Tema 8 parte 3 (2017)

Apunte Español
Universidad Universidad Pompeu Fabra (UPF)
Grado Derecho - 1º curso
Asignatura Derecho Constitucional I
Año del apunte 2017
Páginas 18
Fecha de subida 17/08/2017
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TEMA 8: La Ley Volumen II Tema 24: LAS FUNCIONES LEGISLATIVA Y FINANCIERA DE LAS CORTES 1. Introducción El PARLAMENTO - Órgano de representación nacional - FUNCIÓN PRINCIPAL: Expresar la voluntad popular mediante normas de carácter general CONSECUENCIA: La CE atribuye al Parlamento LA FUNCIÓN LEGISLATIVA DEL ESTADO (Elaborar las normas centrales del ordenamiento jurídico) - ORIGEN HISTÓRICO: Marcado por el enfrentamiento entre la Nación y el Monarca por la soberanía CONSECUENCIA: Una de las principales funciones parlamentarias contemporáneas es Controlar la acción del poder ejecutivo (heredero histórico de las competencias de los ministros del Rey en los sistemas de Monarquía constitucional del pasado siglo) o Cabe entender en esta función: las facultades parlamentarias encaminadas a controlar la actividad gubernamental + la participación del Congreso de los Diputados en la formación del Gobierno + los mecanismos de dicha Cámara para exigir la responsabilidad política del mismo o CONCLUSIÓN: Función normativa y función de control político del Gobierno constituyen los dos polos de la actividad de las Cortes. Entre ambas funciones existe la FUNCIÓN FINANCIERA con un DOBLE CONTENIDO: a.
Facultad del Parlamento para aprobar las leyes que establecen el régimen de ingresos del Estado ¿Cómo? Mediante la imposición de tributos b.
Potestad de aprobar anualmente las cuentas del Estado ¿Cómo? Mediante la LEY DE PRESUPUESTOS Actividad formalmente legislativa que implica un importante medio de control de la actuación del Gobierno y la Administración - Los sistemas parlamentarios han derivado hacia una pérdida de iniciativa política del Parlamento en beneficio del Gobierno Recibe por diversas vías una indiscutible y directa legitimación democrática: Supone una transformación del papel del Parlamento: o De ser el centro del debate político + donde se gestaba la dirección política del Estado (ahora expresamente atribuida al Gobierno en nuestra Constitución)  Ahora es un órgano de elaboración de normas a partir de proyectos del Gobierno y de control de la gestión de éste  Esta transformación supone un profundo cambio de significado en todas las funciones parlamentarias Pierden sustantividad propia + capacidad de iniciativa + se convierten en tareas coordinadas con el Gobierno por medio de la mayoría parlamentaria  *Excepción: Control que los grupos parlamentarios de la oposición puedan ejercer sobre el ejecutivo desde planteamientos ajenos a los de la mayoría gubernamental 2. La iniciativa legislativa - SIGNIFICADO: Promover la elaboración de una ley por parte de las Cámaras parlamentarias - Reviste una notable trascendencia ¿Por? Abre paso al ejercicio de la función legislativa CONSECUENCIA: Su pertenencia a unos u otros sujetos ha reflejado históricamente la disputa por la titularidad de la soberanía: o Su atribución al Monarca y al Gobierno, a las Cámaras parlamentarias o al electorado o su compartición entre varios de dichos sujetos se corresponde con sucesivas fases de dicha pugna histórica.
 CONSECUENCIA de la evolución: Pluralidad de sujetos titulares de la iniciativa legislativa - Es una fase preliminar que abre paso a dicha función - Art. 87 CE: o Atribuye la iniciativa legislativa ordinaria de forma plena y directa a: GOBIERNO + CONGRESO DE LOS DIPUTADOS + SENADO o Otorga una capacidad de propuesta a las ASAMBLEAS DE LAS CCAA o Se remite a una ley orgánica en lo que respecta al alcance de la INICIATIVA POPULAR CONCLUSIÓN: 5 sujetos pueden tomar parte en este trámite aunque con muy distinto alcance I.
- INICIATIVA DEL GOBIERNO De quien parte hoy día la inmensa mayoría de las leyes ¿Por? Está constitucionalmente encargado de la dirección de la política. CONSECUENCIA: Es el impulsor del programa legislativo de la mayoría parlamentaria - Sus propuestas de ley deben ser aprobadas en Consejo de Ministros + reciben la denominación de «PROYECTOS DE LEY» - Art. 89,1 CE: Los proyectos de ley deben disfrutar de prioridad en la tramitación sin que se impida el ejercicio de la iniciativa legislativa a los demás sujetos titulares de la misma o Se ha traducido en el Art. 105 del Reglamento del Senado Atribuye a los proyectos de ley prioridad en la tramitación sobre las proposiciones de ley o En el Reglamento del Congreso: No se contempla ninguna previsión expresa al respecto - Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los Diputados (inicia la elaboración de las leyes) «acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos» (art. 88 CE) - El procedimiento legislativo se pone en marcha sin que la Cámara pueda rechazar su tramitación Esto no pasa con las iniciativas legislativas de otros sujetos para las que existe un trámite de «toma en consideración» en el que la Cámara puede rechazar discutir la propuesta de texto legislativo que se le envía - - II.
- Los principales sujetos sobre los que se articula el procedimiento legislativo pueden presentar ENMIENDAS A LA TOTALIDAD: o Son «las que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley y postulen la devolución de aquél al Gobierno, o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto»  Forman parte de la tramitación del proyecto + integran el procedimiento legislativo o Pueden suponer el rechazo del proyecto gubernamental o la continuación del procedimiento sobre un texto alternativo El TC ha avalado que el Gobierno reproduzca una iniciativa legislativa idéntica a otra previamente rechazada ante la inexistencia de precepto constitucional o reglamentario que lo impida INICIATIVA DE AMBAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS Sus textos se denominan “PROPOSICIONES DE LEY” - La iniciativa pertenece a las Cámaras en cuanto tales (No a sus miembros individualmente ni a los grupos parlamentarios) CONSECUENCIA: La Cámara ante la que se haya ejercido la iniciativa debe pronunciarse sobre las mismas mediante el trámite de la «toma en consideración» o CONSECUENCIA: Solamente después de que una Cámara apruebe tomar en consideración una proposición de ley puede considerarse que se ha ejercido la iniciativa legislativa parlamentaria y comienza la discusión del texto - EN EL CONGRESO: Las proposiciones deben ser presentadas por 15 Diputados o un grupo parlamentario + deben ir también acompañadas en ambos casos de antecedentes y exposición de motivos o La toma en consideración por la Cámara hace que no se admita la presentación de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolución del proyecto Sí son posibles éstas, en cambio, si la toma en consideración ha sido efectuada en el Senado o Antes de la toma en consideración el Gobierno debe manifestar su opinión sobre la proposición de ley a debatir  PLAZO: 30 días desde la publicación de la proposición en el que deberá manifestar, en su caso, su oposición a la tramitación cuando:   - La proposición modifica una delegación legislativa en vigor Supone aumento de los créditos o disminución de los ingresos EN EL SENADO: Tienen derecho a hacerlo 25 senadores o un grupo parlamentario o Es donde se adopta la decisión sobre la toma en consideración, siendo luego enviada al Congreso (donde comienza la fase sustantiva de la tramitación) o Debe ir acompañada de una exposición justificativa y, en su caso, de una memoria en la que se evalúe su coste económico o No hay un plazo concreto para que el Gobierno pueda manifestar su oposición a la tramitación de la proposición CONSECUENCIA: El Gobierno podrá hacerlo desde que ésta se publica hasta el momento en que la misma sea sometida a la votación de toma en consideración por la Cámara III.
INICIATIVA POPULAR Art. 87,3: Debe ejercerse por un mínimo de 500.000 ciudadanos + materias de las que está excluida Se remite para las formas de ejercicio + requisitos a la LEY ORGÁNICA SOBRE INICIATIVA POPULAR (LORIP): - Regula esta institución restrictivamente + muestra un evidente objetivo de economía procedimental - La iniciativa debe ser impulsada por una COMISIÓN PROMOTORA  Encargada de presentar a la Mesa del Congreso de los Diputados un texto articulado objeto de EXAMEN (de admisibilidad por parte de la Mesa de la Cámara) Se proyecta sobre el cumplimiento de los requisitos formales + los de carácter sustantivo: o La proposición no debe versar sobre las materias excluidas de la iniciativa popular por la CE y la LO o Se excluyen: Materias propias de LO + las tributarias + las de carácter internacional + la relativa a la prerrogativa de gracia o La ley añade otras materias: La iniciativa popular no podrá versar sobre proyectos de planificación económica ni sobre los Presupuestos generales del Estado - La iniciativa puede ser rechazada si: o Se encuentra en tramitación un proyecto o proposición de ley sobre el mismo objeto o Si es reproducción de otra iniciativa popular de contenido análogo presentada durante la misma legislatura o Si la proposición versa sobre materias manifiestamente distintas y carentes de homogeneidad entre sí - Contra la resolución de la Mesa del Congreso cabe recurso de amparo ante el TC expresamente previsto en la LORIP - Una vez admitida la proposición, la comisión promotora dispone de un plazo de 9 meses (prorrogable por 3 más) para proceder a la recogida de las 500.000 firmas exigidas por la ley Deberán ser autenticadas por: o Notarios o Secretarios judiciales o Secretarios de los Ayuntamientos correspondientes o Fedatarios especialmente designados al efecto - Los gastos ocasionados por la difusión de la proposición + la recogida de firmas= Son resarcidos por el Estado si aquélla alcanza la fase de tramitación parlamentaria Basta que se haya completado la recogida de un número suficiente de firmas y la proposición llegue a ser sometida a la toma en consideración del Congreso de los Diputados - La toma en consideración por la Cámara supone que le corresponde la fase esencial de la iniciativa + Los electores actúan como sujetos proponentes de la misma ¿Por? Sólo tras la toma en consideración comienza la elaboración de un texto legal IV.
INICIATIVA DE LAS CCAA Su facultad debe calificarse más de propuesta de iniciativa que de auténtica iniciativa legislativa La CE prevé que las Asambleas de las CCAA puedan: - Solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley o Supone atribuir a las Asambleas autonómicas la facultad de proponer al Gobierno que ejerza su iniciativa legislativa mediante la adopción de un proyecto de ley o - Sólo hay la capacidad de instar al Gobierno a que ponga en marcha la iniciativa Remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley que podrán defender ante la Cámara mediante una delegación de hasta 3 miembros o Atribuye a las Cámaras autonómicas una posición más relevante ¿Por? La propuesta autonómica es sometida a la toma en consideración por parte del Congreso o Existe la posibilidad de defender directamente ante el Congreso la toma en consideración por esta Cámara del texto de la proposición aprobada por la Asamblea de la CCAA 3. El procedimiento legislativo ordinario Regulado en: CE + Reglamentos de las Cámaras Art. 89,1 CE: Se refiere a que los reglamentos de las Cámaras regularán la tramitación de «las proposiciones» de ley y los proyectos de ley Plasmación de la autonomía reglamentaria de ambas Cámaras La discusión por una Cámara de un texto legal se desarrolla en varias fases: - Presentación de enmiendas Estudio de las mismas por parte de una ponencia que elabora un informe Discusión y votación de dicho informe y de las enmiendas por la comisión que aprueba un dictamen que es sometido a discusión en el Pleno de la Cámara o o El informe de la ponencia sirve de eje de la discusión en la comisión, así como el dictamen aprobado por la comisión desempeña ese papel en la posterior lectura de Pleno Los plazos de las diversas fases vienen determinados en los reglamentos de las Cámaras (con excepciones) En caso de DISOLUCIÓN de las Cámaras Ambos reglamentos prevén la caducidad de todos los asuntos pendientes (*Excepción: Aquéllos de los que constitucionalmente deba conocer la Diputación Permanente): - Supone la pérdida del trabajo legislativo pendiente que debe comenzar su andadura de nuevo, aunque si la mayoría parlamentaria en la nueva Cámara es análoga a la anterior su tramitación será presumiblemente más rápida - La LORIP establece una excepción en relación con la iniciativa legislativa popular ¿Por? El ejercicio de la misma es independiente del resultado de unas elecciones - La Mesa de la Cámara puede retrotraer la tramitación al momento que considere por la necesidad de respetar la voluntad de las nuevas Cámaras El TC: - Otorga a las Cámaras una gran libertad al ser titulares de la función legislativa del Estado No hay inconveniente constitucional para que los proyectos o proposiciones de ley tengan un contenido heterogéneo - Dice que resulta inaceptable (desde la perspectiva del derecho de los parlamentarios a participar en un debate informado) la admisión al mismo de enmiendas ajenas al texto legislativo en discusión A) DISCUSIÓN EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS El procedimiento legislativo comienza en el Congreso de los Diputados. Hay varias FASES: - FASE DE ENMIENDAS A LA TOTALIDAD: El proyecto o proposición puede verse totalmente rechazado o substituido por otro o Los proyectos provenientes del Gobierno y las proposiciones de ley del Senado pueden ser objeto de enmiendas a la totalidad que:   o Presentadas por los Grupos Parlamentarios + Debatidas por el Pleno de la Cámara o No caben enmiendas a la totalidad respecto:   - Propugnen la devolución del texto a los órganos promotores de la iniciativa En el caso de los proyectos del Gobierno, la posible adopción de un texto completo alternativo Proposiciones de ley del Congreso Procedentes de la iniciativa popular FASE DE COMISIÓN: Examen y votación en las comisiones correspondientes según la materia o Se debaten las enmiendas al texto que hayan presentado los diputados o grupos parlamentarios o Para sistematizar el debate La comisión designa una PONENCIA: Elaborar un informe sobre el texto y las enmiendas al mismo.
 CONSECUENCIA DE LA DISCUSION: La comisión elabora un texto (DICTAMEN) que pasa a ser discutido en el Pleno - FASE DE PLENO: El dictamen es sometido a discusión y votación en el Pleno de la Cámara o o Pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas por la comisión El Pleno deberá pronunciarse por el texto propuesto por:    La comisión El texto alternativo mantenido por la enmienda Un texto de transacción B) DISCUSIÓN EN EL SENADO Aprobado el texto por el Congreso Su Presidente lo remite al del SENADO: Tiene 2 meses para oponer su veto o para proponer enmiendas - En ambos casos primero tiene lugar una LECTURA EN COMISIÓN y luego otra EN PLENO debiendo desarrollarse ambas en el citado plazo constitucional de 2 meses - En la definitiva lectura de Pleno La aprobación del veto necesita la mayoría absoluta de la Cámara - Si el Senado no veta ni modifica el texto enviado por el Congreso El mismo queda preparado para su sometimiento a la sanción real C) DIFERENCIAS DE OPINIÓN ENTRE CONGRESO Y SENADO Si el Senado no está conforme con el texto aprobado por el Congreso tiene 2 posibilidades: A. INTERPOSICIÓN DE VETO. El texto vuelve al Congreso y éste tiene 2 opciones (en ambos casos el texto definitivo es idéntico al que se aprobó por el Congreso) a. Superar el veto del Senado y aprobar el proyecto o proposición de ley mediante la misma mayoría absoluta exigida al Senado para oponerlo b. Dejar transcurrir 2 meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado B.
APROBACIÓN DE ENMIENDAS MODIFICANDO DICHO TEXTO. Si el Senado se ha limitado a formular enmiendas El Congreso sólo está obligado a pronunciarse sobre ellas (aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple) CONCLUSIÓN: Posición claramente desigual entre ambas Cámaras ¿Por? El paso por el Senado constituye una lectura «de reflexión» UTILIDAD FUNDAMENTAL: Permitir a la Cámara Baja reconsiderar determinados aspectos del texto por ella aprobado en caso de que el Senado haya formulado enmiendas - Nada le impide al Congreso de los Diputados limitarse a ratificar dicho texto rechazando tales enmiendas o el veto senatorial sin que resulte imprescindible en ninguno de los dos casos alcanzar una mayoría cualificada - Sólo si el Senado veta el proyecto y el Congreso no desea esperar el reducido plazo de 2 meses es preciso que esta Cámara alcance para superar dicho veto la misma mayoría absoluta que requirió al Senado su interposición 4. Sanción, promulgación y publicación de las leyes Antes de entrar en vigor, el texto de la ley debe todavía cumplir OTROS REQUISTOS: A. SANCIÓN - Necesario para perfeccionar el texto de la ley - Cuando la soberanía era compartida entre la Nación y el Monarca: La aprobación de una ley requería contar con ambas voluntades La sanción expresaba la voluntad real de aprobación del texto que se iba a promulgar como ley. La sanción real era: o o - Un acto con pleno contenido político y legislativo Una facultad que permitía al Monarca oponerse a la voluntad del Parlamento La CE contempla la sanción real cuando: enumera las funciones del Monarca + informa sobre el deber constitucional del Rey de sancionar las leyes aprobadas por las Cortes Generales en un plazo de 15 días o Se deriva que la sanción es un acto debido que no permite discrecionalidad alguna al Monarca. CONSECUENCIA: Constituye normalmente un requisito formal y obligado, prácticamente equivalente a la promulgación B. PROMULGACIÓN POR PARTE DEL MONARCA - Acto de comprobación y proclamación de que la ley cumple con todos los requisitos constitucionalmente exigidos con el consiguiente mandato de que se cumpla y sea obedecida - Art. 91 CE: Tras la obligada sanción el Rey debe proceder a la promulgación, a la vez que ordena su inmediata publicación CONCLUSIONES: - Ni la sanción ni la promulgación son actos formalmente obligados ¿Por? Ambas potestades permiten al Rey un mínimo control formal y externo de las leyes o - Podría negarse a sancionar y promulgar leyes a las que les faltasen elementos esenciales externos constitucionalmente requeridos y perceptibles prima facie, como su aprobación por ambas Cámaras de las Cortes La CE le ordena sancionar y promulgar las leyes «aprobadas por las Cortes Generales» Debe reconocérsele la capacidad para negar su concurso (al menos cuando pudiera hablarse de una omisión manifiesta, flagrante e incuestionable del procedimiento constitucional) - Los actos de sanción y promulgación deben ser REFRENDADOS C. PUBLICACIÓN EN EL BOE - El Rey ejerce simultáneamente sus facultades de sanción y promulgación de las leyes y ordena su publicación en el BOE - Determina el cumplimiento del principio constitucional de la publicidad de las fijando el momento de su incorporación al ordenamiento jurídico - La entrada en vigor se inicia en la fecha establecida en la propia norma por el legislador: Puede prever una vacatio legis (período en el que la norma publicada todavía no entra en vigor) o *En defecto de previsión expresa, las leyes entran en vigor tras una vacatio legis de 20 días prevista con carácter general por el CC 5. Procedimientos legislativos especiales 2 TIPOS: i.
LOS QUE LA CE ASOCIA A UN DETERMINADO TIPO DE NORMAS Previstos para la aprobación de: Leyes orgánicas + Decretosleyes + Reforma constitucional + Estatutos de Autonomía o su reforma + Las leyes de presupuestos *También pueden mencionarse los procedimientos de aprobación de tratados internacionales ¿Por? Suponen procedimientos parlamentarios para la incorporación de una norma del máximo rango al ordenamiento jurídico ii.
LOS PREVISTOS POR LA CE O POR LOS REGLAMENTOS DE LAS CÁMARAS DE FORMA GENÉRICA Y NO ASOCIADOS A NINGUN TIPO ESPECIAL DE NORMA NI A NINGUNA MATERIA Pueden aplicarse también a los procedimientos especiales vinculados a normas específicas mencionadas en el párrafo anterior. Estos procedimientos son: A. EL PROCEDIMIENTO DE LECTURA ÚNICA EN PLENO - Es de exclusiva previsión reglamentaria ¿Por? No está expresamente contemplado en la CE - Destinado a proyectos o proposiciones de ley que por su sencillez u otras aconsejen una única lectura (debate y votación) en el Pleno de la Cámara sin necesidad del previo debate y votación en comisión - En los Reglamentos de ambas Cámaras la decisión de seguir este procedimiento corresponde al propio Pleno, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces B. EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN ÍNTEGRA EN COMISIÓN - La tramitación completa debe tener lugar en la comisión correspondiente evitando el paso por el Pleno - La CE contempla esta posibilidad ¿Por? Constituye una modalidad excepcional del ejercicio por las Cortes de la potestad legislativa ¿Por? La atribución de esta potestad a las Cortes debe entenderse a las Cámaras en Pleno o CONSECUENCIA: La tramitación íntegra en comisión se califica como una delegación revocable del Pleno en las comisiones legislativas permanentes - Quedan excluidos de este procedimiento especial los proyectos o proposiciones que versen sobre: Reforma constitucional + Cuestiones internacionales + Las leyes orgánicas + Los presupuestos generales del Estado - El Reglamento del Congreso: o Ha hecho un generoso uso de esta previsión constitucional ¿Por? Ha efectuado una presunción de delegación genérica para todos los proyectos y proposiciones de ley que sean constitucionalmente delegables (excluyendo de la delegación el debate y votación de totalidad o de toma en consideración)  Se trata sólo de una presunción de principio ¿Por? El Pleno puede recabar para sí en todo caso la discusión y votación final de proyectos y proposiciones o Excluye la potestad legislativa plena de las comisiones para el supuesto de que el Pleno del Senado haya vetado o enmendado el texto en discusión - El Reglamento del Senado: La decisión de delegar la tramitación en la comisión legislativa competente corresponde a la Cámara a propuesta de la Mesa (oída la Junta de Portavoces) de un Grupo parlamentario o de 25 Senadores C. EL PROCEDIMIENTO DE URGENCIA Supone tan sólo un acortamiento de los plazos de las diversas fases de la tramitación EN EL CONGRESO: - La decisión corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los Diputados + supone la reducción a la mitad de los plazos reglamentarios - Dispone de una gran flexibilidad para la modificación de los plazos reglamentarios EN EL SENADO: - La decisión sobre el empleo del procedimiento de urgencia no siempre corresponde a la propia Cámara - La CE prevé que en el caso de que un proyecto haya sido declarado urgente por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados El Senado sólo cuenta con 20 días naturales, en vez de dos meses, para enmendarlo o vetarlo - La decisión del Gobierno sólo procede en relación con los proyectos stricto sensu (los que tienen su origen en el propio Ejecutivo) - La referencia al Congreso de los Diputados debe interpretarse en relación con todo texto que haya sido declarado urgente por dicha Cámara - No tendría sentido que el Congreso pudiera forzar la tramitación urgente en el Senado de los proyectos del Gobierno y no de sus propias proposiciones de ley ¿Por? El Gobierno tiene ya capacidad para imponer la tramitación urgente de sus proyectos - Puede decidir la aplicación del procedimiento de urgencia para la tramitación de cualquier proyecto o proposición de ley por acuerdo de la Mesa, de oficio o a propuesta de un grupo parlamentario o de 25 Senadores - El Reglamento de la Cámara alta establece plazos de tramitación sumamente breve ¿Por? La tramitación en tan breve período de tiempo 6. La función financiera: Las potestades tributarias y presupuestaria FUNCIÓN FINANCIERA - Potestad de las Cortes para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado - Comprende 2 POTESTADES: o POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO Ejercida por las Cortes aprobando las leyes que regulan los impuestos de donde proceden los fondos públicos o POTESTAD PRESUPUESTARIA Facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la LEY DE PRESUPUESTOS en la que se contiene:   - Una estimación de los ingresos provenientes de la aplicación de los tributos en vigor y de cualesquiera otras fuentes Una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos En relación con esta función puede hablarse de un PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINANCIERA ¿Por? La regulación constitucional impone reserva de ley sobre ambas potestades o Constituye el punto final de una evolución histórica de conquista por parte de los representantes de la nación del poder de decidir sobre las finanzas del Estado  La capacidad de imponer tributos fue una de las competencias emblemáticas de los Parlamentos constitucionales ¿Por? Al ser los impuestos una limitación del derecho de propiedad de los ciudadanos requería su aprobación mediante ley de sus representantes  La aprobación de los gastos necesarios para la actuación de los poderes públicos ha sido un elemento clave en la lucha histórica por el control del ejecutivo por parte de la representación nacional Ambos factores (garantía de la propiedad de los ciudadanos + lucha por el control del poder ejecutivo) exigían que el Parlamento aprobase anualmente tributos y gastos Comportaba la necesidad de convocar al Parlamento al menos con esa periodicidad. CONSECUENCIA: En las primeras etapas del constitucionalismo los tributos se aprobaban también con carácter anual, comprendidos en la propia ley de presupuestos.
La adquisición de la capacidad para decidir sobre los fondos de los que podía disponer el poder ejecutivo + el control de sus gastos = Determinó la supremacía del Parlamento como representante del titular de la soberanía La evolución condujo a desglosar la potestad tributaria de la presupuestaria ¿Por? Exigencias técnicas y de seguridad jurídica requerían la estabilidad de los impuestos a que quedaban sometidos los ciudadanos + Razones políticas seguían abonando por la anualidad del control del gasto de los poderes públicos, dependiente básicamente del ejecutivo En 2011 (crisis UE) Se planteó como una necesidad la de asegurar la estabilidad presupuestaria ¿Para? Evitar los elevados déficits financieros de muchos países de la UE.  Esta preocupación por el equilibrio presupuestario condujo a la 2ª reforma de la CE de 1978: - Modificando el Art. 135 para asegurar dicha estabilidad presupuestaria entendida como una perspectiva financiera estable y con déficit controlado y reducido . El nuevo Art. 135: - o Impone a todas las Administraciones Públicas el respeto al principio de «estabilidad presupuestaria» Impone la prohibición de que el Estado y las CCAA incurran en un «déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados miembros» o Se establece que por medio de LO se ha de fijar el déficit estructural máximo al Estado y a las CCAA en relación con su producto interior bruto A las Administraciones locales se les impone un equilibrio presupuestario Antes de esta reforma, el TC se había pronunciado sobre la capacidad del Estado para imponer a las restantes Administraciones públicas objetivos de estabilidad presupuestaria.
CONSECUENCIA de obligaciones comunitarias sobre la materia A. LA POTESTAD TRIBUTARIA - Capacidad para imponer tributos que graven los ingresos y bienes de los ciudadanos - La CE atribuye dicha capacidad en forma originaria «exclusivamente al Estado, mediante ley» (referida al Estado central) o - Reconoce específicamente la potestad tributaria de las CCAA y de las Corporaciones locales, pero «de acuerdo con la Constitución y las leyes» Se trata de una potestad tributaria de segundo orden que depende no solamente de la CE, sino también del propio legislador estatal. CONSECUENCIAS:  Las CCAA poseen una potestad tributaria condicionada por el legislador estatal ¿Por? Deben ajustar el ejercicio de sus competencias financieras a lo que establezca una LO  Los Ayuntamientos sólo pueden imponer tributos con el alcance previsto por las leyes del Estado y, en su caso, de las CCAA - No puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos ¿Por? Prohibir la creación de tributos a través de dicha ley aunque sí que admite la CE la modificación de los mismos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea o FINALIDAD: Favorecer la claridad y transparencia financiera y que garantiza la normalidad en el ejercicio de la propia potestad tributaria, evitando que las especificidades de la tramitación de los presupuestos afecten a la legislación sobre impuestos - El sistema tributario debe ajustarse a los principios materiales mencionados en el Art. 31 CE (justicia, igualdad y progresividad) - El principio de legalidad tributaria se extiende más allá de los impuestos stricto sensu ¿Por? Alcanza a cualquier prestación personal o patrimonial que sólo puede establecerse por ley B. LA POTESTAD PRESUPUESTARIA PRESUPUESTOS GENERALES EL ESTADO: - Constituyen la previsión de ingresos y autorización de gastos anual de los poderes públicos + Constituyen una pieza fundamental en el funcionamiento del Estado - Son muy importantes ¿Por? La capacidad para elaborarlos supone un importante elemento de poder político Explica la trascendencia que la CE otorga a su elaboración - Son una ley pero sobre la que la CE prevé expresamente: Un procedimiento de elaboración específico + Determinados aspectos de su contenido material - Las modificaciones procedimentales consisten en la reserva al Gobierno en exclusiva de la iniciativa presupuestaria al atribuírsele la «elaboración» de los Presupuestos Éstos solamente pueden partir de un proyecto gubernamental o Ello está asociado a la función del Gobierno de dirección de la política Le hace ser el más idóneo para establecer las correspondientes prioridades de gastos - Por el carácter anual que forzosamente poseen los Presupuestos La CE impone al Gobierno un plazo estricto para la presentación del proyecto + Debe efectuarse ante el Congreso de los Diputados «al menos 3 meses antes de la expiración de los del año anterior» o El plazo y la fecha Constituyen plazos constitucionales cuyo incumplimiento sólo genera responsabilidad política + respecto a los que la propia Constitución ha adoptado medidas precautorias - La CE prevé que si la Ley de Presupuestos no está en vigor el 1º día del ejercicio económico correspondiente (el 1 de enero) Se consideran automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos La CE atribuye a las Cortes: el «examen, enmienda y aprobación» de los Presupuestos: - No supone una modificación del funcionamiento ordinario de la potestad legislativa - La reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria es consagrada en la CE en términos absolutos ¿Por? La iniciativa legislativa de los restantes sujetos que la poseen + la potestad de enmendar cualquier texto legal en elaboración = Están condicionadas a la voluntad del Gobierno en la medida en que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios del propio ejercicio económico en curso. ¿Por? o Sino los Presupuestos resultarían fácilmente alterados a lo largo del ejercicio económico modificando con ello las prioridades de gastos de la política gubernamental:  - Aunque se admite la posibilidad de que puedan existir proposiciones de ley o enmiendas a textos legales en discusión que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, su tramitación queda condicionada a la conformidad del Gobierno (responsable de la política presupuestaria) CONSECUENCIA DE LA RESERVA ABSOLUTA AL GOBIERNO: La tramitación parlamentaria de los presupuestos queda sometida a limitaciones muy estrictas: o La discusión del Presupuesto versa precisamente sobre los gastos e ingresos anuales Cualquier ejercicio del poder de enmienda por parte de las Cámaras se encuentra severamente restringido: toda minoración de ingresos o incremento del gasto debe llevar aparejada una contrapartida presupuestaria que compense dicha alteración  CONSECUENCIA: Cualquier enmienda origina normalmente la necesidad de buscar una compensación a la alteración del equilibrio presupuestario - *Hay una excepción a la reserva gubernamental de iniciativa presupuestaria en beneficio de determinados ÓRGANOS E INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES DOTADOS DE AUTONOMÍA PRESUPUESTARIA: o Tienen la facultad de elaborar sus propios presupuestos aunque se remiten a las Cortes englobados en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado elaborado por el Gobierno o Constituyen partidas que deben ser tramitadas en forma ordinaria por las Cámaras.
En tal situación se encuentran:      - La Familia y la Casa del Rey Las propias Cortes Generales CGPJ TC Tribunal de Cuentas Las previsiones constitucionales sobre la tramitación parlamentaria de los Presupuestos Generales del Estado han sido desarrolladas por los REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS: o REGLAMENTO DEL CONGRESO: Establece que en el debate de totalidad (en el Pleno de la Cámara) quedan ya fijadas las cuantías globales de los estados de los presupuestos  Las enmiendas que supongan un aumento de créditos en algún concepto sólo son admitidas a trámite si proponen una baja de cualquier cuantía en la misma sección  Aquéllas que suponen minoración de ingresos requieren la conformidad del Gobierno para su tramitación o REGLAMENTO DEL SENADO Prevé que si una enmienda implica la impugnación completa de una sección, se ha de tramitar como una propuesta de veto - La CE contiene principios materiales a los que debe ajustarse el ejercicio de la potestad presupuestaria al determinar que: o o El gasto público debe realizar una asignación equitativa de los recursos públicos Su programación y ejecución han de responder a los criterios de eficiencia y economía - Los Presupuestos deben: Ser completos + contener la totalidad de los ingresos y gastos del Estado y del sector público estatal - Los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la deuda pública del Estado Se entenderán siempre incluidos en los gastos de los Presupuestos o - No puedan ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión El principio de legalidad presupuestaria también alcanza a la emisión de deuda pública o al endeudamiento del Estado La CE requiere autorización por ley para que el Gobierno emita deuda pública o contraiga crédito En los últimos años, los Presupuestos del Estado han incluido frecuentemente disposiciones de modificación de leyes sustantivas con PRETENSIÓN DE VIGENCIA INDETERMINADA (no anual) - El TC ha admitido la constitucionalidad de dicho procedimiento siempre que tales disposiciones estén directamente relacionadas con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gasto - Es un procedimiento excepcional ¿Por? El carácter anual del presupuesto + la determinación constitucional de su contenido material - El legislador ha reaccionado a esto aprobando todos los años, al tiempo que la Ley de Presupuestos, una LEY ORDINARIA: o o Denominada «de medidas económicas, fiscales, administrativas y del orden social» Incorpora diversas modificaciones de leyes sustantivas de muy distintas materias.
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