Derecho administrativo práctica silencio (2013)

Ejercicio Español
Universidad Universidad Autónoma de Barcelona (UAB)
Grado Relaciones laborales - 2º curso
Asignatura Derecho Administrativo
Año del apunte 2013
Páginas 6
Fecha de subida 23/12/2014
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Silencio Administrativo El silencio administrativo se explica desde la teoría de los actos presuntos; es decir, ante la inactividad de la Administración. Para evitar mayores perjuicios a los administrados la Ley interpreta el silencio en un determinado sentido, al objeto de obviar una paralización perjudicial de las tramitaciones administrativas trascendentes para las posibilidades de actuación o de recurso de los particulares. El silencio, pues, no es nada en si; materialmente es inactividad, vacío en el obrar; pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento, dándole una significación determinada. Esta significación puede ser positiva o negativa.
Significación positiva del silencio implica que éste es interpretado en el sentido que la Administración consiente, es el trasunto administrativo del adagio que dice: ‘’el que calla, otorga’’. Este silencio positivo ha sido, sin embargo, excepcional hasta la entrada en vigor de la LRJ-PAC. Con la LPA (art. 95) únicamente se extraían consecuencias positivas del silencio de la Administración cuando así se establecía por una disposición expresa, por ejemplo, el RD-Ley 1/1986, de 14 de marzo, para diversos supuestos de autorizaciones, o cuando se trataba de autorizaciones y aprobaciones que debían mediar en el ejercicio de las funciones de fiscalización o tutela de unos órganos sobre otros.
Más generalidad tenían con la LPA (art. 94) los llamados efectos negativos del silencio.
Los efectos positivos se fundamentan en el deseo de eliminar ciertas trabas impuestas por la Administración para que los administrados puedan seguir actuando por su cuenta; por ejemplo, al solicitar una licencia de obras no parece aconsejable que en principio se pueda paralizar indefinidamente la construcción de una casa porque la Administración no conteste, y en tal caso la falta de respuesta en determinado plazo conlleva considerar otorgada esta licencia. En el caso del silencio negativo, su articulación está basada en el especial carácter de la Jurisdicción contenciosa como Jurisdicción revisora de actos administrativos. La relación entre el silencio administrativo negativo y la revisión jurisdiccional o la tutela judicial efectiva aparece claramente afirmada en las SSTC 6/1986, de 21 de enero; 204/1987, de 21 de diciembre y 39/1989, de 16 de febrero. Si el administrado pide algo a la Administración y ésta no le contesta, de no utilizarse la técnica del silencio administrativo no habría un acto administrativo impugnable ante los Tribunales sobre el que solicitar su revisión o modificación. No existiría, pues, materia sobre la que pronunciarse los tribunales, y ante el vació que el silencio supondría, éstos no podrían fallar atendiendo los recursos entablados; si la Administración no se hubiera pronunciado, mal podría el tribunal revisar su conducta.
Para llenar esta laguna, con la técnica del silencio negativo se entiende desestimada la petición y se supone que la Administración la ha denegado. Si se recurre entonces a los Tribunales, pueden conocer de un acto y decidir si procedía o no tal denegación.
Figura, pues, el silencio negativo como si la Administración se hubiera pronunciado en sentido negativo.
La regulación de los actos presuntos y con ellos el silencio administrativo, sufre una profunda transformación con la LRJ-PAC que parte, en principio, del propósito de invertir los parámetros de modo que los efectos positivos o estimatorios puedan ser ahora la regla y los negativos o desestimatorios la excepción. Este propósito cuyo alcance era más que dudoso dadas las remisiones a lo que determinen las normas reguladoras de los distintos procedimientos, se ve confirmado con la modificación del artículo 43.1 por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre y con la exigencia que impone al Gobierno el art. 40 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, según veremos. Otros extremos, como la compleja articulación para la eficacia de esos actos presuntos a través de la certificación, que había de solicitarse, requisito que unido al hecho de que los plazos para interponer los recursos comenzarán a computarse a partir de la obtención de aquélla o desde el día siguiente a la fecha límite para expedirla, desdibujaba los efectos derivados de esta técnica del silencio administrativo, en el texto originario.
Estas circunstancias y en general la defectuosa de ese instituto han propiciado la necesidad de una profunda reforma que ha materializado la Ley 4/1999, de 13 de enero. Conforme a lo dispuesto en esta nueva Ley, la Administración tiene la obligación de resolver de forma expresa y notificar su decisión en todos los procedimientos, con independencia de que en algunos supuestos (art. 42.1) la misma se limite a declarar qué circunstancia concurre, los hechos producidos y las normas aplicables (casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud o desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento).
Únicamente se exceptúa de este deber cuando el procedimiento concluya por pacto o convenio, y en los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos al deber de comunicación previa, que es aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, a tenor de lo dispuesto en el artículo 71 bis.2.
Asimismo, debe notificar la resolución en un plazo máximo, que no podrá exceder de seis meses salvo excepciones que vengan dispuestas en una norma con rango de Ley o en una norma comunitaria. Dicho plazo máximo, respetando ese límite, debe ser concretado por la norma que regule el correspondiente procedimiento, y si en ella no se establece se aplicará el plazo general supletorio de tres meses que prevé el artículo 42.3. De cualquier forma, dentro del plazo máximo debe dictarse la resolución y notificarse a los interesados.
Cabe, no obstante, que el plazo máximo aplicable se suspenda en ciertos casos (art.
42.5) o se amplíe por razones debidamente motivadas (art. 42.6), indicando la ley entonces qué tiempo se debe agregar y cómo contarlo.
El cómputo de dicho plazo se realiza en atención al modo de inicio de los procedimientos, y así en los incoados de oficio se inicia a partir de la fecha del acuerdo adoptado por el órgano competente, en tanto en los iniciados a instancias de parte, desde la fecha en que la solicitud tiene entrada en el registro del órgano competencia para su tramitación, es decir, que si se presenta ante otro órgano o registro (art. 38.4) distinto del competente para ese fin el plazo aún no ha comenzado a computarse.
Con carácter general la Administración asume la obligación de informar a los interesados de cuál es el plazo máximo normativo establecido, así como los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Esto debe hacerse en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en una comunicación específica que les ha de dirigir dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación, expresando de paso en qué fecha ha sido recibida en ese órgano. El RD 137/2010, de 12 de febrero, establece los criterios para la emisión de estas comunicaciones.
Pues bien, la operatividad de la inactividad administrativa deberá encuadrarse, teniendo en cuenta la duración máxima de los procedimientos, sobre las bases que delinean los artículos 43 y 44, diferenciando según que los procedimientos se inicien a solicitud de parte o de oficio. Por ello, si transcurre el plazo máximo sin haberse notificado la resolución, será de aplicación el silencio administrativo positivo o negativo, cuyos efectos difieren sustancialmente.
Silencio administrativo positivo La Ley conceptúa, como venía deduciendo la doctrina y la jurisprudencia, que el silencio positivo es un auténtico acto administrativo, aunque presunto, equivalente a todos los efectos a una resolución expresa estimatoria. Tiene, pues, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, como prevé el art. 43.2. Consecuencia de ello es que aquella obligación de dictar resolución expresa en estos casos, con posterioridad al plazo máximo sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo, es decir, del sentido del silencio estimatorio en tanto con éste ya se ha producido el acto. No cabe, por tanto, una resolución expresa extemporánea contraria a los efectos del silencio.
La posibilidad de entenderse otorgadas por silencio facultades o derechos tiene el mismo tratamiento jurídico que los actos expresos, como se verá a propósito de la nulidad de pleno derecho (art. 62.1.f), lo que incluye permitir asimismo a la Administración revisar en su caso ese acto de acuerdo con los procedimientos de revisión (arts. 102 y 103).
Silencio administrativo negativo Su concepción es la tradicional, esto es, la de una ficción legal de efectos exclusivamente procesales, como evidencia el art. 43.2 al señalar que la desestimación por silencio tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Al no tener la consideración de acto finalizador del procedimiento, se mantiene en todo caso la obligación para la Administración de dictar resolución expresa, aunque sea fuera del plazo, resolución que se adoptará sin vinculación alguna al sentido del silencio y, por tanto, con posibilidad de confirmar o no la desestimación deducida de su inactividad.
Como tal ficción legal, en tanto no es un verdadero acto administrativo y en cuanto persiste la obligación para la Administración de resolver expresamente y notificar lo resuelto, es una facultad del interesado la de esperar a que se produzca dicha resolución, sin que al efecto los plazos legalmente establecidos para interponer los recursos sean aplicables en estos casos. Así lo entiende la jurisprudencia (entre otras, SSTS de 14 de octubre de 1992 y 3 de octubre de 1994) sobre la base de equiparar el silencio a una notificación defectuosa ya que no se informa al interesado de si la resolución es o no definitiva y de todos los demás requisitos que exige el art. 58.2, y lo confirma la doctrina del TC que, con mejor criterio, desde la sentencia 6/1986, de 21 de enero, ampliamente consolidada (entre otras, SSTC 72/2008, de 23 de junio y 207/2009, de 25 de noviembre), considera que frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, es pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Con esas premisas y con arreglo, además, al principio pro actione, rechazará que del comportamiento pasivo del interesado pueda deducirse su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto. Lo que no juzga razonable, menos aún al primar injustificadamente la inactividad administrativa.
La aplicación de uno u otro sentido del silencio administrativo requieren en consecuencia diferenciar: Procedimientos iniciados a instancia de parte: El interesado puede entender estimada por silencio administrativo su solicitud, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de derecho comunitario establezca lo contrario. El artículo 2.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, entiende aquella expresión como la razón definida e interpretada por la jurisprudencia del TJUE limitada a las materias o actividades que enuncia (entre otras, orden público, seguridad pública, protección civil, salud pública, protección del medio ambiente y del entorno urbano).
De acuerdo con lo dispuesto en el ya citado art. 40 de la Ley 2/2011, se ha aprobado por el Estado (RD-Ley 8/2011, de 1 de julio art. 26) la relación de procedimientos de ámbito estatal, iniciados a solicitud del interesado en los que rige el sentido positivo del silencio. Las CC AA deben llevar igualmente a cabo la modificación de aquellos de sus procedimientos que no se consideran cubiertos por dichas razones, con la misma finalidad. En el mismo RD-Ley, se explicita el carácter negativo del silencio en los procedimientos más relevantes de declaración de conformidad, aprobación o autorización administrativa en materia de ordenación del territorio y urbanismo, que enumera su art. 23, al entender que ello contribuirá a una mayor seguridad jurídica, impidiendo que la mera pasividad o inexistencia de actuaciones tempestivas de los Ayuntamientos permita entender a cualquier privado que le han sido concedidas licencias urbanísticas del más variado tipo. Previamente, la sentencia del TS de 28 de enero de 2009 habría fijado como doctrina legal (a propósito del art. 8.1.b) de la Ley del Suelo) que no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativos licencias en contra de aquellas ordenaciones.
El silencio, pues, tendrá efectos desestimatorios en esos procedimientos de concurrir esas razones, y tendrá asimismo esos efectos cuando se trate del ejercicio del derecho de petición del artículo 29 CE, cuya regulación se contiene en la Ley 4/2001, de 12 de noviembre; cuando la estimación tuviera como consecuencia transferir facultades relativas al dominio público o al servicio público; y en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, en estos últimos, si el recurso de alzada se interpuso contra una desestimación presunta de una previa solicitud, la falta de resolución expresa en plazo del mismo implica la estimación del recurso.
Para hacer valer los actos administrativos producidos por silencio, que serán los estimatorios, ya no se requiere necesariamente solicitar certificación. Producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo y su acreditación podrá hacerse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluyendo una certificación que es posible solicitar al órgano competente para resolver y que éste debe emitir en el plazo máximo de quince días.
Procedimientos iniciados de oficio: En estos procedimientos el transcurso del plazo máximo sin dictar y notificar la resolución expresa, produce el efecto de entender desestimado el reconocimiento o la constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas que pudieran derivarse del procedimiento en el que tuvieran la condición de interesados, o la caducidad si se trata de procedimientos sancionadores o en general susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (al respecto, STS de 1 de diciembre de 2009). Salvo en los supuestos en que los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en cuyo caso se interrumpirá el cómputo de aquél plazo máximo.
Al margen y conforme a la doctrina legal fijada por la STS de 12 de junio de 2003, esa declaración de caducidad y archivo de la Administración para ejecutar dichas potestades al ser de aplicación lo dispuesto en el artículo 92.3 LRJ-PAC.
Artículo 43 Silencio administrativo 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42 se sujetará al siguiente régimen: a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.
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