La actividad sancionadora (0)

Apunte Español
Universidad Universidad de Barcelona (UB)
Grado Derecho - 3º curso
Asignatura Contratación y Actividad de la Administración
Año del apunte 0
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Fecha de subida 05/06/2014
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TEMA 5. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA El origen de la potestad sancionadora de la AP se encuentra en los poderes de policía. Si nos remontamos a 1812-1813 (época de las Cortes de Cádiz), en diferentes normas ya se atribuía la potestad sancionadora a Ayuntamientos y Jefe político de las provincias, la potestad de sancionar cuando se incurría, por ejemplo, en desobediencia, faltas de respeto, entre otros. Junto a estas potestades que ejercían, existían los Tribunales que desarrollaban o ejercían la jurisdicción cuando se trataba de sancionar delitos. De una forma paralela, iban conviviendo ambos.
A lo largo del tiempo, esta regulación, cada una en su ámbito, iba teniendo lugar de tal manera que el Derecho Administrativo se desarrolló, hasta entonces, al margen del Derecho penal. Por lo tanto, en todos los períodos y a lo largo de las diferentes normas, distintas leyes sectoriales han ido regulando, y también en Reglamentos, el ejercicio de la potestad sancionadora. En cambio, la normativa penal no era una normativa tan dispersa.
En cualquier caso, en este período, anterior a la CE, el DA sancionador es un DA que reúne toda una serie de técnicas, que son más bien arcaicas. La doctrina habla de que las técnicas empleadas son arcaicas, toscas, groseras, prebecariadas (anterior a lo que había hecho Beccaria con el Derecho penal), etc.
Técnicas del DAS anterior a la CE - Por ejemplo, existían las sanciones de plano (sanciones que se imponían sin respetar ningún tipo de procedimiento, se imponía directamente la sanción).
- Se permitía, por ejemplo, que se tipificarán infracciones y sanciones sin cumplir con ninguna cobertura legal. Las normas reglamentarias lo hicieran ex novo.
- También se permitía el doble castigo a una persona por la comisión de un solo hecho (no existía el non bis in idem).
- Existía la reformatio in peius (modificar o reformar a peor, en el caso de conocimiento por parte de la AP de que se ha interpuesto recurso por parte del administrado, la AP podría agravar la sanción).
Con el tiempo empieza a desarrollarse jurisprudencia que establecen un cuerpo de doctrina en relación al DAS. Empieza la CE, en los artículos 25.1 y 25.3 y 45.3: se refieren a la potestad sancionadora.
- 25.1: nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.
- 25.3: la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.
- 45.3: Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado Se hace alusión a principios concretos que tienen que ver con la potestad administrativa. El 25.1 habla, por ejemplo, del principio de legalidad, mientras que el 25.3 señala que una sanción administrativa no puede suponer en ningún caso privación de libertad. Lo que en ningún caso hace es limitar la extensión de la potestad sancionadora, e incluso no establece vínculos para su ejercicio ni para su regulación. Esto quiere decir que a lo largo de diferentes ST, el TC viene a indicar en diferentes pronunciamientos que: 1- Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al Derecho Administrativo Sancionador. Es decir, éste, en parte, bebe de las fuentes del Derecho penal.
Por esto nos encontraremos a lo largo de la Leu 30/92 y otras leyes sectoriales, el DAS es un nuevo derecho que extrae numerosas consecuencias de los principios del derecho penal (legalidad, tipicidad, culpabilidad, etc).
2- El DAS va a tener que hacer frente a algunas cuestiones que quedan abiertas. Existe una pluralidad de legislaciones distintas, sectoriales, que todas hacen referencia a la potestad administrativa sancionadora, pero es cierto que se recogen un conjunto de principios generales en relación a esa potestad en la Ley 30/92. Distintas leyes sectoriales tipifican infracciones de sanciones, establecen plazos de prescripción, entre otros. Con lo cual, distintas normas legales y reglamentarias regulan la cuestión, pero no solo a nivel estatal, sino también a nivel autonómico.
En el Título IX, se regula la potestad sancionadora recogiendo en parte la doctrina de la jurisprudencia.
La Ley 30/92 se convierte en una norma supletoria de lo que digan las leyes sectoriales. Prima lo que en cada caso disponga la legislación sectorial.
Aparece también el RD 1398/93 que regula el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que también tiene carácter supletorio de las normas de procedimiento que hayan establecido las leyes sectoriales.
Aparece la competencia para legislar sobre la materia, es decir, no solo el Estado, sino que también las CCAA tienen competencia para referirse al DAS. Pero lo harán en aquellas materias sobre las que ostenten competencias sustantivas. Por ejemplo, en el ámbito urbanístico, es una competencia autonómica, se podrán tipificar infracciones y sanciones urbanísticas, en el caso de Catalunya. Las CCAA, además de respetar la competencia del Estado, contenida en el artículo 149.1.1 de la CE (competencia del Estado para regular las condiciones básicas para el ejercicio de un derecho, y que por lo tanto, se garantice la igualdad de todos), en base a esto, las CCAA no van a poder introducir tipos infractores ni sanciones, dice el TC, que difieran sustancialmente de lo previsto en la legislación estatal sin un fundamento razonable.
Además, junto a esta competencia para legislar, aparece quien ostenta la competencia para ejercer la potestad sancionadora. Ésta corresponde, dice el artículo 127.2 de la Ley 30/92, a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida por disposición de rango legal o reglamentario. Este precepto se refiere: a) Solo a los órganos administrativos, y solo a ellos, esta potestad administrativa sancionadora b) Esta atribución de potestad administrativa sancionadora a órganos administrativos, se atribuye a una pluralidad de órganos y de Administraciones. Por lo cual, nos vamos a encontrar, por ejemplo, como las Universidades tienen esta potestad. Incluso tiene atribuida esta potestad órganos que ejercen funciones materialmente administrativas, pero que no son AP (CGPJ).
PRINCIPIOS QUE RIGEN - Principio de legalidad: expresión del principio nullum crimen, nulla poena sine lege, la ley debe de preceder a la conducta sancionadora. El art. 25 de la CE lo recoge en estos términos. Además, la ley deberá determinar el contenido de la sanción que se puede imponer.
A la vista del TC hay distintos argumentos en favor de que efectivamente hay una verdadera reserva de ley: 1. La equiparación entre infracciones penales y las administrativas es completa, en este art. 25, a excepción de la pena privativa de libertad.
2. La formulación que se contiene en este art. 25 hace referencia al carácter de derecho fundamental y que, como tal, hace entrar en juego la regla del art. 53.1 CE (solo por ley podrá regularse el ejercicio de tales derechos). La regulación del contenido de estos derechos remite al contenido del art. 53.1. esto da pie para entender que se está produciendo una verdadera reserva de ley 3. El TC formula una tesis de reserva de ley ordinaria y reserva absoluta. En una STC 276 de 2000, resume esta doctrina, y dice que el derecho fundamental recogido en el art.
25.1 de la CE, extiende la regla sobre el nullum crimen nulla poena sine lege al ámbito del DAS, y comprende una doble garantía: a) Una garantía de alcance material: se ha de establecer en la norma las conductas ilícitas y las sanciones correspondientes con carácter predeterminado, por lo tanto, una lex previa. Existencia de preceptos jurídicos que permitan predecir, con el suficiente grado de certeza (lex certa), dichas conductas. Por lo tanto, se sepa a qué atenerse en cuanto a la responsabilidad y eventual sanción.
b) Una garantía de alcance formal: hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones. Subrayando que cuando el art. 25 hace referencia a legislación vigente, es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora.
Esta regla es absoluta, ya que releja la trascendencia del principio de seguridad en ámbitos limitativos de la libertad individual. Si nos vamos al art. 127 de la Ley 30/92 vemos que la potestad sancionadora de las AP se ejercerá cuando haya sido expresamente conocida por una norma con rango de ley. El art. 23.2 de la Ley del Gobierno, cuando se refiere a la norma reglamentaria dice: “los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones”. Se está prohibiendo la regulación con reglamentos. Aunque esta prohibición no es absoluta.
Lo que no es admisible es que tengan lugar regulaciones reglamentarias independientes, es decir, que no tengan ningún encaje en ley previa, y que las normas reglamentarias, de manera independiente, intenten tipificar infracciones y sanciones sin una cobertura legal precisa. El art. 25 CE lo que hace es prohibir esa regulación independiente, pero no la colaboración reglamentaria con la ley. Por lo tanto, lo que se dice en la CE es que de forma obligatoria, el legislador debe regular por sí mismo los tipos de infracciones y de sanciones correspondientes.
El art. 129.3 de la Ley 30/92 concreta esto cuando dice que “las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente. Sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar naturaleza o límites, contribuyan a la más precisa determinación de las conductas y sanciones correspondientes”. Dice sí a la colaboración reglamentaria, no al establecimiento ex novo de infracciones y sanciones.
Sin embargo, en el Reglamento de 1993, de desarrollo de la Ley 30/92, dice que se admite la posibilidad de que simples Ordenanzas locales tipifiquen como infracciones hechos y conductas. Los artículos 1.2 y 2.2 de este RD de desarrollo. Esta previsión, además de ilegal, es inconstitucional. Esto hay que relacionarlo con la reforma que sufrió la Ley de Régimen Local por la Ley de medidas de gobernación del gobierno local de 2003. Ésta ha añadido un Título XI para adaptar las exigencias del principio de legalidad a las singularidades y especialidades del mundo local.
El actual art. 139 de la LBRL (en su nueva versión, tras reforma de 2003) permite a los entes locales, en defecto de normativa sectorial específica, y en un ámbito muy concreto (para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras y espacios públicos) poder establecer los tipos de infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes o limitaciones comprendidas en las correspondientes Ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes (son criterios que se formulan a partir de la clasificación de las infracciones en [muy graves, graves y leves], y lo que hacen no es graduar las conductas en función de la intensidad del daño que pueden producir, sino que lo que hacen es una descripción básica de las conductas).
La colaboración de la norma reglamentaria debe de ser con la ley, desarrollar lo contenido en una ley previa y cierta. No se creará ex novo un tipo infractor, sino que se especifica algo que dice la ley previa, que le está dando la cobertura correspondiente.
- Principio de tipicidad: el principio de legalidad supone afectar a la tipificación de las infracciones, a la graduación de las sanciones y a la correlación que debe existir entre unas y otras. Las normas deben permitir predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de infracción susceptible.
Este principio viene recogido en el art. 129 de la Ley 30/92, y se refiere tanto a las infracciones como a las sanciones.
a) Para las infracciones: efectivamente, solo constituyen infracciones administrativas las infracciones previstas en el OJ previstas como tales en una ley. Sin embargo, en la práctica no es tan fácil determinar qué es lo que ocurre. Como lo que más cuesta es determinar el grado de las conductas, ha de hacerse de tal manera (en la norma reglamentaria y en la ley), que se contribuya a la más correcta identificación de las mismas.
Muchas veces, las definiciones de las infracciones, se hace utilizando conceptos jurídicos indeterminados. Ejemplo: que se produzca una perturbación relevante para la convivencia. Si nos encontramos con un concepto así, la jurisprudencia admite que, efectivamente, se podrán concretar los conceptos utilizando criterios técnicos, de experiencia, entre otros, que nos van a permitir establecer con suficiente grado de certeza en qué consiste la conducta sancionada.
En ocasiones, el legislador tipifica infracciones por remisión a otras normas que imponen una serie de derechos, de obligaciones, o prohíben unas determinas conductas. En este caso, será admisible siempre y cuando esta remisión no haya obstáculo para saber con claridad que de producirse la actuación o conducta, es la consecuencia la imposición de la correspondiente sanción.
La Ley 30/92 tipifica las infracciones, las clasifica en muy graves, graves y leves, y ofrece la máxima seguridad jurídica sobre la gravedad de la conducta punible. Las leyes las tipifican y luego, a lo mejor, desarrolla más ampliamente ese tipo la norma reglamentaria. En todo caso, en aplicación del principio de tipicidad, la AP cuando sancione, debe precisar cuál es el tipo infractor, debe determinarlo claramente, en virtud del cual impone la sanción. A veces hay infracciones que, en función de otros criterios que rodean a la conducta, puede pasar de un nivel a otro.
b) Para las sanciones: la ley de forma predeterminada debe hacer, con un suficiente grado de certeza, el establecimiento de sanciones en función de las conductas que se ha cometido. Esto es el principio de taxatividad de las sanciones. Se prohíbe que las sanciones tengan una formulación tan amplia, sea tan vaga, que la efectividad de la sanción dependa del intérprete. Existen diferentes tipos:  Multa  Suspensión de empleo y sueldo  Inhabilitación Junto a las sanciones, hay medidas de reparación para los daños que se han causado.
Reponer la cosa a su estado anterior.
Igual que ocurre en el ámbito del Derecho penal, el principio de tipicidad prohíbe, por razones de seguridad jurídica, la aplicación analógica.
- Principio de aplicación retroactiva: El principio de aplicación retroactiva de la norma más favorable sí que aparece en esta ley pero no lo establece la CE: las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.
Este principio no solo se refiere a las normas de infracciones y sanciones, sino a todo el D administrativo sancionador, que pueden tener que ver por ejemplo con la prescripción, con circunstancias que modifican la responsabilidad del presunto infractor, etc.
Sin embargo, existen límites a esta posibilidad de retroactividad de la norma más favorable: por ejemplo no se podrá revisar una sanción que ya sea firme (X susceptible de recurso alguno).
- Principio de proporcionalidad: el principio de proporcionalidad aparece recogido en el art.
131.1, 2 y 3: significa que el legislador cuando regula las infracciones y las sanciones tiene que respetar este principio. Cuando las clasifica, tiene que tener en cuenta el principio de proporcionalidad, no puede establecer una sanción desproporcionada para la sanción que se tipifica.
El artículo 131.1 establece que se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, y la sanción aplicada. El 131.2 señala que el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
Ej. La industria que contamina cada vez más el río, no puede ser que le compense más pagar la multa que cumplir con las normas, porque podía pagarla. Se trata de evitar esta situación.
Pero esta proporcionalidad no solo se tiene que aplicar cuando el legislador está tipificando las infracciones y a la vez está estableciendo la sanción a imponer, sino que el principio también se tendrá que aplicar cuando se impone la sanción que se ha establecido por ley, y por tanto vamos a graduar la sanción a imponer de tal manera que la Administración va a tener en cuenta diferentes criterios para determinar en qué conducta infractora encaja el hecho concreto, y en base a esto establecer cuál es la sanción a imponer. Para hacer esta graduación de la sanción, la ley le ofrece varios criterios a aplicar:  Intencionalidad  Reiteración  Naturaleza de los perjuicios que se causen  Reincidencia (que se reincida por comisión en 1 año de infracciones de la misma naturaleza) ¡! Estos criterios están establecidos en la Ley 30/1992, que funciona de complemento a la legislación sectorial. Esta legislación tiene sus propias disposiciones sancionadoras.
Por tanto el principio de proporcionalidad es un límite a la discrecionalidad administrativa cuando se le está ofreciendo a la AP la posibilidad de determinar la sanción a imponer entre un amplio abanico. Por ello la AP tendrá que motivar a la hora de establecer la sanción a aplicar cuando se comete una determinada infracción: razones de hecho y fundamentos de D que justifiquen por qué se aplica en un caso concreto una sanción grave, y no una muy grave, por ejemplo.
En cuanto a la prescripción nos encontramos que la ley 30/92 también regula de forma general cuál es la prescripción tanto para infracciones como para sanciones administrativas.
Este marco general es el siguiente: a) Para las infracciones Prescriben las muy graves a los 3 años, las graves a los 2 y las leves a los 6 meses (art. 132.1).
El cómputo del plazo se inicia desde el día en que la infracción se hubiese cometido. ¡! Si es una infracción continuada, permanente (ej. yo opto a la posibilidad a que se me conceda una vivienda de protección oficial, me la dan, y no la uso y se la alquilo a mi primo), el plazo empezará a contar en el momento en que cesa el comportamiento del infractor.
La prescripción se puede interrumpir cuando se inicia con conocimiento del interesado el procedimiento sancionador, el cual se inicia a través del acuerdo de iniciación (acuerdo mediante el cual se incoa el procedimiento).
Si el procedimiento se hubiese interrumpido más de un mes por una causa no imputable al infractor, el plazo se reanuda.
Si se constata que efectivamente ha prescrito la infracción, pueden pasar dos cosas: si no se ha iniciado el expediente sancionador y estamos todavía con diligencias informativas, el órgano competente decide no iniciarlo; si se ha iniciado, acuerda éste el archivo de las actuaciones.
b) Para las sanciones Para las sanciones muy graves el plazo de prescripción es de 3 años, las sanciones graves prescriben a los 2 y las leves prescriben al año.
El plazo empieza a contarse a partir del día siguiente en el que la sanción adquiere firmeza en vía administrativa.
Además la prescripción de la sanción se puede interrumpir porque se inicie con conocimiento del interesado el procedimiento de ejecución; si este procedimiento está paralizado más de un mes por causa no imputable al infractor, entonces el plazo se reanuda.
c) Principio non bis in idem Este principio propio del Derecho penal se aplica al Derecho Administrativo en ciertos casos.
Es un principio vinculado con el principio de proporcionalidad y el de seguridad jurídica.
A los efectos de cosa juzgada, el principio de non bis in idem impide que se puedan imponer varias sanciones cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento de las mismas (art.
133: no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento).
En la práctica existen problemas de aplicabilidad de este principio, y la jurisprudencia lo ha ido perfilando.
La primera consecuencia de este principio es que la Administración no puede imponer una sanción cuando los mismos hechos han sido objeto de una condena penal (cuando concurra identidad de sujeto, hecho y fundamento). Ej. Al empresario que se le ha condenado penalmente por contaminar el río, no se le puede aplicar una sanción administrativa por lo mismo.
Además, la prevalencia de la decisión de la jurisdicción penal presenta diferentes matices en función de diferentes situaciones: a) Si existe una sentencia penal de condena, y si se ha incoado un procedimiento administrativo sancionador, deberá archivarse el expediente (art. 5.1 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, 1993).
b) La jurisdicción penal va a pronunciarse cuando ya existe una resolución administrativa sancionadora. Aquí se aplica la dimensión procedimental del principio non bis in idem: iniciada una instrucción penal, la administración no podrá concluir el expediente sancionador que se haya abierto por los mismos hechos con idéntico fundamento contra las mismas personas. En tales circunstancias, se pasa el tanto de culpa a la jurisdicción penal (ésta tiene preferencia), y por ello muchas de las leyes sectoriales cuando regulan el procedimiento sancionador y, en concreto, este principio, recogen claramente la inmediata suspensión del procedimiento sancionador. Alguna, ej. LO de Seguridad Ciudadana, permite que se siga el procedimiento pero no se podrá establecer una sanción hasta que se pronuncie la jurisdicción penal (prevalencia Penal / Administración).
c) Si la sentencia penal es absolutoria, podrá reanudarse el expediente sancionador e imponerse una sanción administrativa. La Administración en este caso se verá vinculada por los hechos declarados probados por la jurisdicción penal. ¡! Cosa distinta es que a la Administración no le vincule la valoración de esos hechos, porque no tiene por qué coincidir la valoración a los efectos del DA. Puede entender la AP que los hechos probados constituyan una infracción grave pero no una muy grave: hace su propia valoración. Si a jurisdicción penal declara por sentencia que unos hechos no han quedado probados no le impide a la AP utilizar los medios que tenga a su alcance para tratar de probarlos posteriormente.
En todo caso, lo que no es nunca inconveniente es la aplicación de una sanción administrativa existiendo una condena en la vía penal cuando la sanción administrativa por esos mismos hechos tenga distinto fundamento (bienes jurídicos protegidos --> distintos), cosa que se aplica por ejemplo en el ámbito de las relaciones especiales de sujeción: los ciudadanos mantienen con la AP relaciones administrativas generales; determinadas personas en determinadas circunstancias mantienen una relación especial de sujeción con la AP (ej. mientras una persona es un preso, mantiene esta relación especial, o los funcionarios en el ejercicio de sus funciones, estudiantes universitarios...). En principio se entiende que esta personas que mantienen una relación especial de sujeción, se les permite una dualidad de sanciones. Ej. Un policía conduce borracho: condena penal + sanción administrativa de suspensión de su trabajo. No hay identidad de fundamento, no se protege el mismo bien jurídico.
También puede suceder que efectivamente se produzca una identidad de sujeto, hecho y fundamentos en relación a dos sanciones administrativas: concurso ideal de dos normas sancionadoras. Un mismo hecho cae bajo el ámbito de aplicación de ambas normas sancionadoras.
Si se produce así, para determinar cuál vamos a aplicar, normalmente se acude a criterios de competencia o de especialidad.
También se puede dar un concurso real de infracciones. Aquí unos mismos hechos constituyen dos infracciones distintas tipificadas como tales. En este caso puede ser que la concurrencia de estas infracciones dé lugar a sanciones distintas, siempre que nos encontremos con infracciones independientes entre sí.
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Además de esta regulación relativa a cómo se va a ejercer la potestad sancionadora y por tanto los principios aplicables, la ley 30/92 ha previsto toda una serie de garantías que se deben desarrollar en el marco del procedimiento sancionador. Ahora vamos a estudiar cómo efectivamente no es posible que se pudieran imponer sanciones sin respetar un procedimiento. El que se deba de cumplir y seguir un procedimiento, tal como indica la ley 30/92 en el art. 131.4, es una garantía para el administrado. Por tanto no puede imponerse NUNCA una sanción sin que se haya tramitado el procedimiento necesario (art. 134.3).
No solo la garantía del cumplimiento de un procedimiento a seguir a la hora de ejercer la potestad sancionadora, sino que hay otra serie de garantías o derechos (24.2 CE) que hacen más bien referencia al DP pero que se aplican a l DA sancionador con matizaciones: ej. el derecho de defensa, prohibición de indefensión, derecho a ser informado de la acusación, derecho a la presunción de inocencia, derecho a no declarar contra sí mismo... Estas garantías aparecerán recogidas en las normas administrativas sancionadoras, y la vulneración de estos derechos se puede hacer valer ante la jurisdicción CA, mediante el procedimiento especial para la protección de los DDFF, y en su caso mediante recurso de amparo ante el TC. Algunos de los derechos enunciados vienen recogidos en la ley 30/92.
- Órganos que inician, órganos que instruyen y órganos que resuelven Art. 10 del Reglamento del 1993: los órganos administrativos competentes para la iniciación, para la instrucción y para la resolución, son distintos. Pueden coincidir el de iniciación y el competente para la resolución, pero se prevé en la norma que no deben coincidir la instrucción y la fase de resolución: de este modo se cumple más firmemente con el principio de imparcialidad. Ejemplo. Si se tiene que sancionar a un universitario, la resolución corresponde al Rector, pero el instructor será el profesor, hay una separación. En todo caso es importante que se van a aplicar las reglas de abstención y recusación: puede perfectamente en las fases de instrucción y resolución el afectado recusar por amistad o enemistad manifiesta, por ejemplo, o bien que el propio órgano instructor se abstenga. Por eso el art. 135 de la ley 30/92 recoge entre los derechos del presunto responsable el de conocer la identidad del órgano instructor y del de resolución.
Inicialmente la ley 30/92 quiso reforzar la garantía de la actuación del órgano competente para ejercer la potestad sancionadora y vetó la posibilidad de delegación de la competencia para sancionar; sin embargo, en los municipios de régimen común, la competencia para sancionar se atribuye al Alcalde y al Pleno, y esta imposibilidad de poder delegar la competencia para sancionar provocaba un problema práctico que se ha entendido que debía solucionarse. Por ello el artículo 10.3 del Reglamento permite a los Alcaldes y al Pleno la posibilidad de desconcentrar la competencia para sancionar en otros órganos.
- Presunto responsable o infractor, los interesados y sus derechos En relación con el presunto responsable o infractor, le corresponden una serie de derechos, algunos de los cuales están recogidos por el art. 135 de la Ley 30/92. Estos derechos son el derecho a ser notificado de los hechos que se le imputan (hechos cometidos + sanciones posibles a imponer + órgano instructor + órgano que va a resolver), y el derecho a formular alegaciones. Tiene además derecho a utilizar todos los medios de defensa que estén a su alcance y que sean acordes con el OJ.
Junto a los derechos del art. 135 la jurisprudencia garantiza otros: derecho a asistencia letrada, a no declarar contra sí mismo, presunción de inocencia, etc.
 Presunción de inocencia: por tanto el presunto responsable tendrá derecho a que la Administración que le atribuye la comisión de una serie de hechos constituyentes de una infracción, desarrolle una actividad probatoria. Si de esos medios de prueba se deduce que no ha quedado probada la infracción, se aplica el principio in dubio pro reo.
 Derecho a no declarar contra sí mismo: no tendrá que facilitar informes o documentos a la AP que no estén exigidos por la ley. Sin embargo, esto es distinto del deber de colaboración que tiene el ciudadano y presunto responsable, que consiste en que no puede negarse a colaborar porque en determinados casos esto constituye una infracción (ej. ámbito tributario, o infracciones de tráfico... no puedes negarte a identificar el coche con el que cometiste la infracción).
 Derecho de acceso permanente al expediente sancionador: derecho a saber el estado de la tramitación del expediente, a pedir copias de los documentos, etc.
En determinadas ocasiones junto al presunto infractor aparecen interesados: Ejemplo: En aplicación de la ley de costas, está prohibido ocupar la primera línea de mar sin título de ocupación, y yo tengo una finca de mi propiedad en segunda línea a mí me interesará que el infractor que ocupe el espacio de primera línea sin el titulo que le habilita para ello me interesa que se le sancione.
El problema fundamental es el determinar la relación que hay entre el perjudicado, interesado, que probablemente sea también denunciante, y el presunto infractor.
¡! En todo caso el procedimiento administrativo sancionador se inicia de oficio, pero esto no implica que no pueda haber denuncias: el denunciante no es parte en el expediente sancionador, pero en determinadas circunstancias se admiten excepciones. Por eso sería bueno poder distinguir los casos en los que el denunciante es el que realmente sufre la infracción que comete el otro, es la víctima, porque entonces podría demostrarse quizás que existe un interés legítimo que se verá afectado por la decisión que se adopte. Por eso la jurisprudencia TC entiende que de alguna manera la víctima de la infracción tiene legitimación activa en el procedimiento administrativo sancionador si de la resolución que se adopte se pudiera derivar algún perjuicio para él.
- Actuaciones previas al procedimiento administrativo sancionador Actuaciones a través de las cuales que pueden dar lugar a diligencias informativas que a su vez pueden dar lugar o no a un expediente sancionador.
En los procedimientos sancionadores ordinarios puede existir una fase previa de diligencias informativas o actuaciones reservadas. Están encaminadas éstas a determinar si existen indicios para que se pueda incoar después un procedimiento sancionador. Estas diligencias informativas justificarán el inicio del procedimiento.
La apertura de estas actuaciones o diligencias no interrumpe el plazo de prescripción ni implica el inicio del cómputo del plazo para resolver el procedimiento.
- ¿Cuándo se incoa el procedimiento? La incoación se acuerda siempre de oficio por el órgano competente: se inicia con un acto de trámite, que identifica a la persona presuntamente responsable, hace una exposición clara de los hechos que dan pie a que se incoe el procedimiento, establece su posible calificación y además indica la posible sanción que se podría imponer. Nombrará al instructor, y al secretario de procedimiento en su caso, y se indicará también cuál es el órgano responsable para resolver el procedimiento. Además, adoptará las medidas provisionales que procedan, y comunicará al presunto inculpado la posibilidad de que reconozca de forma voluntaria los hechos que se le imputan y su derecho a formular alegaciones y a proponer pruebas.
- ¿Cómo se puede iniciar el procedimiento? Se puede iniciar a iniciativa del órgano competente, o como consecuencia de una orden del superior jerárquico, por petición razonada de cualquier órgano administrativo (X vinculante), o bien por denuncia de cualquier persona obligada o no a ello.
¡! La denuncia no puede ser anónima, y por tanto hay que indicar los hechos que se cree que son constitutivos de la infracción administrativa, la fecha de la comisión de la infracción y, si es posible, la identificación del responsable. Esto es importante porque en determinados casos han existido situaciones en que era legal denunciar anónimamente a una persona.
El acuerdo de iniciación del expediente se tiene que notificar al instructor, se le tiene que dar traslado de las actuaciones previas que se hayan practicado, también se tiene que notificar al inculpado, a posibles interesados y, si hay denunciante, a éste también (no es parte pero tiene derecho a notificación).
La interrupción del plazo de prescripción se interrumpe por la iniciación del procedimiento con conocimiento del interesado o inculpado. Aquí se interrumpe el plazo de prescripción mediante la notificación, o podrá alegar prescripción de la infracción. Además, en la notificación que se haga a los inculpados, deberá indicárseles que si no formulan alegaciones en plazo, la iniciación que contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se le imputa, esto podrá ser considerado como una propuesta de resolución (del órgano instructor).
Puede producirse que, con anterioridad, tengan lugar actuaciones reservadas. Esto sería una fase previa en la que se determina si, efectivamente, a la vista de los hechos, se considera necesario iniciarse el procedimiento sancionador como tal.
En la fase de iniciación, y una vez iniciado de oficio (siempre y en todo caso), por el órgano competente y mediante acto de trámite, en el que se identificarán los hechos, las personas presuntamente responsables, se llevará a cabo una calificación de esos hechos que no es más que una valoración jurídica provisional, y se establecerá también la posible sanción en el caso de acabar siendo sancionado el sujeto. Se nombrará instructor, al secretario y quién será el órgano competente para resolverlo. Se indicará la norma que atribuye la competencia. Si cabe, se podrán adoptar las medidas provisionales que se consideren oportunos y derecho a alegaciones y pruebas.
Se puede adoptar el acuerdo de iniciación también, como consecuencia de una orden de superior jerárquico o denuncia.
El acuerdo de iniciación se deberá notificar al instructor y al inculpado (en caso de denunciante, también a este) y a cualquier persona interesada en ese procedimiento.
Una vez finalizada la iniciación, se entra en fase de instrucción. Le corresponde al instructor tramitar el procedimiento, cumplimiento con los plazos que se establecen en el art. 14 del Reglamente de procedimiento administrativo sancionador. Va a tener que ir incorporando documentos, testimonios, notificaciones, entre otros.
En esta fase aparecerá el escrito de alegaciones. Aquí, los interesados podrán hacer alegaciones, presentar documentos y proponer pruebas. Para hacerlo, tendrán un plazo de 15 días como regla general. Sin embargo, habrá otro momento, justo antes del trámite de audiencia, en que se podrá también formular alegaciones. Al mismo tiempo, y desde que se lleva a cabo la notificación del inicio del procedimiento, el instructor, de oficio, llevará a cabo toda una serie de actuaciones para examinar los hechos y para ello, recabará informaciones, datos, etc.
En esta fase también existe el período de prueba. Una vez realizadas alegaciones, se han practicado y se recibe por el órgano instructor, éste podrá acordar la apertura del período de prueba, que no podrá ser ni inferior a 10 días ni superior a 30 días. Aquí se podrán declarar improcedentes aquellas pruebas que sean innecesarias, y se podrán, también, rechazar aquellas pruebas que se hayan practicado sin respetar las garantías de defensa para el presunto responsable, y que en ocasiones, se pudieran haber infringido derechos fundamentales (ejemplo, pruebas obtenidas atentando a la inviolabilidad del domicilio, o al secreto de las comunicaciones).
Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Del mismo modo, se atribuye valor probatorio a los hechos constatados por funcionarios públicos a los que se les reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en un acta o documento público. Esto aparece en el art. 137.3 de la Ley 30/92. Estos tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los administrados.
Para otorgar presunción iuris tantum (admite prueba en contrario) de veracidad o certeza a las actas de inspección deben cumplirse una serie requisitos: - Que los hechos deben ser constatados por funcionarios públicos al que se le reconozca la condición de autoridad. Es decir, el concepto de funcionario público lo determina el Derecho Administrativo, y en el ámbito público, junto a estos, está el personal laboral. Por ello, no van a cumplir estos requisitos, por ejemplo, el personal laboral al servicio de las AP.
Por eso, la denuncia que hace el vigilante o controlador del estacionamiento vigilado, por ejemplo, no tiene consideración de agente de autoridad, por ello su denuncia equivale a la de un particular.
Tampoco podrá otorgarse presunción de certeza a la de personal laboral que trabaje en empresa privada concesionaria de la AP, no es funcionario con condición de autoridad.
- Que las actas se eleven en documento público. Debe haber unos requisitos mínimos en la acta, que son los siguientes:  Que quede identificado el funcionario que ha participado en su elaboración  Que el funcionario en cuestión firme el acta  Que se indique el lugar de la inspección y la fecha posible de la infracción  Que se relaten los hechos de forma clara, sin contradicciones  Que si hay declaraciones de terceros interesados, éstas se incluyan  Que el acta se notifique al inspeccionado Concluida la fase de prueba, dentro de la instrucción, el instructor formulará una propuesta de resolución. En esta propuesta el instructor, los hechos que estime probados, los fijará de forma motivada y establecerá cual es su calificación jurídica. Determinará la persona responsable, la sanción a imponer o, en su caso, puede, a lo mejor, estimar que no se ha producido infracción alguna y que, por consiguiente, no hay sanción a imponer.
Los hechos que se consideran probados en la propuesta de resolución no pueden ser modificados por el órgano que va a resolver y dicte la resolución sancionadora. Salvo que, en determinadas ocasiones, el órgano que resuelva considere que deben realizarse actuaciones complementarias a la instrucción propiamente.
La propuesta de resolución del instructor no va a vincular al órgano que dictará la resolución sancionadora, por lo tanto, éste podrá modificar, de forma motivada, la calificación de esos hechos y la sanción a imponer. Pero esta modificación puede ser también agravándola. En este último supuesto de agravar calificación de hechos y sanción a imponer, habrá nuevo período de alegaciones.
Esta propuesta, no solo se dará traslado al órgano que va a resolver, si no que se deberá notificar al presunto responsable, a los interesados (para que puedan formular alegaciones ene l plazo de 15 días que se da para que se desarrolle el trámite de audiencia).
Finalmente, se da traslado al órgano competente para resolver. Es aquí cuando se abre la fase de terminación del proceso. La terminación se produce por resolución, por caducidad o porque haya prescrito la infracción, o porque se considera que se dan las eximentes de responsabilidad. El órgano que dictará la resolución sancionadora deben de motivar todas las cuestiones que se hayan planteado, por lo tanto, va a tener que motivar la valoración de las pruebas que se hayan practicado, sobre todo de aquellas que serán fundamento de la decisión que se adopte. Además, deberá justificar por qué impone una determinada sanción y en qué grado lo hace.
La resolución sancionadora se dictará en un plazo de 10 días desde que se recibe la propuesta de resolución, salvo que se lleven a cabo actuaciones complementarias. En esta resolución sancionadora se deberán incluir las medidas cautelares que sean necesarias para garantizar su eficacia. Finalmente, ésta resolución se deberá notificar a los interesados, al órgano administrativo que ordenó la incoación del expediente y, en ocasiones, normas específicas prevén que se notifique al denunciante que solicitó que tuviera lugar la apertura del expediente.
Además, puede terminar por caducidad el procedimiento sancionador. La caducidad no viene impuesta por el incumplimiento del plazo de resolución, si no que se produce como consecuencia del incumplimiento del plazo máximo que tiene para resolver desde el inicio del procedimiento, por lo tanto, de 6 meses. Además, la caducidad no impide que se pueda iniciar un nuevo procedimiento, mientras la infracción no haya prescrito.
La resolución sancionadora solo es efectiva cuando pone fin a la vía administrativa. Además, en el caso de interposición de recurso (ya sea administrativo o contencioso), no se podrá imponer una sanción más gravosa, porque esto sería incumplir el principio de la reformatio in peius. Además, cuando se impugna la resolución en vía judicial, cabe solicitar la suspensión cautelar de la sanción.
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