por cargos representativos, de elección directa o indirecta, y formada por funcionarios públicos que acceden a la función pública en condiciones de igualdad (art. 23.2. CE) y mediante un procedimiento legalmente establecido, regido por los principio de mérito y capacidad (art. 103.3 CE). Principios generales de su funcionamiento.
1). PRINCIPIO DE LEGALIDAD: En el art. 103.1 CE se indica que la Administración Pública ha de actuar con “pleno sometimiento a la Ley y al Derecho”. No existen ámbitos administrativos inmunes al control jurídico, pues el sometimiento es pleno, y se aplica a la actuación administrativa el principio de legalidad, como uno de los pilares del Estado de Derecho, en cuanto sus actos deben adecuarse, en cualquier caso, a lo previsto en el ordenamiento jurídico.
2). PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD: Art. 103.1 CE, la Administración “sirve con objetividad los intereses generales”. Concreta el principio de interdicción de la arbitrariedad, art. 9.3 CE. Una Administración objetiva debe servir a los intereses generales, sin que la dirección política gubernamental impida la “neutralidad en el ejercicio de sus funciones”.
3). PRINCIPIO DE EFICACIA: La Administración Pública debe cumplir los objetivos marcados y ofrecer calidad en la prestación de los servicios públicos. Se va configurando un derecho a la buena administración que, en cuanto pueda ser garantizado por los órganos jurisdiccionales, supondrá un parámetro de control para la eficacia de la gestión pública. Aparece en la Carta de DF y en los nuevos estatutos de Autonomía de Cataluña o Andalucía.
4).PRINCIPIO DE JERARQUÍA: La Administración Pública tiene una estructura piramidal jerárquica, que culmina en el Ministro. En toda su estructura se rige el deber de obediencia del inferior a los mandatos que pueda emitir el superior jerárquico. La LOFAGE considera este principio el primero.
5). PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN: Se vincula en la actualidad en España a la distribución territorial del poder derivado de la Constitución y los Estatutos de Autonomía y la que puede continuar produciéndose a través de las leyes orgánicas de transferencia y delegación (art.150.2 CE) o las leyes marco, (art 150.1 CE).
6).PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN: Consiste en el traspaso o delegación de funciones en la misma estructura administrativa, en el ámbito interno de una determinada Administración Pública. Se desconcentran funciones en un órgano inferior, pero manteniendo una amplia capacidad de control.
7).PRINCIPIO DE COORDINACIÓN: Implica que un órgano de la Administración Pública no puede actuar de forma contraria a otro, (Art. 103.1 CE). En ese caso, el superior jerárquicamente corresponde conciliar ambas posiciones de manera que garantice la coordinación.
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_____________________________________________________________________________ 8).PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN: El art. 106 CE habilita la participación de los ciudadanos en la administración pública a través de: Ø La audiencia a los ciudadanos, a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
Ø El acceso o a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
Ø La audiencia de los ciudadanos interesados en el procedimiento a través de la cual se producen los actos administrativos.
El principio de trasparencia que todavía está en proceso de desarrollo, esta relacionado con este principio.
III.
CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN El sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho implica, que ningún ámbito administrativo está exento de control. Las actuaciones administrativas están sometidas a control judicial. El art. 106.1 CE señala que “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la actuación administrativa, así como el sometimiento de está a los fines que la justifican”.
La constitución diferencia el control de la administración y el control de los reglamentos.
 El control de la actuación administrativa, lo ejerce un orden jurisdiccional específico.
 El sometimiento a los fines que la justifican debe interpretarse como un límite especifico al margen de la discrecionalidad característico de la actuación administrativa, para evitar que se produzcan actos en desviación de poder.
Una consecuencia del control de la Administración es la posibilidad de indemnización ante cualquier daño que cause a los ciudadanos, recogido en el art. 106.2 CE ────────────────────────────────────────────────────────────── Instituciones y organización territorial del Estado. DADE 2012 49 ...

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